bijlage 3 Evaluatie samenwerking en governance DKW!.pdf

Provincie Noord-Holland

Evaluatie samenwerking en governance De Kop Werkt! Eindrapportage Amsterdam, 5 juli 2021

TITEL

Evaluatie samenwerking en governance De Kop Werkt! Eindrapportage

DATUM

5 juli 2021

STATUS RAPPORT

Definitief

OPDRACHTGEVER

Provincie Noord-Holland

PROJECTTEAM DECISIO

Jaap Broer Daan van Gent Suzanne Steegman

CONTACTGEGEVENS DECISIO | ECONOMISCH ONDERZOEK EN ADVIES

Valkenburgerstraat 212 1011 ND Amsterdam T 020 – 67 00 562 E info@decisio.nl I www.decisio.nl

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

i

1. Inleiding

1

1.1

Achtergrond

1

1.2

Doel- en vraagstelling van de evaluatie

1

1.3

Aanpak

2

1.4

Analysekader

4

1.5

Leeswijzer

4

2. Achtergrond en opzet samenwerking 2.1

2.2

6

Achtergrond samenwerking

6

2.1.1

Aanloop samenwerking

6

2.1.2

Het Regionaal Ambitiedocument

7

2.1.3

Regionale Investeringsagenda De Kop Werkt!

9

2.1.4

Samenwerkingsovereenkomst (2017)

11

2.1.5

Doelstellingen van de samenwerking

13

Organisatiestructuur

14

2.2.1

Investeringsprogramma De Kop Werkt!

15

2.2.2

Rollen en taken

15

2.2.3

Netwerkanalyse programma De Kop Werkt! breder

18

2.2.4

Rollen en taken van enkele specifieke gremia

19

3. Uitkomsten gesprekken

21

3.1

Doelen en verwachtingen

21

3.2

Governance en samenwerkingsstructuur (organisatie)

23

3.3

Commitment, randvoorwaarden, zachte factoren

25

3.4

Resultaten en effectiviteit

28

4. Analyse

30

4.1

Doelen en afspraken

30

4.2

Commitment / randvoorwaarden / zachte factoren

31

4.3

Organisatie

32

4.4

Effectiviteit

5. Conclusie en aanbevelingen

34

36

5.1

Conclusie

36

5.2

Aanbevelingen

37

Bijlage 1. Bronnen

40

Managementsamenvatting Dit rapport bevat de uitkomsten van de evaluatie van de governance en samenwerking in het programma De Kop Werkt! (DKW!). Decisio voerde deze evaluatie uit in opdracht van de provincie Noord-Holland in de eerste helft van 2021. Hoofdvraag van het onderzoek was of de governance (oftewel aan- of besturing) en samenwerkingsopzet beantwoordden aan de gestelde procesdoelen en of deze bijdroegen aan het bereiken van de inhoudelijke doelen van De Kop Werkt!. In het kader van de evaluatie is met ruim dertig bestuurlijke en ambtelijke betrokkenen gesproken en zijn project- en programmadocumenten bestudeerd. Het onderzoek is begeleid door een commissie bestaande uit vertegenwoordigers van de provincie en het programmamanagement. De uitkomsten zijn daarnaast besproken met het regioteam, de gemeentesecretarissen en de stuurgroep.

De voornaamste uitkomst van de evaluatie is dat dankzij de samenwerking het vertrouwen, de dialoog en de synergie in de Kop van Noord-Holland zijn gegroeid en dat het een bruikbare structuur was om projecten in onder te brengen. De betrokkenheid, kwaliteiten en inzet van het programmamanagement, de bestuurders, het kernteam en de project- en programmaleiders zijn in grote mate bepalend voor de bereikte resultaten. De governance droeg niet bij aan het procesdoel om projecten en procedures te versnellen. Capaciteitsgebrek, personele wisselingen, complexiteit van projecten en beperkte sturing op voortgang zorgen er voor dat 27 van de 38 projecten nog lopen of moeten worden opgestart en dat er sprake is van onderuitputting. Naast sturing op voortgang is de samenhang tussen deelprogramma’s, thema’s en projecten een aandachtspunt. Meer samenhang zou de integraliteit en gebiedsgerichte benadering ten goede komen. Verder is er sprake van verschillende governancestructuren en komen bepaalde onderwerpen in verschillende gremia aan de orde, waardoor de overzichtelijkheid en efficiëntie minder zijn dan zou kunnen.

In lijn met deze uitkomsten richten de aanbevelingen voor een toekomstige samenwerking zich op 1) scherpte in procesdoelen, 2) vertaling hiervan in de juiste randvoorwaarden en een daarop passend organisatiemodel (met expliciet aandacht voor rollen, criteria en prikkels) en 3) het aanbrengen van voldoende samenhang om het programmatische karakter en daarmee de effectiviteit van een nieuwe samenwerking te versterken.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT! - EINDRAPPORTAGE

i

1. Inleiding 1.1

Achtergrond

In het regionale stimuleringsprogramma De Kop Werkt! (DKW) werken zich sinds 2017 de provincie Noord-Holland en de vier gemeenten in de Kop van Noord-Holland samen bij de uitvoering van projecten op het gebied van economie, ruimtelijke ordening, bereikbaarheid en leefbaarheid. Het centrale doel is ‘het creëren van een optimaal klimaat om te wonen, werken, recreëren en voor bedrijven om zich in de Kop van NoordHolland te vestigen’. In april 2017 ondertekenden de gemeenten en provincie daartoe de ‘Samenwerkingsovereenkomst voor de uitvoering van het programma De Kop Werkt!’ (in het vervolg SOK).

Regio De Kop Werkt!

Het programma van De Kop Werkt! liep oorspronkelijk tot en met 2020. Een aantal projecten is echter nog in uitvoering of moeten nog worden opgestart. Om die reden is de samenwerking verlengd tot en met 2021. Daarbij hebben de betrokken gemeenten en de stuurgroep de wens uitgesproken ook na 2021 verder te willen met het programma en de samenwerking. Tegen deze achtergrond besloot de stuurgroep De Kop Werkt! in het najaar van 2020 om de samenwerking en governance te evalueren. De stuurgroep heeft aan Decisio de opdracht te geven om deze evaluatie uit te voeren. Voorliggend document is de concept-eindrapportage van de evaluatie.

1.2

Doel- en vraagstelling van de evaluatie

Doelstelling De evaluatie is een terugblik op de werking van de regionale samenwerking en aansturing (governance) in het huidige investeringsprogramma, met als doel daarvan te leren en vooruit te kijken. Praktische en uitvoerbare aanbevelingen kunnen dienen als bouwstenen voor een eventuele nieuwe samenwerkingsstructuur vanaf 2022.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

1

Vraagstelling In de evaluatie zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Hoe is de aansturing en governance binnen het uitvoeringsprogramma DKW! georganiseerd? 2. Waarom is gekozen voor deze vorm van samenwerking en governance? Welke

3.

4. 5. 6.

verwachtingen had men van de eigen rol en die van de anderen? Welke procesdoelstellingen zijn daarbij geformuleerd? Ook in relatie tot het ingestoken proces? Hoe heeft de samenwerking en governance uiteindelijk vorm gekregen, is eea uitgewerkt in concrete uitvoeringsplannen? Welke overlegstructuren zijn ontstaan en wat is daarin de verdeling van rollen-taken-verantwoordelijkheden van organisaties en personen? Hoe heeft de samenwerking en governance bijgedragen aan of is deze hinderlijk geweest bij het behalen van de procesdoelen? Wat is de effectiviteit van de samenwerking? Is het gelukt om samen projecten te realiseren binnen de huidige samenwerkingsvorm. Welke lessen en wensen zijn er voor een toekomstige samenwerking?

