Rekenkameronderzoek Duo+ Diemen - Eindrapportage.pdf

Rekenkameronderzoek Duo+ Rekenkamer Diemen - eindrapportage

1

Colofon: Datum: 24 mei 2023 Opdrachtgever: Rekenkamer Diemen Drs. A.L. Bakker, directeur lauryan@necker.nl Onderzoekers: Robert Klaassen robert@necker.nl Hans Bossert hans@necker.nl Lennart Straver lennart@necker.nl

2

Inhoudsopgave Colofon:.................................................................................................................................................................. 2 Bestuurlijke nota .................................................................................................................................................... 4 Onderzoeksverantwoording ................................................................................................................................... 5 Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................................................. 8 Reactie van college van B&W ............................................................................................................................... 12 Nota van Bevindingen .......................................................................................................................................... 15 1.

2.

3.

4.

Beleid en doelen bedrijfsvoeringstaken ...................................................................................................... 16 1.1.

Beleid en doelstellingen voor de bedrijfsvoeringstaken ........................................................................... 16

1.2.

De opzet en ontwikkeling van Duo+ .......................................................................................................... 18

Uitvoering door Duo+ .................................................................................................................................. 20 2.1.

Uitvoering en prestatiemanagement ........................................................................................................ 20

2.2.

Prestaties en waardering door betrokkenen............................................................................................. 24

Verdieping op vier deeltaken ...................................................................................................................... 27 3.1.

Selectie van vier deeltaken ter verdieping ................................................................................................ 27

3.2.

De vier bestudeerde deeltaken ................................................................................................................. 28

3.3.

Relevante trends en ontwikkelingen ......................................................................................................... 31

Sturing en verantwoording.......................................................................................................................... 34 4.1.

Informatievoorziening aan college en raad ............................................................................................... 34

4.2.

Rolneming door de raad ............................................................................................................................ 36

4.3.

Ervaring van de raad .................................................................................................................................. 37

Bijlage 1.

Geraadpleegde bronnen ................................................................................................................ 39

Bijlage 2.

Takenregister Duo+ ....................................................................................................................... 40

Bijlage 3.

Uitkomsten enquête raadsleden ................................................................................................... 41

Slotvragen over de toekomst van Duo+ .................................................................................................................. 45

3

Bestuurlijke nota

4

Onderzoeksverantwoording Aanleiding In de vergadering van de auditcommissie op 22 maart 2022 is de voorkeur uitgesproken voor een onderzoek naar de uitvoeringsorganisatie Duo+. Raadsleden zijn benieuwd naar de mate waarin de eerder geformuleerde doelstellingen van Duo+ behaald zijn op het gebied van kwaliteit, kosten en kwetsbaarheid. Verder wil de gemeenteraad graag meer weten over het functioneren van uitvoeringsorganisatie Duo+: voert deze haar taken goed uit en is de continuïteit van de dienstverlening gewaarborgd? De uitvoeringsorganisatie Duo+ werkt voor de gemeenten Ouder-Amstel, Diemen en Uithoorn en voert taken uit op het gebied van interne bedrijfsvoering, inrichting en het beheer van de openbare ruimte en uitvoeringstaken in het klantcontact, veiligheid, toezicht en handhaving en sociaal domein. De mate waarin taken bij Duo+ zijn belegd verschilt per gemeente. Het coalitieakkoord 2018-2022 stelde dat de gemeente Diemen inzet op voortzetting van de samenwerking met Uithoorn en Ouder-Amstel zonder uitbreiding van het takenpakket. Daarnaast werd benoemd dat de gemeente bereid is om meer te investeren in Duo+ als de kwaliteit en de ruimte voor maatwerk binnen de dienstverlening wordt vergroot.1 In het meest recente coalitieakkoord wordt een andere keuze uitgesproken over Duo+.

Volgens het nieuwe college dient Diemen zich als gemeentelijke organisatie te versterken door strategische taken vanuit Duo+ in te bedden in de eigen gemeentelijke organisatie en niet te kiezen voor verdere overheveling van taken naar Duo+.2

Doelstelling en vraagstelling Het doel van dit rekenkameronderzoek is om na te gaan of de beoogde resultaten en doelstellingen voor de oprichting van Duo+ in de praktijk bij Diemen zichtbaar zijn geworden. Hierbij ligt de focus op kosten, kwetsbaarheden en kwaliteit, evenals de waarde van de strategische samenwerking tussen de drie gemeenten. Duo+ voert taken uit voor de verschillende gemeenten, waarbij het takenpakket voor Ouder-Amstel en Uithoorn omvangrijker is dan voor de gemeente Diemen. Dit onderzoek focust zich alleen op de taken die door de gemeente Diemen worden afgenomen. Een overzicht van deze taken is beschikbaar in het takenregister van Duo+, dat is opgenomen in de bijlage van deze rapportage. Voor dit onderzoek is de volgende centrale vraag geformuleerd: Op welke manier geeft Duo+ uitvoering aan de geformuleerde doelstellingen, welke rol heeft de gemeenteraad hier in en welke lessen zijn te trekken voor de toekomst?

1 2

Gemeente Diemen (2018) Coalitieakkoord Duurzaam Samenleven 2018-2022 Gemeente Diemen (2022) Coalitieakkoord Diemen met elkaar en voor elkaar 2022-2026

5

Bovenstaande centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in een elftal deelvragen, die betrekking hebben op respectievelijk besluitvorming, beleid en verantwoording; de uitvoering door Duo+; en een verdieping op vier deeltaken. Besluitvorming, beleid en verantwoording 1) Welke (beleids-)doelstellingen heeft de gemeente Diemen vastgesteld ten aanzien van Duo+? 2) Wat zijn de doelstellingen, taken en bevoegdheden van Duo+ en welke ontwikkeling is hierin te zien vanaf oprichting van Duo+? 3) Hoe wordt er door Duo+ en het college gerapporteerd over het behalen van deze doelstellingen? 4) Welke rol neemt de raad ten aanzien van Duo+ (rolopvatting en gedrag)? Uitvoering door Duo+ 5) Hoe wordt de uitvoering van taken door Duo+ in de praktijk vormgegeven? 6) In hoeverre zijn de financiële en inhoudelijke prestaties van Duo+ in lijn met beoogde doelstellingen? 7) Hoe worden gerealiseerde resultaten geduid door de stakeholders3 ten aanzien van de drie k’s en de strategische samenwerking? 8) Wat zijn wensen, verwachtingen/voorwaarden en ambities voor Duo+ ten aanzien van rollen en verantwoordelijkheden, doelen, organisatie en uitvoeringstaken? Verdieping op vier deeltaken 9) Wat zijn de gesignaleerde succes- en knelpunten in de uitvoering van taken door Duo+ op de deeltaken? 10) In welke mate wordt er geleerd van ervaringen uit het verleden en hoe worden deze lessen geïmplementeerd? 11) Wat

zijn landelijke trends en ontwikkelingen ten aanzien van soortgelijke uitvoeringsorganisaties en hoe verhouden de bevindingen bij Duo+ zich hiertoe?

Onderzoekswerkzaamheden Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode oktober 2022 tot en met maart 2023. Het onderzoek is aangevangen met een startgesprek, waarin de onderzoeksopzet is doorgenomen met een vertegenwoordiger van de ambtelijk organisatie en een vertegenwoordiger namens Duo+. Aan de hand van het informatieverzoek zijn alle relevante documenten opgevraagd. Van de organisatie hebben de onderzoekers beschikking gekregen over circa 500 documenten. Hierbij een woord van dank voor de fijne en snelle communicatie met de organisatie. Na ontvangst zijn de eerste weken van het onderzoek besteed aan het bestuderen van deze documenten, waaronder verschillende beleids- en

3

Hiermee doelen wij op college, raad en betrokken medewerkers van de gemeente Diemen.

