bijlage bij antwoorden V Cebeon - Eindrapport Financiele effecten Omgevingswet voor Omgevingsdiensten.pdf

............................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................................................................................................ .............................

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten ..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Identificatie hiaten voor omgevingsdiensten in het onderzoek naar financiële effecten van de Omgevingswet

21819

Eindrapport Cebeon, 25 april 2022

I

Inhoudsopgave S Managementsamenvatting ............................................................................................................... 3 S.1 Aanleiding, onderzoeksdoel en -scope....................................................................................... 3 S.2 Hiaten in Integraal financieel beeld: transitiekosten .................................................................. 3 S.3 Veranderingen Omgevingswet met structurele financiële gevolgen .......................................... 5 1 Inleiding ............................................................................................................................................ 7 2 Dataverzameling ............................................................................................................................... 9 3 Substantiële effecten voor omgevingsdiensten ............................................................................. 13 3.1 Taken en variatie daarin tussen omgevingsdiensten ................................................................ 13 3.2 Veranderingen met gevolgen voor de kosten ........................................................................... 14 3.3 Kwantificering van genoemde effecten en mogelijke hiaten ...................................................

17 4 Transitiekosten: eenmalige financiële effecten ............................................................................ 19 4.1 Transitiekosten in landelijke onderzoeken ............................................................................... 19 4.2 Afbakening transitiekosten ...................................................................................................... 20 4.3 Uitvraag transitiekosten ........................................................................................................... 21 4.4 Raming hoogte transitiekosten ................................................................................................. 21 5 Kwalitatieve duiding structurele financiële effecten ................................................................... 25 5.1 Factoren die structurele kosten van omgevingsdiensten beïnvloeden ...................................... 25 5.2 Voorbeelden van impactanalyses voor opsporen van hiaten .................................................... 27 6 Conclusies ........................................................................................................................................ 29 6.1 Transitiekosten en andere financiële gevolgen van de Omgevingswet .................................... 29 6.2 Aanbevelingen om inzicht in kosten en kostenveranderingen te verbeteren ............................ 29

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

2

S

Managementsamenvatting

S.1

Aanleiding, onderzoeksdoel en -scope De tot nog toe uitgevoerde onderzoeken naar de financiële effecten van de stelselherziening omgevingsrecht (Omgevingswet en de nadere Besluiten en Regelingen) strekken zich uit over de volle breedte van de beleidsvelden die zullen worden geraakt door de stelselherziening. Er is een landelijk ‘Integraal financieel beeld’ opgesteld door het Rijk, VNG, IPO en UvW gezamenlijk. 1 Omgevingsdienst NL heeft signalen dat de financiële effecten voor omgevingsdiensten hierbinnen onvoldoende zijn meegenomen en heeft daarover haar zorgen richting de VNG en het IPO, en tevens het Rijk, geuit.2 Dit onderzoek heeft tot doel nader inzicht te creëren in mogelijke hiaten met betrekking tot omgevingsdiensten in het Integraal financieel beeld van de effecten van de Omgevingswet, de financiële omvang van deze mogelijke hiaten te ramen én een onderlegger te bieden voor gesprekken op landelijk en op regionaal niveau. Op basis hiervan zijn de twee onderzoekdoelen geformuleerd: 1. Het opsporen van – substantiële – hiaten in de geraamde financiële effecten van de Omgevingswet in het Integraal financieel beeld, waar het gaat om de werkzaamheden die door omgevingsdiensten worden uitgevoerd, onderscheiden naar structurele en incidentele kosteneffecten. 2.

Het in beeld brengen van goed onderbouwde, substantiële financiële gevolgen van de Omgevingswet voor omgevingsdiensten binnen het Integraal financieel beeld, op landelijk totaalniveau en doorvertaald naar de betekenis voor individuele omgevingsdiensten. Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is deskresearch uitgevoerd waarbij bestaande landelijke onderzoeksrapporten en documenten van omgevingsdiensten zijn bestudeerd. Daarnaast zijn in twee fasen aanvullende gegevens bij een zestal omgevingsdiensten verzameld door middel van een enquête en interviews. Omgevingsdiensten voeren taken uit voor zowel gemeenten als provincies op verschillende beleidsvelden die in worden geraakt door de Omgevingswet. Het betreft de beleidsvelden Milieu, Bouwen, Ruimtelijke ordening, Water en Natuur. Milieu is verreweg het belangrijkste terrein, gevolgd door Bouwen en in geringe mate met Ruimte.3 Water- en natuurtaken worden door slechts enkele omgevingsdiensten uitgevoerd en zijn daarom in het onderzoek niet meegenomen. Bouwtaken worden gelijktijdig en in sterkere mate geraakt door de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb), en slechts beperkt door de Omgevingswet. Het onderzoek heeft zich derhalve toegespitst op de beleidsvelden Milieu en Ruimte. Bodemtaken zijn in het onderzoek buiten beschouwing gelaten, omdat hiernaar een apart onderzoek wordt uitgevoerd.

S.2

Hiaten in Integraal financieel beeld: transitiekosten In het landelijk Integraal financieel beeld zijn de transitiekosten voor omgevingsdiensten geraamd op circa 4 à 8 miljoen euro. De bevindingen van Omgevingsdienst NL (op basis van 15 diensten 12 miljoen euro in het jaar 2020) en de VNG (23 miljoen euro) leveren indicaties op voor het vermoeden dat de transitiekosten 1 2 3

KokxDeVoogd, Integraal Financieel Beeld Stelselherziening Omgevingswet, 11-3-2021. Brief reactie. Consultatie integraal financieel beeld 30-3-2021. Cebeon, Nulmeting Omgevingswet, 23-2-2021: circa helft milieu-uitgaven gemeenten en provincies bij uitvoeringsdiensten, pag. 14 en 18.

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

3

van omgevingsdiensten in het landelijk onderzoek niet volledig zijn meegenomen. Een van de redenen hiervoor ligt in de werkwijze van het landelijk onderzoek. Daarin zijn omgevingsdiensten niet zelf bevraagd. Daarbovenop komt dat de ramingen, in alle genoemde onderzoeken, niet actueel zijn. Het lijkt erop dat hierin de uitstelkosten (naar 1-1-2022) van omgevingsdiensten niet zijn meegenomen. Extra kosten van uitstel naar 1-1-2023 zijn in elk geval niet meegenomen, omdat deze datum na afronding van het betreffende onderzoek pas bekend is gemaakt. Daarnaast zijn er verschillen in afbakening van wat onder implementatiekosten wordt verstaan en de periode die ze beslaan. In het voorliggende onderzoek is voor de afbakening van transitiekosten zo goed mogelijk aangesloten bij de definitie die in de landelijke onderzoeken naar de financiële effecten van de Omgevingswet is gebruikt. Onderdeel hiervan vormen extra kosten voor vergunningverlening en meldingen milieu, vanwege de omzetting van inrichtingen naar milieubelastende activiteiten (MBA), invoering vergunningplicht voor inrichtingen waar nu omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) geldt, informatieplicht als nieuwe vorm en de herinvoering van milieuleges (aanpassing van de administratie van omgevingsdiensten).