1.3

Aanpak

In het kader van de evaluatie hebben de adviseurs van Decisio gesprekken gevoerd met ambtelijk betrokkenen van de provincie (in twee groepsgesprekken), de projectleiders en ambtelijk betrokkenen van de gemeenten (vier gesprekken), de vier gemeentesecretarissen en het Ontwikkelingsbedrijf Noord-Holland Noord en met de leden van de stuurgroep DKW! (in de stuurgroep zijn per gemeente twee wethouders en is een gedeputeerde van de provincie vertegenwoordigd). Ook is met het kernteam en het regioteam gesproken over hun ervaringen. Daarnaast zijn programmaplannen, vergaderstukken, beleidsdocumenten e.d. bekeken. Ook is het onderzoek van de provincie Noord-Holland naar de samenwerkingsrelaties in de provincie Noord-Holland in de evaluatie betrokken. Gespreksonderwerpen evaluatie samenwerking De Kop Werkt! ▪

Op welke doelen moet de samenwerking en governance in De Kop Werkt! zijn gericht in uw visie? Hoe beoordeelt u de opzet, de werkwijze en het functioneren van de samenwerking? Draagt dat bij aan het bereiken van deze doelen?

▪

Hoe heeft u de samenwerking tot dusverre ervaren? Wat ging goed, wat kon beter? Welke meerwaarde heeft de samenwerking in het algemeen, zowel voor uw gemeente als voor de regio als geheel?

▪

In hoeverre zorgt de opzet van de samenwerking ervoor dat regionale en lokale belangen ten opzichte van elkaar kunnen worden afgewogen?

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

2

▪

Hoe kijkt u naar uw eigen rol en welke verwachtingen heeft u van de partners? Zijn naar uw mening rollen, taken en verantwoordelijkheden duidelijk en goed belegd? Zitten de juiste personen met het juiste mandaat aan tafel?

▪

Welke belangrijke resultaten zijn in de regio geboekt in de periode 2017 tot nu, wat was het belang van de samenwerking daarbij?

▪

Wat is de invloed van de coronamaatregelen op de samenwerking?

▪

Zijn de meer zachte factoren (ook wel ‘het weefsel’) op orde, dat wil zeggen is er vertrouwen, positieve energie en een open cultuur, zijn betrokkenen gemotiveerd, worden afspraken nagekomen?

▪

Houdt de samenwerking zich bezig met de juiste onderwerpen en komt de samenwerking goed tot uiting in (realisatie van) projecten? Is er sprake van de juiste balans in het aantal projecten per gemeente? Zowel binnen de SOK als in relatie tot andere gemeenschappelijke en lokale regelingen?

▪

Hoe kijkt u naar de regionale samenwerking in de komende periode, zowel wat betreft inhoudelijke focus en schaal als wat betreft organisatie, partners, rollen en verantwoordelijkheden? Wat zou u anders doen als u de mogelijkheid krijgt om een nieuwe governance vorm te geven vanaf 2021? Welke (andere) aanbevelingen heeft u voor een vervolg?

Van de gesprekken zijn verslagen gemaakt die ter verificatie en aanvulling zijn voorgelegd aan de geïnterviewden. De gesprekken vormden een voorname basis van het onderzoek, het gaat er immers om hoe bestuurders, beleidsadviseur en projectleiders de samenwerking en governance in de praktijk ervaren. We hebben de hoofduitkomsten van de gesprekken per onderzoeksvraag en criterium uit het analysekader (zie paragraaf hierna) in een schema gezet en daar de rode draden uit gedestilleerd. Deze rode draden zijn beschreven in hoofdstuk 3. Daarnaast is gebruik gemaakt van verschillende documenten om: 1. Een reconstructie van de oorspronkelijke ambities en doelstellingen van de samenwerking op te stellen (zo is gebruik gemaakt van het ambitiedocument en de SOK), dit is een belangrijk startpunt van de evaluatie en vormt de basis voor de analyse van welslagen en effectiviteit van de samenwerking. 2. Inzicht te krijgen in de uitwerking van voorgenomen beleid in plannen en de voortgang daarvan (gebruik is gemaakt van jaarprogramma’s, projectplannen, bestuursopdrachten en voortgangsrapportages). 3. Inzicht te krijgen in de afspraken die zijn gemaakt en overleggen die zijn geweest in verschillende gremia (daarvoor is gebruik gemaakt van verslagen van de stuurgroep).

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

3

1.4

Analysekader

De evaluatie is gestructureerd aan de hand van de onderzoeksvragen. Met behulp van de criteria in het analysekader is hieraan verdieping gegeven door de samenwerking en governance te toetsen op gestelde doelen, randvoorwaarden en organisatie, zie schema 1.1. Het analysehoofdstuk 4 beschrijft de uitkomsten van deze toetsing. Schema 1.1 Analysekader evaluatie samenwerking en governance DKW! Onderwerp Doelen en

Toetsingscriterium ▪

afspraken

De ambities en procesdoelen van de samenwerking zijn ‘SMART’ en worden gedragen

▪

Het afsprakenkader en de governance- en samenwerkingsstructuur zijn helder

Commitment,

▪

randvoorwaarden, ‘zachte factoren’

Er is voldoende commitment en urgentie voor de betrokken partijen om samen te werken

▪

Afspraken worden nagekomen, iedereen ‘pakt’ zijn rol, partijen houden elkaar daar ook aan

▪

De randvoorwaarden (mensen, middelen, kennis) zijn op orde

▪

Communicatie tussen de partijen is helder

▪

Partijen hebben voldoende sturingsmogelijkheden

▪

Er is bij en tussen de partijen voldoende vertrouwen, ‘drive’ en positieve energie

Organisatie

▪

De juiste organisaties en personen zitten op de juiste plekken aan tafel

▪

Bestuurders worden van goede informatie voorzien om besluiten op te nemen

▪

Het mandaat voor beslissingen ligt op de juiste plek in de organisatie

▪

De verschillende overlegmomenten worden op logische momenten in de tijd gepland

1.5

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 gaat in op de achtergrond (reconstructie van het ontstaan van de samenwerking) en opzet van de samenwerkingsstructuur. In hoofdstuk 3 zijn de uitkomsten van de verschillende gesprekken opgenomen. Daarbij wordt ingegaan op de resultaten en meerwaarde van de regionale samenwerking en op de knelpunten en kansen die betrokken partijen ervaren, zowel inhoudelijk als wat betreft organisatie, rollen, verwachtingen, uitvoering en structuur. In hoofdstuk 4

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

4

wordt een koppeling gelegd tussen de resultaten van de samenwerking en de beoogde ambities en doelstellingen. Dat gebeurt aan de hand van de onderzoeksvragen en het analysekader. Tot slot zijn in hoofdstuk 5 conclusies en aanbevelingen voor de toekomstige samenwerking in de Kop opgenomen.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

5

2. Achtergrond en opzet samenwerking Dit hoofdstuk gaat in op de achtergrond en aanleiding van de samenwerking in het Uitvoeringsprogramma DKW!. De basis hiervan vormen de beleids-, visie- en ambitiedocumenten en de bestuursopdrachten van DKW!. Daarnaast is de opgezette organisatiestructuur van het programma DKW! beschreven, met een beknopte analyse van de bredere samenwerkingsstructuur in De Kop Werkt!.

2.1

Achtergrond samenwerking

2.1.1

Aanloop samenwerking

In de Samenwerkingsovereenkomst voor de uitvoering van het programma De Kop Werkt! (2016) staat dat de rapporten Krimp of niet, (Deetman / Mans, 2010), De Kop op de kaart (Leemhuis/Dwarshuis, jaartal onbekend) en Ruimte voor Vraag, Vraag naar Ruimte (Stuurgroep De Kop Werk!, 2013) aanleiding waren voor “partijen om samen te werken aan het versterken van het ruimtelijk-economisch klimaat van de Kop van Noord-Holland”. De aanleiding voor de rapporten Krimp of niet en De Kop op de kaart uit 2010 zijn “de negatieve demografische ontwikkelingen in Den Helder en de omliggende regio”. Onderzocht moest worden waar de dreigende bevolkingskrimp en afname van werkgelegenheid door veroorzaakt werden en wat daaraan gedaan kon worden. Het rapport Krimp of niet richt zich op de gemeente Den Helder en de potenties van de haven van Den Helder. Geconstateerd wordt dat doorgaan op de huidige weg ervoor zou zorgen dat de leefbaarheid in de regio verder onder druk komt te staan. Inzet op de economische potenties van de regio was nodig om in samenhang en daarmee de leefbaarheid in de regio op peil te houden, of mogelijk zelfs een stijging van de bevolkingsomvang te realiseren.