6

uitvoeringsdocumenten en stukken die inzicht geven in de kaderstellende en controlerende rol van de raad. In dit onderzoek zijn vier deeltaken nader geanalyseerd, te weten Informatisering en Automatisering (I&A), Personeel en Organisatie (P&O), Communicatie en Inkoop. De keuze voor deze vier deeltaken is gemaakt op basis van de gevoerde gesprekken in het kader van dit onderzoek. De analyse van de deeltaken in deze rapportage geldt voor het moment waarop het rapport werd opgesteld. De resultaten van de documentanalyse zijn vervolgens getoetst en verder verdiept in een achttal interviews met betrokken bestuurders van zowel de gemeente Diemen als van Duo+, met beleidsmedewerkers en met de afvaardiging van de afdelingshoofden van de deeltaken. Een overzicht van de geraadpleegde respondenten is opgenomen in de bijlage. Ook is er een digitale vragenlijst verspreid onder alle raadsleden van de gemeente Diemen. In veertien gevallen hebben de onderzoekers een ingevulde vragenlijst retour ontvangen. De uitkomsten hiervan zijn opgenomen in de bijlage. Verder is er op 14 februari 2023 een raadsworkshop georganiseerd om de uitkomsten van de vragenlijst te bespreken en voorlopige resultaten te delen met de gemeenteraad van Diemen. Alle onderzoeksresultaten zijn tot slot samengebracht in deze rapportage.

De conceptversie van de nota van bevindingen is op 28 maart 2023 aan de organisatie aangeboden ten bate van een feitelijke check (ambtelijk wederhoor). Hierna is de definitieve rapportage, bestaande uit bestuurlijke nota en nota van bevindingen, op 28 april 2023 aangeboden aan het college voor een bestuurlijke reactie. Deze is op 23 mei ontvangen en vervolgens opgenomen in de bestuurlijke nota. Hierna is de rapportage aangeboden aan de gemeenteraad.

Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bestaat uit bovenstaande inleiding, de conclusies en aanbevelingen en de bestuurlijke reactie. De nota van bevindingen is ingedeeld in een viertal hoofdstukken over respectievelijk het beleid en de doelen van de bedrijfsvoeringstaken; de uitvoering door Duo+; een verdieping op een viertal deeltaken; en informatievoorziening aan en rolneming door de gemeenteraad.

7

Conclusies en aanbevelingen Conclusies 1. Duo+ maakt verbeteringen op kosten, kwetsbaarheid en kwaliteit van bedrijfsvoering mogelijk De gemeente Diemen geeft Duo+ de opdracht om uitvoering te geven aan haar doelstellingen op het gebied van bedrijfsvoering. De doelstelling van Duo+ is om bij de uitvoering van de taken die hierbij horen te streven naar een verlaging van kosten, vermindering van kwetsbaarheden en een verhoging van de kwaliteit. Voor alle drie elementen geldt dat er binnen de onderzochte deelgebieden verbeteringen zijn opgetreden sinds de start van Duo+, hoewel de mate van verbetering per deelgebied verschilt (zie ook conclusies 3 en 4). Binnen de gemeente Diemen heerst er over het algemeen tevredenheid over de prijsverhouding ten opzichte van de door Duo+ geleverde prestaties. Er is een heldere verantwoordingssystematiek opgetuigd en er zijn verbeteringen opgetreden ten aanzien van de kostenbeheersing. De kwetsbaarheden binnen de bedrijfsvoering zijn voor een belangrijk deel teruggedrongen door de schaalvoordelen en samenwerkingsmogelijkheden die Duo+ biedt. Wel zijn er op enkele deeltaken nog kwetsbaarheden aan te merken (zie conclusies 3 en 4). Op het gebied van kwaliteit wordt ook een verbetering ervaren, maar dit is niet meetbaar gemaakt aan de hand van indicatoren of een nulmeting bij de start van Duo+.

Hierdoor is het niet mogelijk om objectief te bepalen in hoeverre er op dit vlak een verbetering is opgetreden. 2. Duo+ biedt ruimte voor lokale autonomie en versterkte regionale samenwerking Het behoud van de lokale autonomie van de deelnemende gemeenten is een belangrijk uitgangspunt binnen de samenwerking in Duo+. Hierin wordt een goede balans gevonden door iedere gemeente de eigen inhoudelijke doelstellingen te laten bepalen. Een mogelijk knelpunt hierbij is wel dat de gemeenten verschillende inhoudelijke doelstellingen, prioriteiten en wensen kunnen meegeven aan Duo+. In dit onderzoek is onder meer naar voren gekomen dat er bijvoorbeeld verschillen zijn in het gemeentelijk inkoopbeleid en de prioriteiten voor burgerparticipatie en communicatie. Doordat steeds rekening moet worden gehouden met deze verschillen is het uitvoering geven aan deze deeltaken door Duo+ complexer. Eerder onderzoek laat zien dat bestuurlijke afstemming en het opstellen van gezamenlijk inhoudelijke doelstellingen, bijvoorbeeld in de vorm van gezamenlijke beleidsvisies, kan leiden tot een minder complexere en daarmee effectievere uitvoering. Het zoeken naar een balans tussen lokale autonomie en bestuurlijke afstemming is een blijvende factor in de samenwerking binnen Duo+.

Een extra opbrengst van de samenwerking tussen Diemen, Uithoorn en Ouder-Amstel in Duo+ is dat deze leidt tot een betere strategische positie in de regio. Hoewel dit geen directe doelstelling was bij de start van Duo+, wordt dit door betrokken bestuurders gezien als een belangrijk neveneffect. Het belangrijkste resultaat van in regioverband gezamenlijk optrekken, is dat de gezamenlijke belangen beter behartigd worden dan wanneer de gemeenten dit individueel oppakken.

8

3. De sterkten, knelpunten, kansen en uitdagingen verschillen per deeltaak Sinds de start van Duo+ in 2016 zijn er verschillende stappen gezet om de organisatie als geheel te versterken. Zo zijn er dienstverleningsovereenkomsten met een gerichte prioritering van taken opgesteld, is er geïnvesteerd in de capaciteit en is de samenwerkingsstructuur versterkt. Ook nu wordt regelmatig overlegd over verbetering van de samenwerking. Zo zijn er ambities om te gaan werken met een gezamenlijke inkooporganisatie en worden er gesprekken gevoerd om de governance van Duo+ te versterken. Tegelijkertijd zijn er in de ontwikkeling van de verschillende deeltaken van Duo+ verschillen aan te wijzen. Voor de deeltaak Inkoop geldt dat de robuustheid van de organisatie verschillende voordelen biedt, maar dat verschillend inkoopbeleid op gemeenteniveau ervoor zorgt dat de voordelen van een gezamenlijke inkooporganisatie nog niet kunnen worden verzilverd. De deeltaak Personeel en Organisatie is in de loop der jaren sterk ontwikkeld op het gebied van efficiëntie en kennisniveau, maar heeft bij het werven van nieuwe medewerkers te kampen met de krapte op de arbeidsmarkt. Dit maakt de uitvoering van deze deeltaak kwetsbaarder. Daarbij kan tevens de vraag worden gesteld of de kwaliteit die nodig is op langere termijn kan worden gewaarborgd.

Dit geldt ook voor de deeltaak Informatisering en Automatisering, waar er ambities zijn om de capaciteit jaarlijks te verhogen om de beleidsafdelingen beter te kunnen ondersteunen. 4. De deeltaak Communicatie laat de meeste kwetsbaarheden zien De deeltaak Communicatie laat ondanks beperkte kostenvoordelen momenteel de meeste kwetsbaarheden zien. Hoewel deze deeltaak is belegd bij Duo+, heeft de gemeente Diemen ook een eigen functionaris op het gebied van communicatie in dienst. Bestuurlijk en ambtelijk betrokkenen ervaren een afstand tussen de gemeente Diemen en de communicatieafdeling van Duo+. De gemeente Diemen heeft verschillende ambities op het gebied van communicatie en participatie, maar het leveren van maatwerk door Duo+ op het gebied van communicatie blijkt beperkt mogelijk. Het is momenteel beperkt inzichtelijk in hoeverre de doelen en intenties met het beleggen van deze deeltaak bij Duo+ worden behaald. 5. De raad vindt het lastig de eigen rol ten opzichte van Duo+ te bepalen De gemeenteraden zijn voor Duo+ de hoogste kaderstellende en controlerende organen. De raad bespreekt het beleid ten aanzien van de belegde taken en stelt beleidsnota's vast. Omdat Duo+ invulling geeft aan uitvoeringstaken geeft de raad hier geen directe sturing aan.