Met betrekking tot Ruimte is als belangrijkste kostenbepalende factor de ontwikkeling van de eerste omgevingsplannen naar voren gekomen en het opbouwen van jurisprudentie. Tabel S.1: Transitiekosten, geraamd voor alle omgevingsdiensten, met bandbreedtes (mln euro) Periode

Onderkant bandbreedte

Bovenkant bandbreedte

Totaal alle 29 omgevingsdiensten

99

143

Gemiddeld per omgevingsdienst

3,4

4,9

Tabel S.1 laat zien dat, volgens voorzichtige ramingen de transitiekosten voor alle omgevingsdiensten in Nederland tussen 99 en 143 miljoen euro kunnen worden geraamd. Dit bedrag is vele malen hoger dan de 4 à 8 miljoen euro aan transitiekosten voor omgevingsdiensten die, weliswaar met kanttekeningen, uit het landelijk onderzoek kwam. We noemen de raming voorzichtig omdat in de basiscijfers voor de ramingen niet alle posten (van de definitie van transitiekosten) konden worden gekwantificeerd, de raming vanaf 2023 onvolledig is en de btw buiten beschouwing is gebleven. Daarnaast zijn de toekomstige transitiekosten erg afhankelijk van: • de mate van afstemming tussen opdrachtgevers (meer of minder uniformiteit); • de mate waarin begeleiding en advies door opdrachtgevers wordt gevraagd; • de taakopdracht door bevoegd gezagen aan de omgevingsdienst; • het al dan niet opnemen van (de nieuwe) geluidtaak in de opdracht, namelijk het opstellen van geluidsproductieplafonds voor lokale wegen en industrieterreinen (en daarna geluidmonitoring); • het functioneren van het DSO (en maatregelen bij het mogelijk falen daarvan); • de organisatie van de communicatie die gevolgen heeft voor de mate waarin omgevingsdiensten informatie moeten verstrekken en vragen van initiatiefnemers moeten beantwoorden; • de mate waarin collectief lerend vermogen in de beginperiode wordt georganiseerd, waarmee

kan worden voorkomen dat iedere individuele omgevingsdienst zelf het wiel moet uitvinden; • het voor de eerste keer toepassen van nieuwe instrumenten en werkwijzen, met verwachte toename van toezichtsinspanningen, bezwaar- en beroepsprocedures, het ontwikkelen jurisprudentie. Het ontbreken van (uit administraties niet herleidbare) onderdelen van transitiekosten en de onvolledigheid en onzekerheid van de ramingen van transitiekosten vanaf 2023 4 betekent dat de gepresenteerde cijfers als ondergrens moeten worden beschouwd. In het bijzonder is naar voren gekomen dat met de omzetting van inrichtingen naar MBA een hoog bedrag kan zijn gemoeid, vooral bij grote omgevingsdiensten met veel complexe inrichtingen. Ramingen hiervoor waren niet altijd beschikbaar. 4

Op basis van de aangeleverde informatie door 4 omgevingsdiensten gaat het vanaf 2023 om indicatief circa 1,80 euro per inwoner of 4.900 euro per fte.

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

4

Het verdient daarom aanbeveling om vanaf nu transitiekosten te ramen en te registreren om beter het gesprek te kunnen voeren over de eenmalige kosten.

S.3

Veranderingen Omgevingswet met structurele financiële gevolgen In het onderzoek is nagegaan welke veranderingen op de beleidsvelden Milieu en Ruimte financiële gevolgen kunnen hebben voor de omgevingsdienst. Helaas kunnen op basis van de nu beschikbare gegevens geen betrouwbare landelijke ramingen worden opgesteld. Omgevingsdiensten zitten in verschillende voorbereidingsstadia waardoor onduidelijkheid bestaat over de uit te voeren taken onder de Omgevingswet. Het feit dat die afspraken nog niet zijn afgerond, weerspiegelt ook een soort kip-ei-probleem: omdat omgevingsdiensten nog niet weten welke opdrachten ze krijgen van de bevoegd gezagen (wat betreft wettelijke taken, overdracht bevoegdheden, bieden van advies en ondersteuning), kunnen ze ook nog geen betrouwbare financiële effecten ramen. Tegelijkertijd weten bevoegd gezagen zelf nog niet hoeveel middelen ze beschikbaar hebben voor de taken die ze zelf dan wel door omgevingsdiensten willen laten uitvoeren. Wel is als algemeen beeld naar voren gekomen, dat men op dit moment een structurele kostenstijging verwacht omdat juist de complexere gevallen door omgevingsdiensten worden behandeld. Ook verwacht men extra coördinatie-, overleg- en adviestaken voor omgevingsdiensten.

Op basis van het onderzoek zijn belangrijke aandachtspunten benoemd die ook als handvat kunnen dienen voor individuele omgevingsdiensten in het overleg met opdrachtgevers over de op te dragen taken. 1) Decentrale beleidsvrijheid, met effect op vergunningverlening, toezicht en handhaving milieu Omgevingsdiensten zien veel extra werk op zich af komen, als gemeenten en provincies elk op een eigen manier de decentrale beleidsvrijheid gaan invullen. Er kunnen dan niet alleen verschillen in normen ontstaan, maar ook verschillen in definities en toe te passen rekenmodellen. Elke gemeente en provincie heeft de bevoegdheid eigen beslissingen te nemen en iets te veranderen aan de (eerder onderling afgestemde) regels of normen, hetgeen dan (per saldo) tot een toename van kosten leidt. 2) Vergunningverlening en meldingen milieu Belangrijkste kostenverhogende factoren zijn: meer vooroverleg, de rol van casemanager wordt zwaarder, aparte melding per MBA en open normen. Hiertegenover staan ook kostenverlagende factoren zoals de vervanging van sommige vergunningplichten door meldingsplicht, en van sommige meldingsplichten door informatieplicht.

Naar verwachting van de meeste responderende omgevingsdiensten is het effect van kostenverhogende factoren voor omgevingsdiensten (die, zoals hiervoor aangegeven, juist complexere gevallen behandelen) groter dan van kostenverlagende, waardoor er per saldo een toename van kosten wordt verwacht. 3) Toezicht en handhaving milieu Open normen leiden naar verwachting tot extra vragen van initiatiefnemers aan de omgevingsdienst, complexere toetsing (minder eenduidig toetsingskader), minder werken met checklists en meer gespreksvoering bij inspecties, mogelijk meer waarschuwingsbrieven van de omgevingsdienst, mogelijk toename van klachten. 4) Tot slot Sommige effecten worden verschillend beoordeeld door omgevingsdiensten. Dan gaat het bijvoorbeeld om de Omgevingstafel (bestaande praktijk of nieuw?) of aanpassingen aan het ICT-systeem (past niet of wel in de reguliere onderhouds- en vervangingscyclus? waardoor er wel of geen extra kosten vanwege DSO zijn). Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

5

Daarnaast worden twee risico’s benoemd op substantiële extra kosten: (1) de duur van de transitieperiode, namelijk tot 2029 met bijbehorende lange onzekerheid over normen en (2) het DSO, dat bij nog niet volledig draaien of haperingen tot onvoorziene extra kan kosten leiden (deels werken met twee systemen naast elkaar). Verder ontbreken de extra kosten met betrekking tot de wijzigingen ten aanzien van de geluidregelgeving in het Integraal financieel beeld. Dit is een nieuwe taak voor gemeenten en provincies. Bij vergunningen en omgevingsplannen zal met deze nieuwe geluidregels rekening moeten worden gehouden. De twee deelonderzoeken naar geluid niet zijn opgenomen vanwege voorziene beperkte financiële effecten en uitlopende inzichten bij het ministerie (ten tijde van het onderzoek) over de mogelijke effecten. Het aangeleverde cijfermateriaal biedt onvoldoende basis voor landelijke ramingen van (structurele) financiële gevolgen van de Omgevingswet. Sommige omgevingsdiensten werken wel met ramingen (impactanalyses), op basis van aannames en met de nodige onzekerheden. De belangrijkste struikelblokken vormen het vooralsnog ontbreken van afspraken met de opdrachtgevers en onzekerheid over variatie in normen tussen opdrachtgevers.

Hierdoor is het lastig voor een omgevingsdienst structurele financiële effecten te ramen en zich tijdig en adequaat inhoudelijk te kunnen voorbereiden (inclusief personeelsbeleid). Het verdient daarom aanbeveling om feitelijke kosten administratief beter bij te houden maar vooral (voor individuele omgevingsdiensten) te zorgen voor concrete afspraken met opdrachtgevers en het opstellen van onderbouwde kostenramingen voor de nog te nemen stappen. Alleen dan is het mogelijk om tijdens de invoeringsperiode goed het gesprek tussen omgevingsdienst en opdrachtgevers te voeren over mogelijke kosten en baten als gevolg van de invoering van de Omgevingswet.

