RIS325070 Bijlage 2 Advies beëindiging raamsekswerk PelsRijcken

Als wordt aangenomen dat een korting van 50% op al jarenlang voorzienbare restschade passend (maar laag) is, zou in het geval van Den Haag een aanzienlijk lagere korting gepast zijn die primair samenhangt met het feit dat sekswerk als 50

Zie Hof Den Haag 109 november 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:3025, r.ov. 4.2; bekrachtigd bij Hoge Raad 16 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

24/38

zodanig een branche is die gevoelig is voor regulering. Dat rechtvaardigt een hoger normaal maatschappelijk risico of ondernemersrisico, dan bij de benadeling van een meer “maatschappelijk geaccepteerde” branche. Echter, nu beëindiging of omvorming van raamsekswerkbedrijven als zodanig geen ontwikkeling is die in de lijn der verwachting lag, lijkt een korting op de restschade (dus: het totale en naar de peildatum contant gemaakte schadebedrag vanwege bedrijfsbeëindiging51, minus de te verwachten omzet uit de overgangsperiode) van 10 à 15% gepast. Werken met een drempel52 is in het geval van bedrijfsbeëindiging niet zonder meer logisch. De omzetderving vanwege de APV-wijziging vertaalt zich niet in een (tijdelijke of permanente) daling van de omzet bij voortzetting van het bedrijf, die kan worden afgezet tegen een referentieperiode. In plaats daarvan is de omzetdaling 100%, zodat iedere drempel de facto zich als korting zal gedragen. Bij omvorming – indien reëel is dat de exploitant zijn sekswerkbedrijf in andere vorm kan voortzetten – kan schade zowel bestaan uit permanent lagere opbrengsten als eenmalige kosten. Dan is ook een drempelmethodiek denkbaar (al dan niet met een korting voor specifiek de eenmalige kosten), waarbij voor de invulling daarvoor aansluiting zou kunnen worden gezocht bij het planschaderecht (daarover hieronder meer).

Een drempel van 3 à 4% lijkt dan reëel. 4.2

Wegbestemming via omgevingsplan Als de functie “raamsekswerkbedrijf” wordt wegbestemd – hetzij door (gedeeltelijk) raamsekswerk weg te bestemmen, hetzij door alleen die specifieke vorm van sekswerk weg te bestemmen – treedt een planologische verslechtering op: de rechthebbende op het pand kan immers niet langer zijn bedrijf uitvoeren. Het pand kán bovendien in waarde dalen (maar dat is afhankelijk van de nieuw toegedachte bestemming). Dit nadeel (onder de Wet ruimtelijke ordening nog genoemd: planschade) komt voor nadeelcompensatie in aanmerking.53 Bij een volledige wegbestemming van sekswerkbedrijven zal planschade echter geen factor van betekenis zijn. Als de exploitant zijn bedrijf niet vrijwillig beëindigt en zijn pand niet in overeenstemming brengt met de nieuwe functie, zal hij moeten worden onteigend. In dat geval maakt hij aanspraak op een volledige schadeloosstelling en speelt nadeelcompensatie geen rol meer.

51

52

53

Het ligt in de rede om hiervoor aan te sluiten bij het onteigeningsrecht, waarin permanente inkomensderving contant wordt gemaakt door een referentie-inkomen van één jaar te vermenigvuldigen met een “kapitalisatiefactor”. Voor eigenaars wordt in de regel gewerkt met een factor 10 (afhankelijk van de rentestand: ongeveer 13 jaar aan omzetderving), voor erfpachters met een factor 10 of 9, voor huurders van 7:290-bedrijfsruimte met een factor 7. In het nadeelcompensatierecht worden zowel “drempels” als “kortingen” gebruikt. Een drempel zet het nadeel (meerkosten of omzetderving) af tegen de totale kosten of omzet van een onderneming. Op dat totaal wordt een percentage toegepast – de drempel – dat voor eigen rekening blijft. Alleen het nadeel dat boven die drempel uitkomt, wordt vergoed. Een korting daarentegen is een percentage van het nadeel dat voor eigen rekening blijft. Het grote verschil is dat een drempel de draagkracht van de benadeelde in ogenschouw neemt (hoge omzetten leiden tot een hoge absolute kostendrempel, waardoor kleine schades onder de drempel blijven en niet worden vergoed) en bij een korting altijd nadeel wordt vergoed. Art. 15.1 e.v. Omgevingswet.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