Uit de gesprekken in het kader van deze evaluatie komt naar voren dat het de regio in de jaren na publicatie van deze onderzoeken niet is gelukt om samen te werken om de richting van krimp om te buigen of om het eens te worden over een strategie om met krimp om te gaan. De provincie Noord-Holland deed toen in samenwerking met de gemeenten uit de Kop met het rapport Ruimte voor Vraag, Vraag naar Ruimte een ‘handreiking aan de regio’. Na oplevering van dit rapport is de uitdaging bij de regio neergelegd om samen te werken.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

6

Deze context is in de studie Verkenning samenwerkingsrelaties (provincie NoordHolland, 2020)1 als volgt beschreven: “De samenwerking tussen de gemeenten kwam wat moeizaam tot stand. De gemeenten geven aan dat de bijdrage van de provincie van € 15 miljoen nodig was als stok achter de deur om daadwerkelijk de stap naar samenwerking te zetten. Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 zijn een aantal bestuurders een sleutelrol gaan spelen, waardoor de samenwerking op projectniveau tot stand kwam. De gemeenten hebben vervolgens bij de provincie aangeklopt om te helpen om tot een samenwerkingsovereenkomst te komen en om als volwaardige partner mee te doen in de uitvoering van het programma.“ Vervolgens zijn in het voorjaar van 2015 verschillende studies gedaan om een beeld te schetsen hoe de regio De Kop er op dat moment voor stond op het gebied van demografie en economie in algemene zin en op bepaalde thema’s (zoals landbouw, toerisme, energietransitie, klimaat en veiligheid) in meer specifieke zin2. De conclusies uit deze onderzoeken en uit het rapport ‘Ruimte voor Vraag, Vraag naar Ruimte’ kregen een plek in het ‘Regionaal Ambitiedocument Kop van NoordHolland’ (december 2015).

De verschillende betrokken partijen spreken in dat document uit van de Kop een ‘vitale regio te [willen] maken waar de economie bloeit, interessante woonlocaties te vinden zijn en de leefomgeving van hoge kwaliteit is’. 2.1.2

Het Regionaal Ambitiedocument

Het Regionaal Ambitiedocument bevat de regionaal-ruimtelijke ambities waarmee gemeenten en provincie “makkelijker aan kunnen geven welk type ontwikkelingen ze op welk type plekken wenselijk vinden”. Het document heeft een gezamenlijk toekomstbeeld, zodat de regio beter kan “inspelen op ontwikkelingen initiatieven van derden en hier ruimte aan [kan] geven”. Het doel van de gezamenlijke aanpak is ‘versnelling van ontwikkelingen en procedures en het creëren van draagvlak en enthousiasme’. Over de samenwerking in de regio zegt het Regionaal Ambitiedocument vervolgens dat dit moet leiden tot ‘het prioriteren van ontwikkelingen, tot het benoemen van strategische projecten en daarmee tot meer focus (capaciteit, geld en tijd) en meer synergie tussen projecten en partijen’. Die

1 In deze studie is onderzoekt de sector Onderzoek en Informatie van de provincie Noord-

Holland een aantal samenwerkingsrelaties met als doel ‘een bijdrage te leveren aan de verdere professionalisering van de provinciale organisatie’. De Kop Werkt! was een van de casussen, er is met diverse betrokkenen bij het programma gesproken, als basis voor een aantal conclusies over de samenwerkingsrelatie van de provincie met DKW!. 2 Onder meer een economische foto, transitieatlas en transformatiemonitor.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

7

ontwikkelingen, strategische projecten en synergie zijn vertaald in een regionale uitvoeringsagenda en investeringsprogramma. Het Regionaal Ambitiedocument bevat per ‘frame’ een toekomstbeeld “op basis van

Figuur 1.1 Vijf frames op kaart. Bron: Regionaal Ambitiedocument (2015)

(bestaande of nieuwe) kansrijke ruimtelijke ontwikkelmogelijkheden en (lopende) projecten”. Een frame is een samenhangend gebied in de regio, waar ook sprake is van samenhangende uitdagingen of ambities. Zes frames hebben een plek in het Ambitiedocument (zie ook figuur 2.1): ▪ Attractieve Noordzeekust ▪ Offshore maintenance & Energyport ▪ Waddenbaai ▪ Grootschalige energie- en productielandschap ▪ Seed Valley & Biovalley ▪ Algemene regionale opgaven In de frames wordt een mogelijk toekomstbeeld voor 2040 geschetst, met bijpassende ambities per frame. Dat geeft inzicht in de opgaven en acties die in het “hier en nu” aangepakt moeten worden om “bij te dragen aan de realisatie van het geschetste toekomstbeeld”. De frames dekken de hele Kop van Noord-Holland af, waarmee voor alle gebieden in de Kop een toekomstbeeld is geschetst. Het toekomstbeeld en de ambities zijn uiteraard sterk inhoudelijk, waarbij ook diverse concrete locaties worden genoemd waar de regio graag iets wil bereiken. De opgaven zijn vervolgens weer meer integraal en regionaal ingestoken, zoals ‘integrale ontwikkeling attractieve Noordzeekust’. Per opgave volgen puntsgewijs enkele acties die regionaal opgepakt moeten worden en bijdragen aan het doel om de leefbaarheid en economie in de Kop te versterken.

Het kan gaan om het opstellen van een strategie of beleid voor een bepaalde opgave, over het uitvoeren van onderzoek naar een bepaald thema of over het treffen / uitvoeren van meer concrete projecten, zoals het “investeren in evenementen met een bovenregionale / regionale uitstraling” onder de opgave destinatiemarketing.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

8

2.1.3

Regionale Investeringsagenda De Kop Werkt!

De verschillende acties uit het regionale ambitiedocument zijn eerst in een regionale investeringsagenda vertaald en daarna in een regionaal investeringsprogramma. Voor het regionale investeringsprogramma is door de gemeenteraden van de vier gemeenten in de Kop 15 miljoen euro beschikbaar gesteld voor de periode 2017-2020 (naar rato van het aantal inwoners per gemeente). Daar is een provinciale cofinanciering van 15 miljoen euro aan gekoppeld. Voor het regionale investeringsprogramma was dus in totaal 30 miljoen euro beschikbaar. Op basis van dat gegeven zijn projecten uit de investeringsagenda geselecteerd. Daarmee is prioritering (focus) gegeven aan de te financieren regionale opgaven. Doordat de plannen voor het Wieringerrandmeer in 2010 niet doorgingen was het hiervoor gereserveerde geld snel beschikbaar. Vanuit die gedachte heeft de provincie Noord-Holland met de gemeenten afgesproken dat wanneer de gemeenten gezamenlijk 15 miljoen euro beschikbaar zouden stellen voor regionale samenwerking, de provincie een cofinanciering van 15 miljoen euro zou verstrekken. Dat is gelukt, waarmee in totaal 30 miljoen euro beschikbaar kwam voor het investeringsprogramma en uitvoering van projecten uit de investeringsagenda De Kop Werkt!.

Het regionale investeringsprogramma DKW! bestaat uit een investeringsoverzicht van 37 projecten en 3 bestuursopdrachten. De projecten komen voort uit, en vallen onder de 6 frames in het Regionaal Ambitiedocument. Dat geldt ook voor de drie bestuursopdrachten (Arbeidsmarkt en onderwijs, Destinatiemarketing en Havens). De drie bestuursopdrachten bestaan weer uit diverse individuele projecten. Het gaat om 5 projecten onder de bestuursopdracht Havens, 7 onder Arbeidsmarkt en onderwijs en 1 project onder Destinatiemarketing. Bestuursopdrachten (2015) De volgende vier bestuursopdrachten zijn onderdeel van de regionale samenwerking in De Kop Werkt. ▪

Havensontwikkeling: elkaar versterkende gebiedsontwikkelingen op de in het gebied van de vier gemeenten aanwezige havens en de luchthaven en daaraan verbonden bedrijfsterreinen en infrastructuur;

▪

Aansluiting arbeidsmarkt en onderwijs: een betere balans tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt en een verbeterde dialoog tussen arbeidsmarkt en het onderwijsveld om die balans te verbeteren;

▪

Destinatiemarketing: een verbeterde vindbaarheid van de regio als toeristische trekpleister om zo het aantal toeristische bezoeken te verhogen;

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

9

▪

Regionaal ambitiedocument Kop van Noord-Holland: de regionale ambities en opgaven en de daaraan gekoppelde acties.