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

6

1

Inleiding aanleiding De tot nog toe uitgevoerde onderzoeken naar de financiële effecten van de stelselherziening omgevingsrecht (Omgevingswet en de nadere Besluiten en Regelingen) strekken zich uit over de volle breedte van de beleidsvelden die zullen worden geraakt door de stelselherziening. Er is een landelijk ‘Integraal financieel beeld’ opgesteld door het Rijk, VNG, IPO en UvW gezamenlijk.5 Omgevingsdienst NL heeft signalen dat de financiële effecten voor omgevingsdiensten hierbinnen niet altijd voldoende of juist zijn meegenomen. en heeft hierover haar zorgen richting het Rijk, de provincies (IPO) en gemeenten (VNG) geuit.6 Voor zover er hiaten blijken te bestaan, wil Omgevingsdienst NL kwantitatief inzicht verkrijgen in de totale omvang van deze hiaten, inclusief onderbouwing daarvan. Omgevingsdienst NL heeft daarom onderzoek laten doen door Cebeon naar de financiële effecten van de Omgevingswet voor omgevingsdiensten. Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie, bestaande uit medewerkers van verschillende omgevingsdiensten namens Omgevingsdienst NL. doel onderzoek Het doel van het onderzoek is te komen tot een onderbouwd inzicht in mogelijke hiaten met betrekking tot omgevingsdiensten in het Integraal financieel beeld van de effecten van de Omgevingswet, dat als onderlegger kan dienen voor gesprekken op landelijk en op regionaal niveau.

Op basis hiervan zijn de volgende twee onderzoekdoelen geformuleerd: 1. Het opsporen van – substantiële – hiaten in de geraamde financiële effecten van de Omgevingswet in het Integraal financieel beeld, waar het gaat om de werkzaamheden die door omgevingsdiensten worden uitgevoerd, onderscheiden naar structurele en incidentele kosteneffecten. 2. Het in beeld brengen van goed onderbouwde, substantiële financiële gevolgen van de Omgevingswet voor omgevingsdiensten binnen het Integraal financieel beeld, op landelijk totaalniveau en doorvertaald naar de betekenis voor individuele omgevingsdiensten. afbakening In het onderzoek dienden de veranderingen in de kosten van Omgevingsdiensten in beeld te worden gebracht, die het gevolg zijn van de Omgevingswet. Dat betekent dat financiële effecten van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb), die gelijktijdig met de Omgevingswet wordt ingevoerd, in dit onderzoek niet zijn meegenomen. Bovendien zijn, op verzoek van de opdrachtgever, Bodemtaken buiten beschouwing gelaten, omdat hiernaar een apart onderzoek wordt uitgevoerd. financiële effecten: structurele en eenmalige Het onderzoek diende zich te richten op zowel structurele als eenmalige financiële effecten.

Onder ‘structureel’ effect is verstaan: het verschil in kostenniveau nadat de Omgevingswet volledig zal zijn geïmplementeerd ten opzichte van het huidige kostenniveau (rekeningcijfers 2020). Onder ‘eenmalig’ effect is verstaan: de kosten die moeten worden gemaakt om over te gaan naar de veranderde of nieuwe regels, instrumenten, procedures en werkwijzen onder de Omgevingswet. Het gaat om zowel extra hiertoe aangetrokken personeel of inkoop als kosten (ureninzet) vanuit de reguliere organisatie. 5 6

KokxDeVoogd, Integraal Financieel Beeld Stelselherziening Omgevingswet, 11-3-2021. Brief reactie. Consultatie integraal financieel beeld 30-3-2021.

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

7

Het eigen personeel dat werkzaamheden uitvoert voor de transitie naar de Omgevingswet zou – bij het ontbreken van de transitie – immers andere productieve werkzaamheden uitvoeren. Ook extra kosten gedurende de beginperiode vanwege het voor het eerst toepassen van de nieuwe instrumenten, regels, werkwijzen en procedures vallen onder ‘eenmalige’ financiële effecten. onderzoeksaanpak Het onderzoek bestond uit een deskresearch waarbij bestaande landelijke onderzoeksrapporten en documenten van omgevingsdiensten zijn bestudeerd. Daarnaast zijn aanvullende gegevens bij omgevingsdiensten door middel van een enquête en interviews verzameld (zie hoofdstuk 2). leeswijzer In dit rapport wordt in hoofdstuk 2 eerst de wijze van dataverzameling onder omgevingsdiensten beschreven. Daarna komen de bevindingen van het onderzoek aan de orde. Hoofdstuk 3 gaat over substantiële effecten van de Omgevingswet voor de omgevingsdiensten. De hoofdstuk geeft een overal beeld van effecten en de mogelijke hiaten. In hoofdstuk 4 wordt het hiaat met betrekking tot transitiekosten gekwantificeerd. In hoofdstuk 5 worden de overige, structurele, financiële effecten geduid. Hierin zijn ook voorbeelden van eigen ramingen van omgevingsdiensten opgenomen. Het rapport wordt in hoofdstuk 6 afgesloten met conclusies en aanbevelingen om de kosten en kostenveranderingen door de Omgevingswet beter in beeld te brengen.

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

8

2

Dataverzameling De dataverzameling onder een steekproef van omgevingsdiensten is in twee fasen uitgevoerd. In de eerste fase zijn onderwerpen geïnventariseerd en is de bevraging in de tweede fase voorbereid. In de tweede fase heeft een begeleide uitvraag van kwantitatieve gegevens plaatsgevonden, gevolgd door een interview. De uitlijning en planning van de bevraging van omgevingsdiensten is nauwkeurig afgestemd met de opdrachtgever. steekproef omgevingsdiensten In overleg met de begeleidingscommissie is een steekproef van 7 omgevingsdiensten vastgesteld. Criteria voor de selectie waren: • verwachte beschikbare informatie met betrekking tot impactanalyses. • spreiding naar grootte en type (gemeenten/provincie; wel/niet brzo); • spreiding naar breedte van het takenpakket; Van de 7 omgevingsdiensten hebben er 6 informatie aangeleverd in zowel de eerste als tweede fase van het onderzoek. In tabel 2.1 zijn de 29 omgevingsdiensten getypeerd naar omvang aan de hand van de volgende kenmerken: • het aantal inwoners binnen de regio; • de bebouwingsdichtheid in de regio, uitgedrukt in ‘omgevingsadressendichtheid’.

Dit is het aantal adressen per vierkante kilometer; • de omvang van de formatie van de omgevingsdienst, uitgedrukt in het aantal fte in dienst van de omgevingsdienst; • het aantal inrichtingen waarvoor meldings- of vergunningplicht geldt (typen B en C, inclusief IPPC, Brzo/RIE4); • opgedragen taken voor Brzo-inrichtingen, die zijn belegd bij 6 omgevingsdiensten (aangeduid met BRZO bij de naam). Tabel 2.1: Kenmerken omgevingsdiensten Inwoners 2021*

Gemeenten 2021*

Dichtheid (oad)*

Formatie Fte 2020**

586.937

10

1.771

162

651.435

18

963

126

3.625

3

OD Groningen BRZO Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (FUMO) RUD Drenthe

