Beleidskader rechtmatigheid (vastgesteld en gepubliceerd in 2023).pdf

Rol raad

De rechtmatigheidsverantwoording betekent voor de raad een versteviging van de kaderstellende en controlerende rol. Het is van belang dat de raad dit ook zo ziet en hier zelf actief op inspeelt. Kaderstellen De raad heeft op verschillende momenten een kaderstellende rol. Dat begint in feite al aan de voorkant wanneer hij de financiële verordening vaststelt. Daarin staan immers de (financiële) spelregels waaraan de gemeente zich moet houden. Bijvoorbeeld wat de grens is voor investeringen die worden geactiveerd. Omdat alle gemeenten verschillend zijn is het belangrijk dat hier maatwerk wordt geleverd. Want waar voor de ene gemeente een investering van € 100.000 een klein bedrag is, is voor een andere gemeente een investering van € 25.000 een groot bedrag. Bij het vaststellen van kaders hoort ook het vaststellen van de verantwoordingsgrens. De verantwoordingsgrens betekent dat rechtsmatigheidsfouten pas in de rechtmatigheidsverantwoording worden opgenomen en toegelicht, wanneer deze boven het door de raad vastgestelde percentage komen. Wanneer het voor het college niet duidelijk is of financieel rechtmatig is gehandeld, worden deze onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen en toegelicht indien deze boven het door de raad vastgestelde percentage komen.

Voor iedere gemeente (ongeacht de schaalgrootte) geldt dat de raad een afweging moet maken tussen enerzijds de hoogte van de verantwoordingsgrens en anderzijds de inspanningen die voor het ambtelijk apparaat verbonden zijn, aan het detecteren en rapporteren van de rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden. Daarnaast stelt de raad de accountant aan en geeft deze de controle opdracht. Dat gebeurt vaak via een audit comité of een financiële - of rekeningcommissie. Ook stelt de raad het normenkader vast. Het normenkader is de set aan regelgeving waaraan in het kader van de rechtmatigheid moet worden voldaan. Daarbij gaat het zowel om Europese regelgeving, wettelijke bepalingen als eigen regelgeving, zoals verordeningen vastgesteld door de raad. In dit kader zijn bij de wettelijke bepalingen alleen de financiële beheershandelingen van belang, zoals bijvoorbeeld Europese aanbestedingsrichtlijnen en niet de wettelijke bepalingen rond bijvoorbeeld naleving van privacyregels. Uiteraard moet de gemeente deze regels ook naleven, maar bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording spelen deze geen rol. Voor verordeningen geldt dat alle gemeentelijke verordeningen voor zover deze bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen onderdeel uitmaken van het normenkader.

Ook andere besluiten van de raad met een kaderstellend karakter en die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen, zijn een verplicht onderdeel van het normenkader (begroting, raadsbesluiten over investeringsvoorstellen, beleidsnota’s). Controleren

Na de kaderstellende rol komt de controlerende rol van de raad aan bod. Deze komt met name aan de orde bij het vaststellen van de jaarstukken, maar heeft ook betrekking op andere documenten die aan de raad ter beoordeling worden voorgelegd. Het college legt binnen de jaarstukken verantwoording af over het gevoerde beleid en in haar controlerende rol beoordeelt de raad deze. Om het college decharge te geven worden de jaarstukken door de raad vastgesteld. Bij de bespreking van de jaarstukken wordt ook de rechtmatigheidsverantwoording van het college en het accountantsrapport besproken. De raad kan het college bevragen op de oorzaak van de geconstateerde fouten en onduidelijkheden. De raad is ook zeker geïnteresseerd in de maatregelen die het college gaat treffen om de oorzaken van deze fouten weg te nemen. Het gaat dan in de regel om (structurele) beheersmaatregelen. 3.

De rechtmatigheidsverantwoording

Het juridische begrip rechtmatigheid heeft betrekking op alle geldende wetten en regels. Rechtmatigheid is dan het handelen in overeenstemming met alle wetten en regels. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording is een minder omvattend begrip. Bij rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording bestaat er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Er moet immers worden verantwoord dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Het gaat om de financiële beheershandelingen. Handelingen en beslissingen van niet-financiële aard dienen wel in algemene zin te worden betrokken bij de inschatting van het algemene risicobeleid en -beheer van de gemeente. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan claims inzake planschade. De ratio hiervan is dat niet-financiële handelingen wel kunnen leiden tot financiële risico’s, waarvoor door het college bijvoorbeeld een voorziening zou moeten worden gevormd. Verplicht model Het model (zie bijlage 1) wordt verplicht voorgeschreven, tekstuele aanpassingen zijn alleen op de aangegeven plaatsen toegestaan. Deze verplichting is opgenomen in de wetgeving. Grens voor afwijkingen De grens waarboven afwijkingen in de verantwoording moeten worden opgenomen wordt door de raad bepaald maar bedraagt maximaal 3% van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan de reserves).

Onder afwijkingen wordt afzonderlijk verstaan fouten (dus het niet naleven van wet- en regelgeving) en posten waarvan bij het college onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid, omdat deskundigen en adviseurs (bijvoorbeeld juristen) van mening verschillen over de rechtmatigheid van een financiële beheershandeling die ten grondslag ligt aan baten en lasten en balansmutaties. Het kan hier onder andere gaan om staatsteun of (complexe) aanbestedingen. Bij staatsteun kan intern het vermoeden op staatsteun bestaan omdat een (klachten)procedure is ingesteld. Zo lang de procedure loopt, is niet duidelijk of sprake is van geoorloofde of ongeoorloofde staatsteun. Ook bij complexe aanbestedingen kan het voorkomen dat de jurist van de gemeente aangeeft dat een bepaalde wijze van gunnen van een opdracht toegestaan is, terwijl er klachten of signalen zijn dat het niet toegestaan is. Ook dan is de rechtmatigheid van een inkoop onduidelijk totdat eventueel een rechter een uitspraak doet., Het is belangrijk dat de raad ook over deze onduidelijkheden, voor zover ze de verantwoordingsgrens overschrijden, worden geïnformeerd via de rechtmatigheidsverantwoording. 3.1 Reikwijdte en normenkader Het normenkader voor een rechtmatigheidsverantwoording betreft de inventarisatie van de voor de verantwoording relevante regelgeving, van andere overheden en van de gemeente zelf.

Bij regelgeving die niet afkomstig is van de gemeente, moet onder meer gedacht worden aan: •

Europese richtlijnen, denk hierbij bijvoorbeeld aan de regels die gelden voor staatssteun.

•

Wetten in formele zin, zoals de Participatiewet.

•

Algemene Maatregelen van Bestuur, zoals het Besluit Participatiewet.

•

Ministeriële regeling, zoals Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ.

Het normenkader moet actueel en aangepast worden op basis van nieuwe wet- en regelgeving. De inventarisatie van regelgeving bestaat uit externe- en gemeentelijke regelgeving. Onder gemeentelijke regelgeving worden verordeningen, raads- en collegebesluiten verstaan. Het normenkader heeft dezelfde reikwijdte, als onder de hiervoor geldende Kadernota’s rechtmatigheid. Het operationaliseren van het normenkader is een taak van het college en wordt vastgelegd in het toetsingskader. In het toetsingskader is per wet/regeling/verordening vastgelegd welke artikelen relevant zijn voor de toetsing.