Opvallend is dat het Regionaal ambitiedocument zelf ook als een bestuursopdracht wordt gezien, terwijl de overige drie bestuursopdrachten nadrukkelijk de link moeten leggen met de ambities en opgaven uit het Regionaal ambitiedocument zelf, dat je toch kunt lezen als een overkoepelend stuk. Wel staan in het Regionaal ambitiedocument ook nog enkele losse opgaven / projecten die ook op de investeringslijst staan.

Per project en bestuursopdracht is in het investeringsoverzicht het gevraagde budget, is een korte projectomschrijving en toelichting op het investeringsbedrag opgenomen. Ook is per project en bestuursopdracht de relatie met het regionaal ambitiedocument gegeven. Daarbij wordt met name de link gelegd met de geïdentificeerde opgaven. Verder valt op dat elk van de bestuursopdrachten zijn eigen governancestructuur en verbinding met DKW! heeft: In de Bestuursopdracht Aansluiting Arbeidsmarkt en onderwijs staat: “Er is een bestuurlijk platform ingericht, waarin onderwijs en ondernemers zijn vertegenwoordigd en waarin daarnaast portefeuillehouders Sociaal Domein (SD) en Economische Zaken (EZ) zitting hebben; het bestuurlijk overleg kernpartners. (…) De wethouders EZ die zitting hebben in het bestuurlijk overleg kernpartners vormen de schakel naar de Stuurgroep De Kop Werkt. Zij zorgen voor afstemming tussen de twee gremia. Hierdoor is de inhoudelijke samenhang tussen het programma Aansluiting Onderwijs Arbeidsmarkt en de bestuursopdrachten van De Kop Werkt geborgd. (…)Als ambtelijk opdrachtgever en adviseur van het bestuurlijk overlegkernpartners fungeert het managementoverleg (MO) SD, aangevuld met de programmamanager (PM) van De Kop Werkt.

De leden van het MO vertegenwoordigen ieder hun eigen gemeente op zowel sociaal als economisch terrein.” Uit de Bestuursopdracht Destinatiemarketing: “Na vaststelling van het definitieve profiel en de daaraan gekoppelde acties door de stuurgroep De Kop Werkt! heeft de projectgroep aan de opdracht voldaan en beëindigt daarmee zijn werkzaamheden. Projectorganisatie: In de Kop werken wij bij diverse toeristische projecten samen in een werkgroep. Deze groep heeft geen officiële status maar het is wenselijk deze mensen ook voor deze BO in te zetten vanwege de al aanwezige kennis.”

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

10

De Bestuursopdracht Havensontwikkeling: Geeft aan dat ieder (deel)project dat onder de bestuursopdracht valt zijn eigen overlegstructuur kent en dat die is ingericht door de Port of Den Helder of Den Helder Airport. Wel is een bestuurlijke klankbordgroep ingericht waarin rijksdiensten, provincie en het hoogheemraadschap zijn vertegenwoordigd onder roulerend voorzitterschap van wethouders uit de regio. Daarnaast wordt op regelmatige basis afgestemd met het bedrijfsleven via de Port of Den Helder en Den Helder Airport.

Projectformats De verschillende projecten zijn verder uitgewerkt aan de hand van projectformats die specifiek voor het investeringsprogramma DKW! zijn gemaakt. De formats bevatten de volgende informatie: ▪ Een meer uitgebreide projectomschrijving (met de mogelijkheid projectplannen als extra bijlage toe te voegen). ▪ Beschrijving van het doel van het project. ▪ Beoogde resultaat van het project. ▪ Nadere toelichting op de relatie met het regionaal ambitiedocument ▪ Het benodigde budget per deelproject en per jaar. ▪ Projectfasering (eventueel per deelgebied). ▪ Beslismomenten. ▪ Beschrijving van projectbeheersing op de elementen tijd, capaciteit, financiën, kwaliteit, projectorganisatie, informatie, burger-/overheidsparticipatie, communicatie, risico’s en raakvlakken. Voor de bestuursopdrachten zijn dezelfde formats uitgewerkt. Onder de bestuursopdrachten vallen meerdere projecten waarvoor in zijn geheel de organisatie- en overlegstructuur is uitgewerkt. 2.1.4

Samenwerkingsovereenkomst (2017)

In navolging op het uitwerken van de bestuursopdrachten Regionaal Ambitiedocument, Havensontwikkeling, Aansluiting arbeidsmarkt en onderwijs en Destinatiemarketing en de toezegging van de vier gemeenten en de provincie om gezamenlijk 30 miljoen euro te reserveren voor het uitvoeren van de projecten die terugkomen in het investeringsprogramma DKW! is de ‘Samenwerkingsovereenkomst voor de uitvoering van het programma De Kop Werkt!’ opgesteld voor de periode 2017-2020.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

11

Figuur 2.2 Deelnemende partijen aan de samenwerkingsovereenkomst van DKW!

De Samenwerkingsovereenkomst (SOK) herhaalt het centrale doel en accent van de regionale samenwerking. Het gaat om “het creëren van een optimaal klimaat om te wonen, werken, recreëren en voor bedrijven om zich in de Kop van Noord-Holland te vestigen. Het accent van de regionale samenwerking ligt primair op het gebied van economie, ruimtelijke ordening, bereikbaarheid en leefbaarheid”. De samenwerking is gebaseerd op de vier bestuursopdrachten. In de SOK wordt afgesproken de projecten die op de investeringslijst staan voor gezamenlijke rekening uit te voeren. Ten aanzien van de uitvoering van de projecten wordt het volgende over de organisatie en verantwoordelijkheid vermeld (artikel 1.4): “De partij die verantwoordelijk is voor de uitvoering van een project draagt zorg voor de afstemming met de bevoegde gezagen, het verkrijgen van de benodigde vergunningen, voor de eventuele aanbesteding en voor de opdrachtverlening”. Ook wordt in artikel 1.2 gesteld dat “deze overeenkomst [..] besluitvorming door de bevoegde gezagen en bevoegdhedenverdeling tussen de betrokken portefeuillehouders ten aanzien van de voorbereiding en realisatie van de projecten onverlet” laat.

Uit deze twee passages is op te maken dat de partij (of partijen) die projecten uitvoeren hun eigen verantwoordelijkheid hebben om de projecten uit te voeren en zorg te dragen voor te doorlopen procedures (bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening en vergunningen). In artikel 3.11 staat verder dat de projectverantwoordelijke partijen tweemaal per jaar verantwoording afleggen aan de stuurgroep over “de voortgang van voorbereiding en uitvoering van de projecten”. In paragraaf 2.2 gaan we nader in op de rol- en taakverdeling van de verschillende gremia in de samenwerking (organisatiestructuur).

