Bijlage 1 Rekenkamer Deventer - Nota Transitie van de sociale teams naar Team Toegang Wmo en de Voor Elkaar Teams

Nota van Bevindingen Rekenkameronderzoek Deventer De transitie van de sociale teams naar Team Toegang Wmo en de Voor Elkaar Teams

Colofon Projectnummer: FC 592 Auteurs:

Artem Vardanyan Yorick van den Berg Gerard Nieuwe Weme Ghislaine Hieralal

B&A B.V. Bezuidenhoutseweg 161 Postbus 829 2501 CV Den Haag 070 – 3029500 info@bagroep.nl www.bagroep.nl Den Haag, 26 augustus 2025

© Copyright B&A B.V. 2025. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Op alle opdrachten en werkzaamheden zijn de Algemene voorwaarden van B&A B.V. van toepassing, gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel Haaglanden onder dossiernummer: KvK Haaglanden 27177844. De Algemene voorwaarden treft u als bijlage aan en kunt u tevens inzien op onze website, www.bagroep.nl. B&A is gevestigd in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam.

Inhoudsopgave 1. Samenvatting 1.1 Beantwoording hoofdvraag 1.2 Conclusies 1.3 Aanbevelingen 2. Inleiding 2.1 Aanleiding 2.2 Onderzoeksvragen 2.3 Normenkader 2.4 Onderzoeksverantwoording 3. Bevindingen beoogde ambitie 3.1 Inleiding 3.2 Bevindingen beoogde ambitie 3.3 Toetsing normenkader 4. Bevindingen ambitie in de praktijk 4.1 Inleiding 4.2 Bevindingen toepassing uitgangspunten o.b.v. schriftelijke bronnen 4.3 Bevindingen toepassing uitgangspunten o.b.v. ervaringen uitvoerders 4.4 Toetsing normenkader 5. Bevindingen resultaten en effecten 5.1 Inleiding 5.2 Bevindingen effecten op gestelde doelstellingen 5.3 Bevindingen effectiviteit voor inwoners 5.4 Toetsing normenkader Bijlage 1: geraadpleegde bronnen

3

5 5 8 9 12 12 12 12 14 16 16 16 22 24 24 24 29 36 39 39 39 45 52 55

1 Samenvatting

4

Inhoudsopgave

1.

Samenvatting

1.1 Beantwoording hoofdvraag In welke mate is de transitie van sociale teams naar Team Toegang Wmo/Voor Elkaar Teams gerealiseerd en welk effect heeft deze transitie gehad op inwoners van de gemeente Deventer? De transitie naar het Team Toegang Wmo en de Voor Elkaar Teams (VET) is gerealiseerd: er zijn twee gescheiden teams ingericht met ieder hun eigen rol. In de praktijk blijkt de implementatie echter ongelijk te verlopen. Het Team Toegang Wmo heeft duidelijke stappen kunnen zetten in hun doorontwikkeling, professionalisering en structuur. Bij de VET is de opdracht minder eenduidig, is de aansturing gefragmenteerd en ontbreekt een gestructureerde leer- en verbeterstructuur. Dit leidt tot twee verschillende ontwikkelsnelheden en beperkt de effectiviteit van de beoogde samenwerking tussen de teams en het realiseren van het effect dat de gemeente met de transitie beoogde. Hoewel de uitgangspunten van de transitie inhoudelijk aansluiten op de gemeentelijke ambities, zijn de effecten moeilijk aantoonbaar. Beleidsmatig is geen duidelijke koppeling gemaakt tussen de uitgangspunten en meetbare uitkomsten voor inwoners. Op uitvoeringsniveau is tussen beide teams onvoldoende gezamenlijke reflectie die casuïstiekoverstijgend is. Dit staat een effectievere samenwerking tussen de beide teams in de weg.

Het gezamenlijke rendement van de transitie, in termen van preventie, samenhang in ondersteuning en versterking van de sociale basis, is weinig zichtbaar en tastbaar geworden. De werkwijze heeft wel degelijk effect voor inwoners die in contact komen met de teams: zij ervaren waardevolle ondersteuning. Tegelijkertijd blijft de toegang tot die ondersteuning voor sommige groepen lastig. Daarnaast wordt vooral gestuurd op systeemindicatoren en interne processen, terwijl effectmetingen die aansluiten op de leefwereld van inwoners nog ontbreken. Kortom, de transitie is in organisatorische zin gerealiseerd, maar inhoudelijk en in termen van samenhang en effectiviteit nog niet volledig benut. De potentie van de inrichting is aanwezig, maar komt nu nog niet ten volste tot uiting. Verdere investering in de ontwikkeling van de VET, een meer op de inwoner gerichte sturing én structurele samenwerking tussen beide teams zijn nodig om de transitie daadwerkelijk haar volledige potentieel te laten bereiken. Deelvraag 1: Wat was de ambitie van de gemeente voor het inrichten van de Voor Elkaar Teams en Team Toegang Wmo? De kernambitie van de gemeente Deventer was om met de inrichting van Team Toegang Wmo en de Voor Elkaar Teams een meer effectieve, preventieve en toekomstbestendige aanpak te realiseren in het sociaal domein.

De splitsing tussen beide teams moest leiden tot betere ondersteuning van inwoners dichtbij huis, versterking van de sociale basis, een heldere taakverdeling voor professionals en meer zelfredzaamheid en participatie van inwoners. De nadruk kwam te liggen op preventie, met als doel het voorkomen van zwaardere zorg en het langer zelfredzaam houden van inwoners. Om deze ambitie te realiseren zijn vier hoofddoelen geformuleerd: (1) meer inclusieve participatie van inwoners, (2) versterken sociale basisinfrastructuur in de wijk, (3) toenemende zelfredzaamheid van inwoners en (4) toenemende draagkracht in de wijk. Hoewel de doelen een duidelijke richting bieden, ontbreekt het aan concretisering: de doelstellingen zijn beperkt uitgewerkt in daadwerkelijk meetbare

5

en tijdsgebonden termen, en de gekozen KPI’s zijn in sommige gevallen abstract of lastig te vertalen naar effecten voor inwoners. Volgens beleidsmedewerkers is de oorspronkelijke ambitie actueel gebleven, maar is deze de laatste jaren concreter geworden en uitgewerkt via wijkgerichte en datagedreven doelen. Monitoring op basis van deze datagedreven doelen moet nog starten. Binnen het team Toegang Wmo is deze werkwijze vanzelfsprekender dan binnen de VET. De vier VET-partners hanteren elk hun eigen werkwijze, wat ruimte biedt voor lokale invulling maar ook om afstemming vraagt. De gemeente stuurt op strategisch niveau en monitort de voortgang, terwijl de uitvoering bewust bij de professionals is belegd. De gemeenteraad vervulde in deze transitie een beperkte kaderstellende rol. Hoewel er sprake is van betrokkenheid, heeft de raad bij de inrichting van de VET geen duidelijke opdracht meegegeven, met name over de inhoudelijke doelen en beoogde effecten. Dit hangt samen met het feit dat de transitie sterk uitvoeringsgericht is vormgegeven: het ging vooral over het ‘hoe’, en minder over het ‘wat’. Hierdoor worstelde de raad met zijn rol en was er terughoudendheid om op uitvoering te sturen, uit vrees op de stoel van het college of de uitvoerders te gaan zitten.

Dit heeft ertoe geleid dat onvoldoende is gestuurd op gewenste uitkomsten, zoals de toegankelijkheid van voorzieningen of de ervaren ondersteuning door inwoners. Deelvraag 2: In hoeverre zijn deze uitgangspunten in de praktijk gebracht? Uitgangspunten in de praktijk vanuit beschikbare plannen en verantwoordingen: • Uitgangspunt 1: Zelfredzaamheid en participatie van de inwoner centraal. Dit komt in de plannen en verantwoordingen terug als doelen. Er wordt vooral gerapporteerd over de individuele begeleiding voor toeleiding naar collectief die hiervoor is ingezet. Het rapporteren over collectieve oplossingen is onderbelicht want en tot nu toe nog niet opgenomen in de monitoring. Volgens respondenten is dit ook lastig meetbaar. • Uitgangspunt 2: We vertrouwen op elkaars kennis en kunde. Plannen en verantwoordingen van Voor Elkaar Teams (VET) bevatten beschrijvingen van overlegstructuren, maar gaan weinig tot niet in op structureel leren of verbeteren. Bij Team Toegang Wmo is beschreven op welke wijze het vertrouwen op elkaars kennis en kunde via gezamenlijk leren in teams en stadsbreed wordt bevorderd. In plannen en verantwoording is weinig aandacht voor vertrouwen op elkaars kennis en kunde tussen VET en Team Toegang Wmo. • Uitgangspunt 3: We komen tot een beter aanbod voor inwoners.