Inrichtingen (excl. Type A) 2020** 6.354

494.771

12

803

126

12.480

4

OD Twente

631.733

14

1.401

89

15.575

5

OD IJsselland

534.800

11

1.240

96

16.000

6

OD Rivierenland

248.674

8

751

130

6.670

7

OD Regio Arnhem

429.368

10

1.476

147

7.396

8

OD Regio Nijmegen BRZO

315.347

6

1.753

172

5.145

9

OD De Vallei

271.885

5

1.364

130

6.664

10

OD Achterhoek

381.355

10

883

71

8.912

11

OD Veluwe IJssel

243.653

4

1.387

57

4.447

12

OD Noord-Veluwe

206.321

8

933

42

3.897

13

OD Regio Utrecht

568.514

15

1.285

128

9.682

14

RUD Utrecht

792.639

11

2.485

115

4.974

Nr

Omgevingsdienst

1 2

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

9

Nr

Omgevingsdienst

Inwoners 2021*

Gemeenten 2021*

Dichtheid (oad)*

Formatie Fte 2020**

15

OD Flevoland & Gooi- en Vechtstreek

687.335

13

1.577

134

Inrichtingen (excl. Type A) 2020** 11.318

16

OD IJmond

576.997

15

2.238

113

6.787

17

OD Noord-Holland Noord

665.867

17

1.276

185

12.950

18

OD Noordzeekanaalgebied BRZO

1.386.513

8

4.660

472

12.059

19

OD West-Holland

460.746

12

2.213

129

7.467

20

OD Midden-Holland

353.711

6

1.622

185

8.862

21

OD Haaglanden

1.122.240

9

3.666

205

16.800

22

DCMR Milieudienst Rijnmond BRZO

1.328.301

15

2.961

523

18.541

23

OD Zuid-Holland Zuid

461.052

10

1.614

225

8.372

24

RUD Zeeland

385.400

13

897

79

8.558

25

OD Midden- en West-Brabant BRZO

1.175.040

25

1.613

215

25.393

26

OD Brabant Noord

614.519

15

1.232

205

12.942

27

OD Zuidoost-Brabant

784.390

21

1.584

174

16.000***

28

RUD Limburg Noord

521.618

15

973

140

17.599

29

RUD Zuid-Limburg BRZO

594.254

16

1.515

110

3.131

Totaal

17.475.415

352

4.685

298.600

162

10.297

Gemiddeld per OD 602.601 12 *) Bron: CBS. **) Bron: TG SPPS (2021). ***) Bron: mondelinge opgave OD ZOB, april 2022.

Uit bovenstaand overzicht valt af te lezen dat de omgevingsdiensten onderling behoorlijk verschillen: • naar grootte van de regio (van ruim 200.000 inwoners tot circa 1,4 miljoen inwoners); • naar aantal inliggende gemeenten (van 4 tot 25); • naar dichtheid (van gemiddeld circa 800 tot bijna 4.700 adressen per km2); • naar omvang van de formatie (van 57 tot 523 fte); • en naar het aantal melding- en vergunningplichtige inrichtingen (van circa 3.100 tot 25.400). Dit beeld illustreert de verscheidenheid in typen omgevingsdiensten naar een aantal ‘objectieve’ kenmerken. Daarnaast zijn er verschillen in aard en omvang van de takenpakketten die ze met hun opdrachtgevers hebben afgesproken, bekostigingswijzen en bijvoorbeeld ook in meer industriële inrichtingen versus meer landbouwinrichtingen. Dit geeft aan dat de variatie in typen omgevingsdiensten groot is, hetgeen ook gevolgen heeft voor de doorwerking van veranderingen door de Omgevingswet voor elke omgevingsdienst afzonderlijk. In tabel 2.2 zijn de kenmerken van de respons van 6 omgevingsdiensten vergeleken met de gehele populatie van alle 29 omgevingsdiensten.

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

10

Tabel 2.2: Respons in relatie tot populatie Kenmerk

Inwonertal

Dichtheid

Klasse

Alle OD’en

Respons

Aantal OD’en

Inwoners

Aantal OD’en

Laag (<500.000)

12

4.252.283

2

602.385

% respons (inwoners) 14 %

Midden (500.000-700.000)

11

6.634.009

2

1.155.451

17 %

Inwoners

Hoog (>700.000)

6

6.589.123

2

2.714.814

41 %

Totaal

29

17.475.415

6

4.472.650

26 %

Laag (<1.300)

11

5.273.274

2

817.188

15 %

Midden (1.300-2.000)

12

6.534.705

2

940.648

14 %

Hoog (>2.000)

6

5.667.436

2

2.714.814

48 %

Totaal

29

17.475.415

6

4.472.650

26 %

Uit tabel 2.2 blijkt dat de respons een vijfde van alle omgevingsdiensten vertegenwoordigt, overeenkomend met een kwart van alle inwoners. Er is een gelijkmatige verdeling naar inwonerklassen en dichtheidsklassen in de respons. In de gehele populatie zijn er naar verhouding minder omgevingsdiensten met veel inwoners, en ook minder met een hoge dichtheid. Voor doorvertaling van steekproefbevindingen naar heel Nederland betekent dit, dat er: • waarnemingen zijn in alle klassen, waardoor er een basis is voor doorvertaling; • er een weging in de doorvertaling moet plaatsvinden die rekening houdt met de over- en ondervertegenwoordiging per klasse. eerste fase: inventarisatie potentiële hiaten in landelijk onderzoek Deze inventarisatie heeft plaatsgevonden door middel van: • bestudering van landelijke onderzoeken; • bestudering van door omgevingsdiensten toegezonden stukken, zoals eigen impactanalyses, onderliggende cijfers en bestuurlijke notities over taakveranderingen; • het opstellen van een bespreeknotitie met de eerste bevindingen ten aanzien van indicaties voor substantiële financiële effecten en bespreking daarvan met de begeleidingscommissie; • interviews met zes individuele omgevingsdiensten aan de hand van de bespreeknotitie; • het opstellen van een tussenrapportage met conclusies en voorstellen voor prioritering van onderwerpen voor de tweede onderzoeksfase.

verificatiebijeenkomst Om er zeker van te zijn dat de schriftelijk en mondeling aangeleverde informatie van omgevingsdiensten juist was geïnterpreteerd en de daarop te baseren tweede onderzoeksfase zo goed mogelijk zou worden vormgegeven heeft een verificatiebijeenkomst plaatsgevonden. Hierbij waren 5 responderende omgevingsdiensten alsmede 4 leden van de begeleidingscommissie aanwezig. In de bijeenkomst is de analyse in de tussenrapportage van wat de belangrijkste onderwerpen zijn voor financiële vertaling, bevestigd. Voorts is een stramien voor de uitvraag van kwantitatieve gegevens opgesteld, waarvan de deelnemers hebben aangegeven het herkenbaar en invulbaar te achten. tweede fase: kwantificering financiële effecten. De tweede fase bestond uit schriftelijke bevraging van de omgevingsdiensten. • Er is een vragenlijst opgesteld, gebaseerd op het in de verificatiebijeenkomst afgesproken stramien. De vragenlijst bestond uit een in Excel in te vullen antwoordblad en een toelichting. In de vragenlijst is gevraagd naar telkens 3 kengetallen:

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

11

−

• •

•

•

de actuele stand volgens de rekening 2020. Weliswaar is 2021 voorbij, maar de stand van de rekening is nog in bewerking en het stadium daarvan verschilt per omgevingsdienst. − de raming van structurele financiële effecten van de invoering van de Omgevingswet; − de raming van de eenmalige kosten als gevolg van de invoering van de Omgevingswet. Voorts is gevraagd om te duiden welke veranderingen naar verwachting een kostenverhogend dan wel een kostenverlagend effect zullen hebben, hetzij structureel, hetzij eenmalig. De conceptvragenlijst is ter toetsing op invulbaarheid voorgelegd aan de betrokken omgevingsdiensten en de begeleidingscommissie, waarna hij definitief is gemaakt. Daarna is de vragenlijst uitgezet onder 7 omgevingsdiensten. Gedurende de aangegeven invulperiode van in totaal 3 weken konden tussentijds vragen worden gesteld over de vragenlijst. Aansluitend vond een interview plaats op basis van de ingevulde antwoorden. Het interview was gericht op eenduidige interpretatie en afbakening, mogelijke aanvullingen van nog ontbrekende gegevens en kwalitatieve duiding van financiële effecten. Op deze wijze is getracht zo goed mogelijk onderling vergelijkbare data te verkrijgen. Respons: van 5 omgevingsdiensten is een vragenlijst retour ontvangen.

