bjlage 3-eindrapport-regionale-samenwerking-en-gemeenteraden-1jan2023.pdf

Regionale samenwerking en gemeenteraden Een samenvattend onderzoek naar de legitimiteit, effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerkingsverbanden

Prof. dr. Klaartje Peters Mr. Rob de Greef Prof. dr. Marcel Boogers Prof. dr. Geerten Boogaard

Stichting Decentraalbestuur.nl September 2022

Colofon Opdrachtgever: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Onderzoekers Prof. dr. Klaartje Peters Mr. Rob de Greef Prof. dr. Marcel Boogers Prof. dr. Geerten Boogaard

M.m.v. Prof. dr. Caspar van den Berg Pim Steenbergen MA Corwin de Wolff MA

Datum September 2022

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het onderzoek berust bij de auteurs. De inhoud vormt niet per definitie een weergave van het standpunt van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Samenvatting Bij de behandeling in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen heeft het Kamerlid Leijten een motie ingediend, die met algemene stemmen is aangenomen. De motie stelt dat: de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen veel te wensen overlaat, het ontstaan van een extra bestuurslaag van gemeentelijke regelingen leidt tot een dubbel democratisch tekort, de effectiviteit, legitimiteit en doelmatigheid van regionaal samenwerken niet onderzocht is, en roept de regering op om wetenschappelijk onderzoek te laten doen naar de effectiviteit, legitimiteit en doelmatigheid van regionale regelingen. Dit rapport heeft tot doel om inzichtelijk te maken welk wetenschappelijk onderzoek er reeds is gedaan op dit vlak en de ‘witte vlekken’ daarin aan te wijzen. Een beknopte analyse van de parlementaire geschiedenis rond de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) laat één rode draad zien in al die jaren: de keuze van de wetgever is consequent geweest om samenwerking te organiseren als verlengd lokaal bestuur. Een zelfstandige en volwaardig democratisch gelegitimeerde regionale bestuurslaag is nooit de bedoeling geweest.

Deze keuze is niet zozeer gebaseerd op een normatieve democratieopvatting, maar vooral een reactie op eerdere (mislukte) discussies over herinrichting van het binnenlands bestuur en de angst voor een vierde bestuurslaag. Consequentie van deze keuze is dat in de wetgevingspraktijk steeds op zoek moest worden gegaan naar een verlengd lokaal bestuur dat democratisch legitiem is. Er wordt al heel lang over het probleem van de democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen geschreven en gesproken. Toch valt op dat het voor een groot deel om beelden en percepties gaat, en dat er weinig objectieve onderzoeksgegevens beschikbaar zijn over het feitelijk functioneren van de regionale democratie in zijn diverse aspecten. Daardoor zijn er, ondanks de indrukwekkende hoeveelheid publicaties, toch belangrijke witte vlekken in de beschikbare kennis. Kort samengevat komen we tot de volgende conclusies op basis van het uitgevoerde onderzoek: -

Uit het beschikbare onderzoek blijkt zonneklaar dat veel raadsleden onvoldoende grip op regionale samenwerking ervaren. Wat raadsleden precies hindert in hun taakvervulling, en of zij hun kaderstellende en controlerende taak daardoor daadwerkelijk minder goed kunnen uitvoeren, is niet goed duidelijk.

-

Gemeenteraden en -raadsleden gebruiken niet alle instrumenten en middelen die hen ter beschikking staan bij de kaderstelling en controle op regionale samenwerking. Gebrek aan tijd en ondersteuning speelt hierbij een rol, maar er is meer aan de hand. Volgens een (groot) deel van de literatuur is de geringe betrokkenheid van raadsleden de kern van het probleem, en ook het handvat voor de oplossing.

-

Er is geen overeenstemming in de verzamelde literatuur over de vraag wat het probleem van de democratische legitimiteit precies inhoudt en wat de oorzaken zijn.

pagina 1/58

Stichting Decentraalbestuur.nl

-

Dat regionale samenwerking onvermijdelijk gepaard gaat met minder of gebrekkige democratische legitimiteit op het niveau van de gemeenteraden staat in feite niet ter discussie. Het is de consequentie van de keuze voor verlengd lokaal bestuur. De vraag is vooral of dit als een (groot) probleem moet worden beschouwd.

-

Het organiseren van een rechtstreekse regionale democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden – zoals in de Drechtraad is beproefd - is volgens velen niet wenselijk, en leidt in de praktijk nogal eens tot afstemmingsproblemen met de lokale democratie.

-

Op basis van het beschikbare onderzoek is het niet mogelijk om algemene uitspraken te doen over de effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerking, en vaak ook niet als het gaat om specifieke samenwerkingsverbanden. Er zijn weinig objectieve onderzoeksgegevens beschikbaar, en het is ook niet gemakkelijk om te onderzoeken.

-

Over de relatie tussen de effectiviteit en de democratische legitimiteit van regionale samenwerking tasten we in feite in het duister.

-

Stapeling van losse samenwerkingsverbanden in een regio zou niet goed zijn voor de integraliteit van bestuur, maar empirisch onderzoek dat deze verwachting kan onderbouwen hebben we niet aangetroffen.

-

Invloed of betrokkenheid van burgers bij regionale samenwerking is een witte vlek in het verzamelde onderzoek. Dat burgers er in de praktijk zelden aan te pas komen, durven we wel te stellen.

pagina 2/58

Stichting Decentraalbestuur.nl

Inhoudsopgave Samenvatting

1

1.

Inleiding

4

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Aanleiding en achtergrond Wat weten we al? Doel- en vraagstelling van het onderzoek Aanpak van het onderzoek Leeswijzer

4 4 5 5 6

2.

Democratische legitimiteit, effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerking

7

2.1 2.2

Democratische legitimiteit Effectiviteit en doelmatigheid

7 9

3.

Uitgangspunten en ontwikkeling van de Wgr

11

3.1 3.2 3.3

Democratie en gemeenschappelijke regelingen in de Grondwet Wet gemeenschappelijke regelingen Samenvattend

11 12 16

4.

Hoofdstuk 4 Analyse van bestaand onderzoek

18

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10

Veel aandacht voor gebrekkige democratische legitimiteit door de jaren heen 18 ‘Geen grip’: raadsleden ervaren een probleem met democratische legitimiteit 19 Raadsleden maken onvoldoende gebruik van middelen en mogelijkheden voor democratische legitimiteit 21 Geen gedeelde probleemdefinitie 23 Gebrekkige democratische legitimiteit is inherent probleem van verlengd lokaal bestuur 24 Nauwelijks zicht op effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerking 26 Democratische legitimiteit versus effectiviteit en bestuurlijke slagvaardigheid 27 Regionaal georganiseerde democratische legitimiteit stuit op problemen 28 Stapeling van samenwerkingsverbanden en de kwestie van incongruentie 31 Betrokkenheid van burgers en maatschappelijke partijen 33

5.

Slotbeschouwing

36

Literatuur

39

Bijlage 1 Drie voorbeelden

49

Bijlage 2 Overzicht geanalyseerde rekenkamerrapporten

56

Bijlage 3 Tijdlijn wetsgeschiedenis Wgr

59

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding en achtergrond

Op 1 juli 2022 is de Wet tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen in werking getreden.1 Bij de behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer heeft het Kamerlid Leijten een motie ingediend, die met algemene stemmen is aangenomen.2 De motie stelt dat: de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen veel te wensen overlaat, het ontstaan van een extra bestuurslaag van gemeentelijke regelingen leidt tot een dubbel democratisch tekort, de effectiviteit, legitimiteit en doelmatigheid van regionaal samenwerken niet onderzocht is, en roept de regering op om wetenschappelijk onderzoek te laten doen naar de effectiviteit, legitimiteit en doelmatigheid van regionale regelingen. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft ons daarom gevraagd om allereerst inzichtelijk te maken welk wetenschappelijk onderzoek er reeds is gedaan op dit vlak. Op die manier kan inzichtelijk gemaakt worden waar nog ‘‘witte vlekken’’ zitten in het wetenschappelijk onderzoek.