3.1.1 Externe wet- en regelgeving, verordeningen en raadsbesluiten Bij wettelijke bepalingen zijn alleen de financiële beheershandelingen van belang, zoals bijvoorbeeld Europese aanbestedingsrichtlijnen. Voor verordeningen geldt dat alle verordeningen onderdeel uitmaken van het normenkader voor zover deze bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen. Andere besluiten van de raad, dus niet zijnde verordeningen, met een kaderstellend karakter en die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen, zijn ook een verplicht onderdeel van het normenkader. Het is niet toegestaan dat gemeenteraden eigen verordeningen buiten beschouwing laten bij de rechtmatigheidsverantwoording. Wel kan de raad besluiten dat aan bepaalde onderdelen van verordeningen geen consequenties voor de financiële rechtmatigheid worden verbonden. Dat kan alleen als deze onderdelen niet verplicht voortvloeien uit hogere regelgeving. 3.1.2 Collegebesluiten Collegebesluiten vallen niet onder de rechtmatigheidsverantwoording, tenzij de verantwoording hiervan verplicht is op basis van hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen. De raad kan bijvoorbeeld het vaststellen van het treasury statuut of inkoop-en aanbestedingsbeleid overgedragen hebben aan het college.

In die situatie ligt het niet voor de hand dat deze collegebesluiten worden opgenomen in het normenkader, omdat het bevoegdheden zijn die de raad zelf gedelegeerd heeft. Uiteraard moet wel worden vastgesteld dat deze collegebesluiten zijn genomen door het college. Aanbeveling De commissie BBV adviseert de door de raad gedelegeerde bevoegdheden aan het college niet op te nemen in het normenkader rechtmatigheid. Collegebesluiten zijn in te delen in kaderstellende en uitvoerende besluiten. Kader stellende besluiten hebben een algemene werking voor alle nog te nemen uitvoerende besluiten. Uitvoerende besluiten worden genomen in het kader van het dagelijks bestuur en beheer van de gemeente. Kaderstellende collegebesluiten, betrekking hebbend op financiële beheershandelingen, kunnen verplicht zijn gesteld door hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen. Indien het opstellen en nemen van een collegebesluit verplicht wordt gesteld, gaat het college alleen na of het voorgeschreven besluit daadwerkelijk door het college is genomen. Als wet- en regelgeving ook inhoudelijke eisen aan het collegebesluit stelt, wordt ook vastgesteld of aan deze eisen is voldaan.

In de situatie dat collegebesluiten zijn opgenomen in het normenkader en het college een besluit heeft genomen om bepalingen in de eigen kaderstellende besluiten aan te passen dan moet de rechtmatigheidsverantwoording in de periode vóór aanpassing gericht zijn op de ‘oude’ bepalingen en in de periode na aanpassing op de aangepaste bepalingen. Afwijkingen van de ‘oude’ bepalingen met financiële gevolgen in de periode vóór dit besluit leiden tot fouten of onduidelijkheden in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording. Afwijkingen van de ‘oude’ bepalingen na dit besluit zijn niet onrechtmatig, aangezien het college dan handelt op basis van de nieuwe bepalingen. Indien in de besluiten van het college een hardheidclausule is opgenomen en de afwijking is in overeenstemming met de hardheidclausule, dan is het afwijken van de besluiten onder bepaalde voorwaarden, zoals in de hardheidclausule geregeld, toegestaan. In dat geval is eveneens rechtmatig gehandeld. 3.1.3 Opstellen van het normenkader Voor een goede totstandkoming van de rechtmatigheidsverantwoording is belangrijk dat de geldende regelgeving duidelijk vastligt. Het college is primair verantwoordelijk voor de naleving van de wet- en

regelgeving en moet dus permanent inzicht hebben in de van toepassing zijnde relevante wet- en regelgeving. Dit betreft het normenkader. Het college stuurt het normenkader naar de raad. De raad stelt het normenkader vast. Om het normenkader te kunnen gebruiken voor de interne beheersing moet het normenkader worden geoperationaliseerd. Ten behoeve van de uitwerking is het van belang dat bekend is welke bepalingen van de regelgeving relevant zijn voor het rechtmatigheidsbeheer. In het kader van de rechtmatigheidsverantwoording gaat het daarbij om de bepalingen waar voor de gemeente financiële consequenties uit kunnen voortkomen. Het operationaliseren van het normenkader is een taak van het college en wordt vastgelegd in het toetsingskader. In het toetsingskader is per wet/regeling/verordening vastgelegd welke artikelen relevant zijn voor de toetsing. Op basis van de relevante bepalingen kan aan de hand van een risicoanalyse worden bepaald, welke beheersingsmaatregelen moeten worden genomen. De beheersorganisatie moet zodanig zijn ingericht dat naleving van wet- en regelgeving (= het normenkader) met voor de gemeente financiële consequenties zichtbaar en toetsbaar wordt vastgelegd. Het uiteindelijk resultaat moet zijn dat een gemeente aantoonbaar wet- en regelgeving naleeft. Onduidelijkheden in de verordeningen over financiële consequenties moeten worden opgelost.

Zodra onduidelijkheden in de interpretatie zijn geconstateerd, dient de raad aan te geven welke interpretatie hij geeft. Het achteraf sanctioneren (het nadien door de raad laten aangeven aan welke bepalingen geen financiële consequenties worden verbonden) van het niet naleven van gemeentelijke regelgeving, is niet transparant en daarom niet wenselijk. Stellige uitspraak Bij onduidelijkheden over de interpretatie in de verordeningen over financiële consequenties dient de raad aan te geven welke uitleg hieraan moet worden gegeven. Deze interpretatie van de raad moet vervolgens vastgelegd worden in een raadsbesluit, waarna dit besluit wordt verwerkt in de desbetreffende verordeningen. 3.2 Operationaliseren verantwoordingsgrens De verantwoordingsgrens is een door de raad vastgesteld bedrag, waarboven het college de afwijkingen moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording. De verantwoordingsgrens valt binnen de bandbreedte van 0% tot 3% van de totale lasten van de gemeente, inclusief de dotaties aan de reserves. Voor zowel fouten als voor onduidelijkheden afzonderlijk geldt hetzelfde percentage. Fouten en onduidelijkheden worden niet bij elkaar opgeteld. 5 Effect verantwoordingsgrens De verantwoordingsgrens betekent dat rechtsmatigheidsfouten pas in de rechtmatigheidsverantwoording worden opgenomen en toegelicht, wanneer zij boven het door de raad vastgestelde percentage komen.

Wanneer het voor het college niet duidelijk is of financieel rechtmatig is gehandeld, worden deze onduidelijkheden eveneens pas in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen en toegelicht indien zij boven het door de raad vastgestelde percentage komen. Voor iedere gemeente (ongeacht de schaalgrootte) geldt dat de raad een afweging moet maken tussen enerzijds de hoogte van de verantwoordingsgrens en anderzijds de inspanningen die voor het ambtelijk apparaat verbonden zijn, aan het detecteren en rapporteren van de rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden. Dit gesprek binnen de gemeente tussen college en de raad moet ten tijde van het bepalen van de verantwoordingsgrens gevoerd worden. Dit besluit kan gevolgen hebben voor de inrichting van de interne beheersing. Bij het bepalen van de verantwoordinggrens is de informatiebehoefte van de raad het vertrekpunt. Daarbij kunnen vervolgens de inspanningen die door de organisatie gedaan moeten worden om de informatie op een goede wijze te verkrijgen, het kwaliteitsniveau van interne beheersing, ervaringen met rechtmatigheid in het verleden, risicovolle processen zoals aanbestedingen, betrouwbaarheid begrotingsproces en visie op de sturingsfilosofie van de gemeente worden betrokken. Omvang verantwoordingsgrens Voor het bepalen van de verantwoordingsgrens wordt uitgegaan van de totale lasten inclusief de toevoegingen aan de reserves.