1 omgevingsdienst heeft in plaats van beantwoording van de vragenlijst eigen materiaal aangeleverd waarvan gebruik is gemaakt in het onderzoek. 1 omgevingsdienst kon wegens een IT-storing en daarmee samenhangend tijdgebrek geen gegevens aanleveren. Met 6 omgevingsdiensten is een interview gehouden. Kwaliteit ingevulde vragenlijsten: ondanks de afstemming vooraf in de verificatiebijeenkomst en de toetsing op invulbaarheid van de conceptvragenlijst, bleek het toch moeilijk om de gevraagde cijfers te leveren. Dat is in wisselende mate gelukt. Elke respondent heeft (minder of meer complete) transitiekosten opgegeven. Voor de overige onderdelen van de vragenlijst was bij alle respondenten sprake van partiële non-respons. Dit geeft aan hoe lastig het op dit moment is voor omgevingsdiensten om met name structurele financiële effecten van de Omgevingswet te overzien. Het gedeelte van de vragenlijst waarin – kwalitatief – moest worden aangegeven van welke veranderingen als gevolg van de Omgevingswet positieve dan wel negatieve financiële effecten worden verwacht, was door de meeste omgevingsdiensten wel ingevuld. In de interviews is hier nadere duiding aangegeven, vooral door inzicht te creëren in wat de belangrijkste kostenbepalende factoren zijn.

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

12

3

Substantiële effecten voor omgevingsdiensten In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag in hoeverre er – substantiële – hiaten zijn opgespoord in de geraamde financiële effecten van de Omgevingswet in het Integraal financieel beeld. Daartoe wordt eerst kort aangegeven welke taken omgevingsdiensten uitvoeren en de variatie die daarin bestaat tussen omgevingsdiensten (paragraaf 3.1). Vervolgens wordt inzicht geboden in de voor omgevingsdienst relevante veranderingen in de Omgevingswet met gevolgen voor de kosten (paragraaf 3.2). Tot slot worden de mogelijkheden van kwantificering van genoemde effecten en opsporing van hiaten beschouwd (paragraaf 3.3).

3.1

Taken en variatie daarin tussen omgevingsdiensten Er is veel variatie in het takenpakket dat omgevingsdiensten uitvoeren. Veel taken worden direct geraakt door de Omgevingswet, voor sommige andere taken geldt dat niet of nauwelijks. Voor de impact van de Omgevingswet op de kosten van een omgevingsdienst is vanzelfsprekend relevant welke door de Omgevingswet geraakte taken de betreffende omgevingsdienst uitvoert (of: zal uitvoeren na invoering van de Omgevingswet). We geven hierna weer om welke beleidsterreinen het vooral gaat, welke soorten activiteiten daarbinnen worden uitgevoerd en de variaties in belegde taken per omgevingsdienst. beleidsterreinen Omgevingsdiensten voeren taken uit voor zowel gemeenten als provincies op verschillende beleidsvelden die in meer of mindere mate worden geraakt door de Omgevingswet. Het betreft de beleidsvelden Milieu, Bouwen, Ruimtelijke ordening, Water en Natuur. Milieu is echter verreweg het belangrijkste terrein, gevolgd door bouwen en ruimte.7 Water- en natuurtaken worden door slechts enkele omgevingsdiensten uitgevoerd en zijn daarom in het onderzoek niet meegenomen. Voor het beleidsveld Bouwen bleek dat dit sterk wordt geraakt door de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) en in slechts beperkte mate door de Omgevingswet.

Dat betekent dat financiële effecten van de Wkb eventuele financiële effecten van de Omgevingswet overstemmen en effecten van de Omgevingswet niet als zodanig in beeld zijn. Het onderzoek heeft zich daarom toegespitst op de beleidsvelden Milieu en Ruimte. Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven, zijn binnen het beleidsveld Milieu de taken met betrekking tot de bodem buiten beschouwing gelaten in het onderzoek, omdat hiernaar separaat onderzoek wordt verricht. activiteiten op beleidsterreinen: VTHA Om informatie bijeen te kunnen brengen vanuit verschillende omgevingsdiensten en te kunnen vergelijken met landelijke onderzoeken is getracht de kosten van omgevingsdiensten onder gelijke noemers te brengen. Er is, op aanreiken van de in fase 1 gesproken omgevingsdiensten gekozen voor de voor ieder herkenbare indeling in taken: vergunningverlening (V), toezicht (T), handhaving (H) en advies (A). V, T en H zijn wettelijke taken van het bevoegd gezag, die zijn belegd bij omgevingsdiensten. Advies is een ruimer begrip en kan betrekking hebben op zowel VTH-taken (die verder door het bevoegd gezag worden uitgevoerd) als op een breed scala van andere taken, zoals (ruimtelijke) plannen, beleid, en dergelijke.

7

Cebeon, Nulmeting Omgevingswet, 23-2-2021: circa helft milieu-uitgaven gemeenten en provincies bij uitvoeringsdiensten, pag. 14 en 18.

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

13

variatie in takenpakketten tussen omgevingsdiensten Alle omgevingsdiensten voeren – in principe – het zogenaamde het basistakenpakket (Btp)8 uit voor de bevoegd gezagen. Alle omgevingsdiensten doen in principe9 alle Btp-taken voor de eigen gemeenten. Niet alle omgevingsdiensten doen (alle of een deel van de) Btp-taken voor provincies. De VTH-taken voor Brzoinrichtingen zijn bovendien geconcentreerd bij zes omgevingsdiensten, die elk daarmee meer provincies bedienen. Bovenop het Btp voeren omgevingsdiensten ook andere taken uit, zogenaamde ‘plustaken’, waarover nadere afspraken tussen een omgevingsdienst en zijn opdrachtgevers zijn gemaakt. Er is dus een variatie in feitelijke takenpakket tussen omgevingsdiensten. Een schets:10 • Sommige omgevingsdiensten voeren in het geheel geen provinciale taken uit. • Sommige omgevingsdiensten voeren bepaalde provinciale taken uit: de provinciale taken zijn dan verdeeld tussen verschillende omgevingsdiensten in de provincie. • Sommige omgevingsdiensten voeren alle provinciale taken uit, inclusief Brzo-taken. • Sommige omgevingsdiensten voeren voor enkele of alle gemeenten / provincie VTH-taken uit voor andere omgevingsvergunningen dan milieu, met name bouwvergunningen. Er is een variatie van ‘voor een enkele gemeente’ tot in ‘in principe voor alle gemeenten’.

• Voorts varieert de mate van regionale (intergemeentelijke) afstemming en daarmee te verwachten mate van differentiatie in onder de Omgevingswet op te stellen lokale regels. Als gevolg van bijvoorbeeld keuzes uit het verleden kunnen er verschillen tussen omgevingsdiensten bestaan in de mate van regionale afstemming.

3.2

Veranderingen met gevolgen voor de kosten Uit de dataverzameling en gesprekken met de omgevingsdiensten in de steekproef is naar voren gekomen dat er verschillende soorten factoren zijn die het uiteindelijk effect op de kosten beïnvloeden. Het gaat niet alleen om veranderingen in wet- en regelgeving, maar ook om de bij omgevingsdiensten te beleggen taken en de samenloop met andere processen. veranderingen van regels in de Omgevingswet inclusief onderliggende besluiten en regelingen Hieronder wordt beknopt aangegeven welke veranderingen als gevolg van de Omgevingswet de taakuitvoering van omgevingsdiensten raken. De onderwerpen zijn geclusterd en samenvattend benoemd om inzicht te geven in de gevolgen van de Omgevingswet die gevolgen hebben voor de omvang van inspanningen (en dus kosten) door omgevingsdiensten. • Vergunnings- en meldingsprocedures milieu: − meer vooroverleg met initiatiefnemer en ketenpartners (waaronder via de zogenaamde ‘omgevingstafel’ in gemeenten), meer participatie, integralere afweging inclusief ‘gezondheid’; − kortere doorlooptijd formele vergunningprocedure (van uitgebreide naar reguliere procedure); − wijzigingen van gevallen waarin vergunningplicht dan wel meldingsplicht zal gelden: ▪ opnieuw invoering vergunningplicht voor bedrijven waarvoor nu een OBM volstaat11.

De OBM komt namelijk niet meer voor in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal); ▪ van vergunningplicht naar meldingsplicht voor minder complexe activiteiten;

8 9 10

11

Bijlage IV, behorende bij artikel 7.1, eerste lid van het Omgevingsbesluit In de praktijk voeren niet alle omgevingsdiensten het volledige Btp uit voor alle gemeenten. SPPS/TG (2021), pag. 40. Dit is een globale schets, op basis van de interviews. Variatie in takenpakketten is uitgebreider te vinden in ‘Omgevingsdiensten in beeld’ (TwynstraGudde, 1-9-2021), dat ook in fase 2 van het onderzoek wordt betrokken. OBM: omgevingsvergunning beperkte milieutoets. Dit betreft onder andere agrarische bedrijven.