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

12

Verlenging samenwerkingsovereenkomst in 2020 In juni 2020 besloot de Stuurgroep tot verlenging van de samenwerkingsovereenkomst met de duur van een jaar. Reden was dat nog niet alle projecten zijn afgerond of opgestart. Begin 2020 waren 11 projecten afgerond en was in totaal 11,6 miljoen van het totaal beschikbare budget van 30 miljoen euro besteed. 27 projecten liepen nog of moesten nog worden opgestart (het betrof ook een aantal nieuwe projecten die later zijn toegevoegd aan de projectenlijst, ter vervanging van andere projecten). Gezien de omvang in aantal projecten en het nog beschikbare budget is besloten tot verlenging van de samenwerking in DKW!. Het verlengingsbesluit is in de colleges van alle gemeenten en in Gedeputeerde Staten besproken en unaniem genomen. 2.1.5

Doelstellingen van de samenwerking

Tot slot van de reconstructie van de samenwerking beschrijven we in deze paragraaf de doelen van de samenwerking en governance, zowel inhoudelijk als procesmatig, dit in aansluiting op de vraag die hierover in het analysekader is opgenomen onder het thema ‘doelen’. De SOK beschrijft de feitelijke afspraken over onder manier waarop de samenwerking wordt georganiseerd, hoe en aan wie verantwoording over de projecten wordt afgelegd en hoe de rekening wordt verdeeld tussen de verschillende betrokken organisaties. Bij het opstellen van de SOK is een andere, bestaande overeenkomst als voorbeeld gehanteerd en is gebruik gemaakt van de deskundigheid bij de provincie. In de SOK worden geen specifieke procesdoelen uitgewerkt of doelstellingen geformuleerd voor de samenwerking, organisatiestructuur of governance zelf. Het Regionaal Ambitiedocument benoemt de doelstellingen voor de samenwerking wel concreter. Eerst wordt in het document ingegaan op de urgentie voor de samenwerking: “vooruitkijken en samenwerken op regionale schaal is noodzakelijk om in te kunnen spelen op de transities op het gebied van energie en klimaat en op ontwikkelingen binnen de economische clusters”. Ook wordt gesteld dat de stuurgroep pleit voor regionale samenwerking “zodat gemeenten kansen gezamenlijk optimaal kunnen verzilveren”.

Dit geeft aan dat samenwerking tussen de gemeenten op zich als doelstelling van De Kop Werkt! is te zien. Voor de evaluatie van de samenwerking gaan we wel een stap verder en zoeken we naar de operationalisering van de doelstellingen die in de samenwerking zijn geformuleerd. Die vinden we deels het kopje ‘Doelstelling ambitiedocument’, waar over het doel van de gezamenlijke aanpak wordt vermeld dat deze “moet leiden tot versnelling van ontwikkelingen en procedures en het creëren van draagvlak en enthousiasme.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

13

De samenwerking leidt tot het prioriteren van ontwikkelingen, tot het benoemen van strategische projecten en daarmee tot meer focus (capaciteit, geld en tijd) en meer synergie tussen projecten en partijen”. Het document geeft vervolgens direct daarna aan dat deze doelstellingen zijn vertaald in “een nieuwe regionale uitvoeringsagenda en investeringsprogramma”. Daarmee zijn de doelstellingen gedeeltelijk al behaald door de concrete uitwerking van het regionaal ambitiedocument in een uitvoeringsagenda en een investeringsprogramma. Het investeringsprogramma zelf, in voorliggende evaluatie ligt daar de focus op, kent geen expliciete doelstellingen op het gebied van samenwerking en governance. Deze zouden mogelijk wel te vinden zijn in de bestuursopdrachten en projectformats. Echter, ook daar worden vooral programma- en projectdoelstellingen op inhoud benoemd en geen concrete doelstellingen op het gebied van samenwerking en governance. Wel zijn door verschillende projecten in de formats stappenplannen opgenomen met tussentijdse mijlpalen, doelstellingen en beslismomenten. Deze zijn te lezen als procesdoelen om het eindresultaat van projecten te behalen. Wij hebben in totaal 5 projectformats ingezien (in totaal zijn oorspronkelijk 37 projecten voorgedragen op de projectenlijst), in elk van deze formats is een aantal processtappen SMART geformuleerd.

Dat wil zeggen dat verschillende stappen of fases in de tijd zijn uitgezet, met daarbij de beslismomenten. Bij een aantal projecten is dit wel abstract gedaan, zo worden in het projectformat ‘Uitvoeringsstrategie Haven Oude Zeug’ de beslismomenten aan de hand van fases uitgewerkt (initiatieffase, definitiefase, voorbereidingsfase), maar wordt beperkt duidelijk wat in die fases precies gebeurt. Bij elke fase wordt aangegeven welk gremium een beslissing neemt: publiek of privaat, onduidelijk is welke partijen dat precies zijn. Bij de toelichting staat dat een go/ no go beslissing wordt genomen, maar waarover wordt niet duidelijk.

2.2

Organisatiestructuur

In de verschillende stukken is geen eenduidige organisatiestructuur uitgewerkt. In de Samenwerkingsovereenkomst wordt wel de samenstelling en rol van de stuurgroep toegelicht. Ook is de relatie met, en rol van de vier colleges, Gedeputeerde Staten en de vier gemeenteraden en Provinciale Staten toegelicht. Niet uitgewerkt is hoe het investeringsprogramma ambtelijk is georganiseerd in bijvoorbeeld kernteam, regioteam en werk/projectgroepen. Wel wordt duidelijk dat de partijen die betrokken zijn bij uitvoering van de projecten tweemaal per jaar aan de stuurgroep verantwoording moeten afleggen.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

14

Om de organisatiestructuur van het investeringsprogramma DKW! te duiden is een netwerkanalyse uitgewerkt (zie 2.2.1) met daarbij een beschrijving van de rollen en taken van de verschillende betrokken gremia (zie 2.2.2). Deze analyse is tot stand gekomen na gesprekken met de verschillende betrokkenen. Uit die gesprekken blijkt dat er naast de organisatiestructuur van het investeringsprogramma ook een bredere organisatiestructuur is binnen het programma De Kop Werkt! die raakvlakken hebben met de projecten die uitgevoerd worden onder de vlag van het investeringsprogramma. Deze aanvullende netwerkanalyse is in paragraaf 2.2.3 opgenomen, met beschrijving van rollen en taken van enkele specifieke gremia in paragraaf 2.2.4. 2.2.1

Investeringsprogramma De Kop Werkt!

Netwerkanalyse Onderstaand schema geeft de structuur weer van het Investeringsprogramma De Kop Werkt!.

Investeringsprogramma DKW! Regionale Raadscommissie Noordkop

Gemeenteraden en Provinciale Staten

Provinciale commissie EFB

Colleges B&W / GS PNH

Stuurgroep DKW! Gemeentesecretarissen Kernteam DKW!

Project U

2.2.2

Project V

Project W

Project X

Project Y

Project Z

Rollen en taken

Stuurgroep De rol en invulling van de stuurgroep wordt in de SOK als volgt beschreven. De stuurgroep van het Investeringsprogramma DKW! bestaat uit een of maximaal twee bestuurlijk vertegenwoordigers van iedere gemeente en van de provincie. De stuurgroep komt onder roulerend voorzitterschap minimaal twee keer per jaar bijeen en heeft als voornaamste rol om toe te zien op de uitvoering van de

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

15

projecten uit het investeringsprogramma. Ook de bestuurlijke coördinatie en afstemming omtrent de vier bestuursopdrachten gebeurt in de stuurgroep. Daarnaast stelt de stuurgroep jaarlijks (of indien nodig maximaal twee keer per jaar) een jaarprogramma op ‘van de uitvoerbare projecten’. In het jaarprogramma wordt per project de doelstelling van het project herhaald en wordt beschreven wat de voortgang en werkzaamheden binnen het project zijn. Daarbij wordt het doel beschreven wat betreft voortgang en werkzaamheden in het daarop volgende jaar. Colleges, GS, gemeenteraden en PS Het jaarprogramma wordt ter advisering voorgelegd aan de vier colleges van B&W en aan GS, zo blijkt uit artikel 3.6. De gemeenteraden en de provinciale commissie EFB (die Provinciale Staten in deze vertegenwoordigd) wordt ‘de mogelijkheid geboden om wensen en bedenkingen in te dienen’. De Regionale Raadscommissie Noordkop heeft een adviserende rol. In de regionale raadscommissie zitten namens de vier gemeenten vertegenwoordigers van de vier gemeenteraden. De regionale raadscommissie fungeert als een adviesorgaan van de individuele gemeenteraden over onderwerpen die betrekking hebben op de samenwerking in de Kop van Noord-Holland, ook breder dan het programma DKW!.