Het streven naar een beter aanbod is aanwezig, maar in de plannen en verantwoording ligt de nadruk vooral op het verbeteren van interne organisatie van de beide teams en casuïstiekbespreking tussen de beide teams. Structurele terugkoppeling over de effectiviteit of aansluiting op de leefwereld van inwoners ontbreekt in de verantwoordingen. • Uitgangspunt 4: We werken digitaal. Digitalisering wordt in de plannen en verantwoordingen benoemd als randvoorwaarde. Bij het VET blijkt dat de gebruikte registratiesystemen niet goed aansluiten bij de praktijk. Bij Team Toegang Wmo blijkt dat registratiesystemen kritisch worden besproken en concrete verbeteracties zijn benoemd. • Uitgangspunt 5: We investeren in voortdurende verbetering. Uit de plannen van het VET blijken wel ambities om dit op te pakken, maar uit de verantwoordingen blijkt geen concreet zicht op de opbrengsten hiervan en de wijze waarop dat is georganiseerd. Bij het Team Toegang Wmo zijn reflectie en scholing wel structureel aanwezig in de plannen en verantwoording, maar deze is vooral gericht op het eigen team en niet op een gezamenlijke leerstructuur met het VET.

6

•

Uitgangspunt 6: We werken wijkgericht als basis. Wijkgericht werken is bij het VET goed zichtbaar en verankerd in zowel plannen als de verantwoordingen. Bij Team Toegang Wmo is minder focus wijkgerichtheid in de plannen en verantwoording. Aspecten als fysieke aanwezigheid in de wijken komen beperkt terug. Wel is er aandacht voor stedelijk leren tussen de Teams Toegang Wmo.

Deelvraag 3: Hoe ervaren betrokkenen deze uitgangspunten en hoe geven ze daar invulling aan? Bij de start van beide teams gaven uitvoerders aan dat de opdracht en de invulling van de bijbehorende uitgangspunten in hun dagelijkse werk voor hen niet duidelijk waren. Inmiddels is die duidelijkheid er wel bij Team Toegang Wmo, maar bij de Voor Elkaar Teams (VET) wordt de opdracht nog steeds niet als eenduidig ervaren. De Voor Elkaar Teams ervaren in het algemeen een minder duidelijke opdracht en structuur dan het Team Toegang Wmo. Daarbij speelt mee dat de medewerkers van de VET afkomstig zijn uit vier verschillende moederorganisaties, wat leidt tot verschillen in aansturing en organisatiecultuur. Dit heeft gevolgen voor de ontwikkelsnelheid van de teams, die onderling verschilt, en zorgt volgens betrokkenen voor een te beperkte gezamenlijke leerontwikkeling. Hoewel de uitgangspunten breed worden herkend, worden ze in de praktijk niet altijd consequent toegepast. De mate van toepassing is wisselend en sterk afhankelijk van het team, de persoon en de context. • Uitgangspunt 1: Zelfredzaamheid en participatie van de inwoner centraal. Het sturen op zelfredzaamheid en participatie vindt in beide teams plaats. Bij VET is de inzet gericht op netwerkversterking, informele ondersteuning activeren en begeleiding naar initiatieven in de wijken.

Tegelijkertijd benoemen medewerkers dat hun ondersteuning beperkt is door capaciteit, financieringsmogelijkheden en beperkte fysieke aanwezigheid in een aantal wijken. Bij Team Toegang Wmo is dit uitgangspunt leidend in de afweging over de inzet van voorzieningen. Medewerkers ervaren dat zij weinig invloed hebben op het ontwikkelen van collectieve oplossingen. • Uitgangspunt 2: We vertrouwen op elkaars kennis en kunde. Vertrouwen is persoonsafhankelijk, maar binnen VET is weinig gestructureerde samenwerking. Bij Team Toegang Wmo is intervisie en leren van elkaar structureel ingebed. Leren tussen VET en Team Toegang Wmo is beperkt (alleen casuïstiekbespreking) georganiseerd. • Uitgangspunt 3: Komen tot een beter aanbod voor inwoners. Verbetering van het aanbod gebeurt in VET waardoor kleinschalige initiatieven ontstaan of ondersteund worden. Wel ervaren zij hobbels in het ontwikkelen van collectieve oplossingen als daar financiering of blijvende ondersteuning vanuit professionals voor nodig is. Daarnaast ontbreken structurele gegevens over het aantal, type of bereik van collectieve activiteiten. Team Toegang Wmo heeft vooral een signalerende rol richting VET. Gezamenlijke doorontwikkeling van aanbod gebeurt ad hoc en niet structureel. • Uitgangspunt 4: We werken digitaal.

Digitaal werken is voor het VET een knelpunt: registratiesystemen sluiten slecht aan op de praktijk en kunnen beperkt gebruikt worden voor leren. Het Team Toegang Wmo ervaart dat registratiesysteem werkprocessen ondersteunt en hen helpt te leren en verbeteren. Gezamenlijk leren via datagedreven werken tussen VET en Team Toegang Wmo gebeurt niet. • Uitgangspunt 5: We investeren in voortdurende verbetering. Leren en verbeteren is binnen het Team Toegang Wmo structureel georganiseerd; binnen het VET is dat ad hoc en niet structureel ingebed. Leren en verbeteren tussen de beide teams is beperkt ingericht.

7

•

Uitgangspunt 6: We werken wijkgericht als basis. Wijkgericht werken is bij het VET de praktijk, maar wordt belemmerd door gebrekkige huisvesting en zichtbaarheid bij bewoners. Bij het Team Toegang Wmo zijn de teams wel rond wijken ingericht, maar de fysieke aanwezigheid in de wijken is beperkt en dat zorgt voor minder diepgaande verbondenheid met de wijken.

Deelvraag 4: Hebben deze uitgangspunten een effect op de gestelde doelstellingen van de Gemeente Deventer? De uitgangspunten van de Voor Elkaar Teams (VET) en het Team Toegang Wmo sluiten inhoudelijk aan op de gemeentelijke doelstellingen van Deventer, zoals het bevorderen van zelfredzaamheid, participatie en het versterken van de sociale basis. Echter, deze aansluiting blijft in zowel beleid als praktijk grotendeels impliciet. In opdrachtformuleringen en uitvoeringsplannen zijn de uitgangspunten herkenbaar, maar worden ze niet concreet verbonden aan de doelen en indicatoren uit de gemeentelijke KPI-doelenboom. Hoewel er formeel wordt gemonitord, vindt verantwoording en evaluatie vooral plaats via narratieve rapportages. Indicatoren worden nauwelijks gebruikt als instrument voor sturing of effectmeting. De Monitor Sociale Domein biedt gedeeltelijk relevante data, maar deze wordt niet structureel benut voor het koppelen van uitvoeringsresultaten aan doelstellingen. Hierdoor ontbreekt een duidelijke lijn van opdracht naar uitvoering én resultaat. Zowel uitvoerders als beleidsmedewerkers en raadsleden herkennen de ambitie en de waarde van de uitgangspunten, maar signaleren een gebrek aan meetbare onderbouwing, afstemming en gezamenlijke reflectie.

Deelvraag 5: Is de nieuwe werkwijze effectief voor de inwoners van Deventer? De nieuwe werkwijze met de Voor Elkaar Teams (VET) en het Team Toegang Wmo is effectief. Inwoners die contact hebben gehad met de teams voelen zich goed geholpen. Zij ervaren de ondersteuning als waardevol en in lijn met de doelstellingen van de gemeente: het bevorderen van zelfredzaamheid en inclusieve participatie. De Wmo helpt inwoners via individuele begeleiding weer structuur en grip op het dagelijks leven te krijgen. De VET bieden laagdrempelige, preventieve ondersteuning die activering en ontmoeting stimuleert. De werkwijze van de VET en de Wmo is dus effectief voor de inwoners die bereikt worden. 1.2 Conclusies Conclusie 1: De transitie is gerealiseerd, maar in uitvoering en effecten niet voltooid De inrichting van Team Toegang Wmo en de Voor Elkaar Teams (VET) is organisatorisch vormgegeven: beide teams bestaan en hebben een eigen positie. Daarmee is een belangrijke eerste stap gezet. Tegelijkertijd blijkt in de praktijk dat de beoogde integrale werkwijze en gezamenlijke opdracht niet volledig zijn gerealiseerd. Er is sprake van een formele scheiding, echter de inhoudelijke samenhang tussen beide teams komt nog niet volledig tot uiting in effecten op het zorgaanbod en effecten voor de inwoner.