Wel wordt de raad met regelmaat via de P&C-cyclus en de halfjaarlijkse voortgangsrapportages van Duo+ van informatie voorzien over de voortgang. De raad gebruikt het raadsinstrumentarium beperkt ten aanzien van Duo+ en stelt voornamelijk vragen ten aanzien van het financiële aspect. De gemeenteraad geeft aan tevreden te zijn over de resultaten, maar het momenteel lastig te vinden om zijn eigen rol te bepalen ten opzichte van Duo+. Het raadsplatform, dat is opgericht om de raden voldoende te kunnen betrekken bij de samenwerking, kent momenteel een slapend bestaan en wordt door raadsleden ook niet gezien als een middel om de betrokkenheid opnieuw te vergroten. In plaats daarvan zou de raad graag meer strategisch geïnformeerd willen worden en ook op strategisch niveau willen bijsturen. 9

Aanbevelingen Aanbevelingen voor de raad 1. Voer het gesprek met college over de aandachtspunten voor de doorontwikkeling van Duo+ en de rol die de raad hierbij kan hebben Sinds de start van Duo+ in 2016 zijn er veel stappen gezet om de organisatie te versterken en de uitvoering van de deeltaken te verbeteren. In het begin was Duo+ zoekende naar haar rol. Door de tijd heen heeft Duo+ zich ontwikkeld tot een lerende organisatie en de fase van inrichten en ontwikkelen is inmiddels grotendeels achter de rug. Juist dan ontstaat er ruimte om te bezien welke deeltaken op haar plek zijn bij Duo+ en welke minder. De rekenkamer beveelt de raad aan om in gesprek te gaan met het college over hoe de doorontwikkeling van Duo+ eruit kan zien en welke rol de raad hierbij heeft. Op deze manier pakt de raad de gewenste strategische rol. Onderdelen van het gesprek kunnen zijn:   

Toekomst van de deeltaak Communicatie in relatie tot de doelen en behoeften op dit vlak; Mogelijke rol van de raad bij het oplossen van de geconstateerde knelpunten (zie conclusie 4); Vormgeving van de rol van de raad ten aanzien van Duo+ in het algemeen. Als het raadsplatform niet meer nodig wordt geacht, maar de informatie vanuit de P&C-cyclus en voortgangsrapportages onvoldoende voorzien in de behoefte om strategisch te sturen, zal er een tussenvorm gekozen moeten worden. Bijvoorbeeld door aparte voortgangsrapportages voor de raad op te laten stellen, waarin op strategisch niveau wordt aangegeven hoe de Duo+ zich als geheel en op deeltaakniveau ontwikkelt en welke mogelijkheden er voor de raad zijn om (bij) te sturen (bijvoorbeeld in de vorm van scenario's). Ook kan er bijvoorbeeld jaarlijks een informatiebijeenkomst voor de raad worden georganiseerd, waarbij de raad wordt geïnformeerd over de voortgang.

De rekenkamer beveelt daarnaast aan om over twee jaar opnieuw met het college in gesprek te gaan over de rolinvulling van de raad en de informatiebehoefte van de raad. Dan kan een vergelijking gemaakt worden met de stand van zaken op het moment van aanbieding van deze rapportage en kan de voortgang worden geduid. 2. Kies voor kaderstellen op hoofdlijnen Het college is in beginsel verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van de gemeente Diemen. In de gemeente Diemen is de bedrijfsvoering grotendeels belegd bij Duo+. De raad heeft bij Duo+ een rol als budgethouder, maar geen inhoudelijke rol wat betreft de bedrijfsvoering. Uit het onderzoek komt naar voren dat het voor de raad lastig is om zijn rol te bepalen ten opzichte van Duo+. Bij het uitvoeren van de bedrijfsvoeringstaken door Duo+ is het voor de gemeente van belang dat de uitvoering bijdraagt aan de realisatie van de doelstellingen van de gemeente. De gemeente (specifieker: de raad) stelt die doelstellingen in het coalitieakkoord en door het vaststellen van specifieke beleidskaders. Het is aan Duo+ om hier uitvoering aan te geven. Kies er als raad daarom voor om vooral kaders te stellen op hoofdlijnen, en vraag het college om daarbij aan te geven wat de mogelijkheden zijn en hoe dit nader kan worden uitgewerkt in de uitvoering.

Zet na het vaststellen van de kaders het raadsinstrumentarium gericht in, om na te gaan in hoeverre de uitvoering door Duo+ binnen de door de 10

raad gestelde kaders blijft. Vraag het college om in de bestaande verantwoordingsinformatie met name op strategisch niveau te rapporteren, zodat de raad waar nodig op hoofdlijnen kan bijsturen. 3. Vraag het college terug te koppelen over de opvolging van de aanbevelingen Sinds de inwerkingtreding van de Wet versterking decentrale rekenkamers is het college van burgemeester en wethouders verplicht om jaarlijks terug te koppelen aan de raad over de opvolging van aanbevelingen. Hieruit volgend kan de raad met het college afspraken maken over hoe de raad geïnformeerd worden over opvolging van aanbevelingen, bijvoorbeeld in de jaarstukken. In andere gemeenten worden bijvoorbeeld bij raadsbesluiten over rekenkamerrapporten opgenomen dat het college de raad na een bepaalde periode informeert over de opvolging van aanbevelingen, bijvoorbeeld na twee jaar. Een dergelijke afspraak kan ook worden gemaakt in Diemen. Aanbevelingen voor het college 4. Overweeg om de communicatietaak dicht bij het eigen bestuur te organiseren Er zijn verschillende knelpunten aan te wijzen in de invulling van de deeltaak Communicatie door Duo+. Uit het onderzoek komt naar voren dat maatwerk beperkt mogelijk is binnen de wijze waarop de deeltaak momenteel is georganiseerd. Dit komt mede door het ontbreken van gezamenlijke doelstellingen en/of visies.

Ook wordt ervaren dat de communicatieafdeling op afstand staat van de gemeente. De onderzoekers bevelen daarom aan om te overwegen om de bestuurlijke communicatie en voorlichtingstaak dicht bij het eigen bestuur te houden. Dit kan door een heroverweging over positie en rol van hoe de communicatietaak bij Duo+ belegd zou moeten worden en door daarover, naar aanleiding van die heroverweging, nieuwe afspraken met Duo+ te maken. 5. Stel een plan van aanpak op om de voorgenomen ambities te effectueren Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat er verschillende ambities leven om de uitvoering van de bedrijfsvoeringstaken door Duo+ verder te verbeteren, op deeltaakniveau, maar ook voor de organisatie als geheel. Aanbevolen wordt om die ambities in de komende periode ook te gaan effectueren en de aanpak hiervoor met de raad te delen. Wat hierbij kan helpen is het formuleren van gerichte doelstellingen met meetbare indicatoren, ook op het gebied van kwaliteit. Op basis daarvan kunnen bestuur en directie ook beter (bij)sturen om de ambities te kunnen behalen.

11

Reactie van college van B&W Wij danken de Rekenkamer Diemen voor dit onderzoek naar uitvoeringsorganisatie Duo+. Wij delen de positieve conclusies die de Rekenkamer trekt over het functioneren en de resultaten van Duo+. De Rekenkamer constateert dat Duo+ verbeteringen op kosten, kwetsbaarheid en kwaliteit van bedrijfsvoering mogelijk maakt en dat Duo+ ruimte biedt voor lokale autonomie en versterkte regionale samenwerking. De door u geschetste aandachtspunten begrijpen wij. Ook onderschrijven wij dat de sterkten, knelpunten, kansen en uitdagingen verschillen per deeltaak en dat een andere organisatorische vorm van de communicatietaak gewenst is. Daarnaast stelt u als Rekenkamer vast dat de gemeenteraad aangeeft tevreden te zijn over de resultaten van Duo+. Verder geeft u aan dat de raad het lastig vindt de eigen rol ten opzichte van Duo+ te bepalen. Graag gaan wij in op de aanbevelingen die u doet aan raad en college op basis van uw bevindingen en conclusies. Aanbevelingen voor de raad 1. Voer het gesprek met college over de aandachtspunten voor de doorontwikkeling van Duo+ en de rol die de raad hierbij kan hebben. Reactie college Uiteraard zijn wij bereid dit gesprek met de raad te voeren als de raad deze aanbeveling overneemt. Bij suggesties voor dit gesprek geeft u bijvoorbeeld aan om toekomst van de deeltaak Communicatie te bespreken.