25/38

Daarbij dient opgemerkt te worden dat onder oud recht een wegbestemde activiteit onverminderd kon worden voortgezet onder planologisch overgangsrecht, zolang deze activiteit niet vrijwillig of door onteigening werd beëindigd. Was de activiteit nog aanwezig ten tijde van een nieuw vast te stellen bestemmingsplan, moest deze (in beginsel) weer positief worden bestemd. Zoals toegelicht in paragraaf 2.3.4 van dit advies, geldt onder de Omgevingswet echter geen standaard overgangsrecht, en is – op dit moment – nog onbekend hoe moet worden omgegaan met een nog niet onteigend maar volledig wegbestemd bedrijf, dat niet langer onder het specifieke overgangsrecht van het omgevingsplan valt. Voorshands lijkt dat “eindig” overgangsrecht in zulke situaties uitsluitend gerechtvaardigd te kunnen worden door een harde toezegging dat de gemeente vóór ommekomst van de overgangstermijn overgaat tot onteigening. De kosten van een onteigening laten zich in dit stadium moeilijk voorspellen. In ieder geval zal de eigenaar van een pand volledig voor de waarde ervan moeten worden gecompenseerd. Op basis van referentietransacties in andere steden (uitgezonderd De Wallen op Amsterdam) kan worden vastgesteld dat een raam in Den Haag een marktwaarde van ongeveer EUR 140.000,- heeft, met dien verstande dat de financiële kant van de sector notoir ondoorzichtig is.

Dit is evenwel de prijs van een raam op de begane grond, aan de hoofdstraten. Een raam op een eerste verdieping is zo’n 25% tot 50% minder waard; een raam in een steeg verliest nog meer waarde. Uitgaande van ruim 300 ramen, overwegend op de begane grond, zouden de ramen een gezamenlijke waarde van zo’n EUR 40 miljoen vertegenwoordigen. Dit is een zeer grove schatting, die bovendien alleen op de waarde van het vastgoed ziet. In het geval van onteigening moeten ook bijkomende schades (zoals inkomensderving) worden vergoed. Dit kunnen aanzienlijke extra kostenposten zijn. Voorgaande betekent dat de verwervingskosten die tot uitgangspunt werden genomen in het advies uit 2013 nog grofweg actueel zijn, dan wel iets zullen zijn afgenomen. Hoewel het logisch zou zijn dat sindsdien de waarde van de panden zou zijn toegenomen, heeft de COVID-19-crisis een aanzienlijke, negatieve impact op de sector gehad. Dit is ook terug te zien in de waarde van het vastgoed. Kiest de eigenaar ervoor om de nieuwe bestemming zelf te realiseren – of als sprake is van omvorming naar een ander type seksbedrijf, die geen onteigening rechtvaardigt – komt nadeelcompensatie in beeld. Anders dan de onteigeningsschadeloosstelling, is nadeelcompensatie geen volledige vergoeding van het geleden nadeel. Een deel van de schade blijft, als normaal maatschappelijk risico, voor eigen rekening.

De Omgevingswet kent bij indirecte planschade (dat wil zeggen: nadeel vanwege een planologische verslechtering op een ánder perceel dan dat van de eigenaar; bijvoorbeeld de komst van een woonwijk tegenover een bestaande woning) in de vorm van waardedaling een forfaitair normaal maatschappelijk risico van 4% van de waarde

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

26/38

van het pand.54 Hier is echter sprake van directe planschade, zodat dit forfait niet van toepassing is. De hoogte van het normaal maatschappelijk risico wordt bij planologische verslechteringen beoordeeld aan de hand van de vraag of de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Bij de beantwoording van die vraag, komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.55 Een niet in de lijn der verwachting liggende ontwikkeling zal in de praktijk een normaal maatschappelijk risico van 2% kennen, oplopend tot 5% bij een geheel in de lijn der verwachting liggende ontwikkeling. Hoog-over ligt wegbestemming van raamsekswerk in de Doubletstraat en/of Geleenstraat niet in de lijn van jaren gevoerd ruimtelijk beleid (zie ook hierboven). Of vervolgens de nieuwe planologische ontwikkeling in de lijn der verwachting ligt, is sterk afhankelijk van wat de nieuwe ontwikkeling zal zijn. Maar in algemene zin is het wel voorstelbaar dat de komst van nieuwe woningen op beide plekken past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en – voor de Geleenstraat – de CID-opgave.