Dit betekent dat toevoegingen, dotaties, stortingen in reserves moeten worden meegenomen. Indien er sprake is van mutaties tussen de reserves dan moeten deze alleen worden meegenomen voor zover ze verschillende programma’s betreffen. Onttrekkingen aan reserves maken geen deel uit van de verantwoordingsgrens omdat dit als een mutatie aan de batenzijde van de exploitatie wordt beschouwd. Stellige uitspraak

De totale lasten inclusief de toevoegingen 6 aan de reserves vormen de te hanteren omvangsbasis voor het berekenen van de verantwoordingsgrens.

Aanbeveling De commissie BBV adviseert om zowel de verantwoordingsgrens als de rapportagegrens 7 op te nemen in de financiële verordening of de beleidsnota rechtmatigheid/normenkader. 3.3 Verantwoordelijkheden college Het college legt via het verplichte model (zie bijlage 1) verantwoording af in de jaarrekening. Alle rechtmatigheidsafwijkingen boven de verantwoordingsgrens worden in deze verantwoording kort en bondig benoemd. De paragraaf bedrijfsvoering is de plek om een nadere toelichting te geven door het college ten aanzien van onderwerpen die de rechtmatigheid raken en hoe de beheersing is vormgegeven. In deze paragraaf worden de speerpunten van de bedrijfsvoering toegelicht. Ook moet in ieder geval een nadere toelichting worden gegeven op alle afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen voor zover deze de rapportagegrens overschrijden. Aspecten die hierbij aan de orde komen zijn de tussentijdse communicatie met de raad – of de reden waarom deze achterwege is gebleven - alsmede de maatregelen die zijn genomen om verbeteringen aan te brengen om het handelen conform wet- en regelgeving afdoende in processen te waarborgen.

Aanbeveling De commissie adviseert kaderstelling op het gebied van rechtmatigheid niet bij begroting in de paragraaf bedrijfsvoering vorm te geven, maar door middel van de (financiële) verordening of beleidsnota rechtmatigheid/normenkader aan de raad voor te leggen en deze periodiek te herzien. Stellige uitspraak Het college geeft in de paragraaf bedrijfsvoering een toelichting op alle afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen voor zover deze de rapportagegrens overschrijden en welke maatregelen worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen. Ook als de rechtmatigheidsfouten en/of onduidelijkheden lager zijn dan de door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens kunnen in de paragraaf bedrijfsvoering geconstateerde rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden worden vermeld. Hierbij is het belangrijk dat de raad vooraf aangeeft welke individuele rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden in de paragraaf bedrijfsvoering moeten worden opgenomen. Dit kan een kwantitatief criterium zijn: iedere geconstateerde rechtmatigheidsfout en onduidelijkheid hoger dan bedrag X of percentage Y wordt in de paragraaf bedrijfsvoering opgenomen. Dit wordt vaak de rapportagegrens voor afwijkingen bij gemeenten genoemd. Dit kunnen ook kwalitatieve criteria zijn: bijvoorbeeld fouten en

onduidelijkheden die geregeld voorkomen, samenhangen met bepaalde taken, processen of afdelingen en samenhangen met fraude. Ten slotte kan het college een overzicht opnemen van de getroffen en nog te treffen beheersmaatregelen. Maatregelen die gericht zijn op het voortaan voorkomen alsmede het opheffen van onrechtmatigheden. Dit kunnen meer algemeen geformuleerde beheersmaatregelen zijn (bijvoorbeeld als onderdeel van de verbijzonderde interne controle), maar ook gerichte maatregelen die tot doel hebben het opheffen van een concrete onrechtmatigheid of onduidelijkheid. 4.

Verantwoordingscriteria rechtmatigheid

In de jaarrekening legt het college verantwoording af over alle negen criteria van rechtmatigheid. De eerste zes criteria, die betrekking hebben op getrouwheid en óók onderdeel zijn van rechtmatigheid, komen tot uitdrukking in de balans en het overzicht van baten en lasten. De drie specifieke rechtmatigheidscriteria komen tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. De negen criteria gelden ook als uitgangspunt vanuit de wetgever, waarbij de reikwijdte van de verantwoording niet wijzigt ten opzichte van de situatie tot en met 2020, waarin de accountant het oordeel afgeeft. Omdat de eerste zes criteria worden afgedekt door het getrouwe beeld hoeven deze reden niet afzonderlijk vermeld te worden in de rechtmatigheidsverantwoording. Vanzelfsprekend maken deze eerste zes criteria wel onderdeel uit van de reguliere jaarrekeningcontrole. In het onderstaande schema is dit in beeld gebracht.

Bij de grondslagen voor het opstellen van de jaarrekening geeft het college reeds aan dat de jaarrekening in overeenstemming met het BBV is opgesteld. De accountant verklaart dat de jaarrekening een getrouwe weergave is van de baten en lasten, de activa en passiva. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording dat het college zelf een ‘accountantscontrole’ uitvoert. De prestatielevering is een onderdeel van het getrouwe beeld (het leveringscriterium) en daarmee onderwerp van de accountantscontrole. Dit aspect komt dus niet terug in de rechtmatigheidsverantwoording. Uiteraard is het mogelijk om over dit aspect toelichting te geven, bijvoorbeeld in de paragraaf bedrijfsvoering. Blijven over de laatste drie criteria: het voorwaardencriterium, het begrotingscriterium en het misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) criterium. 4.1

Voorwaardencriterium

Het voorwaardencriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet-en regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. Gemeenten stellen via de financiële verordening en/of onderliggende nota’s kaders vast die van invloed zijn op verslaggeving. Het gaat hier om de invulling van de ruimte die het BBV geeft voor eigen gemeentelijke kaders. Denk hierbij aan grenzen voor het activeren van investeringen, afschrijvingstermijnen, omgang met reserves en voorzieningen en dergelijke. Deze vallen onder het getrouwe beeld en vallen per definitie onder de reikwijdte van de reguliere accountantscontrole. Ook voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Hierbij kan worden gedacht aan het niet naleven van voorwaarden met betrekking tot recht, hoogte, duur, termijnen, normbedragen, doelgroep en grondslag bij bijvoorbeeld bijstandsverlening, maatschappelijke ondersteuning, inkomensoverdrachten en het opleggen van belastingen dat tot gevolg heeft dat de bijhorende lasten of

opbrengsten onjuist of onvolledig zijn. Het niet naleven van deze voorwaarden heeft direct invloed op het getrouwe beeld van deze posten in de jaarrekening. Stellige uitspraak Voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. In het vervolg van deze paragraaf wordt ingegaan op de verschillende onderwerpen ten aanzien van het voorwaardencriterium, waar in de praktijk onduidelijkheid over bestaat. 4.1.1 Aanbestedingswet De regels over aanbesteden staan in de Aanbestedingswet 2012 en het Aanbestedingsbesluit. Op 9 maart 2016 is in de Tweede Kamer het Wetsvoorstel tot wijziging van de Aanbestedingswet behandeld. De aangepaste aanbestedingswet 2012 is per 1 juli 2016 in werking getreden. Overeenkomsten die na 18 april 2016 zijn gesloten, moeten voldoen aan de nieuwe aanbestedingsregels. Een verandering die relevant is voor de rechtmatigheidsverantwoording is het vervallen van de zogenoemde ‘2b-diensten’. Daarvoor in de plaats is de categorie ‘sociale en andere specifieke diensten’ gekomen. Te denken valt aan zorg, onderwijs en maatschappelijke diensten. Opvallend is dat de administratieve diensten voor deze sociale diensten niet meer als (oude) 2a-diensten gelden.