1.2

Wat weten we al?

De heersende opvatting in de literatuur is dat de democratische legitimiteit van het bestuur in de tussenruimte tussen gemeente en provincie te wensen over laat. Dat democratische probleem doet zich niet alleen voor bij gemeenschappelijke regelingen, maar ook – en vaak zelfs meer – bij andere vormen van samenwerking tussen gemeenten. Omdat veel van de geregionaliseerde taakuitoefening betrekking heeft op gedecentraliseerde taken, is een dubbel democratisch tekort ontstaan: de Tweede Kamer kan de minister niet meer aanspreken op taken die zijn overgedragen naar gemeenten, maar ook de gemeenteraad kan het college niet (goed) ter verantwoording roepen: de besluitvorming vindt plaats op het ‘hoger’ gelegen regionale schaalniveau. Hoewel de motie stelt dat effectiviteit, legitimiteit en doelmatigheid van regionaal samenwerken niet zijn onderzocht, is er veel over geschreven: door wetenschappers, door lokale en provinciale rekenkamer(commissie)s, door adviesorganen zoals de Afdeling advisering van de Raad van State en de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), door koepel- en belangenorganisaties en door adviesbureaus. Die studies bevestigen eigenlijk zonder uitzondering de problematiek zoals geschetst in de motie.

Door de jaren heen is er weinig verandering in de analyses te zien, ondanks achtereenvolgende pogingen om door aanpassingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) het democratisch tekort van intergemeentelijke samenwerking te verkleinen. Ook de Raad van State heeft hier in zijn advies over de meest recente wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) aandacht voor gevraagd, en spreekt over ‘achterliggende, bredere problemen’.3

1

Wet van 15 december 2021, Stb. 2022, nr. 18. Ze voor de inwerkingtreding KB 21 maart 2022, Stb. 2022, nr. 128. Kamerstukken II 2020/21, 35513, nr. 13. Zie voor de stemming Handelingen II 2020/21, nr. 82, item 11. Kamerstukken II 2019/20, 35513, nr. 4, p. 7. In zijn Vierde periodieke beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen wees de Afdeling advisering ook al op de problemen rond regionalisering en gaf aan dat niet steeds met noodverbanden gewerkt kan blijven worden. Er moeten volgens de Afdeling keuzes gemaakt worden (Raad van State 2016).

2 3

pagina 4/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

Er ligt dus veel materiaal dat kennelijk onvoldoende ontsloten is en/of onvoldoende bruikbaar was om deze problematiek aan te pakken. En er zijn weliswaar allerlei maatregelen getroffen en de nodige aanpassingen aan het wettelijk kader voorgesteld en doorgevoerd, maar blijkbaar wordt breed betwijfeld of het probleem en de diverse aspecten ervan daarmee zijn opgelost.

1.3

Doel- en vraagstelling van het onderzoek

In dit rapport wordt een overzicht gegeven van het bestaande onderzoek zoals hierboven genoemd. Doel van de analyse is om een stap verder te komen dan de - vaker gedane - constatering dat er sprake is van een probleem met de democratische legitimiteit van het regionaal bestuur. De volgende vragen hebben centraal gestaan: a. Welke eisen mogen worden gesteld aan de democratische kwaliteit van regionale samenwerking? b. Hoe wordt het probleem van de democratische legitimiteit van regionale samenwerking en de oorzaken ervan beschreven en geduid? c. Is er een relatie tussen de effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerking enerzijds en de democratische kwaliteit anderzijds, en hoe wordt die relatie beschreven en geduid?

1.4

Aanpak van het onderzoek

Het onderzoek bestaat uit de volgende stappen: 1. Analyse wetsgeschiedenis c.q. wijzigingen Wgr In de loop van de tijd is er diverse malen gesleuteld aan de Wet gemeenschappelijke regelingen, waarbij vergroting van de invloed van gemeenten en gemeenteraden vaak een argument was. We kijken nog eens naar die wetsgeschiedenis, ook in relatie tot de relevante bepalingen in de Grondwet. 2. Analyse publicaties Ten behoeve van dit inventariserend onderzoek is een grote hoeveelheid publicaties over de democratische legitimiteit, effectiviteit en de doelmatigheid van regionale samenwerking geanalyseerd. Hoewel ook enkele oudere publicaties zijn meegenomen, ligt de nadruk hierbij op de periode na de dualisering. De verzameling kan worden getypeerd aan de hand van enkele hoofdcategorieën: i. Rapporten van adviesorganen zoals de ROB en WRR: een tiental rapporten, analytisch getoonzet, niet gebaseerd op eigen empirisch onderzoek naar de democratische legitimiteit en effectiviteit van regionale samenwerking, soms met algemene aanbevelingen voor verbetering van de democratische legitimiteit. ii. Publicaties door wetenschappers: een groot aantal artikelen en essays, plus enkele onderzoeksrapporten meestal in opdracht van overheden, meestal niet gebaseerd op eigen empirisch onderzoek naar de democratische legitimiteit en effectiviteit van regionale samenwerking.

Aparte vermelding verdient het onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot, ondersteund door het ministerie van BZK, in (uiteindelijk) tien Nederlandse regio’s naar de Bestuurlijke Regionale Ecosystemen (BRE). Dit onderzoek richt zich op de vraag hoe succesvol de regio’s zijn in het realiseren van publieke waarde, welke factoren hierin een rol spelen en hoe de regionale samenwerking kan worden verbeterd. iii. Rekenkamerrapporten: minstens 10 per jaar, door 1 of meerdere samenwerkende rekenkamer(commissie)s, meestal gebaseerd op eigen empirisch onderzoek, gericht op 1 of meer samenwerkingsverbanden van de eigen gemeente(n), meestal met constateringen over democratische legitimiteit en aanbevelingen aan de gemeenteraad ter versterking van zijn rol (zie ook hieronder, onder 3). pagina 5/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

iv.

Rapporten van adviesbureaus: altijd in opdracht van overheden met als doel om aanbevelingen aan de opdrachtgever (bestuurders) te formuleren, meestal gebaseerd op eigen empirisch onderzoek (veelal interviews). Van deze rapporten zijn slechts enkele voorbeelden in de analyse betrokken. Hoeveel van dit type rapporten jaarlijks verschijnen, is niet te zeggen. Een ruwe schatting is enkele tientallen per jaar, meestal in opdracht van één of meer samenwerkende gemeentebesturen. Er is geen gemakkelijke manier om dit type rapporten op te sporen, laat staan om ze allemaal te analyseren.

Behalve de rekenkamerrapporten (die te vinden zijn in bijlage 2) zijn alle geanalyseerde publicaties in de literatuurlijst opgenomen. 3. Lokale rekenkamerrapporten Ten behoeve van het onderzoek is een selectie gemaakt van lokale rekenkameronderzoeken naar samenwerkingsverbanden. Voor die selectie is gebruik gemaakt van een database (van de Universiteit Maastricht) van alle lokale rekenkamerrapporten in de jaren 2017, 2018 en 2019. Die selectie is aangevuld voor 2020 en 2021 met een internet search en door de onderzoekers zelf verzamelde rapporten. Buiten de selectie zijn gehouden:  Onderzoeken naar op afstand geplaatste taken vanuit één gemeente (zoals naar het Warmtebedrijf Rotterdam);  Onderzoeken naar taken uitgevoerd door een centrumgemeente voor buurgemeente(n);  Onderzoeken naar ambtelijke fusies en taken uitgevoerd door ambtelijke fusie-organisaties;  Vergelijkende rekenkameronderzoeken in een regio (burgerparticipatie in 4 buurgemeenten bijvoorbeeld);  Handreikingen e.d. voor gemeenteraden over grip op verbonden partijen. Deze selectiemethode heeft geleid tot een kleine 70 rapporten (zie bijlage 2). 4. Casusonderzoek Omdat het bestaande materiaal slechts tot bepaalde hoogte antwoorden biedt op de bovengenoemde onderzoeksvragen, hebben de onderzoekers enkele praktijkgevallen van regionale samenwerking nader bekeken.