Uit de SOK blijkt verder dat de stuurgroep door de betrokken partijen gemachtigd is om te beslissen over afwijkingen in ramingen van projecten, over eventuele wijzigingen in uit te voeren activiteiten en de planning hiervan en over een eventuele vervanging van een project dat oorspronkelijk in het Investeringsprogramma was opgenomen. Daarbij worden wel de ‘bevoegdheden van de raden in acht genomen’ staat niet beschreven in de SO. Ook wordt Provinciale Staten hier niet genoemd. Daarbij wordt bovendien aangegeven dat als het om ‘politiek gevoelige wijzigingen en wijzigingen groter dan € 500.000,-‘ gaat dat de adviesprocedure uit artikel 3.6 wordt doorlopen. De rol van de verschillende colleges en GS is dus adviserend van aard, aangezien de Stuurgroep DKW! is gemachtigd om te beslissen over wijzigingen die zich in projecten voordoen. Bij politiek gevoelige wijzigingen en wijzigingen groter dan € 500.000 euro geldt ook dat de colleges en GS enkel ‘de mogelijkheid [wordt] geboden om wensen en bedenkingen in te dienen’. Gemeentesecretarissen Een van de vier gemeentesecretarissen treedt op als ambtelijk opdrachtgever voor het uitvoeren van het Investeringsprogramma DKW!. Daarbij overleggen de gemeentesecretarissen uit de vier gemeenten in een eigen overlegstructuur ook

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

16

onderling op regelmatige basis. In die overleggen is het Investeringsprogramma DKW! een van de onderwerpen. Daar wordt vooral de aanhechting tussen ambtelijke werkzaamheden en bestuur (college en raad) besproken, ook gaat het over de manier waarop de werkzaamheden intern binnen de gemeenten in relatie tot het investeringsprogramma DKW! georganiseerd worden. Kernteam Het kernteam DKW! fungeert als dagelijks uitvoeringsteam om de projecten uit het Investeringsprogramma in goede banen te leiden. De rol van het kernteam is niet expliciet uitgewerkt of vastgelegd in de SOK, in het Regionaal Ambitiedocument of in het Investeringsprogramma. Op basis van gesprekken hebben wij ons het volgende beeld van de disciplines en rollen en taken van het kernteam gevormd. In het kernteam zijn de volgende disciplines vertegenwoordigd: ▪ Een programmamanager die toeziet op uitvoering van het gehele programma. ▪ Een programmacontroller die toeziet op de financiële verantwoording van de projecten en het investeringsprogramma. ▪ Communicatieadviseur. ▪ Projectondersteuner. ▪ Provinciale adviseur die ook fungeert als ambtelijk opdrachtgever. De communicatieadviseur (via gemeente Den Helder) en projectondersteuner (via gemeente Schagen) worden extern ingehuurd, de overige rollen in het kernteam worden ingevuld door ambtenaren vanuit de gemeenten Schagen en Den Helder en vanuit de provincie.

In het kernteam zijn geen ambtenaren vanuit Hollands Kroon en Texel vertegenwoordigd. Het kernteam is verantwoordelijk voor het programmamanagement, de financiële controle, de voortgangs- en verantwoordingsrapportages van alle projecten die uitgevoerd worden binnen het Investeringsprogramma. In feite verzorgt het kernteam de ambtelijke voorbereidingen van de stuurgroepvergaderingen. De verschillende kernteamleden combineren dit met hun andere werkzaamheden voor de eigen gemeente of provincie. Projecten In de SOK is in artikel 3.11 vastgelegd dat de “partijen […] die belast zijn met de uitvoering van de projecten tweemaal per jaar aan de stuurgroep verantwoording” afleggen. In de praktijk is het zo dat de verschillende projectleiders van alle individuele projecten rechtstreeks rapporteren aan het kernteam van DKW!. Het kernteam bereidt met behulp van deze input de tweejaarlijkse bijeenkomsten van de Stuurgroep voor. Verder is ieder project op zijn eigen manier georganiseerd wat

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

17

betreft bemensing, rollen en taken en financiering. Dit is vastgelegd in de verschillende projectformats. Rol provincie Uit de verkenning van de provincie Noord-Holland naar de samenwerkingsrelaties komt naar voren dat de provincie bij de uitvoering van de projecten op enige afstand staat. Ook wordt daarin aangegeven dat dit een bewuste keuze was. Verder blijkt dat de provincie zich opstelt als gelijkwaardig partner, zowel in projecten op ambtelijk niveau als bestuurlijk in de stuurgroep. Daarbij zijn de gemeenten altijd trekker van projecten. Dit beeld komt overeen met de uitkomsten van de gevoerde gesprekken in het kader van deze evaluatie.

2.2.3

Netwerkanalyse programma De Kop Werkt! breder

De organisatiestructuur van het investeringsprogramma DKW! is in zijn oorspronkelijke opzet compact, helder en eenvoudig. In de verschillende gesprekken komt echter naar voren dat er rond de individuele projecten, bestuursopdrachten en naast het kernteam in de loop der tijd andere gremia zijn ontstaan (thematische werkgroepen, stuurgroepen en regioteam). Deze gremia hebben geen formele status binnen het Investeringsprogramma DKW! en lijken die formele status ook niet te hebben in het bredere programma van De Kop Werkt!, bijvoorbeeld vanuit het Regionaal ambitiedocument of de bestuursopdrachten. Voor de duiding van de resultaten en ervaringen van gesprekspartners (die in hoofdstuk 3 volgen) is het wel van belang deze meer informele organisatiestructuur kort toe te lichten. Dat is in deze paragraaf gedaan aan de hand van een aangevulde netwerkanalyse en korte beschrijving van de verschillende gremia. In de onderstaande aangevulde netwerkanalyse zijn de aanvullende gremia in de oranje kleur weergegeven.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

18

Aangevulde netwerkanalyse Programma DKW! ‘breder’ Regionale Raadscommissie Noordkop

Provinciale commissie EFB

Gemeenteraden en Provinciale Staten

Colleges B&W / GS PNH Stuurgroep DKW! Gemeentesecretarissen Regioteam DKW!

Kernteam DKW!

Project U

Stuurgroep A

Werkgroep A

2.2.4

Project V

Project W

Project X

Project Y

Project Z

Stuurgroep B

Werkgroep B

Stuurgroep D Werkgroep C

Werkgroep D

Rollen en taken van enkele specifieke gremia

Thematische werkgroepen Uit de aanvullende netwerkanalyse blijkt dat onder of eigenlijk meer tussen de projecten onderling verschillende thematische werkgroepen bestaan. Deze zijn in de loop der tijd ontstaan. Binnen de verschillende thematische werkgroepen (rond thema’s als bereikbaarheid & infrastructuur, recreatie & toerisme, onderwijs & arbeidsmarkt en havens) wordt onder meer over de individuele projecten gesproken / afgestemd. In de werkgroepen zijn vaak ook de verschillende projectleiders van de projecten vertegenwoordigd (en daarmee vaak ook uit de verschillende gemeenten). Daarnaast sluiten bij de werkgroepen leden van het kernteam en van het regioteam aan, net als dat vaak een provinciale vertegenwoordiger is betrokken. In de werkgroepen wordt enerzijds afgestemd en gewerkt aan de projecten en anderzijds breder en strategischer nagedacht over de toekomst op een bepaald thema. Dat maakt dat diverse werkgroepen een bredere blik hebben dan alleen de projecten die direct onder het Uitvoeringsprogramma DKW! vallen. Er zijn in de regio bovendien werkgroepen rond thema’s die niet onder het Investeringsprogramma DKW! vallen. Zoals gezegd is de rol van de werkgroepen niet formeel vastgelegd. Dit blijkt ook uit het feit dat aan ons geen eenduidig totaalbeeld is verstrekt over welke werkgroepen er precies zijn. Daarbij valt op dat in het programma De Kop Werkt! (dus breder dan

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

19

alleen het investeringsprogramma) een aanzienlijk aantal uiteenlopende thema’s wordt besproken. Daardoor zijn er veel werkgroepen, hetgeen niet bijdraagt aan de overzichtelijkheid van de samenwerking. Thematische Stuurgroepen Daar komt bij dat een aantal werkgroepen ook nog zijn eigen stuurgroep met wethouders en gedeputeerde heeft. Het gaat in ieder geval om de werkgroepen bereikbaarheid en toerisme. In de stuurgroep van het thema bereikbaarheid zitten de wethouders en gedeputeerde die zich bezig houden met verkeer en vervoer (of mobiliteit). Deze stuurgroep fungeert als extra voorportaal naar de Stuurgroep DKW!. Dit aspect komt de overzichtelijkheid in de samenwerking niet ten goede, zo is niet duidelijk wat de rol en bevoegdheid van deze stuurgroep precies is ten opzichte van de stuurgroep DKW!. Regioteam Vanuit “de samenwerking op de agendapunten uit het Regioakkoord Kop van NH en Holland boven Amsterdam” is een Regioteam voor de Kop van Noord-Holland samengesteld (zo blijkt uit het document Contract Regio Team, datum onbekend). Het regioteam bestaat uit ambtelijk vertegenwoordigers van de vier gemeenten en de provincie.