Contracten voor sociale en specifieke diensten met een waarde van meer dan € 750.000 moeten met een aanbestedingsprocedure in de markt worden gezet. Dit is relevant voor de aanbestedingen op het gebied van WMO en Jeugdzorg. In de Gids Proportionaliteit (= flankerend beleid bij de Aanbestedingswet 2012) zijn de voorschriften uitgewerkt over de eisen, voorwaarden en criteria die aan inschrijvers en inschrijvingen worden gesteld. Een aanbestedende dienst dient de voorschriften toe te passen of een afwijking in de aanbestedingsstukken te motiveren. Het ten onrechte niet toepassen van de Aanbestedingswet 2012 met betrekking tot deze Europese aanbestedingsnormbedragen bij een aanbesteding van opdrachten, leidt tot een financiële rechtmatigheidsfout. Het niet naleven van de overige normbedragen uit de Gids Proportionaliteit leidt niet tot financiële rechtmatigheidsfouten voor zover de gemeente afwijking hiervan adequaat heeft gedocumenteerd en gemotiveerd. De commissie BBV is van oordeel dat indien deze normen veelvuldig niet nageleefd worden of slecht gedocumenteerd en/of gemotiveerd zijn, het college hierover moet rapporteren via de paragraaf bedrijfsvoering.

Stellige uitspraak Indien de normen uit de gids proportionaliteit veelvuldig niet nageleefd worden of slecht gedocumenteerd en/of gemotiveerd zijn, dan moet het college hierover moet rapporteren via de paragraaf bedrijfsvoering. Wanneer de overige normbedragen uit de Gids Proportionaliteit zijn vertaald in het interne inkoopbeleid en deze laatste onderdeel uitmaakt van het door de raad vastgestelde normenkader worden afwijkingen wel meegewogen in de rechtmatigheidsverantwoording. 4.1.2 Meerjarige contracten Bij meerjarige inkoopcontracten kunnen, afhankelijk van het geraamde inkoopbedrag, de Europese aanbestedingsregels van toepassing zijn. Een onrechtmatigheid bij de contractverlening kan in zo’n geval meerdere jaren in de verantwoording blijven doorwerken, doordat jaarlijks de lasten voortvloeiende uit het inkoopcontract in de jaarrekening zijn opgenomen. Het college kan er ook voor kiezen de totale fout in één keer (in het jaar van opdrachtverlening of constatering) bij de rechtmatigheidsverantwoording te betrekken. Voorwaarde is dan wel dat de verplichting bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen is opgenomen. De omvang van de totale fout is de omvang van de besteding (last of investering) in het jaar waarin de onrechtmatigheid wordt geconstateerd, verhoogd met de bestedingen van de jaren erna voor de duur van het afgesloten contract.

Dit is alleen het geval indien de bestedingen in de jaren erna (contractueel) verplicht zijn. Indien de omvang van de verplichting materieel van aard is, dan moet deze verplichting op grond van artikel 53 BBV opgenomen worden bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen. Indien de omvang van de verplichting niet materieel van aard is, dan kan ervoor gekozen worden om de verplichting op te nemen bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen. Wanneer de fout in het eerste jaar wordt geconstateerd, dan is de omvang van de totale fout gelijk aan de opdrachtwaarde. De uitgaven die in het tweede jaar tot uitdrukking komen in de jaarrekening zijn weliswaar onrechtmatig tot stand gekomen, maar aangezien deze al een keer als fout zijn aangemerkt via de totale contractwaarde, worden deze lasten niet opnieuw als fout in de verantwoording betrokken. Bij een contract met een looptijd van maximaal 1 jaar leidt de beoordeling dat deze Europees had moeten worden aanbesteed, tot een melding van onrechtmatigheid in het jaar van afsluiten van het contract. Als dat

niet is gebeurd, dan leidt dit in een volgend jaar niet alsnog tot een melding van onrechtmatigheid, mits er geen lasten van het contract in dat volgende jaar zijn. 4.1.3 Legitieme afwezigheid afrekeningen Tijdens de afronding van de jaarrekening kan blijken dat van bijvoorbeeld verstrekte subsidies de afrekeningen nog niet ontvangen zijn. Uitgangspunt is dat de legitieme afwezigheid van een afrekening op zich niet tot een rechtmatigheidsfout leidt. Een voorbeeld hiervan is wanneer een subsidieverslag van de gesubsidieerde instelling nog niet is ontvangen en hier geen financiële gevolgen aan zijn verbonden. Wel moet naar andere wegen worden gezocht om voldoende zekerheid over de rechtmatigheid en de getrouwheid te verkrijgen. Het subsidieproces kent in elk geval een aanvraag, een beschikking inzake subsidieverlening en de subsidievaststelling. Daarnaast worden vaak voorschotten verleend en, afhankelijk van het toegekende subsidiebedrag, wordt ook tussentijdse informatie gevraagd van de gesubsidieerde instelling. Het college onderbouwt, in de situatie dat de gewenste informatie nog ontbreekt, een verwachting betreffende de rechtmatigheid van de verantwoorde subsidiebedragen. Als deze onderbouwing deugdelijk is (aanwezigheid en wijze van documentatie) en wordt gestaafd met ervaringen uit het verleden, dan bestaat er geen reden om te twijfelen aan de rechtmatigheid.

Dat op zo’n moment – in redelijkheid – nog geen absolute zekerheid kan worden verkregen over de rechtmatigheid van de subsidie leidt niet tot een bevinding voor de rechtmatigheidsverantwoording. Stellige uitspraak Ontbrekende afrekeningen waarvoor het college een deugdelijke onderbouwing voor wat betreft de rechtmatigheid kan verstrekken, leiden niet tot een fout of onduidelijkheid voor de rechtmatigheidsverantwoording. 4.1.4 Verbonden partijen Verbonden partijen 8 zijn volgens artikel 1 BBV die partijen waarin een provincie of een gemeente zowel een bestuurlijk als een financieel belang heeft. Te denken valt aan gemeenschappelijke regelingen of andere rechtspersonen waar een deel van de activiteiten van de gemeente is belegd. De meeste vormen van samenwerking hebben een eigenstandige verantwoordingsplicht. Bij gemeenschappelijke regelingen is de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel van de jaarrekening. De rechtmatigheidsverantwoording van een college kan worden beïnvloed door niet-rechtmatig handelen van een instelling, waarmee een gemeente is verbonden indien: •

in de regeling, statuten, oprichtingsakte of overeenkomst is geregeld dat voorwaarden aan de bijdrage zijn verbonden waaraan de instelling zich moet houden om niet gehele of gedeeltelijke vermindering van de bijdrage van de gemeente te krijgen;

•

de verbonden partij een mandaat heeft om namens en met gemeentelijke middelen geld te besteden, waarbij de gemeente feitelijk opdrachtgever is;

•

de verbonden partij een eigen rechtspersoonlijkheid heeft en een aanbesteding verricht terwijl deze verbonden partij binnen de gezagsstructuur van de gemeente werkzaamheden verricht voor de gemeente;

•

de verbonden partij geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft en de opdracht daarmee feitelijk is verstrekt door de gemeente.