8

Conclusie 2: De teams ontwikkelen zich in verschillend tempo Team Toegang Wmo heeft de afgelopen jaren een duidelijke ontwikkeling doorgemaakt, met onder andere structurele leerprocessen, datagedreven werken en een heldere opdracht. De Voor Elkaar Teams hebben hierin minder stappen kunnen zetten. De verschillen in achtergrond van medewerkers, het ontbreken van één gezamenlijke aansturing en een gezamenlijke leerstructuur belemmeren verdere ontwikkeling. Dit leidt tot ongelijkheid in het ontwikkelstadium van de teams. Dat maakt het ook lastig om de samenwerking tussen beide teams effectiever vorm te geven. Conclusie 3: Het effect van de transitie is moeilijk aantoonbaar De inhoudelijke uitgangspunten van de transitie sluiten aan bij de gemeentelijke ambities, maar zijn niet altijd vertaald naar concrete, meetbare doelen en indicatoren. Zowel op beleidsniveau als op uitvoeringsniveau ontbreekt een heldere koppeling tussen de ingezette werkwijze en de effecten voor inwoners. Monitoring van aantallen inwoners die binnenkomen met welke hulpvragen die individueel of collectief worden ondersteunt en/of doorverwezen worden ontbreken. Monitoring van de effecten van deze ondersteuning in bijvoorbeeld betere zelfredzaamheid of langer thuis kunnen blijven wonen is niet voorhanden. Monitoring is voornamelijk narratief en indicatoren zijn vooral systeemgericht.

Daardoor is het lastig te beoordelen wat de daadwerkelijke impact van de transitie is op zelfredzaamheid, participatie en de versterking van de sociale basis. Conclusie 4: De potentie van de transitie is nog onvoldoende benut Er ligt een duidelijke potentie in de gekozen inrichting, met aandacht voor preventie, wijkgericht werken en samenwerking. Deze potentie wordt nu nog niet volledig benut. De samenhang tussen de teams, de verbinding met beleid en de vertaling naar een verbeterde zelfredzaamheid van inwoners hebben hun volledige potentieel nog niet bereikt. Hierdoor blijft ook het rendement van de transitie achter, zowel voor professionals als voor inwoners. Conclusie 5: Teams zijn beperkt bekend en vindbaar Voor 2021 waren de gemengde teams, van toegang Wmo en voorliggend veld, gevestigd in alle wijken en hadden daar laagdrempelige inlopen. Dit is nu niet meer het geval. De teams zitten in het gemeentehuis of in kantoorgebouwen zonder een laagdrempelige inloopfunctie. Dit beperkt de effectiviteit van de werkwijze, vooral op het punt van tijdige signalering en preventie. Hoewel in wijkgebouwen spreekuren zijn van de teams zijn deze niet druk bezocht. Daarom zijn verschillende verbeterpunten mogelijk op het gebied van bekendheid, vindbaarheid en samenwerking.

1.3 Aanbevelingen Aanbeveling 1: Versterk en professionaliseer de Voor Elkaar Teams als eigenstandige organisatie Om de Voor Elkaar Teams (VET) beter tot hun recht te laten komen, is het noodzakelijk om hen te positioneren als een eigenstandige organisatie met een duidelijke opdracht en structuur. Met de aanstelling van een onafhankelijke manager is hierin al een belangrijke stap gezet, maar dit vraagt om verdere investering. De manager moet de ruimte en middelen krijgen om één organisatie te vormen met onder andere een gezamenlijke koers, een uniforme opleidingslijn en gedeelde leerstructuren. Daarnaast is het van belang dat het team leert werken met data en gebruikmaakt van een werkwijze die meer gericht is op inzicht, doorontwikkeling en verbetering. Daarbij zouden de VET niet enkel gezien moeten worden als verlengstuk van de vier moederorganisaties, maar als een zelfstandige organisatorische eenheid met een eigen identiteit en een opdracht met concrete SMART doelstellingen in termen van resultaten (en effecten).

9

Deze heldere positionering maakt het mogelijk om de uitvoeringskracht te vergroten, onderlinge verschillen te verkleinen en beter bij te dragen aan de gemeentelijke doelen. Aanbeveling 2: Herformuleer doelen en indicatoren vanuit het perspectief van de inwoner De huidige uitgangspunten, doelenboom en bijbehorende KPI’s zijn sterk systeemgericht en weinig gericht op de leefwereld van de inwoner. Hierdoor is het lastig om concreet te sturen op maatschappelijke effecten en de impact van de teams op inwoners zichtbaar te maken. Het is daarom aan te bevelen om de gemeentelijke doelstellingen en indicatoren te herformuleren vanuit het perspectief van de inwoner. Denk hierbij aan vragen als: “Heb ik regie over mijn leven?” en “Krijg ik op tijd passende ondersteuning?”. Dit kan resulteren in een opdracht met concrete SMART doelstellingen in termen van resultaten (hoeveel inwoners ondersteund en/of doorverwezen) en effecten (verhoogde zelfredzaamheid en/of langer thuis blijven wonen). Deze leefwereldgerichte benadering biedt niet alleen houvast voor de uitvoering, maar maakt ook het effect van beleid beter toetsbaar. Bovendien wordt het voor de professionals van de VET en Team Toegang Wmo eenvoudiger om hun werk hierop af te stemmen en er verantwoordelijkheid voor te nemen.

Het helpt om de opdracht eenduidiger te maken en bevordert meer gerichte sturing op de gewenste maatschappelijke resultaten. Om het effect van preventieve inzet concreet meetbaar te maken, kunnen indicatoren worden gebruikt die zowel de ervaring van de inwoner als de maatschappelijke effecten volgen. Hierbij kan bijvoorbeeld gekeken worden naar het aantal dagen tussen de aanmelding van de inwoner en het moment waarop passende ondersteuning wordt geboden, naar veranderingen in de regie over het eigen leven zoals ervaren door de inwoner, naar de versterking van verbindingen en samenhang in de buurt door preventieve activiteiten en naar het gevoel van eenzaamheid bij de inwoner. De VET, Team Toegang Wmo en de gemeente kunnen op basis hiervan keuzes maken welke indicatoren zij willen toepassen om het effect van preventieve inzet inzichtelijk te maken en gericht te sturen op de gewenste maatschappelijke resultaten. Aanbeveling 3: Til het gezamenlijk leren en verbeteren tussen de teams naar een hoger niveau Beide teams zijn toe aan een volgende stap in de samenwerking, waarbij gezamenlijk leren en verbeteren meer structureel wordt vormgegeven. De huidige samenwerking blijft vaak beperkt tot casuïstiekbesprekingen, waarbij signalen uit de praktijk niet altijd leiden tot gezamenlijke actie of doorontwikkeling van het (collectieve) aanbod.

Er is winst te behalen door het lerend vermogen van de teams beter te benutten. Dat kan door regelmatig gezamenlijke reflectiemomenten te organiseren, inzichten te bundelen en gericht te werken aan wijkgerichte vraagstukken. Daarbij is het van belang dat Team Toegang Wmo en de Voor Elkaar Teams een gezamenlijke verantwoordelijkheid nemen. Het gedeeld eigenaarschap over wat er speelt in de wijk, gecombineerd met nauwere samenwerking met beleidsmedewerkers en aanbieders, draagt bij aan meer samenhang en effectievere ondersteuning van inwoners. Door samen verantwoordelijkheid te nemen voor verbetering, kan de potentie van beide teams beter worden benut. Aanbeveling 4: Verbeter de toegang tot de VET en het team Toegang Wmo In de praktijk blijkt dat niet alle inwoners de teams makkelijk weten te vinden. Verschillende verbeterpunten liggen op het gebied van bekendheid, vindbaarheid en samenwerking. Heldere communicatie, fysieke aanwezigheid in de wijk en snellere toegang tot hulp zijn nodig om de effectiviteit van de teams verder te vergroten. Toegang tot ondersteuning verloopt vaak via doorverwijzing, en met name kwetsbare inwoners zonder netwerk of digitale vaardigheden hebben moeite om hulp tijdig te vinden.