Geselecteerd zijn regio’s waar extra inspanningen zijn verricht ten aanzien van democratische legitimiteit van regionale samenwerking, in de vorm van een regionaal orgaan. Gekozen is voor de samenwerking in de Drechtsteden, de Achterhoek en Twente. In elk van die regio’s is inmiddels sprake van concrete ervaringen over een langere periode, en zijn de inspanningen en opbrengsten ook inmiddels onderzocht. In elk van de regio’s zijn met name schriftelijke bronnen geanalyseerd, zoals eerdere onderzoeken en evaluaties, aangevuld met enkele achtergrondgesprekken.

1.5

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 zetten we kort de belangrijkste begrippen voor dit rapport op een rijtje. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens ingegaan op het grondwettelijke kader in samenhang met een analyse van de wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen en de overwegingen die daarbij gespeeld hebben. Hoofdstuk 4 bevat de kern van dit onderzoek: de inventarisatie van de publicaties over de democratische legitimiteit en effectiviteit van regionale samenwerking. In hoofdstuk 5 volgt een beknopte slotbeschouwing naar aanleiding van de analyse en de ‘witte vlekken’ die nog bestaan.

pagina 6/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

2.

Democratische legitimiteit, effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerking

In dit hoofdstuk gaan we kort in op de drie kernbegrippen in dit rapport, om zo duidelijkheid te krijgen over het onderwerp van dit rapport. Het betreft nadrukkelijk geen analysekader. Dit rapport is immers slechts een inventarisatie van bestaande publicaties. We zijn dus afhankelijk van de in die publicaties gehanteerde definities en uitgevoerde analyses.

2.1

Democratische legitimiteit

In dit rapport wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van het begrip democratische legitimiteit als het gaat om het democratisch gehalte van regionale samenwerkingsverbanden. We doen dit om pragmatische redenen: het is het meest gebruikte begrip in de discussies over democratie op regionaal niveau. Andere veelgebruikte termen zijn ‘democratische kwaliteit’, ‘democratische inbedding’ en ‘democratische legitimatie’. Over de democratische legitimiteit van regionale samenwerking wordt veel gemopperd, maar verrassend vaak zonder dat duidelijk wordt wat ermee wordt bedoeld. We zetten enkele gezaghebbende publicaties waarin het begrip wordt gedefinieerd kort op een rijtje.

2.1.1

Democratische legitimiteit algemeen

In de staatsrechtelijke literatuur4 worden vaak de volgende aspecten c.q. vereisten van democratische legitimiteit onderscheiden: • het actief en passief kiesrecht; • inspraak; • vertegenwoordigende lichamen stellen de regels voor overheidsoptreden vast; • vertegenwoordigende lichamen controleren het bestuursoptreden, en • openbaarheid. De WRR (2000) brengt deze opsomming terug tot drie vereisten van democratische legitimiteit5 in algemene zin: (1) het algemeen (actief en passief) kiesrecht; (2) democratische sturing, en (3) democratische controle. De legitimering begint bij de burgers: zij kiezen vertegenwoordigende lichamen (1), die sturing geven aan de uitoefening van publieke bevoegdheden of de besteding van publieke middelen (2) en die het bestuur daarop controleren (3). Deze door de WRR gebruikte definitie sluit goed aan bij de in het lokaal bestuur gebruikelijke terminologie ten aanzien van de taken c.q. rollen van de gemeenteraad. Sinds de invoering van het dualisme is het gebruikelijk om te spreken over de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad.6

4

Zie onder meer: Scheltema 1989, Van Ommeren 2003, Zijlstra 1997, Zijlstra 2012, Burkens c.s. 2017. De WRR spreekt van ‘legitimatie’. 6 Dit rapport is niet de plek om de discussie over de bruikbaarheid van deze termen, met name ‘kaderstelling’, aan te gaan. Het volstaat om vast te stellen dat de termen ‘sturing’ en ‘kaderstelling’ hier betrekking hebben op hetzelfde. 5

pagina 7/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

2.1.2

Toegespitst op regionale samenwerking en regionaal bestuur

Naast deze algemene definities zijn er enkele publicaties die zich specifiek richten op de democratische legitimiteit van regionaal besturen. De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft zich in zijn briefadvies uit 2015 over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden aangesloten bij de genoemde driedeling van de WRR. In het briefadvies hanteert de ROB daarnaast ook een indeling in vier soorten legitimiteit, die gebaseerd is op een ander WRR-advies uit 2004: inputlegitimiteit, throughputlegitimiteit, outputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit.7 In het rapport dat Berenschot in 20188 voor het ministerie van BZK opstelde over democratische legitimiteit van interbestuurlijke samenwerking, wordt gebruik gemaakt van een analysekader dat dezelfde vierdeling kent: • Inputlegitimiteit gaat over zeggenschap van burgers, ofwel de input van het politieke proces. Behalve de directe betrokkenheid van burgers is voor ons onderzoek vooral van belang de kwaliteit van de vertegenwoordiging van hun belangen en voorkeuren door volksvertegenwoordigers, met vragen zoals: komen zij voldoende op voor de belangen van hun gemeenschap? En worden alle relevante belangen hierbij betrokken? Een belangrijke vraag hierbij is of/hoe het regionale belang wordt vertegenwoordigd.

• Throughputlegitimiteit betreft de legitimiteit van het besluitvormingsproces, met waarden als transparantie en een zorgvuldige en navolgbare belangenafweging. • Outputlegitimiteit betreft de mate waarin op effectieve en efficiënte wijze gedragen resultaten worden geboekt die bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke opgaven, ook in de ogen van burgers. • Feedbacklegitimiteit betreft het verantwoording afleggen aan burgers en raden, en een goede informatievoorziening over het verloop en de uitkomsten van regionale besluitvormingsprocessen. Het genoemde Berenschot-rapport is met name relevant voor wat betreft de gesignaleerde knelpunten in de democratische legitimiteit en oplossingsrichtingen om er iets aan te doen. Boogers c.s. (2016) spreken van democratische kwaliteit, en definiëren dat met name in termen van invloed van burgers: We omschrijven democratische kwaliteit in termen van de mogelijkheden voor burgers en/of hun vertegenwoordigers om de besluitvorming van regionale besturen te beïnvloeden. Bij die mogelijkheden zijn drie aspecten van belang: ▪ het bestaan van een mogelijkheid ▪ het feitelijk gebruik van die mogelijkheid ▪ de feitelijke invloed als resultaat van het gebruik van de mogelijkheid.9 In het onderzoek naar bestuurlijke regionale ecosystemen (BRE) van Berenschot en prof. dr.

Caspar van den Berg10 wordt onderscheid gemaakt tussen fundamentele en instrumentele legitimiteit van samenwerking op de schaal van een regio. Fundamentele legitimiteit betreft de steun voor het BRE omdat de meerwaarde wordt erkend, en instrumentele legitimiteit betreft de steun voor het handelen en de uitkomsten van het BRE. Het is van belang om hierbij aan te tekenen dat in het BRE-onderzoek wordt gekeken naar de legitimiteit van alle samenwerkingsrelaties op het niveau van een regio.

7

ROB 2015b, pp. 7-8. Zie ook WRR 2004, p. 19-25. Stolk, Vellekoop, Dreef, De Greef, Van den Berg, Van der Beek & Wesseling 2018. 9 Boogers c.s. 2016, pp. 9-10. 10 Dreef c.s. 2021a, 2021b, 2021c en 2021d. 8

pagina 8/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

Tenslotte: in diverse publicaties wordt expliciet aandacht besteed aan andere, meer directe vormen van democratie en democratische legitimiteit. Naast of binnen het stelsel van representatieve democratie zijn er ook meer directe vormen van betrokkenheid en invloed van burgers en maatschappelijke partijen. Boogers (2020) benadrukt in zijn onderzoek naar de democratische inbedding van de besluitvorming over de regionale energiestrategieën dat naast de representatieve democratie ook alternatieve en aanvullende democratievormen als de pluralistische polderdemocratie en de participatieve democratie kunnen worden gekozen. Voor de liefhebber presenteren we hierbij een schema waarin de bovengenoemde definities en kaders met elkaar in verband worden gebracht:11 Inputlegitimiteit Throughputlegitimiteit Outputlegitimiteit Feedbacklegitimiteit

Verkiezingen en directe democratie politiek primaat en sturing (kaderstelling) effectiviteit en doelmatigheid verantwoording en controle

In dit rapport spreken we hierna niet meer over effectiviteit (en doelmatigheid) als een vorm van democratische legitimiteit (outputlegitimiteit). We behandelen deze als aparte begrippen.