In de gemeenschappelijke regeling kunnen door de deelnemende gemeenten specifieke eisen worden gesteld met betrekking tot de bekostiging van de samenwerking. Zo kan bepaald zijn dat de gemeenschappelijke regeling moet voldoen aan eisen in het kader van de financiële rechtmatigheid en dat anders de bekostiging wordt beperkt of stopgezet. Ook bestaat er een mogelijkheid dat de gemeenschappelijke regeling specifieke wettelijke taken uitvoert en afzonderlijk in rekening brengt bij de deelnemende gemeenten. Veelal lopen de specifieke Rijksvergoedingen dan ook via deze gemeenten en niet via de gemeenschappelijke regeling. Daar waar de gemeenten dan de verantwoordingsplicht richting het Rijk hebben, bijvoorbeeld in het kader van de Participatiewet, zijn er uiteraard wel diverse rechtmatigheidsaspecten aan de orde die (ook) van belang zijn voor de gemeentelijke verantwoording rondom rechtmatigheid 9 . Wanneer er geen nadere eisen of wettelijke voorschriften zijn gesteld, dan zijn er geen consequenties. Uiteraard kan het wel zo zijn dat mogelijke rechtmatigheidsconsequenties (in een later stadium) voor rekening van de deelnemende gemeenten kunnen komen.

Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het overtreden van de EU-aanbestedingsregels door de gemeenschappelijke regeling en de mogelijk hierop volgende boete, die echter vervolgens wel aan de deelnemende gemeenten wordt doorberekend. Dit is echter een algemeen

risico en heeft mogelijk consequenties voor de begrotingsrechtmatigheid bij een gemeente, echter niet vanuit de directe aansprakelijkheid en overtreding van de EU-aanbestedingsregels. Ten aanzien van taken via een centrumgemeente (veelal via een ‘lichte regeling’), is voor de verantwoording van de baten en lasten en dus rechtmatigheid belangrijk op welke wijze taken door de deelnemende gemeente(n) zijn overgedragen aan de centrumgemeente. Leidend voor het verantwoorden van de baten en lasten in de jaarstukken van de centrumgemeente of in de jaarstukken van de deelnemende gemeente(n) is de vraag of de centrumgemeente de werkzaamheden uitvoert in delegatie van de deelnemende gemeente(n) of dat de centrumgemeente de werkzaamheden uitvoert in mandaat als een serviceorganisatie. Bij een centrumgemeente (‘lichte regeling’) waarbij ten behoeve van de uitvoering géén bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het andere gemeentebestuur zijn overgedragen, maar er wel sprake is van op één (administratieve) locatie samenwerkende ambtenaren voor de verschillende gemeenten (zijnde uitvoering in mandaat), is de centrumgemeente een serviceorganisatie voor de andere deelnemende gemeente(n). Besluiten en dergelijke worden dan door de samenwerkende ambtenaren namens hun ‘eigen’ gemeente genomen en bekend gemaakt.

Vanuit de afzonderlijke (sub)administratie worden de deelnemende gemeente(n) periodiek én tenminste jaarlijks, doorbelast inzake baten en lasten voor hun ‘eigen’ activiteiten. De baten en lasten kunnen wel op een kostenplaats van de centrumgemeente worden verantwoord, maar worden niet in de begroting en jaarrekening van de centrumgemeente opgenomen. De centrumgemeente heeft in de begroting en jaarrekening dan alleen de uitvoeringskosten en de vergoeding van de deelnemende gemeente(n) als baten. Bij deze wijze van samenwerken komen eventuele onrechtmatigheden of onduidelijkheden alleen in de rechtmatigheidsverantwoording van de jaarrekening van de betreffende deelnemende gemeente (zie paragraaf 4.1.5: aan derde uitbestede activiteiten). Bij een centrumgemeente die taken in delegatie uitvoert voor de deelnemende gemeente(n) zijn bestuursbevoegdheden (en dus risico’s) overgedragen aan de centrumgemeente. Besluiten worden dan namens de centrumgemeente genomen. De baten en lasten van deze taak moeten dan volledig in de begroting en jaarrekening van de centrumgemeente worden opgenomen. Bij deze wijze van samenwerken komen eventuele onrechtmatigheden of onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording van de jaarrekening van de centrumgemeente.

In hoeverre dit doorwerkt naar de deelnemende gemeente(n) is afhankelijk van de afspraken die zijn gemaakt tussen de deelnemende gemeente(n) en de centrumgemeente. Bij regelingen van vooral het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zoals de Participatiewet en de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) werkt het altijd door naar de deelnemende gemeente(n). Overigens kan een openbaar lichaam tegelijkertijd ook gebruik maken van de centrumgemeente-constructie. Of men concentreert een aantal ambtenaren via detachering op één plaats. De uitvoeringsmodaliteit hoeft dus niet in de weg te staan aan de juridische verschijningsvorm van de regeling. De rechtmatigheid van transacties in situaties waarin andere rechtspersonen een rol spelen is een complex vraagstuk en afhankelijk van de situatie, waarin de feitelijke en formele verantwoordelijkheidsverdeling, juridische structuur en aard van de overeenkomsten relevant zijn. Afwegingen voor de rechtmatigheidsverantwoording bij aanbestedingen Bij het inkopen van diensten, leveringen of werken met een waarde boven het wettelijk bepaalde drempelbedrag zijn gemeenten volgens het Europees aanbestedingsrecht verplicht om deze opdrachten Europees aan te besteden. De juridische structuur kan van invloed zijn op de verplichting Europees aan te besteden.

Bij verbonden partijen is het de vraag wie de aanbestedende dienst is: de gemeente dan wel de verbonden partij van de gemeente. Hieronder beschrijven wij vijf denkbare situaties voor de relatie tussen een verbonden partij die een zelfstandig rechtspersoon is en de gemeente. Hierbij moet niet alleen gedacht worden aan een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam, maar ook aan publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen. 1.

De verbonden partij besteedt voor de eigen activiteiten diensten en/of werken aan. De gemeente heeft geen bestuursbevoegdheden ten behoeve van de verbonden partijen (gezagscriterium). De financiële bijdrage van de gemeente is algemeen van aard en kent enkele specifieke voorwaarden.

De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In een dergelijk geval handelt de gemeente niet onrechtmatig als er sprake is van onrechtmatig uitgevoerde transacties door de verbonden partij. Voor de gemeente is alleen relevant of de verstrekking van de bijdrage aan de verbonden partij voldoet aan de voorwaarden die zijn gesteld aan de bijdrageverstrekking. Indien deze voorwaarden niet zijn nageleefd dan dienen de financiële consequenties adequaat te zijn verwerkt in de jaarrekening van de gemeente. Indien dat niet het geval is dan is sprake van een fout voor het getrouwe beeld (en een rechtmatigheidsfout) voor het bedrag waarvoor de financiële consequenties niet juist zijn verwerkt in de jaarrekening.