Later geeft u bij de aanbevelingen aan het college het advies om de communicatietaak dicht bij het eigen bestuur te organiseren. Het is goed om daarbij op te merken dat wij als college eerder al hebben erkend dat het beter zou zijn om de deeltaak communicatie niet alleen dichtbij het bestuur te organiseren (wat in de praktijk al gebeurt), maar dit ook te formaliseren door de communicatietaak weer in de gemeentelijke organisatie op te nemen. Ook de andere gemeenten binnen de DUO-samenwerking overwegen dit. Dit heeft er uiteindelijk toe geleid dat in oktober 2022 het directieberaad van Duo+ (Directeur Duo+ en Gemeentesecretarissen DUO-gemeenten) opdracht heeft gegeven de positionering en dienstverlening van het team Communicatie binnen Duo+ te onderzoeken. Wij verwachten kort na de zomer hiervan de resultaten. Die zullen we daarna met de raad delen. 2. Kies voor kaderstellen op hoofdlijnen Reactie college Het college onderschrijft deze aanbeveling en is van mening dat er door de raad al goed op hoofdlijnen wordt gestuurd. In de beleidsstukken en de stukken binnen de P&C-cyclus van de gemeente Diemen zelf, stellen we de inhoudelijke kaders vast die leidend zijn voor de afspraken die het college van BenW maakt met Duo+ voor de uitvoering van de beleidsvoornemens van raad en college. De afgelopen jaren brachten wij al verbeteringen aan in de verantwoordingsinformatie.

Zo voegen wij bij ieder verantwoordingsdocument vanuit Duo+ een korte informatie van het college toe, met daarin de

12

relevante strategische informatie voor Diemen. Graag kijken wij met de raad en de organisatie van Duo+ samen hoe we deze verantwoordingsrapportages nog verder kunnen verbeteren. 3. Vraag het college terug te koppelen over de opvolging van de aanbevelingen Reactie college Dit is een algemene aanbeveling over de terugkoppeling over de opvolging van de aanbevelingen in alle rekenkamerrapporten. Deze aanbeveling is ook genoemd in het rekenkamerrapport over het doorwerkingsonderzoek dat in 2021 met de gemeenteraad is besproken. Het college heeft deze aanbeveling toen al overgenomen. Op 20 december 2022 heeft het college de rapportage ‘Voortgang aanbevelingen rekenkameronderzoeken 2015-2022’ vastgesteld en daarna met een informatie van het college naar de raad gestuurd. Daarin stond ook aangegeven dat we vanaf 2023 de voortgangsrapportage over de opvolging van de aanbevelingen elk jaar toevoegen aan de 2e kwartaalbrief. De raad kan de inhoud van deze rapportage dan betrekken bij het gesprek met het college over de kwartaalbrief. Aanbevelingen voor het college 4. Overweeg om de communicatietaak dicht bij het eigen bestuur te organiseren Reactie college Zoals aangegeven loopt er in DUO-verband een onderzoek naar de mogelijkheden om de dienstverlening op het gebied van communicatie formeel anders te organiseren.

Ons uitgangspunt daarbij is om de deeltaak communicatie niet alleen dichtbij het bestuur te organiseren (wat in de praktijk al gebeurt), maar dit ook te formaliseren door de communicatietaak weer in de gemeentelijke organisatie op te nemen. Het advies van een werkgroep vanuit de vier organisaties is inmiddels aan het directieberaad gegeven. Wanneer er in het directieberaad en het Dagelijks Bestuur van Duo+ een besluit is genomen over die nieuwe positie van communicatie, leidt dit tot de aanpassing van de dienstverleningsovereenkomst en de te betalen bijdrage voor deze taken. Het college ziet deze aanbeveling als een stevige ondersteuning voor de ingezette lijn. 5. Stel een plan van aanpak op om de voorgenomen ambities te effectueren Reactie college Wij stellen op basis van deze aanbeveling voor om niet een apart plan van aanpak op te stellen, maar in de beleidsstukken en de stukken van de planning- en controlcyclus van de gemeente Diemen zelf beter aan te geven hoe de ambities geëffectueerd kunnen worden. Immers, de inhoudelijke ambities en doelstellingen voor een goede bedrijfsvoering worden hierin al vastgelegd en zijn ook aan verandering onderhevig. Binnen Duo+ en de gemeente zelf lopen er diverse trajecten om de uitvoering van de bedrijfsvoeringstaken door Duo+ verder te verbeteren.

We zullen voortaan jaarlijks in de begroting bij de paragraaf Bedrijfsvoering aangeven welke specifieke zaken dat jaar worden opgepakt, en ons bij de Jaarstukken daarover verantwoorden.

13

Ten slotte: vervolggesprek Om in samenhang het gesprek te kunnen voeren met de raad over de doorontwikkeling van Duo+ en de mogelijke verbetering van de verantwoordingsinformatie , stellen wij voor om in oktober 2023 een themabijeenkomst voor de raad te beleggen waar deze thema’s aan bod komen. Dat geeft ons ook de tijd om dit goed af stemmen met de organisatie van Duo+ en de andere twee DUO-gemeenten.

14

Nota van Bevindingen

15

1. Beleid en doelen bedrijfsvoeringstaken In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de doelstellingen van gemeente Diemen ten aanzien van Duo+. Daarnaast wordt gekeken naar Duo+ zelf en haar doelstellingen, taken, bevoegdheden en de ontwikkelingen hierin. Daarmee wordt antwoord gegeven op de volgende onderzoeksvragen: 1. Welke (beleids-)doelstellingen heeft de gemeente Diemen vastgesteld ten aanzien van Duo+? 2. Wat zijn de doelstellingen, taken en bevoegdheden van Duo+ en welke ontwikkeling is hierin te zien vanaf oprichting van Duo+?

1.1. Beleid en doelstellingen voor de bedrijfsvoeringstaken De noodzaak voor samenwerking komt voort uit kwetsbaarheid In de afgelopen jaren zijn er veel nieuwe wettelijke eisen en taken bij gemeenten belegd. Voor veel kleinere gemeenten is het gegeven hun omvang een uitdaging om aan dit uitgebreide takenpakket te kunnen voldoen. De kwetsbaarheid van de organisatie is voor veel kleinere gemeenten een belangrijke reden om samenwerking met andere gemeenten te zoeken. Hierbij is de gedachte dat ambtelijke samenwerking leidt tot meer uitvoeringskracht. Zo ook voor de gemeente Diemen, Uithoorn en OuderAmstel. De uitvoeringsorganisatie Duo+ is tot stand gekomen met het streven om een betere balans tussen kosten, kwetsbaarheden en kwaliteit (3K's) te kunnen realiseren. Dit streven is in de totstandkoming van Duo+ nader uitgewerkt in enkele (kwalitatieve) doelstellingen voor de onderdelen kwetsbaarheden en kwaliteit. Zo wordt bijvoorbeeld aangegeven dat de kwaliteit van de organisatie ten opzichte van de huidige situatie wordt verhoogd, waarbij competenties beter moeten aansluiten bij de (inhoudelijke) opgaven en er voldoende ruimte moet zijn voor specialisatie en verdieping.