2.2

Effectiviteit en doelmatigheid

In algemene zin kan effectief (ofwel doeltreffend) bestuur worden gedefinieerd als bestuur dat de gestelde (beleids)doelen behaalt. Doelmatig is het als dit met zo min mogelijk kosten gepaard gaat. Iets breder geformuleerd gaat doelmatig bestuur om een goede verhouding tussen kosten en baten. Voor de effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerking geldt in feite hetzelfde als voor de effectiviteit en doelmatigheid van het bestuur in algemene zin. Boogers c.s. 2016 stellen het intergemeentelijke karakter van regionale samenwerking centraal en definiëren effectiviteit als de mate waarin intergemeentelijke samenwerkingsverbanden bijdragen aan het behalen van gemeentelijke beleidsdoelstellingen. Daarbij worden ook de bestuurlijke kosten van regionale samenwerking meegenomen: de inspanningen die gemoeid zijn met vinden van overeenstemming over regionale aangelegenheden, het coördineren van het beleid en het handhaven van de gemaakte afspraken. Doelmatigheid wordt niet apart onderscheiden.12 Berenschot (2018) omschrijft effectiviteit van interbestuurlijke samenwerking als het bereiken van resultaten die bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke opgaven. In tegenstelling tot de definitie van Boogers c.s. (2016) gaat het hier om gezamenlijke of regionale maatschappelijke opgaven. Dat is natuurlijk een essentieel verschil.

In de vorige paragraaf zagen we dat effectiviteit en doelmatigheid in bepaalde definities als onderdeel of aspect van legitimiteit (namelijk outputlegitimiteit) worden beschouwd. Interessant is dat het omgekeerde ook voorkomt. De eerste manier waarop we dat terugzien is dat democratische legitimiteit en het bijdragen daaraan (door bestuurders) soms als een vorm van kosten van regionale samenwerking wordt gepresenteerd. Zo noemen Boogers c.s. (2016) vertegenwoordigingskosten (de handelingen die men moet verrichten voor overleg en ruggenspraak met onder meer de bestuursorganen van de deelnemende gemeenten). Een tweede manier is dat het realiseren van 11 12

Een aangepaste versie van het schema dat de ROB (2015) presenteerde. Boogers c.s. 2016: pp. 10-11.

pagina 9/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

democratische waarden als een doel van goed bestuur kan worden beschouwd. Bijdragen aan democratische legitimiteit is dan een vorm van effectief bestuur. Hiervan hebben we in de literatuur geen voorbeelden aangetroffen.

pagina 10/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

3.

Uitgangspunten en ontwikkeling van de Wgr

3.1

Democratie en gemeenschappelijke regelingen in de Grondwet

In 2022 is het democratiebeginsel opgenomen in een algemene bepaling in de Grondwet13, naar aanleiding van de Staatscommissie-Thomassen14 en de motie-Engels15. Het beginsel wordt in die bepaling als zodanig niet verder uitgewerkt. In de memorie van toelichting bij de eerste lezing probeert de regering een nadere invulling te geven.16 De regering concludeert dat democratie inhoudt dat burgers direct of indirect betrokken zijn bij het politieke proces, bij de regelgeving die hen bindt. De grondrechten, zoals het actieve en passieve kiesrecht en de vrijheden van meningsuiting, vereniging, vergadering en betoging, dragen bij aan het pluralistische karakter van democratie. Via het parlementaire stelsel wordt verder uitwerking gegeven aan de eisen van het democratiebeginsel (bijv. de openbaarheid van vergaderingen van de Staten-Generaal en aan de politieke verantwoordingsplicht van ministers en staatssecretarissen), aldus de regering. De regering heeft echter expliciet gekozen voor een sobere formulering om zo een toekomstige andere invulling van het democratiebeginsel niet onmogelijk te maken.17 Veel meer aanknopingspunten zijn er helaas niet te vinden in de parlementaire behandeling. De Grondwet laat zich ook uit over gemeenschappelijke regelingen. Tot 1922 zweeg de Grondwet over iedere vorm van samenwerking tussen decentrale lichamen of tussen hun (bestuurs)organen.

In 1922 kwam daarin verandering ten aanzien van samenwerking tussen gemeentebesturen. Met de opneming van artikel 122 in de Grondwet wil de regering buiten twijfel stellen dat gemeentebesturen gedwongen kunnen worden tot het treffen van gemeenschappelijke regelingen.18 Deze mogelijkheid zou bij een herziening van de gemeentewet (uiteindelijk in 1931) worden vastgelegd in de gemeentewet en het nieuwe artikel in de Grondwet moest ervoor zorgen dat geen strijd zou ontstaan met artikel 144 van de Grondwet, betreffende de autonomie van de gemeente.19 Bij de algehele Grondwetsherziening van 1983 is dit artikel omgezet in het huidige artikel 135 Grondwet. Het artikel werd verruimd tot samenwerking tussen openbare lichamen in het algemeen, waardoor onder meer ook gedwongen samenwerking tussen provinciebesturen niet op grondwettelijke bezwaren zou kunnen stuiten.20 Daarnaast geeft het artikel de wetgever de opdracht de samenwerking in algemene zin te regelen, wat niet wil zeggen dat de wetgever alle vormen van samenwerking moet regelen. Wanneer de wetgever de mogelijkheid niet regelt is (publiekrechtelijke) samenwerking in beginsel uitgesloten.21 Bij de algehele Grondwetsherziening van 1983 is ook ingegaan op het kiesrecht (art. 4 Grondwet) in relatie tot regionale samenwerkingsverbanden.

Bij de totstandkoming van artikel 4 Grondwet werd gediscussieerd over welke organen kunnen worden aangemerkt als algemeen vertegenwoordigende organen. De grondwetsgeschiedenis biedt zodoende enkele aanknopingspunten.22 Volgens de regering 13

Wet van 6 juli 2022, Stb. 2022, nr. 332 (2e lezing). Zie ook de Wet van 9 maart 2018, Stb. 2018, nr. 86 (1e lezing). Staatscommissie Grondwet 2010, pp. 36-42. 15 Kamerstukken I 2011/12, 31570, B. 16 Kamerstukken II 2015/16, 34516, nr. 3, p. 5. 17 Kamerstukken II 2016/17, 34516, nr. 6, p. 7 en 9. 18 Bijlagen Handelingen II 1920/21, 451, nr. 13, p. 12. Vgl. voorts Kamerstukken II 1975/76, 13 995, nr. 3, p. 3. 19 Bijlagen Handelingen II 1920/21, 451, nr. 13, p. 15. 20 Kamerstukken II 1975/76, 13 995, nr. 3, p. 3. 21 Kamerstukken II 1975/76, 13 995, nr. 3, p. 3-4. 22 Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 3, p. 27. 14

pagina 11/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

konden ook algemeen vertegenwoordigende organen bestaan op gewestelijk of deelgemeentelijk niveau. De vraag rees wanneer organen op gewestelijk of deelgemeentelijk niveau zijn aan te merken als algemeen vertegenwoordigend orgaan.”23 Volgens de regering (in eerste instantie) konden onder omstandigheden ook algemene besturen van gemeenschappelijke openbare lichamen op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen worden aangemerkt als algemeen vertegenwoordigend orgaan, afhankelijk van de positie die zij in de deelgemeente respectievelijk de regio innemen, gelet op hun bevoegdheden en samenstelling. Het moet gaan om een algemeen karakter qua bevoegdhedenpakket en een bepaalde zwaarte in het bestuursproces. Bij de behandeling in de Eerste Kamer huldigde de inmiddels nieuwe regering echter een andere opvatting. Die vond dat intergemeentelijke samenwerkingsvormen niet onder het begrip algemeen vertegenwoordigend orgaan vallen, nu zij geen met een provincie of gemeente gelijkstaand bevoegdhedenpakket konden hebben onder de voorstellen voor de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen. Daarin was immers sprake van verlengd lokaal bestuur als uitgangspunt voor de samenwerkingsverbanden. De coördinerende, plannende en sturende bevoegdheden die organen ingesteld krachtens gemeenschappelijke regelingen konden bezitten jegens de deelnemende gemeentebesturen zouden worden afgeschaft.