10

2 11

Inleiding

2.

Inleiding

2.1 Aanleiding Sinds 1 januari 2021 zijn de sociale teams in Deventer opgesplitst in één Team Toegang Wmo en meerdere Voor Elkaar-teams, die actief zijn in de wijken. Bij het Team Toegang Wmo werken medewerkers van de gemeente Deventer en hier kan individuele/betaalde zorg en ondersteuning worden aangevraagd. De Voor Elkaar Teams bestaan uit professionals van De Kern, MEE Samen, Raster en Solis en richten zich meer op preventie en toeleiding naar collectief aanbod. De “knip” tussen Team Toegang Wmo en de Voor Elkaar Teams is onder meer gemaakt, omdat het daarmee gemakkelijker wordt om afspraken te maken over regie en mandaat van toegang en preventie. Het is inmiddels vier jaar geleden dat de teams zijn opgesplitst. De rekenkamer wil met dit onderzoek inzichtelijk maken hoe de transitie van de sociale teams naar Team Toegang Wmo/Voor Elkaar Teams is vormgegeven, hoe dit in de praktijk werkt en hoe het wordt ervaren. De bijbehorende doelstelling is ook om te bepalen of deze transitie heeft bijgedragen aan het welzijn van inwoners. Met als uiteindelijke doel om als rekenkamer bij te dragen aan het leren over en verbeteren van de werkwijze van Team Toegang Wmo en de Voor Elkaar Teams. De resultaten van dit onderzoek kunnen de gemeenteraad ondersteunen in haar controlerende en kaderstellende rol.

2.2 Onderzoeksvragen De volgende vraag staat centraal in dit onderzoek: In welke mate is de transitie van sociale teams naar Team Toegang Wmo/Voor Elkaar Teams gerealiseerd en welk effect heeft deze transitie gehad op inwoners van de gemeente Deventer? Om de hoofdvraag te beantwoorden, zijn de volgende vijf deelvragen geformuleerd: 1. Wat was de ambitie van de gemeente voor het inrichten van de Voor Elkaar Teams en Team Toegang Wmo? 2. In hoeverre zijn deze uitgangspunten in de praktijk gebracht? 3. Hoe ervaren betrokkenen deze uitgangspunten en hoe geven ze daar invulling aan? 4. Hebben deze uitgangspunten een effect op de gestelde doelstellingen van de gemeente Deventer? 5. Is de nieuwe werkwijze effectief voor de inwoners van Deventer? 2.3

Normenkader

Voor de toetsing aan de norm is in dit onderzoek gewerkt met de volgende termen in volgorde van niet voldoen tot voldoen: • Voldoet niet of beperkt: dit betekent dat op geen enkele wijze of voor een klein deel wordt voldaan aan de norm. Rood • Voldoet merendeels: dit betekent dat voor een groter deel wel dan niet wordt voldaan aan de norm. Oranje • Voldoet grotendeels: dit betekent dat voor een zeer groot gedeelte of volledig wordt voldaan aan de norm. Groen

12

Deelvraag Deelvraag 1: Wat was de ambitie van de gemeente voor het inrichten van de Voor Elkaar Teams en Team toegang Wmo? Deelvraag 2: In hoeverre zijn deze uitgangspunten in de praktijk gebracht?

Normen • De ambitie is helder geformuleerd in concrete doelstellingen.

• • •

• Deelvraag 3: Hoe ervaren betrokkenen deze uitgangspunten en hoe geven ze daar invulling aan?

•

•

•

Deelvraag 4: Hebben deze uitgangspunten een effect op de gestelde doelstellingen van de gemeente Deventer?

•

• •

Deelvraag 5: Is de nieuwe werkwijze effectief voor de inwoners van Deventer?

•

•

13

De uitgangspunten voor de Voor -Elkaar Teams en het Team Toegang zijn concreet. De opdracht voor de teams is duidelijk en gebaseerd op de concrete uitgangspunten. De uitvoeringsplannen van de teams zijn zodanig beschreven dat die gebaseerd zijn op de in de opdracht beschreven concrete uitgangspunten. De daadwerkelijke uitvoering van de Teams is in lijn met de uitvoeringsplannen. Betrokken partners/managers van de uitvoering van de Teams ervaren een heldere opdracht voor de Voor-Elkaar teams en het Team Toegang. Betrokken medewerkers in de Teams ervaren een heldere opdracht en uitvoeringsplanning waar op gestuurd wordt. De opzet en structuur van de teams is zodanig dat uitvoerders de uitvoeringsplannen op basis van de uitgangspunten kunnen uitvoeren en de doelstellingen van de gemeente kunnen behalen. De uitgangspunten zijn zo vorm gegeven in opdracht, uitvoeringsplan en uitvoering dat de gestelde doelstellingen van de gemeente Deventer worden behaald. De doelstellingen zijn concreet geformuleerd en voorzien van KPI’s en streefwaarden. Verantwoording, monitoring en evaluatie van de uitvoering van de teams vindt plaats op basis van de concrete doelstellingen (en KPI’s met streefwaarden). Inwoners die ondersteuning nodig hebben weten de teams te bereiken of worden door de teams bereikt.

Inwoners ervaren dat de ondersteuning die zij krijgen in lijn zijn met de gestelde doelstellingen van de gemeente Deventer.

2.4 Onderzoeksverantwoording Het onderzoek heeft bestaan uit de volgende stappen: Documentenstudie In de documentenstudie zijn de betreffende beleids- en uitvoeringsdocumenten relevant voor de sociale wijkteams tot 2021 en het Team Toegang Wmo/de Teams Voor Elkaar vanaf 2021 geanalyseerd. Dit om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van de doelen, de opzet en de structuur hiervan. Daarnaast is een interview gehouden met de verantwoordelijke beleidsmedewerkers als onderdeel van deze verkennende fase. Dit om scherp te krijgen wat beoogd is in termen van doelen, uitgangspunten en sturing daarop. Vanuit de documentenstudie is de verdere voorbereiding gedaan voor het veldwerk, zoals het opzetten van de gespreksprotocollen voor de interviews met inwoners en uitvoerders. Veldwerk Het veldwerk is gestart vanuit het perspectief van de inwoners om inzichtelijk te maken hoe zij de nieuwe werkwijze ervaren en hoe effectief deze is.

Vanuit het perspectief van de inwoners zijn de volgende gesprekken gevoerd: • 10 interviews met inwoners die gebruik maken van de Wmo • 10 interviews met inwoners die gebruik maken van een vorm van individuele begeleiding • 10 groepsinterview met inwoners die participeren in een collectieve activiteit • 30 straatinterviews met inwoners van Deventer in de wijken Keizerslanden, Borgele, Zandweerd, Centrum en Colmschate Vervolgens zijn drie groepsinterviews gehouden op uitvoeringsniveau met de verschillende partners (De Kern, Mee Samen, Raster en Solis) en Team Toegang Wmo. Tijdens deze gesprekken lag de focus op de uitvoering van de ambitie en uitgangspunten van de splitsing van de sociale teams. Vervolgens is een gezamenlijke ontwikkelkamer (groepsinterview) gehouden met vertegenwoordigers van de moederorganisaties van de Voor elkaar Teams, de leidinggevende van Team Toegang Wmo en beleidsmedewerkers van de gemeente Deventer. In deze ontwikkelkamer zijn de bevindingen vanuit het onderzoek teruggelegd en is bevraagd wat goed gaat en dus behouden moet worden, en wat beter kan. Tot slot is een groepsgesprek georganiseerd met beleidsmakers en ambtelijk opdrachtgever van de gemeente over hun rol als opdrachtgever en hoe zij sturen om de doelstellingen van het beleid te bereiken.

Werksessie met een vertegenwoordiging van de raad De laatste fase in het onderzoek betrof een werksessie met een vertegenwoordiging van de raad. In deze werksessie zijn de voorlopige bevindingen uit de voorgaande stappen op hoofdlijnen toegelicht. De raadsleden zijn gevraagd hierop en op de invulling van hun kaderstellende en controlerende rol te reflecteren: wat gaat goed en wat kan beter? Rapportage Met uitkomsten van de documentenanalyse, de interviews, de ontwikkelkamer en de sessie met de raad is deze nota van bevindingen opgesteld. De nota van bevindingen wordt via ambtelijk wederhoor voorgelegd voor een toetsing op feitelijke juistheid.