Daarnaast wordt aangegeven dat er gewerkt zal worden met dienstverleningsovereenkomsten tussen de gemeenten en Duo+, om ervoor te zorgen dat het gemeentebestuur zich kan focussen op de kwaliteitsverbetering van beleid.4 Deze doelstellingen zijn echter niet voorzien van meetbare indicatoren op het gebied van tijd, budget of personeelsinzet. Wel is voor het taakveld ICT een tijdsschema opgesteld, waarin is aangegeven welke verbetermaatregelen wanneer (op maandniveau) moeten worden genomen. Het gaat hier bijvoorbeeld om het uitwerken van formatieplannen en werkwijzen.5 In Diemen is gekozen voor het pakket bedrijfsvoering Door samenwerking te zoeken met Uithoorn en Ouder-Amstel binnen Duo+, zou de balans tussen kosten, kwetsbaarheden en kwaliteit idealiter verbeteren. Bij de totstandkoming van Duo+ was bestuurlijke zelfstandigheid voor de gemeente Diemen een belangrijk uitgangspunt. Uit de in het kader van dit onderzoek gevoerde gesprekken komt naar voren dat dit een belangrijke afweging was bij de keuze voor het af te nemen takenpakket. Diemen heeft ervoor gekozen om enkel bedrijfsvoeringstaken 4 5

Bijlage Raadsvoordacht samenwerking Diemen, Uithoorn en Ouder-Amstel versie december 2014, p. 3. Bijlage Raadsvoordacht samenwerking Diemen, Uithoorn en Ouder-Amstel versie december 2014, p. 5.

16

bij Duo+ te beleggen. Het gaat hierbij om ICT, Personeel en Organisatie (P&O), Inkoop, Communicatie, Financiën, Juridische Zaken en Interne Dienstverlening. Door Uithoorn en Ouder-Amstel zijn ook taken in het pakket Buurt en Burger (onder meer toezicht en handhaving) bij Duo+ belegd. Bij het uitvoeren van de bedrijfsvoeringstaken door Duo+ is het voor de gemeente van belang dat wordt bijgedragen aan de inhoudelijke doelstellingen van de gemeente.6 De gemeente stelt die inhoudelijke doelstellingen in het coalitieakkoord en specifieke beleidskaders; het is aan Duo+ om hier uitvoering aan te geven. Op deze manier houdt de gemeente zelf sturing over haar inhoudelijke doelstellingen. Hier wordt verderop in deze paragraaf nader op ingegaan. In het coalitieakkoord staat dat de gemeente Diemen niet voornemens is om het destijds afgesproken takenpakket uit te breiden.7 Duo+ biedt kansen voor de strategische positie in de regio De samenwerking binnen Duo+ biedt de drie gemeenten blijkens de gevoerde gesprekken verschillende strategische kansen binnen de regio. Hoewel dit geen expliciete doelstelling van de samenwerking is, is dit volgens gesprekspartners wel een belangrijk neveneffect van de samenwerking. Naast de versterkte uitvoeringskracht van de organisatie biedt Duo+ de mogelijkheid voor de drie gemeenten om gezamenlijk op te trekken binnen grotere samenwerkingsregio's.

Denk hierbij aan de samenwerking op ruimte en economie in de regio Amstelland-Meerlanden en de samenwerking binnen de Stadsregio Amsterdam en de Metropoolregio Amsterdam. Door gezamenlijk in deze verbanden op te trekken kunnen gezamenlijke belangen beter worden behartigd dan wanneer de gemeenten dit individueel oppakken, zo wordt door gesprekspartners aangegeven. Lokale autonomie staat voorop met oog voor kosten en efficiency De gemeente Diemen hecht net zoals de andere gemeenten waarde aan het behoud van lokale autonomie en bestuurlijke zelfstandigheid. Zoals aangegeven voert de gemeente eigen beleid voor de samenwerking en de uitvoeringstaken. Het college en de raad stellen het beleid vast en stellen de middelen ter beschikking aan Duo+ om de belegde taken uit te voeren. In de beleidsstukken van de gemeente Diemen is aandacht voor de taken die qua uitvoering onder zijn gebracht bij Duo+. De opdracht aan Duo+ is om dit zo efficiënt mogelijk in te richten om zoveel mogelijk verbeteringen te bewerkstelligen. De afdeling bedrijfsvoering van Duo+ vertaalt het beleidskader vanuit de drie gemeenten op strategisch, tactisch en operationeel niveau voor alle aandachtsvelden. De afdeling bedrijfsvoering is tevens verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid.

De uitgangspunten die hier worden gehanteerd zijn reductie van kwetsbaarheid, toename van kwaliteit en vermindering van kosten.8 Hoewel er een zekere mate van standaardisatie van diensten plaatsvindt voor de drie gemeenten, is het streven dat er zo veel mogelijk aandacht is voor de lokale context (couleur locale) van elke gemeente.9 Hier wordt in de verdieping op vier deeltaken in hoofdstuk 3 nader op ingegaan.

6

Duo+ Beslispunt 2 - 2. Takenregister Diemen met elkaar en voor elkaar, Coalitieakkoord 2022-2026 8 2. Bijlage Raadsvoordacht samenwerking Diemen, Uithoorn en Ouder-Amstel versie december 2014 9 Het fundament van DUO+ 7

17

1.2. De opzet en ontwikkeling van Duo+ Het Duo+ bestuur heeft zich doorontwikkeld Duo+ is in 2016 gestart als een openbaar lichaam met een dagelijks en algemeen bestuur. Na de evaluatie in 2017 door Seinstra Van de Laar is Duo+ omgevormd tot een bedrijfsvoeringorganisatie met alleen een dagelijks bestuur.10 Het dagelijks bestuur bestaat uit de burgemeesters van de drie deelnemende gemeenten. Het dagelijks bestuur neemt beslissingen over de begroting en jaarrekeningen van Duo+, alsmede over wijzigingen naar aanleiding van de voortgangsrapportages. Het directieberaad bestaat uit de gemeentesecretarissen van de drie deelnemende gemeenten. Dit directieberaad zit tussen het bestuur van Duo+ en de ambtelijke organisatie in. Het directieberaad heeft de verantwoordelijkheid voor de strategische aansturing van Duo+ en dus niet ten aanzien van de inhoudelijke deeltaken. In 2019 heeft het bestuur van Duo+ de opdracht gegeven aan het directieberaad Duo+ en aan de directie van Duo+ om tot een meer slagvaardige samenwerkingsstructuur te komen. Hieruit is het zogeheten collegiale directiemodel ontstaan. Dit houdt in dat het Duo+ directieteam gevormd wordt door een directielid Bedrijfsvoering en een directielid Buurt en Burger. Zij worden ondersteund door de concerncontroller en de bestuursadviseur.11 Op het gebied van bevoegdheden van Duo+ zijn de bestuursorganen van de gemeenten aan zet.

Deze kunnen namelijk bepalen welke bevoegdheden samenhangen met de taken van gemeenschappelijke regeling.12 De gemeenteraad besluit tot het overdragen van taken De drie gemeenten bepalen welke taken zij overdragen aan Duo+. Dit gebeurt op basis van artikel 169, lid 4 van de Gemeentewet. Dat betekent dat de gemeenteraad kan ook besluiten om de taken te wijzigen. De omschrijving van de taken en de afspraken hierover zijn vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst tussen de gemeente als opdrachtgever en Duo+ als opdrachtnemer.13 In het tweede hoofdstuk wordt dieper op de inhoud van deze overeenkomsten ingegaan. Zoals gesteld heeft de gemeente Diemen gekozen voor het takenpakket Bedrijfsvoering en is hier sinds 1 januari 2016 geen wijziging in aangebracht.14 Er geldt als doelstelling dat zowel kosten als kwetsbaarheid worden gereduceerd en de kwaliteit toeneemt ten opzichte van taak toen het nog door de gemeente Diemen zelf werd uitgevoerd. De gemeente geeft sturing middels het opdrachtgever-opdrachtnemersoverleg Door afspraken in de dienstverleningsovereenkomst tussen de gemeente (opdrachtgever) en de Duo+ organisatie (opdrachtnemer) kan het bestuur van de gemeente zich focussen op de kwaliteitsverbetering, afname van de kwetsbaarheid en kostenbesparing.