2.

De verbonden partij ontvangt een bijdrage van de gemeente voor specifieke projecten of activiteiten waarvoor zij aanbesteedt en de voorwaarden voor de bijdrage stellen geen nadere regels aan de wijze waarop wordt aanbesteed.

De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. De gemeente beoordeelt of aan de voorwaarden is voldaan voor de toekenning van de bijdrage. De aanbestedingsregels vormen geen onderdeel van die voorwaarden en er zijn verder geen specifieke voorwaarden gesteld. In een dergelijk geval is de naleving van de voorwaarden niet relevant voor de rechtmatigheidsvraag en handelt de gemeente dus niet onrechtmatig als de verbonden partij zich niet aan de aanbestedingsregels houdt. 3.

De verbonden partij ontvangt een bijdrage van de gemeente voor de specifieke projecten of activiteiten waarvoor zij aanbesteedt en de voorwaarden voor de bijdrage stellen nadere regels aan de wijze waarop wordt aanbesteed.

De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In deze situatie kan sprake zijn een onrechtmatigheid in de geldstroom van de gemeente indien de voorwaarden voor de bijdrage niet zijn nageleefd. Overigens is het probleem van de onrechtmatige aanbesteding hier het probleem van de verbonden partij en niet van de gemeente. Afhankelijk van de bepalingen die zijn gesteld bij de toekenning van de bijdrage wordt de sanctie door de gemeente bepaald. 4.

De verbonden partij voert activiteiten uit in opdracht van en namens de gemeente en is dus feitelijk uitvoerder.

In deze situatie is de gemeente de partij die Europees moet aanbesteden, omdat zij optreedt als opdrachtgever. De transactie komt in deze situatie ook tot uitdrukking in de jaarrekening van de gemeente. 5.

De verbonden partij valt feitelijk binnen de gezagsstructuur van de gemeente bijvoorbeeld doordat de gemeente middels de statuten bepaalt dat er Europees aanbesteed moet worden. Binnen deze gezagsstructuur stelt de gemeente in het algemeen ook voorwaarden aan de verbonden partij en de door de verbonden partij te ontvangen financiële bijdrage. Daarbij is sprake van inbesteding, waarbij de gemeente feitelijk de aanbestedende dienst 10 is.

De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In deze vijfde situatie is echter ook sprake van een onrechtmatigheid in de geldstroom van de gemeente indien er bij de verbonden partij sprake is van onrechtmatigheden. Indien de verbonden partij een transactie met derden sluit, waarbij ten onrechte bijvoorbeeld de aanbestedingsregels niet zijn nageleefd, heeft ook de gemeente, vanwege de gezagsstructuur in de rol als aanbestedende dienst, de aanbestedingsregels niet nageleefd. Deze situatie lijkt, voor wat betreft het toerekenen van de rechtmatigheid, op de situatie dat de verbonden partij geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft. Inbesteden Indien een gemeente een transactie aangaat met een verbonden partij dan is de gemeente de aanbestedende dienst. Transacties met een verbonden partij moeten dan ook door de gemeenten worden aanbesteed. Een aanbesteding is niet vereist als sprake is van quasi-inbesteden’.

Er is sprake van quasi-inbesteden als een openbaar lichaam een opdracht verleent aan een rechtspersoon (zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk) waarop het toezicht uitoefent alsof het een eigen overheidsdienst betreft en die het merendeel van haar werkzaamheden verricht voor de overheidslichamen die toezicht uitoefenen. Voor de transacties van de gemeente met een ‘privaatrechtelijke’ of ‘publiekrechtelijke’ verbonden partij moet worden beoordeeld of aan de aanbestedingsregels dan wel voorwaarden van ‘inbesteden’ is voldaan. 4.1.5 Aan derden uitbestede activiteiten Verschillende gemeenten laten de uitvoering van bepaalde regelingen zoals belastingheffing en inning, Participatiewet (PW), de verwerking van salarissen, de verwerking van de administratie et cetera verzorgen door andere gemeenten, gemeenschappelijke regelingen of andere derden zoals servicebureaus of serviceorganisaties. Belangrijk kenmerk is dat deze regelingen wel door derden organisaties worden uitgevoerd, maar dat de gehele financiële stroom die met deze regelingen gemoeid is, in de begroting en jaarrekening van de gemeente is opgenomen.

In ieder geval bij de regelingen met financiële stromen van materieel belang moet de gemeente de rechtmatige uitvoering ervan vaststellen. Voor deze vaststelling zijn er drie mogelijkheden: 1.

De gemeente gaat zelf of laat zelf een controle bij het servicebureau uitvoeren.

2.

Het servicebureau verstrekt een accountantsmededeling over de kwalitatieve aspecten van de administratieve organisatie en interne controle. In deze situatie wordt een generieke mededeling (Assurance rapport 11 ) van de accountant gevraagd waarin de accountant van het servicebureau rapporteert over de kwalitatieve aspecten van de administratieve organisatie en interne controle. De accountant spreekt daarbij een oordeel met een redelijke mate van zekerheid uit over de toereikendheid daarvan ten behoeve van de waarborging van de rechtmatigheid voor de uitvoering van de regelingen als geheel. Deze variant wordt vooral toegepast bij een relatief beperkt financieel belang.

3.

Het servicebureau overlegt een verantwoording (inclusief rechtmatigheidsverantwoording) met een controleverklaring (afgeven door bijvoorbeeld de accountant van het bureau) over de uitvoering van de regeling.

Wanneer het servicebureau een verantwoording met een controleverklaring overlegt (mogelijkheid 3) zijn er twee varianten. 3.a

Eén specifieke opgave (inclusief rechtmatigheidsverantwoording) en controleverklaring voor alle gemeenten (deelnemers) gezamenlijk waarin de voor de individuele deelnemers relevante bedragen worden gespecificeerd. Dit betekent dat ruimere goedkeuringstoleranties kunnen worden toegepast. Hierbij wordt per deelnemende gemeente de opzet en het bestaan van de administratieve organisatie/interne controle (AO/IC) vastgesteld. Voor kleinere gemeenten kan voor de toetsing van de werking van de AO/IC met minimaal één deelwaarneming worden volstaan.

3.b

Een individuele opgave (inclusief rechtmatigheidsverantwoording) met controleverklaring per gemeente. Bij een gemeente kan de behoefte leven om meer zekerheid te krijgen over een goede uitvoering van bepaalde regelingen voor de eigen gemeente door een servicebureau. Deze controleverklaring kan overigens wel een voor specifieke doeleinden bedoelde controleverklaring (‘consolidatieverklaring’) zijn. Bij de werkzaamheden voor deze controleverklaring is dan rekening gehouden met de goedkeuringstolerantie van de individuele gemeente waar de verantwoording voor bedoeld is. Uiteraard kan de gemeente meer zekerheid (kleinere goedkeuringstolerantie) verlangen. Dan moet de accountant wel meer werkzaamheden uitvoeren.