In de staatsrechtelijke literatuur is meerdere malen gewezen op deze draai van de regering.24 Enkele auteurs komen tot de conclusie dat vanwege de keuze van de regering voor het concept van verlengd lokaal bestuur in de Wgr (zie daaromtrent de volgende paragraaf), gemeenschappelijke regelingen niet meer over algemeen vertegenwoordigende organen zouden kunnen beschikken.25 Al wordt daarover ook anders gedacht.26 De regering lijkt echter de mogelijkheid open te houden dat dit onder omstandigheden wel kan, zo zagen we in discussies over de Kaderwet bestuur in verandering en de Wgr-plus. Ook de Afdeling advisering van de Raad van State lijkt er van uit te gaan dat artikel 4 Grondwet wel degelijk normatief moet worden uitgelegd.27

3.2

Wet gemeenschappelijke regelingen

De huidige Wet gemeenschappelijke regelingen28 is in 1985 van kracht geworden. Deze bouwde voort op de Wet gemeenschappelijke regelingen van 195029, die op zijn beurt weer voortborduurde op een wijziging van de gemeentewet van 1931.30 Onder de Wet gemeenschappelijke regelingen van 1950 waren zwaardere gewesten ontstaan in veel gebieden, en er waren zelfs regio’s met een eigen rechtstreekse legitimatie. In Bijlage 3 is ten behoeve van het overzicht een tijdlijn gepresenteerd. De wetgever wilde met de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen deze trend doorbreken. De regering maakte de volgende probleemanalyse over de oude wet: “Kenmerkend voor de toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen is de vrijwilligheid die aan de samenwerking ten grondslag ligt; via de mogelijkheden tot onthouding van goedkeuring alsmede tot oplegging van regelingen, kan daarin maar in beperkte mate een stroomlijning worden aangebracht. Juist omdat de samenwerking tussen gemeenten in feite van onderop is gegroeid, is een scala van uiterst lichte 23

Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 3, p. 27. Zie in dit verband ook Handelingen II 1976/77, p. 2158. Zie voor een uitgebreide analyse De Greef 2011a. 25 Kortmann 1983, p. 73; Hennekens c.s. (red.) 1985, p. II C-17; Elzinga & De Lange 2006, p. 331; Elzinga 1997, pp. 34-35; Westerweel 2021, p. 129. De regering neemt dit zelf ook als uitgangspunt in de memorie van toelichting bij de Wgr, zie Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, pp. 22-23. 26 O.a. Kortmann 2008, p. 426 en De Greef 2011a. Vgl. ook Bunschoten 2011 en Bunschoten 2018. 27 Kamerstukken II 2011/12, 33017, nr. 4, p. 2-3. Zie De Greef 2011a. 28 Wet van 20 december 1984, Stb. 1984, nr. 667, zoals gewijzigd bij de Wet van 20 december 1984, Stb. 1984, nr. 668. Zie de algehele tekstplaatsing in Stb. 1984, nr. 669. 29 Wet van 1 april 1950, Stb. 1950, nr. K 120. 30 Wet van 31 januari 1931, Stb. 1931, nr. 41. Zie voor de tekstplaatsing Stb. 1931, nr. 89. 24

pagina 12/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

tot vrij zware regelingen ontstaan, dat voor burgers zowel als voor bestuurders niet goed meer is te overzien. Bovendien werkt toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen facetbestuur in de hand, waardoor garanties voor een samenhangend beleid komen te ontbreken; nog daargelaten dat de Wet gemeenschappelijke regelingen ook voor het gemeenschappelijk te behartigen belang zelf onvoldoende mogelijkheden kan bieden, omdat een gecoördineerd beleid ter zake in het kader van de huidige wet niet van de gemeenten kan worden afgedwongen. In de praktijk zijn de bezwaren van het facetbestuur enigszins ondervangen door pregewesten te vormen, waaraan de behartiging van een min of meer breed samenstel van belangen is toevertrouwd. Ons inziens doet dat tegelijkertijd echter weer in een ander opzicht afbreuk aan de samenhang in het beleid. Op lokaal niveau is samenhang immers minder gewaarborgd naarmate meerdere en zwaarwichtiger belangen in samenwerkingsregelingen zijn ondergebracht. Dergelijke belangen worden dan onttrokken aan de beslissingsruimte van de gemeenten, zodat afweging van prioriteiten op dat niveau in het gedrang komt. Dat wordt dan bovendien nog in de hand gewerkt, doordat gemeentelijke uitgaven krachtens een gemeenschappelijke regeling gedaan, verplichte uitgaven zijn, die de financiële ruimte waarover de gemeente vrijelijk kan beschikken, noodzakelijk inperken.

Heeft toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen tot een situatie geleid welke op grond van de hiervoor vermelde redenen als weinig aantrekkelijk moet worden beschouwd, daar komt nog bij dat de toepassing met name ook uit democratisch oogpunt bezien bezwaren oproept. Afgezien nog van de reeds genoemde ondoorzichtigheid van het bestuur is publieke en politieke controle op gemeenschappelijk genomen beslissingen minder goed mogelijk, vooral ook omdat het bestuur van een samenwerkingslichaam in de praktijk vaak in beslotenheid vergadert en een behoorlijke regeling voor het afleggen van verantwoording jegens de besturen der deelnemende gemeenten ontbreekt.”31

Opvallend is dat veel van de bovengenoemde knelpunten, die de nieuwe Wgr dus eigenlijk had moeten oplossen, ook nu nog steeds blijken te bestaan, zoals blijkt uit de analyse in dit rapport. In die zin lijkt de Wgr dus niet helemaal doeltreffend te zijn geweest. In deze paragraaf kijken we vooral wat de uitgangspunten van de wetgever waren om bovenstaande problemen op te lossen. De regering zag vier oplossingen voor de bovenstaande problematiek, waarvan er drie hier besproken worden. De vierde, een verbod op coördinatie e.d., is namelijk uit het wetsvoorstel geschrapt en nooit ingevoerd.32 Het ging om de volgende mogelijke oplossingen: (1) Het strakker aanhalen van de bestuurlijke en financiële banden tussen het samenwerkingsverband en de deelnemers (= verlengd lokaal bestuur); (2) Méér orde scheppen door bundeling en integratie van gemeenschappelijke regelingen binnen door het provinciebestuur vast te stellen samenwerkingsgebieden; (3) Het bevorderen van openbaarheid.