14

Bevindingen beoogde ambitie 15

3

3.

Bevindingen beoogde ambitie

3.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de beoogde ambitie bij het inrichten van de Voor Elkaar Teams en Team Toegang Wmo. Eerst zijn in de grijze kaders de bevindingen per deelvraag op hoofdlijnen weergegeven, gevolgd door een onderbouwing van dat antwoord. Het hoofdstuk sluit af met een toetsing aan het normenkader. De snelle lezer kan volstaan met het lezen van de beantwoording op hoofdlijnen in de grijze kaders. In dit hoofdstuk is de volgende deelvraag beantwoord: 1. Wat was de ambitie van de gemeente voor het inrichten van de Voor Elkaar Teams en Team Toegang Wmo? 3.2 Bevindingen beoogde ambitie Onderzoeksvraag: 1. Wat was de ambitie van de gemeente voor het inrichten van de Voor Elkaar Teams en Team Toegang Wmo? Bevindingen op hoofdlijnen: • Splitsing Team Toegang Wmo en Voor Elkaar Teams: De kernambitie van de gemeente Deventer was om met de splitsing een meer effectieve, preventieve en toekomstbestendige aanpak te realiseren in het sociaal domein. Dit moest leiden tot betere ondersteuning van inwoners dichtbij huis, versterking van de sociale basis, een heldere taakverdeling voor professionals en meer zelfredzaamheid en participatie van inwoners. De nadruk moest komen te liggen op preventie, met als doel zwaardere zorg te voorkomen en inwoners langer zelfredzaam te houden.

• Doelstellingen: Ambitie is vertaald in vier hoofddoelen o 1: Meer inclusieve participatie van inwoners o 2: Versterken sociale basisinfrastructuur in de wijk o 3: Zelfredzaamheid inwoners neemt toe o 4: Draagkracht in de wijk neemt toe (transformatie) • Doelen zijn weinig concreet en tijdsgebonden en geformuleerde KPI’s zijn volgens respondenten in de praktijk meermaals abstract en moeilijk meetbaar. • Ontwikkeling van doelen volgens beleidsmakers: De oorspronkelijke ambitie is actueel gebleven en wordt nu concreter uitgewerkt via wijkgerichte, datagedreven doelen. De vier VET-partners hebben elk hun eigen werkwijze, wat de samenwerking verrijkt maar ook afstemming vraagt; daarom wordt een onafhankelijke aansturing ingericht. De gemeente stuurt op strategisch niveau en monitort de voortgang via KPI’s, maar laat de uitvoering bewust bij de professionals. • Perspectief raad: De gesproken raadsleden geven aan in de transitie moeite te hebben gehad met het effectief invullen van de kaderstellende rol. Hoewel er sprake was van betrokkenheid, blijkt dat de raad geen duidelijke opdracht heeft meegegeven, met name ten aanzien van de Voor Elkaar Teams. Dit hangt samen met het feit dat de transitie sterk uitvoeringsgericht van aard was, het ging vooral over het hoe in plaats van het wat.

Hierdoor worstelde de raad met haar positie: in hoeverre mag of moet je als raad sturen op de uitvoering zonder op de stoel van het college te gaan zitten? Deze terughoudendheid heeft er mede toe geleid dat er onvoldoende is gestuurd op

16

de gewenste outcomes, zoals de toegankelijkheid van voorzieningen of de ervaren ondersteuning door inwoners. Onderbouwing Bevindingen documentenstudie Ambitie van de gemeente Deventer bij het inrichten van de Voor Elkaar Teams en Team Toegang Wmo De gemeente Deventer koos voor het splitsen van de toegang tot ondersteuning (Team Toegang Wmo) en de inzet op preventie en collectieve voorzieningen (Voor Elkaar Teams, VET) vanuit de ambitie om effectiever en toekomstbestendiger te werken binnen het sociaal domein. Tot 2021 was het sociaal team de toegang voor een maatwerkvoorziening en doorverwijzer naar andere voorzieningen. Ook werd er soms lichte ondersteuning gegeven en werd voorzien in opbouwwerk in de wijk. In 2017 werd, mede door politieke veranderingen en juridische kaders, duidelijk dat de toegang tot wettelijke taken zoals Wmo-indicaties bij de gemeente moest blijven. Tegelijkertijd werd erkend dat sociale teams overbelast raakten door een te breed takenpakket, waardoor preventieve taken onder druk kwamen te staan. De ambitie was om door deze ‘knip’ ruimte te creëren voor meer focus: het Team Toegang Wmo richt zich op de wettelijke toegang en indicatie, terwijl het VET zich richt op de versterking van de sociale basis in de wijken, met als doel het voorkomen van zwaardere zorg.

Dit moet bijdragen aan een betere verdeling van verantwoordelijkheden, meer effectiviteit in het werk en een preventieve beweging in de wijken. De beide teams moesten bijdragen aan de volgende ambitie uit het Verbindend Kader sociaal domein 2019-2022: “Maximale participatie van Deventer inwoner: mensen werken, versterken zichzelf, doen iets voor een ander, of voor de stad. Iedereen doet ertoe! Onze inwoners zijn verantwoordelijk voor het oplossen van hun eigen problemen. Het heft in eigen handen nemen maakt zelfredzamer, sterker, geeft meer zelfvertrouwen en maakt gelukkiger. Op eigen kracht waar mogelijk, al dan niet met een beroep op de directe omgeving, eventuele inzet van algemene voorzieningen in wijken en dorpen en alleen inzet van professionele ondersteuning als dat echt nodig is: Wie zorg nodig heeft, kan op ons rekenen.” Doelstellingen en hun totstandkoming In onderstaande tabel zijn de ambitie, doelstellingen en KPI’s weergegeven. Hiervoor is de doelenboom van Team Toegang Wmo en de Voor Elkaar Teams als bron gebruikt die is ontwikkeld om te sturen. Ambitie, doelstellingen en KPI’s (bron: KPI doelenboom) Ambitie: Er zijn in de buurt voldoende kansen om mee te doen. Inwoners voelen zich gezien en gesteund, de omgeving is stimulerend en uitnodigend. Er zijn voldoende kansen om tot leren, werken en tot ontwikkeling van talenten en ideeën te komen.

Daardoor zijn inwoners in staat zelf verantwoordelijkheid te dragen voor de vraagstukken van hun leven, met een sociale basisinfrastructuur, die uitnodigend en versterkend is. Waarbij we belemmeringen voor één omzetten naar oplossingen voor iedereen. Waar maatwerk nodig is, bieden we dit adequaat en met hoge kwaliteit, vanuit dezelfde onderliggende ambitie. Hoofddoel KPI’s Hoofddoel 1: Meer • Aantal / aandeel inclusieve voorzieningen inclusieve • Aantallen beschikkingen (toegang) t.b.v. ondersteuningsplannen • Aantal beschikkingen

17

participatie van inwoners Hoofddoel 2: Versterken sociale basisinfrastructuur in de wijk

Hoofddoel 3: Zelfredzaamheid inwoners neemt toe Hoofddoel 4: Draagkracht in de wijk neemt toe (transformatie)

• • • • • • • • • • • • • • • •

Geluk Gezondheid Aandeel meldingen doorgeleid naar beschikking versus collectieve / algemene voorziening Relatieve intensiteit van de indicaties Relatieve zwaarte van de indicaties Aandeel zelfredzame inwoners zonder maatwerkvoorziening Realisatie voorzieningen (aantallen: hoeveel voorzieningen voor specifieke doelgroepen / inclusieve voorzieningen) Vergroting / versterking verbinding tussen voorzieningen Effectiviteit ondersteuning Aandeel inwoners met regie over eigen leven Aantal ontvangen meldingen bij Team Toegang Toename omvang netwerk inwoner Sociale binding Aandeel inwoners dat contacten heeft Aantal initiatieven dat langer dan 2 jaar bestaat Deelname kwetsbaren stijgt zonder dat bijdragen vanuit preventie stijgt

SMART beoordeling hoofddoelen In onderstaande tabel is per hoofddoel in kaart gebracht in hoeverre het doel en de bijbehorende KPI’s voldoen aan de SMART-criteria (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden). Hoofddoel Hoofddoel 1: Meer inclusieve participatie van inwoners