Bij alle varianten speelt dat de gemeente gebruik maakt van de werkzaamheden van de accountant van een servicebureau. Het uitgangspunt is dat de werkzaamheden en rapportage van de accountant van de uitvoeringsorganisatie in combinatie met de interne controlewerkzaamheden die de gemeente zelf uitvoert, voldoende informatie bieden voor de gemeente. Bij alle varianten geldt ook dat het van belang is om de verantwoordingsgrens en de financiële rechtmatigheidsaspecten die voor de gemeente van belang zijn voor de rechtmatigheidsverantwoording met het servicebureau (en de accountant van het servicebureau) te delen, zodat het servicebureau daar in de bedrijfsvoering en de verantwoordingsinformatie rekening mee kan houden. Een aandachtspunt bij de betrokkenheid van servicebureaus is de planning van het beschikbaar komen van de opgave. Indien deze niet tijdig wordt opgeleverd dan kan dit gevolgen hebben voor het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. 4.1.6 Sociaal Domein Met ingang van 1 januari 2015 heeft een decentralisatieslag binnen het sociaal domein plaatsgevonden. Gemeenten zijn sindsdien verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en maatschappelijke zorg en zorg aan langdurig zieken en ouderen.

De rechtmatige besteding van de gelden voor deze taken maken onderdeel uit van de (horizontale) verantwoording aan de raad door middel van de gemeentelijke (door een accountant gecontroleerde) jaarrekening. Een bijzonder element in de rechtmatigheidscontrole rondom het sociaal domein is dat gemeenten afhankelijk zijn van de uitvoering van deze taken en de aanlevering van informatie hierover door derde partijen (zorgaanbieders). Gemeenten hebben hiertoe, voor de levering van zorg in natura, contracten gesloten met zorgaanbieders. Eigen bijdragen van het Centraal administratiekantoor (CAK) Een aanvrager van een voorziening, zoals hulp in de huishouding, ondersteuning of een financiële tegemoetkoming (persoonsgebonden budget) is op grond van de WMO 2015 een eigen bijdrage verschuldigd. Het CAK is het publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) dat door de wetgever is belast met de berekening, oplegging en incasso van de eigen bijdrage.

Door de systematiek te kiezen van het vaststellen van de eigen bijdragen door het CAK, heeft de wetgever in feite bepaald, dat de verantwoordelijkheid voor de juistheid, volledigheid van en het naleven van het voorwaardencriterium bij de eigen bijdragen geen gemeentelijke verantwoordelijkheid is. Dit betekent dat de gemeente bij de verantwoording van deze eigen bijdragen steunt op de informatie van het CAK en niet zelfstandig geheel sluitend de juistheid, volledigheid en rechtmatigheid van de eigen bijdragen hoeft te controleren. Verantwoording PGB’s – Sociale Verzekeringsbank Gemeenten verstrekken ook persoonsgebonden budgetten (PGB) voor maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg. Met ingang van 2015 krijgt de burger niet meer zelf dit ‘zakje’ geld, maar worden deze budgetten van de burger door de Sociale Verzekeringsbank beheerd en rechtstreeks uitbetaald aan de zorgverleners. De fouten die de Auditdienst van de SVB heeft geconstateerd bij de verstrekking van deze budgetten kunnen doorwerken in het getrouwe beeld van de jaarrekening of kunnen doorwerken in de rechtmatigheidsverantwoording van het college (afhankelijk van het soort afwijkingen), tenzij de gemeente aanvullende controle/instrumenten heeft ingezet. De SVB heeft overigens niet tot taak om toe te zien of er ook feitelijk zorg geleverd wordt nadat een PGB is toegekend en betaald.

Dat laatste is de taak van de gemeente. Dit betreft het leveringscriterium en is derhalve een aspect van het getrouwe beeld van de lasten in de jaarrekening en werkt niet door naar de rechtmatigheidsverantwoording. Uiteraard kan ervoor worden gekozen om het niet (kunnen) vaststellen van prestaties bij betaalde lasten te vermelden in de paragraaf bedrijfsvoering 12 . Juistheid kosten zorgaanbieders De gemeenten ontvangen facturen van zorgaanbieders voor de levering van zorg aan burgers vanuit maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg. De gemeenten kunnen niet altijd vaststellen: 1.

of er niet te veel, andere type zorg et cetera is gefactureerd dan is toegekend door de gemeente;

2.

dat de prestaties (geleverde zorg) op de factuur feitelijk ook zijn geleverd;

3.

of de kosten en verplichtingen volledig zijn.

Dit betreffen eveneens aspecten van het getrouwe beeld die niet doorwerken naar de rechtmatigheidsverantwoording, maar wel in de paragraaf bedrijfsvoering vermeld kunnen worden. Het is aan de gemeente zelf om te beoordelen welke combinatie aan controles wordt uitgevoerd om intern vast te stellen of de in rekening gebrachte kosten juist en rechtmatig zijn. Zie verder het ISD programma , de door commissie BADO ontwikkelde handreikingen in de vorm van de notitie rechtmatigheidsverantwoording en het Programma i-Sociaal Domein . 4.1.7 De Wet fido, schatkistbankieren, Ufdo en Ruddo De Wet financiering decentrale overheden (fido) en onderliggende regelingen in de vorm van Regeling schatkistbankieren decentrale overheden, Uitvoeringsregel financiering decentrale overheden (Ufdo) en Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo), bevatten regels die de risico’s voor gemeenten moeten beperken bij lenen en beleggen. Aan deze overtredingen van de Wet fido zijn in veel gevallen geen (directe) financiële gevolgen verbonden. Denk hierbij aan het overschrijden van de renterisiconorm en/of de kasgeldlimiet voor meerdere kwartalen. Deze onrechtmatigheden hoeven derhalve niet te worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Het is een aanbeveling om deze onrechtmatigheden te vermelden in de paragraaf bedrijfsvoering of eventueel de paragraaf financiering.

Stellige uitspraak Niet-financiële onrechtmatigheden in verband met het niet naleven van bepalingen in de wet Fido en bijbehorende Regelingen moeten worden opgenomen en toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering. Bij het beleggen van gelden kan wel financiële schade worden geleden bij transacties die strijdig zijn met Wet fido, Ufdo en Ruddo. Dit is afhankelijk van de aard van de waardepapieren (hoofdsomgarantie) en de eisen van betrouwbaarheid voor de tegenpartij. In die situatie is wel sprake van financiële rechtmatigheidsfouten die in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen, omdat het voorwaardencriterium niet is nageleefd. Zoals hiervoor vermeld zijn er naast de regels van de Wet fido ook nog andere - voornamelijk interne voorschriften van toepassing op de financiële transacties betreffende het lenen en beleggen van gelden. Overtredingen van andere financieringsregels dan de Wet fido moeten wél worden opgenomen in de

rechtmatigheidsverantwoording indien het interne regels betreft die door de raad zijn gesteld en het een financiële onrechtmatigheid (een onrechtmatigheid met mogelijke financiële gevolgen) betreft. 4.1.8 Wet Markt en Overheid Met ingang van 1 juli 2012 is het wet Markt en Overheid 13 (wet MO) van toepassing voor overheidsorganisaties. Het doel van deze wet is om oneerlijke concurrentie door overheidsorganisaties met marktpartijen te voorkomen en om zo een gelijkwaardig speelveld te creëren. De wet MO schrijft voor dat bij economische activiteiten de integrale kosten van deze producten en diensten (inclusief winstopslag) doorberekend moeten worden aan de afnemers. Er is sprake van een economische activiteit indien door de gemeente in concurrentie wordt getreden met marktpartijen. Alleen als de gemeente zelf een besluit neemt dat een economische taak publiek is, is bovenstaande verplichting niet van toepassing. Het niet naleven van de bepalingen van de wet MO valt onder de categorie niet financiële rechtmatigheid. Dit omdat de wet en het bijbehorende besluit voornamelijk gedragsregels bevatten. Een afwijking van deze gedragsregels heeft veelal geen direct financieel gevolg voor de jaarrekening.