Het regioteam heeft vooral een aansturende en aanjagende rol voor de gemeenten op het gebied van ruimtelijk economisch beleid, daarbij legt zij ‘verbindingen’ (bijvoorbeeld om gaten in capaciteit en middelen inzichtelijk te maken, interventies op ambtelijk/bestuurlijk niveau te plegen en relaties te onderhouden met partners in de regio). Het team is daarnaast betrokken bij het voorbereiden van bestuurlijke overleggen. Daarnaast is een van de kerntaken dat het regioteam grote regionale projecten coördineert en aanstuurt. Specifiek wordt daarin het investeringsprogramma De Kop Werkt! benoemd. Uit het genoemde document Contract Regio Team blijkt dat een van de teamleden een trekkersrol heeft bij de uitvoering van het programma DKW!. Wat verder de precieze rol is van het regioteam ten opzichte van het kernteam en wat de relatie is met het investeringsprogramma DKW! wordt uit dit stuk, andere stukken en de gesprekken niet geheel duidelijk.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

20

3. Uitkomsten gesprekken Dit hoofdstuk geeft de uitkomsten van de verschillende gesprekken met de ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen bij De Kop Werkt!. We gaan achtereenvolgens in op de doelen en afspraken binnen de samenwerking, de governance- en samenwerkingsstructuur, de randvoorwaarden en ‘zachte factoren’ en tot slot de effectiviteit van de samenwerking. Hoofdstuk 3 is een weergave van de verschillende gedachten, ideeën en meningen van de gesprekspartners over zaken die ook in hoofdstuk 2 aan de orde zijn geweest. Hierdoor is er soms een dubbeling in beide hoofdstukken in de aangesneden thema’s.

3.1

Doelen en verwachtingen

De doelstelling van de samenwerking was volgens betrokkenen het uitvoeren van projecten, waarbij provinciaal geld op een democratische en rechtmatige manier besteed zou worden. De projectenlijst van de investeringsagenda was bij aanvang van het programma reeds vastgesteld. Men heeft de afspraken rondom samenwerking later vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst (SOK), van waaruit een mandaat voor besluitvorming volgde. Het doel van de SOK was in de ogen van de betrokkenen het komen tot een goede structuur en een kader voor de projecten. Verwachtingen van het programma en de samenwerking De verwachtingen van het programma DKW! liepen voorafgaand en gedurende het programma wat uiteen, zowel inhoudelijk als programmatisch. Verwachtingen van het programma Bij de opzet van het investeringsprogramma DKW! is volgens gesprekspartners vooral gefocust op het opstellen van een projectenlijst om de gevraagde investeringsimpuls van de provincie tegemoet te treden. Deze komt onder meer voort uit het Regionaal Ambitiedocument waarin ook op meer strategisch niveau een toekomstbeeld is geschetst. Vervolgens is het programma ‘gaan lopen’ en zijn de gemeenten aan de slag gegaan met de uitvoering van projecten. Een deel van de betrokkenen had meer verwacht van het ‘strategische karakter’ van de samenwerking.

Daarmee wordt gedoeld op het in meer samenhang (integraal) beschouwen van regionale opgaven en gezamenlijk nadenken over toekomstige regionale ontwikkelingen, ook op de wat langere termijn (dus voorbij de projecten). Dat is in het algemeen beperkt tot stand gekomen, op onderdelen is het wel gelukt, zoals het programma ‘Match 2020’.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

21

Daarnaast zijn verschillende partijen, waaronder Provinciale Staten, kritisch over het (soms beperkte) regionale karakter van projecten, terwijl dat voor hen een belangrijk argument is om bij de samenwerking betrokken te zijn. Bij opzet van het investeringsprogramma had meer aandacht besteed kunnen worden aan de samenhang tussen projecten en de gedeelde regionale opgave en ambitie. De focus van het programma lag nu op de uitvoering van projecten. Later is in werkgroepen wel meer strategisch nagedacht over de samenwerking en kwam men tot de conclusie dat een goede basis en organisatie daarvoor ontbrak. Als meer boven de projecten uitgestegen had kunnen worden, dan had dat de samenwerking meer body en betekenis kunnen geven.

“Er is weinig contact met de andere thema’s die onderdeel uitmaken van het programma DKW. Op dat aspect lijkt de overall sturing niet goed van de grond gekomen” Citaat uit een van de gesprekken

Verwachtingen van eigen rol en rol van anderen Er zijn geen verwachtingen op papier gezet over de onderlinge rollen en verhoudingen. Daardoor liep de verwachting van de eigen rol en rol van anderen bij partijen uiteen, zowel tussen gemeenten onderling als in de relatie tussen de provincie en gemeenten. Vanuit de provincie wilde men vooral een faciliterende (zowel financieel als in menskracht) en onafhankelijke rol bij de uitvoering en monitoring van projecten. De provincie ziet het niet als haar taak om op capaciteitsproblemen in te spelen bij de gemeenten bij de uitvoering van projecten. Tegelijkertijd was de mate van betrokkenheid van de provincie afhankelijk van de vraag vanuit werkgroepen: een grotere hulpvraag zorgde voor meer betrokkenheid. In verschillende gesprekken kwam naar voren dat er relatief weinig contact was tussen de verschillende thema’s / werkgroepen die onderdeel zijn van het uitvoeringsprogramma DKW!. Dat blijkt op onderdelen een gemis, zo kan het bij (fysieke) bereikbaarheid van nut zijn om ook meer inzicht te hebben in de sociale bereikbaarheid. Daar is potentieel een link te leggen tussen de werkgroepen mobiliteit en arbeidsmarkt & onderwijs. Die link komt voor een deel op gang via de Agenda 2040, maar dus niet direct binnen het programma DKW!. De link hadden de werkgroepen zelf kunnen initiëren, dat is niet gebeurd.

De overall sturing hierop is in ieder geval niet goed van de grond gekomen en hier ook niet op gericht.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

22

3.2

Governance en samenwerkingsstructuur (organisatie)

Bij de start van het investeringsprogramma is een formele organisatie- (of governance)structuur opgezet (zie ook figuur 2.1). Gesprekspartners geven aan dat deze structuur, waarin op de betreffende thema’s uit het uitvoeringsprogramma zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau wordt samengewerkt tussen de vier gemeenten en de provincie, voorheen niet bestond in de regio. De structuur van de samenwerking is aanvankelijk goed en duidelijk opgezet. DKW! wordt benoemd als een ‘fijn vehikel’ omdat er geld in zit vanuit de regio; daardoor is het niet noodzakelijk om langs alle gemeenteraden te gaan om een project uit te kunnen voeren. Rondom de formele organisatiestructuur zijn daarmee verschillende nieuwe constructies ontstaan, zoals de thematische werkgroepen en het regioteam.