Hoofddoel 2: Versterken sociale basisinfrastructuur in de wijk

Hoofddoel 3: Zelfredzaamheid inwoners neemt toe

18

Beoordeling Specifiek: Gedeeltelijk, termen als inclusieve voorzieningen hebben geen duidelijke definitie. Meetbaar: Grotendeels, aantal beschikkingen en voorzieningen zijn meetbaar. Geluk en gezondheid zijn lastiger zonder meetinstrument. Acceptabel: Ja, haalbaar en passend bij gemeentelijk beleid. Realistisch: Onzeker, afhankelijk van beschikbare middelen en definities. Tijdsgebonden: Nee, geen tijdsindicatie opgenomen. Specifiek: De KPI’s wel, maar vraag is wat ze zeggen over het versterken van de sociale basisinfrastructuur Meetbaar: Grotendeels, de meeste indicatoren zijn kwantitatief. Acceptabel: Ja, past bij het beleidsdoel om zich dichter bij de inwoner te organiseren. Realistisch: Onzeker, afhankelijk van middelen, beleidsruimte en uitvoeringskracht. Tijdsgebonden: Nee, geen tijdsindicatie opgenomen. Specifiek: Ja, regie over eigen leven, netwerk en meldingen zijn concrete thema’s die geoperationaliseerd kunnen worden. Meetbaar: Ja, mits begrippen als effectiviteit van de ondersteuning helder worden gedefinieerd. Acceptabel: Ja, passend binnen bredere beleidsambities

Hoofddoel 4: Draagkracht in de wijk neemt toe (transformatie)

Realistisch: Onzeker, afhankelijk van interventies Tijdsgebonden: Nee, geen tijdsindicatie opgenomen Specifiek: Gedeeltelijk, sociale binding en deelname kwetsbaren zijn onduidelijk zonder definitie. Meetbaar: Beperkt, aantal initiatieven is meetbaar, sociale binding is lastig te meten zonder definitie en meetmethode. Acceptabel: Ja, passend binnen bredere beleidsambities Realistisch: Onzeker, lastig in te schatten zonder inzicht in de capaciteit en middelen in de wijk. Tijdsgebonden: Nee, geen tijdsindicatie opgenomen

De vier hoofddoelen dekken de verschillende dimensies van de geformuleerde ambitie af. Ze richten zich zowel op het individuele niveau (zoals zelfredzaamheid), het sociale niveau (zoals participatie en binding) als op het organisatieniveau (zoals de basisinfrastructuur in de wijk). Daarnaast worden verschillende typen KPI’s gehanteerd, zowel op het niveau van input, output en outcome, wat bijdraagt aan een breder inzicht in de werking en effecten van het beleid. Tegelijkertijd zijn er duidelijke verbeterpunten. Veel van de gebruikte KPI’s zijn nog onvoldoende geoperationaliseerd en daardoor lastig te interpreteren of eenduidig te meten. Abstracte begrippen zoals “geluk”, “sociale binding” en “effectiviteit van ondersteuning” worden genoemd, maar zonder bijbehorende meetmethoden of instrumenten. Hierdoor blijven dit abstracte begrippen en is de meetbaarheid beperkt. In de gesprekken met de beleidsmakers is dit bevestigd. Zij geven aan dat zij zoekend zijn naar betere, meetbare en realistischere KPI’s. Een door hen benoemd voorbeeld van een onrealistische KPI is de verwachting dat er een directe relatie ligt tussen de inzet van de Voor Elkaar Teams en de beheersing van het aantal maatwerkvoorzieningen.

Vanuit de algemene ambitie (effectiever en toekomstbestendiger te werken binnen het sociaal domein) is een relatie te leggen met de doelstellingen (hoofddoelen zijn: -meer inclusieve participatie van inwoners, -versterken sociale basisinfrastructuur in de wijk, -zelfredzaamheid inwoners neemt toe én -draagkracht in de wijk neemt toe) Voor de vier hoofddoelen is geen prioritering of tijdspad zichtbaar. Bevindingen interviews beleidsmakers De splitsing van Team Toegang Wmo en de Voor Elkaar Teams dient volgens beleidsmakers verschillende doelen. Naast het doel om binnen de teams meer focus te creëren, dient de splitsing van de teams een belangrijk doel voor inwoners. Zij moeten met deze splitsing ervaren dat ze nog dichter bij huis, in hun buurt en in het alledaagse leven ondersteuning kunnen krijgen. Dit heeft geleid tot een splitsing in opdrachten: het Team Toegang Wmo richt zich op individueel Wmo maatwerk en de Voor Elkaar Teams zijn gericht op preventie en toeleiding naar collectief. Beide teams blijven ernaar streven dat inwoners zoveel mogelijk ruimte hebben om zelf regie te kunnen voeren over hun eigen leven. Dat ze kunnen meedoen op alle levensgebieden die belangrijk voor ze zijn. Maar ook dat ze aansluiting kunnen vinden (of houden) in hun wijk of buurt en prettig kunnen leven.

Bij de splitsing tussen toegang en preventie zijn uitgangspunten op schrift vastgesteld om het samenspel tussen toegang en preventie te bevorderen: 1. Zelfredzaamheid en participatie inwoner centraal 2. We vertrouwen op elkaars kennis en kunde 3. Komen tot een beter aanbod voor inwoner 4. We werken digitaal

19

5. We investeren in voortdurende verbetering 6. We werken wijkgericht als basis (waar dit meerwaarde heeft stedelijk) Uit het gesprek met beleidsmakers blijkt dat de oorspronkelijke ambitie en doelstellingen in de loop der tijd niet fundamenteel gewijzigd zijn, maar wel zijn aangescherpt wat betreft rollen en verantwoordelijkheden. Deze doelstellingen waren in hoofdlijnen ook al aanwezig toen de teams nog geïntegreerd werkten. De uitgangspunten zijn bij de splitsing expliciet toegevoegd. De splitsing maakte het mogelijk om professionals te laten doen waar zij het beste in zijn: toegang of preventie. Daarnaast is er meer inzicht ontstaan in wie waarvoor verantwoordelijk is en waar de nadruk per wijk moet liggen. De maatschappelijke opgaven, zoals vergrijzing en toenemende zorgvraag, maken de oorspronkelijke ambitie actueler dan ooit. Hoewel bijstelling van de prestatie-indicatoren volgens beleidsambtenaren (KPI’s) nodig blijkt, blijft de overkoepelende ambitie overeind en wordt als toekomstbestendig ervaren. Verschillen in doelstellingen per wijk In lijn met een strategische koerswijziging van het huidige college wordt per wijk maatwerk toegepast. De gemeente kijkt samen met professionals naar specifieke wijkopgaven. Dit betekent dat doelen kunnen verschillen per wijk, afhankelijk van de demografische en sociale context.

Zo is in de wijk Keizerslanden een pilot gestart waarin breed wordt gekeken naar toekomstbestendige wijkontwikkeling. De datagedreven werkwijze ondersteunt deze aanpak: analyses van Wmo-data, wijkinformatie en gesprekken met partners vormen de basis voor wijkgerichte doelen. De effectiviteit van de VET op bijvoorbeeld zelfredzaamheid en positieve gezondheid laat zich pas op langere termijn meten, maar de eerste indicatoren, zoals stabiele aantallen afgegeven Wmo-beschikkingen, bieden volgens respondenten indicatie dat de voor elkaar teams een waardevolle bijdrage leveren. Praktische vertaling van ambitie en uitgangspunten De gemeentelijke opdracht aan het VET is vanaf het begin gericht op het versterken van de sociale basis en het voorkomen van Wmo-maatwerk. In de praktijk is deze opdracht verfijnd, onder andere door wijkgerichte doelstellingen en een meer datagedreven benadering. De samenwerking tussen gemeente en uitvoerende partners is actief: de gemeente stelt het ‘wat’ vast, maar laat het ‘hoe’ aan de uitvoerende partijen over. Toch is dit volgens respondenten een voortdurend ontwikkelproces, mede vanwege personele wisselingen die zorgen voor vertraging of ruis in de uitvoering. De uitdaging blijft om de grote transitie van het sociaal domein tastbaar en uitvoerbaar te maken op wijkniveau.