3.2.1

Verlengd lokaal bestuur

De nauwere banden tussen samenwerkingsverband en deelnemende gemeenten moet volgens de regering tot uitdrukking komen in33: (a) Bestuurssamenstelling: leden van het vertegenwoordigend orgaan moeten afkomstig zijn van de deelnemende bestuursorganen; de regering vond dat het beste recht doen aan het principe van verlengd lokaal bestuur én het democratiebeginsel34; (b) Informatie- en verantwoordingsplichten: op die manier kunnen gemeentebesturen volgens de regering altijd invloed uitoefenen35;

31

Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, p. 6. Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, p. 2. Zie nader De Greef 2008. 34 Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, p. 19. 35 Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, p. 21. 32 33

pagina 13/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

(c) Financiën komen van de deelnemers: deelnemende gemeenten moeten het totaal aan gemeentelijke activiteiten kunnen beïnvloeden en daarmee ook het plafond van de kosten, mede omdat het de gemeenten zijn die de middelen moeten opbrengen.36 Aandachtspunten die de regering door de jaren heen zag in dit stelsel zijn: (i) De betrokkenheid van politieke minderheden bij besluitvorming37 (ii) Na de dualisering van het gemeentebestuur werd ook gekeken naar de wens om tot gedualiseerd regionaal bestuur te komen waarbij regionale afwegingen beter tot hun recht zouden komen, afgewogen tegen de uitgangspunten van verlengd lokaal bestuur.38 De regering bleef kiezen voor verlengd lokaal bestuur en zag daarom geen heil in politieke fractievorming op regionaal niveau en evenmin in dualisering.39 Dualisering en politisering zou het karakter van hulpstructuur aantasten. Het principe van verlengd lokaal bestuur is bij latere wetswijzigingen steeds als uitgangspunt genomen en nooit verlaten.

De meest recente wetswijziging40 keek daarom ook naar het versterken van de controlemogelijkheden van gemeenteraden en niet naar eigen vormen van democratische legitimiteit.41 Zo krijgt de raad mogelijkheden voor een regionale enquêtecommissie42, zienswijzen, een regionale raadsadviescommissie en meer invloed bij wijzigingen van collegeregelingen.43 Ook de bevoegdheden van de gemeentelijke rekenkamer worden verruimd.44 Bij de wetswijziging van 201545 werden de gevolgen van de dualisering van het gemeentebestuur alsnog verwerkt in de Wet gemeenschappelijke regelingen en daarnaast werd een nieuwe, lichtere vorm van samenwerking geïntroduceerd: de bedrijfsvoeringsorganisatie. De wijziging benadrukte het monistische karakter van gemeenschappelijke regelingen en versterkte daarom de positie van het algemeen bestuur binnen een openbaar lichaam. Daarmee werd de facto ook de rol van gemeentebesturen vergroot, nu die hun belangen kunnen vertegenwoordigen via dat algemeen bestuur. Toch werden ter verduidelijking ook eigen bevoegdheden van het dagelijks bestuur en de voorzitter vastgelegd in de wet en werd ook het interbestuurlijk toezicht op gemeenschappelijke regelingen expliciet geregeld. De meest recente wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen (ingegaan in juli 2022) tenslotte passen ook in deze lijn.

De regering wilde daarmee de positie van de gemeenteraden versterken, om zo de democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen en de besluiten die daar genomen worden te vergroten. Het verlengd lokaal bestuur, zoals dat ten grondslag ligt aan de Wgr, blijft daarbij het uitgangspunt. Binnen dit verlengd lokaal bestuur worden enkele instrumenten ingevoerd die het systeem ‘vervolmaken’, zodat de set aan controlemogelijkheden vergelijkbaar wordt met wat de gemeenteraad binnen de eigen gemeente kan (onderzoekscommissie, raadscommissie e.d.). Die instrumenten moeten veelal door gemeenteraden gezamenlijk ingezet worden, wat in de praktijk een aanzienlijke beperking is. De politieke stok achter de deur die in het bestuur normaliter geldt (de vertrouwensregel), bestaat daarmee bij samenwerking niet of nauwelijks (ingrijpen wanneer inlichtingen niet worden verkregen is bijvoorbeeld lastig). Daarnaast introduceert het wetsvoorstel

36

Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, p. 23. Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, pp. 20-21. 38 Kamerstukken I 2004/05, 27008 en 29532, C, p. 17. 39 Zie ook Kamerstukken II 2003/04, 29200 VII, nr. 56 . Zie nader Versteden 2004, Schurink 2002 en De Greef 2011b. 40 Wet van 15 december 2021, Stb. 2022, nr. 18. Zie ook De Greef 2019a. 41 Zie ook Kamerstukken II 2017/18, 34775 B, nr. 17. 42 Zie ook De Greef 2019b. 43 Zie nader PROOF Adviseurs 2018. 44 Zie ook De Greef 2021. 45 Wet van 9 juli 2014, Stb. 2014, nr. 306. Zie nader De Greef 2014a en 2014b en Franssen 2014. 37

pagina 14/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

enkele instrumenten die feitelijk al bestaan, alleen nu moet er iets over geregeld worden (zienswijzenprocedures, inspraak, evaluaties).

3.2.2

Bundeling en integratie

Bundeling en integratie46 moest een lappendeken aan samenwerkingsverbanden voorkomen. De probleemanalyse van de regering: “Een algemeen bekend belangrijk bezwaar van de toepassing van de huidige Wet gemeenschappelijke regelingen is, het is bij herhaling betoogd, het grote aantal gemeenschappelijke regelingen, elk met hun eigen bestuursorganen, vestigingsplaats en territoir. Deze veelheid en verscheidenheid van regelingen belemmeren de doorzichtigheid en doelmatigheid van het bestuur. Het is voor de burger bijna niet bij te houden, bij wie en waar hij zich moet vervoegen als het gaat om een belang dat bij gemeenschappelijke regeling wordt behartigd. De situatie is ook allerminst bevorderlijk voor het democratisch gehalte van het bestuur. Heel vaak immers strekt de gemeenschappelijke regeling tot behartiging van één belang of van slechts enkele belangen. Dat heeft dan tot gevolg, dat die behartiging, ook al wordt daarover in het openbaar vergaderd […], zich niet in een brede belangstelling kan verheugen. Zijn in het algemeen al gemeenschappelijke regelingen een hinderpaal voor het voeren van een samenhangend beleid, de veelheid van regelingen maakt het er niet beter op.

Het beleid immers, dat wordt losgemaakt van het gemeentelijk beleid, doordat het wordt toevertrouwd aan het bestuur van een gemeenschappelijke regeling, valt dan nog uiteen in de behartiging van allerlei deelbelangen. Het gevaar van overbelichting van zo een deelbelang is dan geenszins denkbeeldig. En ten slotte is de efficiency van het bestuur allerminst met grote kwantiteit en spreiding van gemeenschappelijke regelingen gediend. Met name in de kleinere gemeenten, waar het lidmaatschap van een bestuursorgaan van een samenwerkingsverband veelal op de schouders van enkelen rust, betekent dit een veelheid van vergaderen op telkens weer andere plaatsen over andere zaken en daarmee een ongewenste versnippering van tijd en capaciteit, alsmede de noodzaak tot extra inspanning om de facetbelangen zowel onderling als ten opzichte van de «in eigen beheer» behartigde belangen op elkaar af te stemmen.”47

De regering ziet dus vooral problemen bij de samenhang tussen gemeenschappelijke regelingen, de gebrekkige aandacht voor een gemeenschappelijke regeling vanwege de behartiging van slechts enkele deelbelangen en bij de samenhang in het gemeentelijk beleid. De bundeling van gemeenschappelijke regelingen (met steeds dezelfde deelnemers) moest dit voorkomen, net als de integratie (samenvoegen van gemeenschappelijke regelingen tot één brede gemeenschappelijke regeling). De Wet gemeenschappelijke regelingen kende ook een nieuwe regeling voor het opleggen van samenwerking. De regering vond dat oplegging makkelijker moest worden, zeker met het oog op de bundeling en integratie, hoezeer dit ook indruist tegen het vrijwilligheidskarakter van samenwerking.48 Bij de wetswijziging van 199449 werden de mogelijkheden voor oplegging van samenwerking verruimd en gestroomlijnd. De vrijwilligheid van samenwerking zou de effectieve en efficiënte aanpak van bovenlokale problemen te veel hinderen, aldus de regering.50 46

Onder gebundelde regelingen verstond de regering gemeenschappelijke regelingen binnen één gebied en wel zodanig, dat aan deze regelingen dezelfde gemeenten deelnemen. Onder integratie van gemeenschappelijke regelingen verstond de regering het samensmelten van zulke regelingen tot één regeling. 47 Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, p. 15 (curs. SDB). 48 Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, p. 24. 49 Wet van 21 april 1994, Stb. 1994, nr. 399. 50 Kamerstukken II 1992/93, 23139, nr. 3, p. 3. pagina 15/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