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

14

▪

•

•

•

•

•

•

12

13

van meldingsplicht naar ‘informatieplicht’, een nieuwe plicht in de Omgevingswet. Dit betreft een melding door een initiatiefnemer, waarbij niet op toestemming hoeft te worden gewacht. Van ‘inrichtingen’ naar milieubelastende activiteiten (MBA) voor vergunningen en meldingen: Het begrip “inrichting” zal niet meer als aangrijpingspunt worden gehanteerd voor de regulering maar “de milieubelastende activiteit” (MBA). Dat kan tot gevolg hebben dat activiteiten die nu door verschillende bedrijven in elkaars nabijheid worden verricht en als één geheel kwalificeren (één inrichting) onder de Omgevingswet niet meer als één geheel kwalificeren. De MBA wordt de nieuwe ingang voor vergunningen en meldingen, in plaats van het begrip 'inrichting', hetgeen een vertaalslag vereist van inrichtingen naar MBA. Vergunningen zullen voor de kernactiviteit worden verleend. Decentrale beleidsvrijheid: − elk bevoegd gezag kan eigen regels, normen en aanvraagbescheiden voor vergunningen vaststellen, hetgeen voor omgevingsdiensten betekent dat er per bevoegd gezag verschillende regels moeten worden toegepast − bevoegd gezagen kunnen besluiten tot het vergunningvrij maken van bepaalde activiteiten of gebieden in het Omgevingsplan, met als gevolg een afname van het aantal vergunningen. Hantering open normen: Dit impliceert dat toetsingskaders vager zullen zijn in plaats van concrete waarden te bevatten.

Dat vergt dan interpretatie van zowel de vergunningverlener/toezichthouder, initiatiefnemer als belanghebbenden. Herinvoering milieuleges: Leges worden op dit moment geheven voor omgevingsvergunningen (Wabo: bouw, afwijking bestemmingsplan). Onder de Omgevingswet zullen leges voor bepaalde milieuvergunningen, namelijk die waarvoor een aanvraag moet worden ingediend (oprichtings- en wijzigingsvergunningen) worden heringevoerd.12 Bevoegd gezagen moeten beslissen of zij dit doen en zo ja, hoe hoog de tarieven worden binnen de wettelijke randvoorwaarden (maximale kostendekkendheid van 100%). Voor tariefbepaling van milieuleges moeten omgevingsdiensten adequate kostengegevens aanleveren. Dit vergt mogelijk aanpassingen in de administratie, aansluitend bij de heffingsgrondslagen van de bevoegd gezagen, en specifieke hierop gerichte rapportage per opdrachtgever die milieuleges heft, en kan daarmee een extra kostenpost voor omgevingsdiensten betekenen. De nieuwe kerninstrumenten omgevingsplan (gemeente) en omgevingsverordening (provincie): Hierin dienen milieunormen te worden opgenomen. Bij vergunningverlening, melding en toezicht zal ook aan de normen in het omgevingsplan moeten worden getoetst. Bij het opstellen van de omgevingsplannen adviseren omgevingsdiensten.

Het gaat om bijvoorbeeld het overzetten van de ‘bruidsschat’ in de Omgevingsplannen, onderlinge afstemming tussen bevoegd gezagen, inhoudelijke en technische advisering over (reken)regels en normen, ondersteuning bij het vergunningenbeleid en handhavingsbeleid. Inhoudelijke wijzigingen milieuthema’s: − De introductie van aandachtsgebieden voor Externe Veiligheid (in plaats van het huidige ‘groepsrisico’). Hiervan moeten (als eenmalige handeling) contouren worden vastgelegd. Ook komt er een nieuw registratiesysteem van bronnen van externe veiligheid (Register Externe Veiligheidsrisico's (REV)), dat het huidige RRGS vervangt.13 − Nieuwe regelgeving voor Geluid met betrekking tot lokale wegen en industrieterreinen. Er moeten geluidsproductieplafonds worden vastgesteld (als eenmalige handeling) en het geluid moet worden gemonitord (een structurele activiteit). Dit is een nieuwe taak voor gemeenten en provincies. Zij kunnen deze taak bij omgevingsdiensten beleggen, waarmee er een financieel effect Daarnaast zullen ook bouwleges voor eenvoudige bouwwerken (gevolgklassen 0 en 1) verdwijnen – als gevolg van respectievelijk de Omgevingswet en Wet kwaliteitsborging voor het bouwen –, hetgeen gevolgen kan hebben voor omgevingsdiensten die eenvoudige bouwtaken uitvoeren. De gevolgen van de Wkb maken geen onderdeel uit van het onderhavige onderzoek.

Voor de eenmalige inspanningen met betrekking tot Externe Veiligheid is aparte bekostiging door het Rijk.

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

15

•

is voor omgevingsdiensten, zowel structureel als eenmalig. Ook voor toetsing van geluid (bij vergunningen, ruimtelijke plannen, etc.) zal aan nieuwe normen moeten worden getoetst, hetgeen een omschakeling (eenmalig) vergt. Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO): De invoering van het DSO beïnvloedt het volledige spectrum van taken in het kader van de Omgevingswet. Het raakt alle organisaties die informatie uitwisselen voor de uitvoering van Omgevingswettaken, waaronder de omgevingsdiensten. De omgevingsdiensten moeten zorgen dat ze kunnen aansluiten op het DSO, ermee oefenen en er uiteindelijk mee werken, zowel in de rol van bronhouder als gebruiker.

veranderingen per individuele omgevingsdienst Hieronder wordt aangegeven welke veranderingen, en ook onzekerheden, als gevolg van de Omgevingswet omgevingsdiensten zien in de eigen context en relatie met de opdrachtgevers. Het gaat hierbij vooral om afstemming en taakverdeling tussen omgevingsdienst en bevoegd gezagen. Vanuit het oogpunt van omgevingsdiensten betekent dat meer of minder kosten. Vanuit landelijk oogpunt betekent dit niet per se dat er per saldo meer of minder kosten zijn. Het gaat om een invulling van waar de kosten feitelijk worden gemaakt (taken uitgevoerd): door bevoegd gezagen zelf (gemeenten, provincies) dan wel door omgevingsdiensten. De uiteindelijke kosten slaan immers neer bij de bevoegd gezagen, die met elkaar de omgevingsdiensten bekostigen. De volgende voor omgevingsdiensten kostenbepalende veranderingen en onzekerheden zijn naar voren gekomen: • Samenstelling takenpakket: In de huidige situatie zijn er verschillen tussen en binnen (dat wil zeggen: verschillen tussen de opdrachtgevers van een omgevingsdienst) omgevingsdiensten met betrekking tot de taken die aan hen zijn opgedragen. De invoering van de Omgevingswet blijkt aanleiding voor het opnieuw beschouwen daarvan. Bevoegd gezagen overwegen welke taken ze zelf willen uitvoeren, al dan niet met ondersteunend advies van de omgevingsdienst, en welke taken ze bij de omgevingsdienst beleggen.

Per omgevingsdienst kan dat leiden tot meer, minder of veranderde taakopdrachten. De gevolgen voor de kosten van omgevingsdiensten kunnen pas in beeld komen, als er duidelijkheid is over de opgedragen taken. • Advisering of mandatering: In de huidige situatie zijn er verschillen tussen en binnen omgevingsdiensten in overgedragen bevoegdheden. Gemandateerde vergunningverlening is voor een omgevingsdienst meer werk dan alleen het uitbrengen van advies ten behoeve van een vergunning. Toename van mandatering (door sommige omgevingsdiensten als verwachting uitgesproken) zou een toename van het werk voor omgevingsdiensten betekenen (en voor bevoegd gezagen een afname), en vice versa. • Omgaan met decentrale beleidsruimte door bevoegd gezagen: Het is een keuze van de decentrale overheden wel of geen regels te stellen en om gestelde regels nader in te vullen, zolang het binnen de randvoorwaarden van landelijke Rijksregels (in Bal en Bbl) blijft. Omgevingsdiensten kunnen te maken krijgen met zowel ‘regelarme’ als ‘regelrijke’ gemeenten en provincies. Ook de voorschriften (rekenmodellen) en normen kunnen in principe verschillen per bevoegd gezag. De wijze van invulling van decentrale beleidsruimte zal directe gevolgen hebben voor de omvang en complexiteit van taakuitvoering door omgevingsdiensten.