Verschillen tussen de vier Voor Elkaar partners De uitvoering van de Voor Elkaar Teams ligt bij professionals van De Kern, MEE Samen, Raster en Solis. De vier partners binnen het Voor Elkaar Team hebben elk hun eigen identiteit en organisatiecultuur. Dit maakt het mogelijk om van elkaar te leren en elkaar op te zoeken, maar zorgt soms ook voor verschillen in visie en aanpak. Raster heeft bijvoorbeeld opbouwwerk als kerntaak, terwijl De Kern en MEE Samen zich van nature meer richten op 1-op-1 begeleiding, wat soms wringt met de preventieve opdracht. Om hier meer richting aan te geven, wordt dit jaar een onafhankelijke manager op afstand aangesteld om het Voor Elkaar Team integraal aan te sturen, los van de afzonderlijke belangen van de vier partners. Gemeentelijke sturing op ambitie en voortgang De gemeente stuurt vooral op strategisch en tactisch niveau. In maandelijkse overleggen met de managers van de beide teams wordt de voortgang besproken, met aandacht voor het samenspel tussen Voor Elkaar Teams en Team Toegang Wmo, aanvragen en verantwoording. De gemeente stuurt niet op

20

de dagelijkse uitvoering van de VET teams, maar houdt wel de regie op hoofdlijnen. Daarnaast monitort de gemeente of de ingezette koers leidt tot de gewenste effecten. KPI’s worden herzien in samenwerking met kennispartners, op basis van data, wijkanalyses en overleg met professionals. Samenwerking met andere wijkpartners De Voor Elkaar Teams en Team Toegang Wmo functioneren binnen andere wijkgerichte aanpakken. Zo wordt in het programma Toekomstbestendige Wijken breder gekeken en hebben de Voor Elkaar Teams en Team Toegang Wmo ook een bijdrage te leveren. In de wijk Keizerslanden is bijvoorbeeld een pilot gestart waarin alle wijkpartners zijn betrokken. De gemeente wordt hierin steeds vaker gezien als regievoerder. Op operationeel niveau weten partners elkaar goed te vinden, maar op tactisch niveau is er behoefte aan meer sturing. De rol van de gemeentelijke wijkmanager is hierin cruciaal: deze functioneert als brug tussen de wijkpartners en het gemeentelijke apparaat en signaleert waar nodig. Hoewel het Voor Elkaar Team een belangrijke speler is, is het belangrijk hun rol af te bakenen om overbelasting te voorkomen. Bevindingen werksessie raadsleden Gesproken raadsleden geven aan tijdens de transitie naar Team Toegang Wmo en de Voor Elkaar Teams (VET) in wisselende mate invulling te hebben kunnen geven aan de kaderstellende rol.

Voor Team Toegang Wmo was de opdracht die vooraf werd meegegeven relatief duidelijk. De doelen sloten aan bij bredere ontwikkelingen binnen het sociaal domein, zoals het normaliseren van hulp en het sturen op het beheersen van het aantal beschikkingen en daarmee de uitgaven aan Wmomaatwerkvoorzieningen. Ook de beschikbare financiële middelen werden door raadsleden als passend beoordeeld. Dit gaf in de beginfase richting aan de transitie binnen het Wmo-domein. De raad heeft de mogelijkheid om te sturen op de beleidskaders waaruit de opdrachten aan zowel Team Toegang Wmo als de Voor Elkaar Teams zijn geformuleerd. Dit is bijvoorbeeld het beleidsplan Wmo. Voor de Voor Elkaar Teams lag dit anders. De opdracht aan deze teams werd door gesproken raadsleden als minder scherp ervaren. De samenwerking met diverse partners op wijkniveau en het ontbreken van centrale sturing maakten het voor de raad lastig om heldere kaders te stellen. Dit gebrek aan eenduidigheid werkte door in de uitvoering, waar professionals zich volgens raadsleden geregeld afvroegen wat de raad precies van hen verwachtte. Er was sprake van wederzijds onbegrip en afstand tussen beleidsmakers, uitvoering en politiek. Daarnaast ervaren raadsleden dat zij in beperkte mate grip hadden op de uitvoering.

De teamindeling, werkvormen en fysieke aanwezigheid in de wijk waren niet of nauwelijks onderwerp van politieke besluitvorming. Hoewel de raad signalen over knelpunten in de uitvoering van het Wmo en de VET teams uit de samenleving ontving, werden deze in eerste instantie door het college veelal als incidenten gezien. Pas later bleek dat het ging om structurele knelpunten, wat leidde tot verlies van kostbare tijd. De beperkte en vaak vertraagde informatievoorziening heeft de sturingsmogelijkheden van de raad aanzienlijk beperkt. Een complicerende factor in de kaderstelling was dat de gesproken raadsleden worstelden met hun positie: enerzijds willen zij voldoende afstand houden tot de uitvoering, anderzijds vrezen zij invloed en controle te verliezen. Het college gaat immers over het HOE (en dus ook het opknippen van de sociale teams in twee teams) en de raad gaat over het WAT. Daarbij ontbreekt het aan passende monitoringinstrumenten op het WAT. Sturingsinformatie met betrekking tot het behalen van de hoofddoelen is niet aanwezig. De huidige sturingsinformatie is te veel gericht op processen en aantallen

21

en te weinig op effecten zoals toegankelijkheid en tevredenheid van inwoners. De Monitor Sociaal Domein wordt door raadsleden als te omvangrijk ervaren om effectief richting te geven of bij te sturen. Hoewel de gesproken raadsleden zich actief inspannen om signalen op te halen vanuit de samenleving, blijkt het lastig deze signalen om te zetten in concrete actie of besluitvorming. Signalen als de gebrekkige fysieke aanwezigheid van hulp in de wijk en verwarring bij inwoners door naamsveranderingen (bekende namen als Sociaal Team en inloopspreekuren verdwenen) worden breed herkend. Vooral inwoners met beperkte taalvaardigheid of zonder sociaal netwerk weten volgens de raadsleden de ondersteuning moeilijk te vinden. Dit roept bij raadsleden zorgen op over de inclusiviteit en toegankelijkheid van het huidige systeem. 3.3 Toetsing normenkader Voor de toetsing aan de norm werken we met de volgende termen in volgorde van niet voldoen tot voldoen: • Voldoet niet of beperkt: dit betekent dat op geen enkele wijze of voor een klein deel wordt voldaan aan de norm. Rood • Voldoet merendeels: dit betekent dat voor een groter deel wel dan niet wordt voldaan aan de norm. Oranje • Voldoet grotendeels: dit betekent dat voor een zeer groot gedeelte of volledig wordt voldaan aan de norm.

Groen Norm Toetsing Deelvraag 1: Wat was de ambitie van de gemeente voor het inrichten van de Voor Elkaar Teams en Team toegang Wmo? De ambitie is helder geformuleerd in concrete doelstellingen.

22

Voldoet beperkt. De ambitie is breed geformuleerd en inhoudelijk rijk. De vier hoofddoelen sluiten inhoudelijk aan bij de ambitie, maar zijn niet volledig SMART uitgewerkt: tijdsgebondenheid ontbreekt en begrippen zijn niet voldoende gedefinieerd of meetbaar gemaakt. Uit de gesprekken met beleidsmakers blijkt dat de KPI’s onvoldoende meetbaar zijn en dat verwachtingen onrealistisch zijn.

4 Bevindingen ambitie in de praktijk 23

4.