In de jaren ’90 van de 20e eeuw werden bundeling en integratie weer verlaten als uitgangspunten voor het beleid, en uiteindelijk in 2006 ook uit de wet geschrapt.51 De regering wilde daarmee de Wgr terugbrengen tot de kern: vrijwillige samenwerking.52 Bij deze wetswijziging werden ook restricties opgelegd aan het opleggen van samenwerking, zodat dit moeilijker werd. Voortaan moest dit op verzoek van een of meerdere deelnemers, anders kon de provincie niet zomaar ingrijpen. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat bij deze wetswijziging ook aandacht werd besteed aan het feit dat de keuze voor samenwerking wel vrijwillig was, maar dat als men eenmaal koos voor samenwerking deze niet vrijblijvend mocht zijn. Daarom werd een bepaling in de Wgr opgenomen dat gemeentebesturen moeten meewerken aan de uitvoering van besluiten van een bestuur van een openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan (en thans ook bedrijfsvoeringsorganisatie). Sedertdien heeft zich echter vaak een roep voorgedaan om te komen tot meer congruente samenwerkingsverbanden, wat feitelijk natuurlijk neerkomt op bundeling.53 Ook integratie heeft zich voorgedaan, bijv. bij de veiligheidsregio’s. Daarbij werden de voormalige brandweer- en GHOR-regio’s geïntegreerd in de veiligheidsregio’s.

3.2.3

Openbaarheid

De Wet gemeenschappelijke regelingen ging ook voorschrijven dat het algemeen bestuur in het openbaar moet vergaderen. De regering vond dat wanneer besluitvorming bij een gemeente in openbaarheid plaatsvond, dat dit ook het uitgangspunt moest zijn bij samenwerkingsverbanden.54 De regering erkende overigens ook dat openbaarheid van vergaderingen niet per sé hoeft bij te dragen aan meer interesse.55

3.3

Samenvattend

Er is één constante rode draad te ontwaren in de parlementaire geschiedenis rond de Wet gemeenschappelijke regelingen: samenwerking organiseren als verlengd lokaal bestuur. Een zelfstandige en volwaardig democratische regionale bestuurslaag is expliciet niet de bedoeling geweest van de grondwetgever en ook niet uitgangspunt van de wetgever bij het ontwerp en het onderhoud van de Wet gemeenschappelijke regelingen. De argumenten voor dit normatieve constitutionele uitgangspunt om de schaal van de regio als verlengd lokaal bestuur te organiseren zijn als zodanig niet ontleend aan een normatieve democratieopvatting. Het was een reactie op eerdere (mislukte) discussies over herinrichting van het binnenlands bestuur en de worsteling met ‘de regio’ (van gewesten56, agglomeraties57 en een Rijnmondraad58 tot een complete reorganisatie van het binnenlands bestuur59)60, en de angst voor een vierde bestuurslaag. Een gemeenschappelijke regeling als verlengd lokaal bestuur moet benadrukken dat er sprake is van een hulpstructuur, en alles wat daarvan afwijkt is in beginsel uit den boze. Zo zijn door de jaren heen op grond hiervan bijvoorbeeld ideeën voor duale

51

Wet van 24 november 2005, Stb. 2005, nr. 668. Zie ook De Vries 2006. Kamerstukken II 1999/2000, 27008, nr. 3, p. 1. 53 Vgl. Elzinga 2013. 54 Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, p. 22. 55 Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, p. 15. 56 Kamerstukken II 1970/71, 11246, nr. 2. 57 Wet van 16 juni 1976, Stb. 1976, nr. 344. 58 Wet van 5 november 1964, Stb. 1964, nr. 427. 59 Kamerstukken II 1976/77, 14322, nr. 2. 60 Zie o.a. Dölle 1990 en Van Vugt 1984. Zie voor een analyse van de voorstellen door de jaren heen Jansen 2017. 52

pagina 16/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

gemeenschappelijke regelingen afgewezen, voor politieke fractievorming op regionaal niveau en voor rechtstreekse verkiezingen in de regio. Het stellen van materiële democratische eisen aan een formele structuur die geen volwaardige democratie mag worden, heeft in de wetgevingspraktijk een voortdurende zoektocht opgeleverd. Hoe organiseer je democratische legitimiteit over de band van verlengd lokaal bestuur? Daarbij zijn twee nadrukkelijke golfbewegingen te zien: (1) Keuzevrijheid voor samenwerkingspartners versus bundeling/integratie (en congruentie) (2) Vrijwillige samenwerking versus verplichte samenwerking (lees: opgelegde samenwerking) Kijkend naar de huidige discussies in het lokaal bestuur, en vooruitlopend op de analyse in het volgende hoofdstuk, kan tot slot worden gesteld dat bijna 40 jaar Wet gemeenschappelijke regelingen en diverse wijzigingen daarin niet veel hebben veranderd in de discussie over de problemen bij gemeenschappelijke regelingen.

pagina 17/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

4.

Hoofdstuk 4 Analyse van bestaand onderzoek

4.1

Veel aandacht voor gebrekkige democratische legitimiteit door de jaren heen

De laatste jaren is er veel aandacht voor het probleem van de gebrekkige democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen, en van regionale samenwerking in bredere zin. Een soort startpunt kan worden gevonden in het begin van deze eeuw. In de jaren na de dualisering van 2002 ligt de nadruk in de discussies vooral op de veranderingen die de dualisering met zich mee brengt voor de positie van gemeenteraden ten opzichte van de samenwerkingsverbanden, vaak vanuit een juridisch perspectief.61 Daarbij gaat het met name over de gevolgen van de scheiding van bevoegdheden tussen college en raad voor de inrichting en vormgeving van de governance op regionaal niveau. Tijdens een debat hierover in de Tweede Kamer eind 2004 doet de minister van BZK de toezegging om te komen met een notitie over versterking van de democratische legitimatie van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Die notitie, getiteld ‘Democratische legitimatie intergemeentelijke samenwerkingsverbanden’, wordt in oktober 2005 aan de Tweede Kamer aangeboden.

De notitie focust vooral op de beschikbare wettelijke instrumenten (in de Wgr) voor democratische controle door gemeenteraden, en de minister stelt: “Met deze instrumenten is de democratische controle op gemeenschappelijke regelingen mijns inziens voldoende gewaarborgd, niettemin ervaren betrokkenen hier wel een probleem”.62 In die eerste jaren na de dualisering is er ook al oog voor de feitelijke rol en positie van de gemeenteraad. Bordewijk schrijft in 2006: “Gemeenteraadsleden maken zich meestal ook niet zo druk over wat er bij gemeenschappelijke regelingen gebeurt. Een enquête van BZK over gemeenschappelijke regelingen onder raadsleden mislukte wegens gebrek aan respons (p. 9). Gemeenteraadsleden gaan zich pas met gemeenschappelijke regelingen bemoeien wanneer er iets misgaat, en dat vooral op financieel gebied”.63 Overigens wordt er ook (ver) vóór de dualisering al uitgebreid geschreven over de gebrekkige democratische legitimiteit en de geringe betrokkenheid van gemeenteraden bij regionale samenwerking.64 De monistische context betekent alleen dat deze problemen zich op andere manieren en plekken voordoen. Zo zijn in die tijd de Algemeen Besturen van openbare lichamen veelal uit raadsleden samengesteld, en worden met name dáár dezelfde problemen met democratische legitimiteit aangetroffen als waar de discussie nu nog steeds over gaat.