• Coördinerende rol omgevingsdienst: In aansluiting op het voorgaande punt hebben omgevingsdiensten aangegeven aan te willen sturen op zoveel mogelijk onderlinge afstemming tussen de bevoegd gezagen, met name ten aanzien van (reken)regels en normen. Hoe meer eenduidigheid in definities en voorschriften, des te efficiënter kan een

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

16

•

•

3.3

omgevingsdienst zijn taken uitvoeren.14 Bevraagde omgevingsdiensten zien voor zichzelf een taak in de coördinatie van onderlinge afstemming (eenmalige inspanningen), met als doel tot een zo efficiënt mogelijke uitvoering te komen. Al dan niet invoering van milieuleges en de rol van de omgevingsdienst bij milieuleges: Op zichzelf is het een politieke keuze van elk bevoegd gezag om milieuleges te gaan heffen. De baten slaan ook neer bij het bevoegd gezag. Voor omgevingsdiensten is de keuze van belang, omdat ze onderdelen voor de onderbouwing voor de hoogte van leges zullen moeten leveren, eventueel de administratie hierop moeten aanpassen en mogelijk te maken krijgen met verschillen in definities tussen bevoegd gezagen. Samenloop met andere veranderingen en verschillen uitgangssituatie: De invoering van de Omgevingswet gebeurt in een context waar ook andere veranderingen plaatsvinden, waardoor financiële effecten van alleen de Omgevingswet soms moeilijk of nauwelijks zijn te onderscheiden van effecten van andere veranderingen. Voorts is de uitgangssituatie van een individuele omgevingsdienst medebepalend van de mate waarin van verandering sprake is. Ter illustratie: − De Wkb wordt tegelijk met de Omgevingswet ingevoerd.

Deze heeft meer invloed op bouwtaken (voor zover uitgevoerd door omgevingsdiensten; dit verschilt sterk tussen omgevingsdiensten) dan de wijzigingen door de Omgevingswet. Het opvangen van financiële gevolgen van de Wkb gebeurt (bij de betreffende omgevingsdiensten) veelal in combinatie met het opvangen van gevolgen van de Omgevingswet, waardoor de gevolgen niet apart inzichtelijk zijn. − Voorbereiding op de Omgevingswet is in verschillende mate als zodanig apart herkenbaar. Bij sommige omgevingsdiensten is een deel van de voorbereidende activiteiten als regulier beschouwd, zoals het bijhouden van kennis en opleiding of de onderhoud- en vervangingscyclus van ICT. Voor andere omgevingsdiensten ligt dat anders, als er bijvoorbeeld specifiek voor de Omgevingswet overgegaan moest worden op nieuwe systemen. Dat betekent dat het per individuele omgevingsdienst verschilt hoe groot de inspanningen (kosten) zijn voor voorbereiding. − Naast de Omgevingswet blijkt soms ook sprake van autonome interne processen om processen en systemen te vernieuwen, een moderniseringsslag te geven. In het proces wordt dan meteen ook rekening gehouden met de vereisten vanuit de Omgevingswet. Het is dan moeilijk om te onderscheiden welke kosten worden gemaakt vanuit de eigen doelstellingen en welke zijn toe te schrijven aan de Omgevingswet.

Kwantificering van genoemde effecten en mogelijke hiaten In het onderhavige onderzoek is nagegaan of de verschillende (in paragraaf 3.2) benoemde veranderingen als gevolg van de Omgevingswet of deze een financieel effect hebben, positief of negatief, structureel of eenmalig. Er is niet gevraagd naar een kwantificering (bedrag) van een financieel per benoemde verandering, omdat op uit de eerste onderzoeksfase duidelijk was geworden dat op een zo gedetailleerd niveau niet kon worden geraamd. Veranderingen door de Omgevingswet lopen samen met andere veranderingen (zoals door de Wkb), negatieve effecten vallen weg tegen positieve effecten, ontwikkelingen in aantallen en omvang van bijvoorbeeld meldingen of (voor)overleg zijn nog te onzeker. Gebleken is dat zelfs op macroniveau, voor het globale saldo van plussen en minnen, maar enkele omgevingsdiensten ramingen in cijfers of percentages konden geven (zie hoofdstuk 2). Geconstateerd kan worden dat inzicht in de structurele financiële effecten voor omgevingsdiensten op dit moment ontbreekt in zowel het landelijk onderzoek (IFB) als in eigen inzichten van omgevingsdiensten. Wel is als algemeen beeld naar voren gekomen, dat de bevraagde omgevingsdiensten op dit moment een structurele 14

Naast het bedrijfseconomisch argument voor eenduidigheid in regels en normen is ook het inhoudelijk argument van een ‘gelijk speelveld’ genoemd. Verschillen in regels of normen binnen een regio beïnvloeden vestigingskeuzes van bedrijven.

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

17

kostenstijging verwachten. De verwachting is gebaseerd op de situatie dat juist de complexere gevallen door omgevingsdiensten worden behandeld en dat er coördinatie-, overleg- en adviestaken bij komen. Afschaffing van regels uit de bruidsschat (financieel gunstiger) wordt namelijk vooral verwacht voor minder complexe situaties, waarvan het aannemelijk wordt gevonden dat die eerder bij het bevoegd gezag zelf blijven dan complexe situaties. Zonder kwantificering en inzicht in de mate waarin kosten tegen elkaar wegvallen (of: kosten van omgevingsdiensten en bevoegd gezagen tegen elkaar wegvallen), kan de financiële vertaling van hiaten in de landelijke onderzoeken niet worden gemaakt. Sommige bevraagde omgevingsdiensten hebben wel inzicht in financiële effecten gecreëerd, maar een optelsom of doorvertaling is niet mogelijk, omdat de opbouw (stapsgewijs in beeld brengen van effecten) en afbakeningen onderling verschillen of omdat het effect van de Omgevingswet en de Wkb tegelijkertijd in beeld worden gebracht. Ook de stadia van impactanalyses verschillen van (vertrouwelijke) eerste ramingen tot reeds besproken bestuurlijke notities. Er zal daarom een kwalitatieve duiding worden gegeven (zie hoofdstuk 5). Een uitzondering hierop vormen de transitiekosten hierover zijn wel meer gedetailleerde gegevens beschikbaar gekomen (zie hoofdstuk 4).

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

18

4

Transitiekosten: eenmalige financiële effecten In dit hoofdstuk wordt de omvang van de financiële gevolgen van de Omgevingswet voor omgevingsdiensten met betrekking tot de transitiekosten in beeld gebracht. Het betreft eenmalige financiële effecten. Alle responderende omgevingsdiensten hebben hierover cijfers aangeleverd. In paragraaf 4.1 wordt aangegeven hoe hoog bestaande ramingen van transitiekosten zijn, in zowel het landelijk onderzoek als in ramingen van Omgevingsdienst NL en de VNG. In paragraaf 4.2 wordt aangegeven welke posten tot de transitiekosten behoren. Vervolgens worden in paragraaf 4.3 de uitvraag van transitiekosten kort toegelicht. Paragraaf 4.4 tenslotte, bevat de in het onderzoek gemeten transitiekosten van de steekproef en de doorvertaling daarvan naar heel Nederland.