De gemeenteraad bespreekt met het college van B&W het beleid met betrekking tot de taken die Diemen qua uitvoering heeft ondergebracht bij Duo+. De raad stelt waar nodig kaders vast. Het college van B&W maakt met Duo+ via het opdrachtgever-opdrachtnemer (OGON)-overleg afspraken over de wijze waarop de taken worden 10

Volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen heeft een uitvoeringsorganisatie alleen een DB. Duo+: Daadkrachtig én dichtbij. 11 Raadsbericht collegiaal directiemodel 12 3. Bedrijfsplan Duo+ daadkrachtig en dichtbij 13 3. Gemeenschappelijke Regeling DUO+ versie december 2014 14 Duo+ Beslispunt 2 - 2. Takenregister

18

uitgevoerd. De gemeenteraad stelt dus waar nodig inhoudelijke beleidsdoelstellingen vast, maar heeft dus geen directe sturing op de bedrijfsvoeringstaken die Duo+ voor de gemeente uitvoert. In hoofdstuk 4 wordt de rol van de raad nader beschreven. Er zijn verschillende stappen gezet om te verbeteren op de 3K's: kosten, kwetsbaarheid, kwaliteit De verbetering op de 3K's is zoals aangegeven de belangrijkste doelstelling van Duo+. Sinds de totstandkoming van Duo+ zijn er verschillende stappen gezet om dit te kunnen bereiken. Uit de gesprekken komt naar voren dat de kwaliteitsverbetering voornamelijk is voorzien doordat er op grotere schaal meer innovatiekracht is en meer specialistische kennis kan worden aangetrokken.15 Vermindering van kwetsbaarheid zou vooral vorm moeten krijgen doordat door de grotere schaal de robuustheid van de teams toeneemt. Met robuustheid wordt de mate waarin een team gevoelig is voor externe veranderingen bedoeld. Doordat de robuustheid toeneemt zou de onderlinge vervangbaarheid verbeteren en kan uitval makkelijker worden opgevangen.16 Wel komen er nieuwe kwetsbaarheden bij, maar zijn die door Duo+ volgens gesprekspartners makkelijker op te vangen dan wanneer de taken bij de individuele gemeenten waren belegd. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het gebied van informatieveiligheid.

Doordat steeds meer digitaal plaatsvindt, nemen de kwetsbaarheden hier toe. Deze kunnen binnen Duo+ gezamenlijk effectiever worden opgepakt. Duo+ streeft verder naar kostenreductie ten opzichte van de kosten wanneer de drie gemeenten de verschillende taken zelf uitvoerden. Dit doet zij onder andere door de inzet van ICT, het efficiënt inzetten van personeel en minder management, gezamenlijke inkoop en het standaardiseren van processen. Uit eerder onderzoek - voordat Duo+ werd opgericht - is reeds vastgesteld dat de samenwerking tot een kostenbesparing zou leiden.17 Een praktijkvoorbeeld hiervan is dat het verminderen van het aantal applicaties heeft geleid tot een verlaging van totale ICT-kosten.18. Op de kostenverdeling en de ontwikkeling hiervan wordt in het volgende hoofdstuk nader ingegaan.

15

Het fundament van DUO+ Ibid. 17 Rapport Partners & Pröpper, oktober 2013 en PWC, maart 2014 18 Jaarstukken 2018 Du0+, p.15 16

19

2. Uitvoering door Duo+ In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de rol en uitvoering van Duo+. Eerst wordt gekeken naar hoe Duo+ de uitvoering van haar taken in vormgeeft. Verder wordt gekeken naar de mate waarin de financiële en inhoudelijke prestaties van Duo+ met elkaar stroken. Daarnaast wordt ingegaan op hoe de resultaten van Duo+ worden geduid door de stakeholders. Vervolgens wordt ingegaan op de wensen, verwachtingen, voorwaarden en ambities voor Duo+ ten aanzien van rollen en verantwoordelijkheden, doelen, organisatie en uitvoeringstaken. Daarmee wordt antwoord gegeven op de volgende onderzoeksvragen: 5. Hoe wordt de uitvoering van taken door Duo+ in de praktijk vormgegeven? 6. In hoeverre zijn de financiële en inhoudelijke prestaties van Duo+ in lijn met beoogde doelstellingen? 7. Hoe worden gerealiseerde resultaten geduid door de stakeholders ten aanzien van de drie k’s en de strategische samenwerking? 8. Wat zijn wensen, verwachtingen/voorwaarden en ambities voor Duo+ ten aanzien van rollen en verantwoordelijkheden, doelen, organisatie en uitvoeringstaken?

2.1. Uitvoering en prestatiemanagement De dienstverleningsovereenkomsten zijn de sleutel in het prestatiemanagement Zoals in hoofdstuk 1 toegelicht zijn de afspraken tussen gemeenten en Duo+ opgenomen in dienstverleningsovereenkomsten (DVO's) per deeltaak. De DVO's hebben als doel om een overzicht te geven van de belangrijkste afspraken, waardoor sturing en beheersing door de opdrachtgevers/ opdrachtnemers-overleggen goed kunnen plaats vinden. In iedere DVO staan zowel de specifieke werkafspraken op het uitvoeringsniveau als ook de activiteiten waarmee Duo+ de resultaten beoogd te leveren. Kort gezegd, er staat niet alleen 'wat' er gebeurt, maar ook 'hoe' het gebeurt. Het opstellen van een DVO is een iteratief proces waarbij door kennis en ervaring steeds verbeteringen worden doorgevoerd.19 In de DVO's, die jaarlijks worden vernieuwd, is uitgewerkt hoe de uitvoering daadwerkelijk in praktijk wordt uitgevoerd. In de DVO's wordt per deeltaak aangegeven welk product wordt aangeboden door Duo+. Bij elk product wordt vermeld wat de kwalitatieve doelen zijn en welke uren hiervoor beschikbaar zijn. Verder zijn ook de afspraken over de rollen en taken van de opdrachtgever en de opdrachtnemer in de DVO's opgenomen.20

19 20

Dienstverleningsovereenkomst 2018 Duo+ Bedrijfsvoering Ibid.

20

In het vervolg van deze paragraaf wordt een overzicht van de verschillende deeltaken binnen het takenpakket bedrijfsvoering weergegeven aan de hand van de afspraken in de DVO's. In paragraaf 2.2 wordt ingegaan op de prestaties en de waardering hiervan.

Deeltaak ICT-informatisering en automatisering ICT-informatisering en automatisering (I&A) is een bedrijfsvoeringstaak die de informatievoorziening van de gemeente regisseert, ontwikkelt en beheert. Duo+ is verantwoordelijk voor de kwalitatieve en kwantitatieve dienstverlening aan de gemeente. Deze taak kan worden uitgevoerd door informatiemanagers, projectmanagers, systeembeheerders, functioneel beheerders en servicedeskmedewerkers. Deze wordt voortdurend Figuur 1: Deeltaken ICT Duo+ op basis van DVO's afgestemd op de behoeften vanuit de gemeente. Processen worden geoptimaliseerd en de kwaliteit van de geleverde producten en diensten geborgd. Innovatie van het productenportfolio is een continu proces. Op basis van de verschillende overeenkomsten tussen Duo+ en de gemeente Diemen kunnen de mogelijke deeltaken van ICT zoals in figuur 1 worden weergegeven.21 Deeltaak Personeel en organisatie Personeel en organisatie (P&O) is het taakgebied met de verantwoordelijkheid voor processen van organisatie- en personeelsontwikkeling. Daarbij gaat het om werving- en selectievraagstukken, loopbaanbegeleiding, ontslagprocedures, coaching en opleidingen. Afhankelijk van de omvang en complexiteit van het vraagstuk doet de medewerker dit alleen of in een team.