Bordewijk (2006) laat zien dat ook de klacht dat de rijksoverheid en betrokken partijen onvoldoende doen om het probleem op te lossen, niet bepaald nieuw is. Ruim 15 jaar geleden schrijft hij: “In het archief van BZK valt voor de beide ministers [Remkes van BZK, en Pechtold voor bestuurlijke vernieuwing – red.] voldoende inspiratie op te doen, maar ze kunnen daar ook vinden waarom het tot nu toe niet gelukt is overeenstemming te verkrijgen over iets dat verder reikte dan het steeds maar weer aanpassen van de Wet gemeenschappelijke regelingen”.65 61

Zie bijvoorbeeld: Geerling, 2008; Elzinga, 2007; De Greef, 2008; Meijer en Bruggeman, 2008; Schurink 2002; Versteden, 2004. 62 Kamerstukken II 2005/06, 30300 VII, nr. 4, p. 1-2. 63 Bordewijk 2006, p. 7. 64 Zie bijvoorbeeld: Oosting 1974; Dölle 1990; Derksen 1995; SGBO, 1999; ROB, 2000. 65 Bordewijk 2006, p. 6. pagina 18/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

Vanaf 2015 neemt de aandacht voor de democratische legitimiteit sterk toe. In deze jaren verschijnen steeds meer onderzoeksrapporten, adviesrapporten, rekenkamerrapporten, handreikingen etc. over de rol van gemeenteraden bij regionale samenwerking. Een interessante vraag is hoe dat komt. Heeft het te maken met de decentralisaties in het sociaal domein die na jaren van discussie en voorbereiding in 2015 zijn doorgevoerd, en waarbij regionale samenwerking in diverse opzichten is opgelegd? Komt het door de continue groei van het aantal regionale samenwerkingsverbanden – tussen 2017 en 2020 een groei van samenwerkingsverbanden (in brede zin) van 17 %66 -, die rond 2015 een omslagpunt heeft bereikt? Heeft het te maken met de optelsom van factoren die het raadswerk hebben verzwaard, en waar in deze jaren veel aandacht voor is?67 Een sluitend antwoord daarop hebben we niet.

4.2

‘Geen grip’: raadsleden ervaren een probleem met democratische legitimiteit

Een dominante conclusie van veel publicaties over regionale samenwerking en de democratische legitimiteit ervan, is dat gemeenteraden en -raadsleden problemen ervaren met regionale samenwerking. Een belangrijke bron voor de onderbouwing van dit breed gedeelde ongemak vormen de achtereenvolgende onderzoeken van de Nederlandse Vereniging van Raadsleden onder raadsleden68, waaruit blijkt dat door de jaren heen ongeveer tweederde van de raadsleden (68% in 2013, 57% in 2017 en 60% in 2021) het groeiend aantal gemeenschappelijke regelingen (GR) beschouwt als een bedreiging van de lokale democratie. In diverse andere onderzoeken melden raadsleden dat de afstand tot de besluitvorming in het regionale samenwerkingsverband groot is.69 Iets anders is dat Steegh (2010) rapporteert dat raadsleden zich teveel op afstand gehouden voelen door de bestuurders. De meest voorkomende klacht van raadsleden is dat zij onvoldoende mogelijkheden hebben om invloed uit te oefenen op de besluitvorming in regionale samenwerkingsverbanden. Dit wordt vaak verwoord in termen van ‘geen grip‘ op de samenwerking. Ruim de helft van de door de NVvR ondervraagde raadsleden denkt er zo over, zowel in 2017 als 2021. Dit is ook terug te vinden in veel van de geanalyseerde rekenkamerrapporten. De rapporten stellen dat raadsleden het moeilijk vinden om goede kaders te stellen.

Andere betrokkenen, zoals griffiers, burgemeesters en gemeentesecretarissen, zien ook dat raadsleden daar moeite mee hebben. Het is niet gemakkelijk om de ervaren problemen goed te duiden. Er worden diverse, deels met elkaar samenhangende oorzaken en problemen geïdentificeerd: de inhoudelijk (te) complexe materie, de kwaliteit van de informatievoorziening door de samenwerkingsverbanden en de colleges, overbelasting en werkdruk van de raadsleden, maar ook de (ervaren) grote afstand tot de GR of het samenwerkingsverband. Ook wordt gemeld dat gemeenteraden en -raadsleden de mogelijkheden tot kaderstelling bij een GR als beperkt ervaren, omdat ze geen directe zeggenschap hebben over de begroting van de GR. Moeite met controle op gemeenschappelijke regelingen en samenwerkingsverbanden hebben de raadsleden ook. Een deel van de raadsleden geeft aan onvoldoende kennis en expertise te hebben om hun controlerende taak als raadslid uit te kunnen oefenen op de (uitvoering van) gemeenschappelijke 66

PROOF & KWINK 2020. Zie onder meer: ROB 2015, 2016; Commissie-Van den Donk 2016; Commissie-Ollongren 2016; Studiegroep openbaar bestuur 2016. 68 Overheid in Nederland 2014, 2017 en 2021. 69 Zie onder meer Traag 2011. 67

pagina 19/59

Stichting Decentraalbestuur.nl

regelingen.70 Informatievoorziening speelt daarbij een cruciale rol: veel rekenkamerrapporten wijzen erop dat het financieel-technische c.q. technocratische gehalte van P&C-documenten van samenwerkingsverbanden de mogelijkheden van raadsleden om te controleren bemoeilijkt. De informatie is te gedetailleerd of te algemeen en biedt zelden zicht op het bereiken van de gestelde doelen. Het betreft dan niet alleen de informatie zoals die door het samenwerkingsverband zelf wordt geleverd; in het algemeen doen colleges van B&W weinig moeite om uit eigen beweging die informatie te verbeteren of aan te vullen. Dat die informatievoorziening over regionaal beleid in het algemeen te wensen overlaat, is een standaardconclusie in rekenkamerrapporten, zo blijkt.71 Het is, tot slot, van belang om op te merken dat in zekere zin niet duidelijk is of gemeenteraden en raadsleden ook daadwerkelijk geen goede kaders stellen en goede controle uitoefenen op de regionale samenwerkingsverbanden.

Dat komt ook omdat we geen duidelijke maatstaven hebben voor de vraag wat goede kaderstelling en controle is.72 Democratische betrokkenheid en legitimiteit in de BRE-regio’s Sinds 2021 doen de Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot, ondersteund door het ministerie van BZK, in (uiteindelijk) tien Nederlandse regio’s onderzoek naar de zogenaamde Bestuurlijke Regionale Ecosystemen (BRE) die zich daar hebben ontwikkeld. Het onderzoek richt zich op de vraag hoe succesvol de regio’s zijn in het realiseren van publieke waarde, welke factoren hierin een rol spelen en hoe de regionale samenwerking kan worden verbeterd. Op basis van onderzoek in vijf Nederlandse regio’s73 kan worden geconcludeerd dat raadsleden nut en noodzaak zien van samenwerking in hun regio, maar dat de betrokkenheid van raadsleden nergens groot is. Dat heeft ook negatieve gevolgen voor de controle en sturing op de samenwerkingsverbanden vanuit de raden, hoewel er hier en daar wel pogingen worden gedaan om de betrokkenheid te verbeteren. Het is van belang te benadrukken dat het BRE-onderzoek zich nadrukkelijk richt op het regionale ecosysteem zoals zich dat heeft ontwikkeld in de onderzochte regio’s, en niet op specifieke samenwerkingsverbanden. Het onderzoek biedt daarmee geen direct inzicht in de effectiviteit en democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden in de betreffende regio’s.

Witte vlekken Kijkend naar alle beschikbare publicaties zit er weinig eenduidigheid en precisie in de vraag wát raadsleden nu precies lastig vinden als het gaat om hun rol ten aanzien van samenwerkingsverbanden, en wáár ze precies last van hebben. Dat is enigszins inherent aan het soort dataverzameling dat vaak aan deze publicaties ten grondslag ligt, te weten interviews en enquêtes. De (enquête)vragen zijn bovendien niet altijd eenduidig en precies geformuleerd en zijn zelden onderling vergelijkbaar. Uit de sociaalwetenschappelijke literatuur74 weten we bovendien dat bij het beantwoorden van surveyvragen veel verkeerd gaat: slecht lezen van de vragen, aannames over het onderliggend doel van het onderzoek, sociaal wenselijke antwoorden, en vooral ook verwachtingen en oordelen over rol en 70