“Lastig is het profiel van DKW!: is het een bestuurlijk programma waarin men wil samenwerken, of is het sec een investeringsprogramma?” Citaat uit een van de gesprekken

Voor de thematische werkgroepen was geen organisatiestructuur vastgelegd, omdat deze niet bij de formele organisatiestructuur hoort. Uit de gesprekken blijkt dat de governance verschilt per werkgroep. Die governancestructuur ontstond voor een deel ‘vanuit praktisch oogpunt’ omdat er overlap zat in bestaande plannen en ambities, zoals bij bereikbaarheid. Toen het programma DKW! van start ging, was de aanpak van de bereikbaarheid van Den Helder een speerpunt in het coalitieakkoord van de provincie. Vanwege de overlap zijn deze toen samengekomen. Toen de governancestructuur binnen het thema werd opgezet, is bij deze werkgroep niet alleen iemand van het kernteam en de provincie aangehaakt, maar ook van Rijkswaterstaat. Daarnaast is vanuit deze werkgroep een aparte bestuurlijke adviesgroep gecreëerd. Reden was dat de Gedeputeerde Verkeer en Vervoer van de provincie geen zitting had in de stuurgroep DKW!, maar het vanuit de werkgroep toch van belang werd gevonden om op de grotere bereikbaarheidsvraagstukken bestuurlijk draagvlak te creëren. Voor een aantal andere werkgroepen is dit ook gedaan. De adviezen van de bestuurlijke adviescommissies wegen zwaar mee, maar de uiteindelijke beslissingen worden alleen in de stuurgroep DKW! gemaakt.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

23

Hoewel DKW! in opzet sec een investeringsprogramma is met specifieke projecten die uitgevoerd moeten worden, gaan de thematische werkgroepen niet alleen over projecten maar wordt ook ‘verder gekeken’, zowel inhoudelijk als strategisch naar de samenwerking op deze thema’s. Dat lukt op bepaalde thema’s / onderdelen beter dan op andere. Zo is de samenwerking binnen de werkgroepen bereikbaarheid en onderwijs & arbeidsmarkt wat intensiever en lukt het om breder strategisch van gedachten te wisselen over ontwikkelingen, naast focus op uitvoering van projecten. Bij het thema onderwijs & arbeidsmarkt geldt bijvoorbeeld dat een triple helix-samenwerking (waarin overheid, onderwijs en ondernemers samenwerken) is opgezet in sectorplannen voor vier subthema’s (Agri, Zorg, Leisure en Tech Connect). De nieuwe constructies rond de oorspronkelijke organisatiestructuur maken dat het niet voor iedereen duidelijk is wie welke rol precies vervult en wie waaraan verantwoording af legt. Dat is niet het geval voor direct betrokkenen bij het investeringsprogramma, maar wel als het gaat om de totale overlegstructuren in DKW!. Sturingsmogelijkheden De stuurgroep heeft in de structuur van DKW! een vrij prominente rol en bij bepaalde projecten (politiek gevoelig of groter dan 500.000 euro) spelen ook de raden en staten een rol.

Dit beperkt volgens gesprekspartners de slagvaardigheid van het programma, omdat de voortgang en goedkeuring van elk project ‘door de politieke molen’ moet. Betrokkenen zeggen dat het goed en democratisch is dat unaniem over projecten beslist wordt, maar dat het soms wel tot vertraging leidt. Bovendien geldt dat in de stuurgroep ook wordt besloten over projecten met een lokaal karakter. Dit houdt bijvoorbeeld concreet in dat de gemeente Texel meebeslist over een fietsroute in Hollands Kroon, omdat dit binnen het thema Waddenbaai valt. Aan de ene kant vergroot dit de gezamenlijke betrokkenheid bij de projecten die uitgevoerd worden binnen DKW!, maar aan de andere kant wordt het wel als iets vreemds beschouwd dat de ene gemeente beslist over een lokaal project in een andere gemeente, bij reguliere projecten is dat niet gebruikelijk.

“Lokale zaken kunnen gemeenten beter zelf oppakken. Sterker nog, door het in regionaal verband op te pakken werkt het vertragend, omdat het betekent dat iedereen er dan ook naar moet kijken” Citaat uit een van de gesprekken

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

24

3.3

Commitment, randvoorwaarden, zachte factoren

Commitment en urgentie voor samenwerking Over de urgentie en het belang van regionale samenwerking was bij aanvang van het programma, met het oog op de verwachte krimp en economische terugloop van de regio, consensus onder betrokkenen. Verschillende gesprekspartners stellen dat voorafgaand aan de samenwerking diverse pogingen om samen te werken niet van de grond kwamen. De raadsbetrokkenheid was belangrijk bij de start van DKW!, onder andere door het bestaan van de RRN. Het investeringsprogramma (met de financiële bijdrage van de provincie) zorgde voor commitment om er ook echt samen aan te gaan werken. Hoewel gemeenten het belang van de samenwerking zien, hebben zij niet altijd voldoende ambtelijke capaciteit om voldoende prioriteit te geven aan de uitvoering van projecten. Daarnaast zijn er in de afgelopen jaren veel wisselingen geweest in functies of konden posities tijdelijk niet worden ingevuld. Daardoor waren plekken binnen werkgroepen (tijdelijk) leeg en soms niet duidelijk wie waarvoor het aanspreekpunt was. Het ontbreken van ambtelijke capaciteit en de wisselingen in functies hebben ervoor gezorgd dat gedurende de looptijd van het programma de urgentie en commitment voor samenwerking wat is weggeëbd.

“In de regio ziet men altijd de positieve kant van de samenwerking in. Dat is soms iets te optimistisch, maar ook erg mooi. Men gaat er echt voor” Citaat uit een van de gesprekken

De regionale samenwerking wordt in de gevoerde gesprekken vrijwel altijd benoemd als iets positiefs. Men benadrukt het belang van samenwerken in een volgende periode. Er zijn veel zaken die nu pas goed in beweging komen, er is een goede basis gelegd om op door te investeren. Rol- en taakverdeling Rollen, taken en verantwoordelijkheden zijn in beginsel goed belegd, volgens de geïnterviewden. De versnippering van het programma (vier bestuursopdrachten plus tal van projecten) en de verantwoordelijkheden maakt het wel onoverzichtelijk (ook voor de direct betrokkenen zelf), met als gevolg dat er een aantal dubbelingen zijn. Zo zitten zowel ambtelijk als bestuurlijk meerdere personen in werk- en stuurgroepen, waar deels dezelfde onderwerpen en projecten worden besproken.

EVALUATIE SAMENWERKING EN GOVERNANCE DE KOP WERKT ! - EINDRAPPORTAGE

25

Randvoorwaarden Financieel De financiële middelen in het programma zijn op orde. De 30 miljoen euro wordt gezien als waardevol bij de realisatie van projecten. Zonder de financiële bijdrage waren projecten deels of niet gerealiseerd. Mensen en kennis De beschikbare capaciteit voor het uitvoeringsprogramma DKW! is een veelvuldig genoemd knelpunt. Niet alleen in uren (kwantiteit), maar ook in het strategisch denken en de beschikbare competenties van mensen (kwaliteit). Daarbij is sprake van veel wisselingen in functies, waardoor het niet altijd duidelijk is geweest wie waarvoor het aanspreekpunt is. Specifiek gevolg van het gebrek aan capaciteit is dat nog niet alle projecten zijn uitgevoerd en dat daardoor nog niet al het beschikbare budget voor de projecten is besteed. De organisatiestructuur waarin rond individuele projecten, bestuursopdrachten en het kernteam andere gremia zijn ontstaan (zie ook paragraaf 2.2.3) heeft er mede voor gezorgd dat het lastig en niet altijd mogelijk is om voldoende capaciteit te organiseren. Dat hangt samen met het feit dat geen van de ambtelijk betrokkenen een voltijds aanstelling heeft voor het uitvoeren van projecten of voor de betrokkenheid bij het (investerings)programma DKW!. Bewust is gekozen voor bemensing vanuit de gemeenten zelf. Dat zorgt er aan de ene kant voor dat er binding blijft met wat er lokaal speelt en wat lokaal belangrijk is.