Hij of zij heeft een adviserende rol naar management en directie, moet op de hoogte zijn van de laatste wet- en regelgevingen op personeelsgebied en moet goed kunnen communiceren. P&O houdt zich bezig met het personeelsbeleid en het organisatiebeleid van een organisatie. Hier 21

Figuur 2: Deeltaken P&O Duo+ op basis van DVO's

Dienstverleningsovereenkomsten (2018, 2019, 2020, 2021) Duo+ Bedrijfsvoering

21

vallen verschillende taken onder, zoals een adviserende functie naar het management en de leidinggevende met betrekking tot het personeels- en organisatiebeleid. Hieronder valt het advies geven voor de ontwikkeling van medewerkers, werving en selectie, functioneringsgesprekken en beoordelingen en salarissen. Op basis van de verschillende overeenkomsten tussen Duo+ en de gemeente kunnen de deeltaken van P&O zoals in figuur 2 worden weergegeven.22 Deeltaak Inkoop Bij inkoop is een belangrijke taak het bepalen van de inkoopbehoefte van de organisatie. Op basis van een inkoopanalyse worden de inkoopbehoeften geïnventariseerd. De eisen en wensen bepalen hoe de markt aan de inkoopbehoefte kan voldoen. Ook het selecteren van een leverancier is belangrijke taak: aan welke eisen moet de leveranciers voldoen, zoals bijvoorbeeld continuïteit, maatschappelijke verantwoordelijkheid en kredietwaardigheid. Op basis van biedingen wordt er met leveranciers over de condities en voorwaarden onderhandeld. Daarna kan een contract worden opgesteld met de wederzijdse verplichtingen en de verdeling van risico's tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Duo+ werkt hiervoor samen met de Stichting Rijk. De deeltaken voor inkoop worden door Duo+ niet nader aangegeven en worden dus ook niet in deze rapportage gevisualiseerd.

Deeltaak Communicatie Communicatie faciliteert en ondersteunt bestuur en ambtelijke organisatie, verzorgt de externe en interne communicatie, voorziet in het ontwikkelen en implementeren van onder meer het communicatiebeleid, persvoorlichting en persrelaties. Het werk is blijkens de DVO divers, waarbij de focus op interne of externe communicatie kan liggen. Soms heeft communicatie een meer adviserende rol, terwijl in andere gevallen het meer om uitvoerende communicatiewerkzaamheden gaat. Belangrijke taken en verantwoordelijkheden zijn bijvoorbeeld: communicatiebeleid en het communicatieplan, teksten schrijven, woordvoering, monitoring en advisering. Op basis van de verschillende overeenkomsten tussen Duo+ en de gemeente kunnen de deeltaken van Communicatie zoals in figuur 3 worden weergegeven.23

22 23

Figuur 3: Deeltaken Communicatie Duo+ op basis van DVO's

Dienstverleningsovereenkomsten (2018, 2019, 2020, 2021) Duo+ Bedrijfsvoering Ibid.

22

Deeltaak Financiën Financiën is verantwoordelijk voor het draaiende houden van de processen van de financiële administratie en het financieel beheer van de gemeente. Financiën plant, coördineert en stuurt de financiële processen. Naast de coördinatie, houdt financiën zich ook bezig met het boordelen van de financiële situatie van de organisatie, het samenstellen van budgetten en het verzorgen van de financiële informatievoorziening. Op basis van de verschillende overeenkomsten tussen Duo+ en de gemeente kunnen de deeltaken van Financiën zoals in figuur 4 worden weergegeven.24

Figuur 4: Deeltaken Financiën Duo+ op basis van DVO's

Juridische zaken Juridische zaken biedt ondersteuning aan het bestuur en de ambtelijke organisatie en geeft advies over uiteenlopende zaken als wet- en regelgeving bij publieken privaatrecht reglementen. Juridische zaken adviseert en begeleidt bestuur en management bij contracten, projecten en andere zaken waar grote belangen mee zijn gemoeid. Ook houdt het wet- en regelgeving in de gaten en signaleert het als er in de regels iets moet veranderen. Op basis van de verschillende overeenkomsten tussen Duo+ en de gemeente kunnen de deeltaken van Juridische Zaken zoals in figuur 5 worden weergegeven.25

Figuur 5: Deeltaken Juridische Zaken Duo+ op basis van DVO's

24 25

Dienstverleningsovereenkomsten (2018, 2019, 2020, 2021) Duo+ Bedrijfsvoering Dienstverleningsovereenkomsten (2018, 2019, 2020, 2021) Duo+ Bedrijfsvoering

23

Onderdelen van interne dienstverlening. Interne dienstverlening biedt voorzieningen aan medewerkers en het bestuur. Het faciliteert diverse activiteiten en adviseren zij het bestuur en de organisatie bij te nemen beslissingen daarover. Op basis van de verschillende overeenkomsten tussen Duo+ en de gemeente kunnen de deeltaken van de interne dienstverlening zoals in figuur 6 worden weergegeven.26

Figuur 6 Onderdelen Interne Dienstverlening Duo+ op basis van DVO's

2.2. Prestaties en waardering door betrokkenen De prijs/prestatieverhouding is naar tevredenheid Duo+ baseert haar prestaties en doelstellingen op de doelstellingen van de gemeente. Elke gemeente is jaarlijks een bedrag verschuldigd voor het pakket Bedrijfsvoering. De verdeling van de kosten is bij de start van Duo+ blijkens gesprekken op basis van 'historische keuzes' gegaan. Hier zijn de kosten namelijk gebaseerd op de begroting voor 2016 van iedere gemeente. Aan het einde van ieder jaar worden de werkelijke kosten op nacalculatie verrekend.27 In 2019 is een nieuwe verdeelsystematiek opgesteld op basis van de financiering van de diensten. Er is een aantal onderdelen veranderd ten opzichte van de vorige bijdrageverordening. Zo bestaat het pakket Bedrijfsvoering uit een vaste (45%) en een variabele (55%) component. De variabele component wordt berekend aan de hand van het aantal inwoners van de desbetreffende gemeente. Vanaf 2021 wordt het variabele component opnieuw geïndexeerd met de groei van het inwoneraantal van de gemeente. Door middel van deze verdeelsystematiek kunnen de kosten transparanter verdeeld worden aan de deelnemende DUO-gemeenten.28 Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat er in de gemeente Diemen (ook bij de gemeenteraad) tevredenheid is over de prijsverhouding ten opzichte van de geleverde prestaties.

Verantwoording over de prestaties is onderdeel van de programmaverantwoording In de programmaverantwoording van de jaarstukken wordt ingegaan op de in de begroting gestelde 3Wvragen. Deze drie vragen zijn: wat willen bereiken (doelstellingen), wat gaan we ervoor doen (activiteiten) en wat heeft het gekost (middelen)? Per pakket is in de verantwoording in de jaarstukken 26

Dienstverleningsovereenkomsten (2018, 2019, 2020, 2021) Duo+ Bedrijfsvoering Bijdrageverordening DUO+ 2016. 28 Bijdrageverordening Duo+ 2019 27

24

te zien wat Duo+ heeft bereikt, wat er gedaan is en de kosten hiervan. Ook wordt naast deze vragen en antwoorden een toelichting gegeven op de investeringen.29 De jaarstukken worden ook aan de raad gepresenteerd. Deze informatie is blijkens het raadsgesprek ruim voldoende voor de raad. Uit de raadsworkshop komt naar voren dat de raad vanuit de kaderstellende en controlerende rol voornamelijk naar de financiële resultaten van Duo+ kijkt. Hierbij wordt veelal gebruik gemaakt van de bovengenoemde informatie. In hoofdstuk 4 wordt hier nader op ingegaan. Kostenbeheersing is door de jaren heen verbeterd Duo+ heeft door de jaren heen steeds beter zicht op de financiën en bedrijfsvoering gekregen. Dit blijkt uit de resultaten (tabel 2.1). Daar waar er in de eerste nog sprake was een forse overschrijding van een tiental procenten, is dit in de jaren daarna (2017-2019) terug gebracht. In de laatste jaren (2020/2021) komt de realisatie binnen redelijke marges steeds net boven of net onder de begroting uit.30 Daarnaast heeft, zoals eerder gesteld, het terugbrengen van het aantal applicaties ervoor gezorgd dat de materiële kosten voor ICT zijn verlaagd.