4.1

Transitiekosten in landelijke onderzoeken In het landelijk onderzoek naar financiële effecten van de Omgevingswet zijn eenmalige kosten van omgevingsdiensten ten behoeve van gemeenten alleen impliciet gerapporteerd en blijken onderdeel van een post van 4 miljoen euro. De eenmalige kosten van omgevingsdiensten ten behoeve van provincies zijn wel expliciet gerapporteerd en zijn geraamd op 4 miljoen euro. Omgevingsdiensten zijn in het landelijk onderzoek niet zelf bevraagd. Gegevens over omgevingsdiensten zijn gevraagd aan bevoegd gezagen. Hierbij is door gegevensleveranciers aangegeven dat de kosten van omgevingsdiensten moeilijk inzichtelijk te maken zijn. “Provincies ontvangen veelal geen apart inzicht in welke transitiekosten door de Omgevingsdienst worden doorbelast ten aanzien van (de transitie naar) de Omgevingswet. Daarmee zijn de transitiekosten op dit onderdeel met meer onzekerheid omgeven.”15 In het landelijk onderzoek naar transitiekosten zijn de transitiekosten voor omgevingsdiensten derhalve geraamd op circa 4 à 8 miljoen euro. De implementatiekosten zijn in 2020 door Omgevingsdienst NL door middel van een enquête onder de omgevingsdiensten uitgevraagd. Hierin zijn de gegevens van 15 omgevingsdiensten verwerkt.

16 Uit het onderzoek kwam onder andere naar voren dat deze 15 diensten opgeteld 12 miljoen euro in het jaar 2020 hebben uitgegeven in het kader van de implementatie van de Omgevingswet. Ook heeft binnen de VNG een werkgroep zich beziggehouden met Transformatiekosten en een dialoogmodel ontwikkeld.17 Hierin is voor de implementatiekosten bij omgevingsdiensten een kengetal van 5.000 euro per fte opgenomen, betrekking hebbend op de totale implementatiekosten over de jaren heen. 18 Rekenen we dit kengetal rechtstreeks door op basis van het aantal formatieplaatsen in 2020 (te weten 4.685 fte) 19, dan komt het totaal geraamde bedrag uit op circa 23 miljoen euro. Bij beide benaderingen speelt wel dat er verschillen zijn in afbakening van wat onder implementatiekosten wordt verstaan en de periode die ze beslaan. De bevindingen van Omgevingsdienst NL en de VNG leveren indicaties op voor het vermoeden dat de transitiekosten van omgevingsdiensten in het landelijk onderzoek niet volledig zijn meegenomen. Een van de redenen hiervoor ligt in de werkwijze van het landelijk onderzoek van bevraging van het bevoegd gezagen over de kosten van omgevingsdiensten. 15 16 17 18 19

KPMG, Onderzoek transitiekosten Omgevingswet. 3 februari 2021. Pag. 31. Programmaraad Omgevingswet ODNL, Onderzoek Implementatiekosten. Maart 2020. VNG, Resultaten werkgroep Transformatiekosten. Wat komt er op gemeenten af in de transformatieperiode. 6 december 2021. Bron kengetal: Programmaraad Omgevingswet ODNL, Onderzoek Implementatiekosten. Maart 2020 Bron: TG SPPS (2021)

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

19

Daarbovenop komt dat de ramingen, in alle genoemde onderzoeken, niet up to date zijn. Het uitstel van de invoeringsdatum (met 1 jaar tot 1-1-2022; stand ten tijde van het landelijk onderzoek (IFB)) is apart geraamd bij de eenmalige kosten. Het lijkt erop dat hierin de eenmalige uitstelkosten van omgevingsdiensten niet zijn meegenomen. Extra kosten van uitstel naar 1-1-2023 zijn in elk geval niet meegenomen, omdat deze datum na afronding van het betreffende onderzoek pas bekend is gemaakt. Op grond van bovenstaande kan worden geconcludeerd dat er een hiaat is in het landelijk onderzoek met betrekking tot de transitiekosten van omgevingsdiensten. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt de omvang van het hiaat zo goed mogelijk gekwantificeerd.

4.2

Afbakening transitiekosten Voor de afbakening van transitiekosten is getracht zo goed mogelijk aan te sluiten bij de definitie die in de landelijke onderzoeken naar de financiële effecten van de Omgevingswet is gebruikt. 20 Op deze wijze kan immers een vergelijking worden gemaakt om te kunnen ramen hoe groot het hiaat is tussen de in het onderhavig geraamde transitiekosten enerzijds en de in de landelijke onderzoeken meegenomen transitiekosten van omgevingsdiensten anderzijds. In de definitie van de Omgevingswetonderzoeken vallen onder transitiekosten alle eenmalige kosten van voorbereiding op de Omgevingswet en de extra kosten (overgangssituatie) in de eerste periode van de Omgevingswet. Het gaat om kosten (inclusief btw voor zover van toepassing 21) die door de overheden in hun rol als bevoegd gezagen worden gemaakt voor de invoering van de Omgevingswet in de periode 20162029. Ook als werkzaamheden door ‘regulier’ personeel zijn uitgevoerd of uit ‘reguliere’ bijdragen van opdrachtgevers zijn bekostigd, zijn ze te beschouwen als transitiekosten. De volgende soorten kosten maken deel uit van de transitiekosten: • Aanloop- en projectmanagementkosten: Projectmanagementkosten die worden gemaakt voor de invoering van de nieuwe wet, bijvoorbeeld.

projectorganisatie Omgevingswet, het volgen van opleidingen, organisatie- en cultuurveranderingstrajecten, relatie- en stakeholdersmanagement en dienstverlening; • Inrichtingskosten: Kosten die worden gemaakt om de daadwerkelijke ontwikkeling van de organisatie te realiseren, bv. eenmalige aansluitkosten DSO, aanpassing van ICT, pilots, aanmaken/wijzigen toepasbare regels, overgang naar kerninstrumenten Omgevingswet (aanpassing producten, extra inspanning voor eerste keer opstellen documenten; aanpassing en eerste keren doorlopen van processen), invoering van nieuwe standaarden; • Frictiekosten: salariskosten van medewerkers die de verandering (nog) niet kunnen maken (bv. boventallig personeel en herscholing) en overigen frictiekosten;

20

21

De afbakening van transitiekosten sluit aan bij die in het onderzoeksrapport van KPMG, Onderzoek transitiekosten Omgevingswet, 3 februari 2021. Pag. 10-14. In de landelijke onderzoeken is btw meegenomen in de kosteneffecten. Overheden zijn btw-plichtig. Gemeenten en provincies kunnen btw weliswaar declareren bij het BTW-compensatiefonds, waardoor de btw ontbreekt in de cijfers in de gewone boekhouding. Hetzelfde geldt voor omgevingsdiensten, die de btw doorschuiven naar gemeenten en provincies. Waterschappen en het Rijk kennen een dergelijke financiële constructie met een BTW-compensatiefonds niet. Ter wille van de vergelijkbaarheid van bedragen zijn de landelijke onderzoeken gebaseerd op kosten inclusief btw. In het onderhavige onderzoek is het echter niet gelukt btw in beeld te brengen en deze maakt derhalve geen deel uit van de geraamde financiële effecten. Een indicatie voor het effect van btw, met als aannames dat op 30% van de 21% btw rust, is een verhoging van de gepresenteerde bedragen met circa 6% .

Financiële effecten Omgevingswet voor omgevingsdiensten

20

•

4.3

Desintegratiekosten: Bestaande kosten die als gevolg van de invoering van de Omgevingswet niet direct kunnen worden verminderd, bv. overhead, bestaande ICT-kosten, huisvesting. Ook het omgekeerde is mogelijk: verlaging van dergelijke kosten als deze niet stijgen bij uitbreiding van werkzaamheden.

Uitvraag transitiekosten De periode waarin transitiekosten worden gemaakt beslaat een grote tijdsspanne. Deze is in het onderzoek verdeeld over drie periodes, waarvoor de kosten zijn geïnventariseerd: • realisatie in de periode 2016-2020; • concrete raming (deels al gerealiseerd) voor de periode 2021-2022; • globale raming voor de periode 2023-2029. De (eventuele) eenmalige kosten voor aansluiting op DSO zijn meegenomen in de transitiekosten. Er is gevraagd kosten op te geven voor de activiteiten die in de definitie van de transitiekosten zijn omschreven en in de vragenlijst was bijgesloten.