Bevindingen ambitie in de praktijk

4.1 Inleiding In dit hoofdstuk is beschreven in hoeverre de uitgangspunten vanuit de ambitie in de praktijk zijn gebracht. Eerst zijn in de grijze kaders de bevindingen per deelvraag op hoofdlijnen weergegeven, gevolgd door een onderbouwing daarvan. Het hoofdstuk sluit af met een toetsing aan het normenkader. De snelle lezer kan volstaan met het lezen van de beantwoording op hoofdlijnen in de grijze kaders. In dit hoofdstuk zijn de volgende deelvragen beantwoord: 2. In hoeverre zijn deze uitgangspunten in de praktijk gebracht? 3. Hoe ervaren betrokkenen deze uitgangspunten en hoe geven ze daar invulling aan? 4.2

Bevindingen toepassing uitgangspunten o.b.v. schriftelijke bronnen

Onderzoeksvraag: 2. In hoeverre zijn deze uitgangspunten in de praktijk gebracht? Bevindingen op hoofdlijnen: • Uitgangspunt 1: Zelfredzaamheid en participatie van de inwoner centraal. Dit komt in de plannen en verantwoordingen terug als doelen. Er wordt vooral gerapporteerd over de individuele begeleiding voor toeleiding naar collectief begeleiding die hiervoor is ingezet. Het rapporteren over collectieve oplossingen is onderbelicht en wordt niet gemonitord. Volgens respondenten is dit lastig meetbaar. • Uitgangspunt 2: We vertrouwen op elkaars kennis en kunde. Plannen en verantwoordingen van Voor Elkaar Teams (VET) bevatten beschrijvingen van overlegstructuren, maar gaan weinig tot niet in op structureel leren of verbeteren. Bij Team Toegang Wmo is beschreven op welke wijze het vertrouwen op elkaars kennis en kunde via gezamenlijk leren in teams en stadsbreed wordt bevorderd. In plannen en verantwoording is weinig aandacht voor vertrouwen op elkaars kennis en kunde tussen VET en Team Toegang Wmo. • Uitgangspunt 3: We komen tot een beter aanbod voor inwoners. Het streven naar een beter aanbod is aanwezig, maar in de plannen en verantwoording ligt de nadruk vooral op het verbeteren van interne organisatie van de beide teams en casuïstiekbespreking tussen de beide teams.

Structurele terugkoppeling over de effectiviteit of aansluiting op de leefwereld van inwoners ontbreekt in de verantwoordingen. • Uitgangspunt 4: We werken digitaal. Digitalisering wordt in de plannen en verantwoordingen benoemd als randvoorwaarde. Bij het VET blijkt dat de gebruikte registratiesystemen niet goed aansluiten bij de praktijk. Bij Team Toegang Wmo blijkt dat registratiesystemen kritisch worden besproken en concrete verbeteracties zijn benoemd. • Uitgangspunt 5: We investeren in voortdurende verbetering. Uit de plannen van het VET blijken wel ambities om dit op te pakken, maar uit de verantwoordingen blijkt geen concreet zicht op de opbrengsten hiervan en de wijze waarop dat is georganiseerd. Bij het Team Toegang Wmo zijn reflectie en scholing wel structureel aanwezig in de

24

•

plannen en verantwoording, maar deze is vooral gericht op het eigen team en niet op een gezamenlijke leerstructuur met het VET. Uitgangspunt 6: We werken wijkgericht als basis. Wijkgericht werken is bij het VET goed zichtbaar en verankerd in zowel plannen als de verantwoordingen. Bij Team Toegang Wmo is minder focus op wijkgerichtheid in de plannen en verantwoording. Aspecten als fysieke aanwezigheid in de wijken komen beperkt terug. Wel is er aandacht voor stedelijk leren binnen het Team Toegang Wmo.

Onderbouwing Deze vraag is beantwoord door na te gaan wat in de beschikbare plannen en verantwoordingen staat over het in de praktijk brengen van de zes door de gemeente geformuleerde uitgangspunten. De opbrengsten uit de gesprekken met uitvoerenden van de teams zijn weergegeven in paragraaf 4.3. Uitgangspunten in plannen en verantwoordingen Voor Elkaar Teams (VET) (2023-2025) Er zijn zes uitgangspunten geformuleerd in het visiedocument Samenspel Toegang en Preventie – Uitgangspunten (2021). Deze zijn bedoeld als richtinggevende principes voor het handelen van uitvoerende partners binnen de Voor Elkaar Teams. Voor de analyse zijn de volgende documenten onderzocht: • Subsidieaanvragen Voor Elkaar Teams 2023, 2024 en 2025 • Subsidieverantwoordingen (Jaarrapportages) Voor Elkaar Teams 2023 en 2024 • Plan van Aanpak Voor Elkaar Teams 2023 • Per uitgangspunt is nagegaan hoe het is verwoord in plannen, hoe het terugkomt in verantwoordingen, en wat dat zegt over de relatie tussen uitgangspunt en praktijk. Uitgangspunt 1. Zelfredzaamheid en participatie van de inwoner centraal Uit de subsidieaanvragen en het plan van aanpak blijkt dat dit uitgangspunt terugkomt. De subsidieaanvragen en het plan van aanpak benadrukken het belang van activering, netwerkversterking en bewonersinitiatieven. In het bijzonder valt in de aanvraag voor 2025 de nadruk op 'noaberschap' en samenlevingsopbouw op.

In de verantwoordingen komt echter vooral individuele begeleiding voor toeleiding naar collectief naar voren. Op collectieve inzet en netwerkversterking worden beperkt verantwoord. Er ontbreken structurele gegevens over het aantal, type of bereik van collectieve activiteiten. Concrete voorbeelden, zoals sport- of beweeggroepen, worden niet benoemd. Daarmee blijft onduidelijk in hoeverre en op welke schaal collectieve inzet daadwerkelijk plaatsvindt. Ook een structurele evaluatie of doorontwikkeling van deze inzet ontbreekt. Daarbij wordt expliciet erkend dat het effect van collectieve inzet moeilijk meetbaar is en lastig te vertalen naar concrete indicatoren. In de praktijk krijgt het uitgangspunt vooral vorm via individuele trajecten, terwijl de collectieve dimensie minder goed verankerd is. Uitgangspunt 2. We vertrouwen op elkaars kennis en kunde Uit de subsidieaanvragen en het plan van aanpak komt dit uitgangspunt naar voren in de vorm van beschreven overlegstructuren, afstemming en intervisie. Er is aandacht voor samenwerking tussen disciplines en voor de verbinding met Team Toegang Wmo. In de verantwoordingen blijft deze

25

samenwerking echter op de achtergrond. Een reflectie op de effectiviteit van samenwerking of de ontwikkeling van gezamenlijke leerprocessen wordt nauwelijks benoemd. Dat komt deels doordat reflectie op samenwerking voornamelijk intern en informeel plaatsvindt, en in beperkte mate wordt vastgelegd in rapportages. Ook ontbreekt een expliciete opdracht of aanleiding om de effectiviteit van samenwerking en gezamenlijke leerprocessen systematisch in beeld te brengen. Uitgangspunt 3. We komen tot een beter aanbod voor de inwoner Uit de subsidieaanvragen en het plan van aanpak wordt aansluiting bij signalen uit de wijk als uitgangspunt genomen. Er wordt gewerkt met wijkprofielen en participatieve werkvormen. Subsidieaanvragen benoemen het ontwikkelen van nieuw aanbod op basis van behoeften. In de verantwoordingen worden wel voorbeelden van initiatieven genoemd, maar de structurele terugkoppeling over de effectiviteit (komt het tot een beter aanbod voor de inwoner) ontbreekt. De ambitie om het aanbod, zowel collectief als individueel, te verbeteren is aanwezig, maar het is onduidelijk in hoeverre dit leidt tot daadwerkelijk beter passende ondersteuning. Dit wordt volgens de VET Teams versterkt door dat het Team Toegang Wmo weinig of niet doorverwijst naar de Teams VET. Uitgangspunt 4.

We werken digitaal Digitalisering wordt in het plan van aanpak en de subsidieaanvragen vooral als randvoorwaarde benoemd. Het plan van aanpak noemt registratiesysteem WIZ en Office365, maar wijst op knelpunten in gebruiksvriendelijkheid. Subsidieaanvragen verwijzen naar datagedreven werken, maar geven weinig invulling aan concrete toepassingen op teamniveau. In de verantwoordingen blijft verantwoording over toegepaste digitalisering vrijwel afwezig. Er lijkt wel sprake van bewustzijn rond het belang van digitalisering, maar de vertaling naar de praktijk blijkt beperkt uit de subsidieaanvragen en de verantwoordingen. Uitgangspunt 5. We investeren in voortdurende verbetering Het plan van aanpak en de subsidieaanvragen benoemen ambities rond leren en ontwikkelen, waaronder monitoring, reflectiemomenten en de wens tot een lerende organisatie. In de subsidieaanvragen blijft dit zonder uitwerking van concrete werkvormen of verantwoordelijkheden. In de verantwoordingen komen de resultaten van leren en verbeteren nauwelijks terug. Uitgangspunt 6. We werken wijkgericht als basis (waar dit meerwaarde heeft stedelijk) Wijkgericht werken is prominent aanwezig in zowel het plan van aanpak als de subsidieaanvragen. De subsidieaanvragen benoemen stamgroepen, wijkprofielen, fysieke aanwezigheid in de wijk en samenwerking met gebiedsregisseurs.