Bij niet naleven van de gedragsregels is dus sprake van een formele rechtmatigheidsfout die in principe niet doorwerkt naar de rechtmatigheidsverantwoording en eventueel in de paragraaf bedrijfsvoering kan worden vermeld. In de praktijk wordt een vermoeden van niet naleven van de wet veelal als een klacht ingediend of wordt een onderzoek door de Autoriteit Consument en Markt (ACM) ingesteld. Dan is wel sprake van een mogelijk financieel gevolg en dus van een mogelijke financiële rechtmatigheidsfout of -onduidelijkheid. Deze fouten of onduidelijkheden werken door naar de rechtmatigheidsverantwoording. Wanneer de ACM een boete oplegt of een rechter een voor de gemeente negatieve uitspraak doet, dan is er sprake van een financiële rechtmatigheidsfout. De boete zelf moet getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. 4.1.9 Onroerend zaak transacties en staatssteun Voor gemeenten is de staatssteunregelgeving van de Europese Unie (EU) van toepassing. Deze regelgeving is onder meer relevant wanneer het gaat om onroerende-zaaktransacties en steunmaatregelen in de vorm van garanties, leningen, risicokapitaal, verlaagde huur en grondverkoop onder de marktwaarde. Kernvraag voor de rechtmatigheid is of in de dagelijkse praktijk inzake deze transacties sprake is van staatssteun en wat de mogelijke aandachtspunten van de gemeente in deze zijn. Staatssteun kan in allerlei vormen voorkomen.

In deze kadernota is het voorbeeld van een onroerende zaak transactie verder uitgewerkt. Staatssteun treedt op als bijvoorbeeld grond/een gebouw wordt verkocht tegen een lagere dan marktconforme prijs. De Europese Commissie (EC) heeft haar beleid omtrent staatssteun en grondtransacties uitgelegd in een Mededeling . In de Mededeling gaat de EC in op de wijze van prijsvorming bij deze transacties. Concreet worden hiervoor een tweetal mogelijkheden toegestaan die, naar de mening van de EC, zekerheid geven over het vaststellen van een marktconforme prijs en daarmee het voorkomen van staatssteun. Deze twee methoden om de marktconforme prijs vast te stellen zijn: een veiling of een onafhankelijke taxatie. In het vervolg is er sprake van een van de volgende situaties: 1.

Een van de twee mogelijkheden van waardebepaling is toegepast. In dit geval is er geen sprake van staatssteun.

2.

Geen van de twee mogelijkheden van waardebepaling is toegepast Er is sprake van complexe regelgeving. De (juridische) onderbouwing moet uiteraard gedocumenteerd zijn. Indien de onderbouwing niet ondubbelzinnig uitwijst dat geen sprake is van staatssteun moet de gemeente de transactie melden aan de Europese Commissie (EC). Het is dan nog onzeker of sprake is van geoorloofde staatssteun. Dat beslist immers de EC. Deze onduidelijkheid betrekt het college bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording.

In principe moet het doel van de taxatie, waardebepaling ten behoeve van de verkoop van grond/een gebouw zijn. De taxaties in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (WOZ) zijn bruikbaar als onafhankelijke taxatie. Uiteraard geldt – net als voor iedere taxatie - dat deze taxatie niet altijd bruikbaar is als onafhankelijke taxatie voor het vaststellen van een marktconforme prijs. In de voetnoot zijn enkele voorbeelden opgenomen, waarbij de WOZ-taxatie niet bruikbaar is als onafhankelijke taxatie 14 Indien er bij de verkoop van grond/een gebouw een potentieel voordeel is, dat kleiner is dan het deminimisplafond van € 200.000 per onderneming in een periode van drie jaar, dan is er geen sprake van mogelijk ongeoorloofde staatssteun.

Indien de gemeente de transactie niet heeft gemeld aan de EC dan is het in deze situatie onduidelijk of er sprake is van geoorloofde staatssteun. Ook hier is dan sprake van een onduidelijkheid, die voor zover de verantwoordinggrens met onduidelijkheden wordt overschreden moet worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. 4.1.10 Wet Normering Topinkomens Per 1 januari 2021 is de Wet normering topinkomens aangepast. De Wet normering topinkomens kent drie regimes: 1.

Een algemeen bezoldigingsmaximum

2.

Een sectoraal bezoldigingsmaximum

3.

Het openbaarmakingsregime

De Wet normering topinkomens voorziet in een instrument waarmee daadwerkelijk kan worden ingegrepen in de bezoldiging van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. Bij het overschrijden van de Wet normering topinkomens-bepalingen is sprake van een onverschuldigde betaling (met inachtneming van het overgangsrecht). De topfunctionaris is verplicht tot terugbetaling(sverplichting) en de afspraken met de topfunctionaris dienen te worden aangepast. Bij het niet opnemen van de terugbetaling in de jaarrekening van de gemeente is sprake van een fout in het getrouwe beeld. 4.2

Begrotingscriterium

Bij de rechtmatigheidsverantwoording vormt het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). Uitgangspunt is het niveau waarop de raad de budgetten in de begroting en bij investeringen geautoriseerd heeft. In de begroting zijn de bedragen voor de lasten en baten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma (ervan uitgaande dat de raad de begrotingsbedragen op programmaniveau heeft vastgesteld), de juiste investering, het toereikend zijn van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn. Als blijkt dat de gerealiseerde bedragen hoger zijn dan de, ook na de laatste begrotingswijziging, geraamde bedragen dan kan er sprake zijn van onrechtmatige uitgaven (begrotingsonrechtmatigheid) aangezien deze lasten buiten het budgetrecht van de raad tot stand zijn gekomen. In deze paragraaf gaan wij in op het onderwerp begrotingscriterium en de verschillende onderwerpen die het begrotingscriterium raken.

4.2.1 De normen voor het begrotingscriterium De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de raad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. De raad bepaalt zelf op welk niveau de budgetten in de begroting en investeringen worden geautoriseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer ex artikel 212 van de Gemeentewet. 4.2.2 Afwijkingen van het Begrotings- en investeringsbudget en de rechtmatigheidsverantwoording Afwijkingen van de begroting (exploitatie en investeringen) 15 (beleidsmatig en/of financieel) moeten geautoriseerd worden door de raad. Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het te realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde bedrag. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog door de raad worden vastgesteld. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is vastgesteld zijn bestedingen afwijkend van het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig. Uitgangspunt is dus dat iedere afwijking van de begroting onrechtmatig is. Volgens artikel 28 BBV dienen overschrijdingen (en onderschrijdingen) goed herkenbaar in de jaarrekening te worden opgenomen.

In de nieuwe situatie betrekt het college alle afwijkingen ten opzichte van de begroting (exploitatie en investeringen) bij de fouten en onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording, omdat het uitgangspunt is dat iedere afwijking van de begroting onrechtmatig is. Het kan hier ook gaan om begrotingsonrechtmatigheden waarbij het college binnen het door de raad uitgezette beleid is gebleven. Het is aan de raad om te bepalen in hoeverre afwijkingen acceptabel zijn.