Ook is er vanuit de staf een team dat verantwoordelijk is voor de verbijzonderde interne controle (VIC), dat een belangrijke toetsende rol vormt ter voorbereiding op de accountantscontrole.31 Pakket Bedrijfsvoering DUO+ (in € mln.) Jaar Begroot 2016 € 12,0 2017 € 13,6 2018 € 14,0 2019 € 14,7 2020 € 15,4 2021 € 15,4 2022 € 15,8 2023 € 16,9

Rekening € 14,5 € 14,3 € 14,3 € 15,5 € 14,9 € 15,6 n/a n/a

Afwijking (%) + 20,8% + 5,1% + 2,1% + 5,4% -/- 3,2% + 1,3%

Tabel 2: Begroting tegenover realisatie Bedrijfsvoering Duo+

Diemen is voorzichtig positief op de 3 K’s De kwetsbaarheid van gemeente Diemen is volgens gesprekspartners door de komst van Duo+ afgenomen. Gesprekspartners geven aan dat de organisatie van de uitbestede deeltaken minder is dan wanneer de gemeente Diemen deze zelf zou oppakken. Een belangrijke reden hiervoor is dat er minder afhankelijkheid is van individuele medewerkers is dan voorheen. Uitval van een medewerker kan nu makkelijker intern worden opgevangen. Verder kunnen gezamenlijk specialisten worden aangesteld, bijvoorbeeld op het gebied van informatieveiligheid. Kosten zijn door de verdeelsleutel daarnaast goed te voorspellen. Door de samenwerking door Duo+ worden kosten bespaard. De investeringen zijn lager, 29

Jaarstukken 2021 Duo+ 2. Jaarrekening 2017 Duo+ 31 Jaarstukken 2018 Duo+ 30

25

omdat de kosten gedeeld worden. Kwaliteit heeft tijd nodig, omdat het nog steeds dezelfde mensen zijn, maar in een andere setting. In de gevoerde gesprekken wordt genoemd dat er veel personeelsontwikkelingen zijn, maar dat de kwaliteit van de uitvoering van de deeltaken wel steeds beter wordt. Deze kwaliteit is echter lastig te toetsen, omdat dit niet meetbaar gemaakt is aan de hand van indicatoren of een nulmeting bij de start van Duo+. Uiteindelijk is lastig te bepalen, ook voor de raad, of en welke verbetering zich specifiek heeft voorgedaan op het gebied van kwaliteit. Wel komt uit de gesprekken naar voren dat zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau qua ervaring en beleving op zowel kosten, kwetsbaarheden als kwaliteit verbetering wordt ervaren. Externe stakeholders zijn positief over de dienstverlening De belangrijkste stakeholders bij de Duo+ zijn de externe stakeholders: de inwoners, bedrijven, instellingen en bezoekers van de gemeente. De tevredenheid van de inwoners wordt blijkens de gevoerde gesprekken voornamelijk gemeten via het tweejaarlijkse onderzoek ‘Waar staat je gemeente?’. Daarbij wordt onder meer de waardering gemeten over de communicatie door de gemeente. Diemen scoort met een 7.0 beter dan het Nederlands gemiddelde van 6.6.32 Ook geeft het aantal klachten en bezwaren een indruk over de tevredenheid van inwoners en ondernemers.

Daarover wordt jaarlijks verslag gedaan aan de gemeenteraad. Het aantal klachten over de gemeente Diemen bij de Ombudsman van de Metropoolregio Amsterdam neemt daarnaast af. De Ombudsman geeft aan dat de gemeente soms tekortschiet in het delen van informatie, maar geeft aan dat dit na interventie van de ombudsman goed is opgepakt. Over het algemeen is de Ombudsman overwegend positief over de gemeente Diemen.33 Duo+ heeft ambities op het gebied van organisatieontwikkeling De interne stakeholders van Duo+ zijn haar teams, medewerkers, directie, gemeentesecretarissen, bestuur, portefeuillehouders en de gemeenteraad. In de gevoerde gesprekken komt naar voren dat er binnen Duo+, met name op directieniveau, regelmatig overleg wordt gevoerd over verbetering van de samenwerking. Iedere twee weken vindt er een directieberaad plaats, het bestuur vergadert iedere maand en daarnaast worden er iedere maand OGON-overleggen gevoerd waarbij de samenwerking op strategisch dan wel operationeel niveau wordt besproken. In de gesprekken wordt aangegeven dat Duo+ een lerende organisatie is en op zoek is naar verbeteringen op de lange termijn.

Dit is bijvoorbeeld te zien in het bedrijfsplan wat in 2017 is opgesteld door Seinstra Van de Laar ter ontwikkeling van Duo+.34 Hierin zijn verschillende lange termijndoelen voor de verbetering van de organisatie omschreven, zoals gerichte prioritering van taken door middel van de DVO's, investeren in de capaciteit en het creëren van zekerheid voor medewerkers door heldere werkafspraken. In het volgende hoofdstuk wordt nader ingegaan op vier deeltaken van het pakket Bedrijfsvoering, waarbij succes- en knelpunten verder in beeld worden gebracht.

32

Burgerpeiling Diemen 2022 Collegebrief Jaarverslag Klachten en Bezwaar en beroep 2021 (11 oktober 2022) 34 Duo+: Daadkrachtig én dichtbij 33

26

3. Verdieping op vier deeltaken In dit hoofdstuk ligt de focus op vier deeltaken van Duo+ die worden uitgevoerd voor gemeente Diemen. Er wordt gekeken naar de succes- en knelpunten op deze vier gebieden. Ook wordt gekeken naar in hoeverre geleerd is van ervaringen uit het verleden en hoe deze lessen worden gebruikt. Tot slot wordt ingegaan op soortgelijke gemeenschappelijke regelingen en hoe deze zich verhouden tot Duo+. Hiermee wordt antwoord gegeven op de volgende deelvragen: 9. Wat zijn de gesignaleerde succes- en knelpunten in de uitvoering van taken door Duo+ op vier deelgebieden? 10. In welke mate wordt er geleerd van ervaringen uit het verleden en hoe worden deze lessen geïmplementeerd? 11. Wat zijn landelijke trends en ontwikkelingen ten aanzien van soortgelijke uitvoeringsorganisaties en hoe verhouden de bevindingen bij Duo+ zich hiertoe?

3.1. Selectie van vier deeltaken ter verdieping Voor dit onderzoek is gekozen om op vier deeltaken van het pakket Bedrijfsvoering een verdiepingsslag te maken. Deze taken zijn Inkoop, Communicatie, Personeel en Organisatie (P&O) en Informatisering en Automatisering (I&A). De keuze voor de desbetreffende deeltaken is gemaakt op basis van de gevoerde gesprekken, waarbij een selectie is gemaakt op basis van de door gesprekspartners aangegeven succesen knelpunten per deeltaak. Inkoop werd aangedragen als een relevante deeltaak ter verdieping, omdat de raad inhoudelijke doelen heeft gesteld voor maatschappelijk verantwoord inkopen en omdat deze deeltaak nog in ontwikkeling is. Over de deeltaak Communicatie geven gesprekspartners juist aan dat deze zich sinds de start van Duo+ in mindere mate heeft ontwikkeld. Over de deeltaak P&O gaven gesprekspartners aan dat deze te maken heeft gehad met een hoge doorloop van personeel en een strategische sturing in beperkte mate mogelijk was. Tenslotte werd I&A als relevante deeltaak aangedragen, omdat hier in de loop der jaren verschillende verbeteringen zijn doorgevoerd en het onderdeel informatieveiligheid in de loop der jaren van toenemend belang voor de gemeenteraad is geworden.

Ter verdieping op de bevindingen uit de beschikbare documentatie is door middel van een gesprek of vragenlijst (indien een gesprek niet op korte termijn kon worden gepland) informatie opgevraagd bij de betrokken teamleiders en/of directeuren over de deeltaken in de praktijk. Bij het in kaart brengen van iedere deeltaak wordt gebruik gemaakt van een SWOT-analyse. Door middel van deze analyse wordt zowel intern als extern gekeken naar de deeltaak. In iedere SWOT-tabel zijn de sterkten, knelpunten, uitdagingen en kansen voor elke deeltaak omschreven. Na de verdieping op de vier deeltaken wordt ingegaan op de lessen uit het verleden, alsmede landelijke trends en ontwikkelingen die relevant zijn voor Duo+.