Ook de omvorming naar een andere vorm van sekswerk past binnen de ruimtelijke structuur – en verhoudt zich bovendien beter met jarenlang gevoerd beleid. Zonder nieuwe plannen voor de locatie is een eerste inschatting dat wegbestemming van raamsekswerk een laag normaal maatschappelijk risico zal kennen. Het lijkt redelijk om rekening te houden met een drempel van 2% tot 3%. Als alleen raamsekswerk wordt wegbestemd, is een drempel van 3% tot 4% denkbaar. In dit verband zou bovendien opgemerkt dat de overgangstermijn – anders dan bij nadeelcompensatie op grond van de wijziging van de APV – in het ruimtelijk spoor een beperktere rol speelt. Bij de waardevermindering van een pand wordt geen acht geslagen op het overgangsrecht. Hier geldt dus de fictie dat het nadeel direct intreedt. Als het ruimtelijke besluit ook leidt tot inkomensderving, kan bij de taxatie daarvan wel rekening worden gehouden met de overgangstermijn.56 Hiervan is dus veelal de consequentie dat uitsluitend nog de waardevermindering voor vergoeding in aanmerking komt, omdat een voldoende lange overgangstermijn in staat is om (nagenoeg) alle inkomensderving op te vangen.

54 55 56

Art. 15.7 lid 1 Omgevingswet. O.a. ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:986. O.a. ABRvS 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:856.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

27/38

4.3

Tussenconclusie Een uitsterfbeleid via de APV vergt de toekenning van nadeelcompensatie, tenzij het uitsterfbeleid al lange tijd voorzienbaar was en/of in een ruime overgangstermijn wordt voorzien. In het geval van de gemeente Den Haag zou de overstap naar een uitsterfbeleid echter sterk breken met een consistent gevoerde beleidslijn waarin binnen de stad ruimte is voor (raam)sekswerk. Als de gemeente hier zonder nadeelcompensatie van terug wenst te komen, vereist dat een (zeer) lange aanlooptijd. Anders dan bij een APV-uitsterfbeleid, komt bij ‘wegbestemming’ van raamsekswerk relatief weinig betekenis toe aan de mate waarin dit voorzienbaar was. Immers zal de wegbestemming van iedere vorm van sekswerk in de meeste gevallen gepaard moeten gaan met een verwerving (en dus volledige schadeloosstelling). Als de exploitant zelf de nieuwe functie wil realiseren, kan hij wel voor nadeelcompensatie in aanmerking komen. De kosten zijn in dat geval aanmerkelijk minder hoog dan bij een volledige verwerving, maar naar alle waarschijnlijkheid zeker niet nihil.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

28/38

5

Operationalisering De gemeente heeft verzocht om voor de uitvoering van de varianten uit te gaan van verschillende tijdspaden. Dit advies maakt een onderscheid tussen drie verschillende tijdspaden: i) kort (0-5 jaar), ii) middellang (5-10 jaar), en iii) lang (10 jaar of langer). Deze tijdspaden worden bepaald door enerzijds de minimale tijd die nodig is om van idee tot onherroepelijk besluit te komen, en anderzijds door de overgangstermijn die bij het betrokken besluit aan de exploitanten wordt gegund. Aan de hand van deze tijdspaden zullen per variant de aandachtspunten in kaart worden gebracht. Deze aandachtspunten zijn eveneens schematisch weergegeven in bijlage 1 bij dit advies.

5.1

Variant 1: gedeeltelijke beëindiging APV Bij de keuze voor een invulling van variant 1 via de APV, zijn verschillende vormen denkbaar: •

intrekken of weigeren exploitatievergunningen: indien de gemeente uitgaat van het huidige vergunningstelsel in de APV, is het meest voor de hand liggend om de vergunningen van de huidige exploitanten van raamsekswerk in de Doubletstraat in te trekken of op termijn te weigeren. Strikt genomen biedt de APV hiervoor de mogelijkheid, door de weigeringsgronden in artikel 3:5 APV zo toe te passen dat raamsekswerk in alleen de Doubletstraat niet langer is toegestaan;

•

differentiatie naar locatie via APV: het is theoretisch mogelijk om in de APV de bevoegdheid op te nemen om gebieden voor raamprostitutie aan te wijzen, zoals onder meer Groningen in het verleden deed.57 Vervolgens zou de gemeente kunnen beoordelen in hoeverre er aanleiding is om één van deze aanwijzingen of alle aanwijzingen niet te verlenen of te beëindigen. Het valt te betwijfelen of dit in de praktijk meerwaarde biedt, omdat de motiveringlast die benodigd is om af te zien van gebiedsaanwijzing ten minste gelijk zal zijn aan de motivering voor weigering van (her)vergunning in de Doubletstraat.

Kanttekening bij de eerste optie is dat de huidige weigeringsgronden in de APV zo zijn geformuleerd dat ze in een individueel geval, ten aanzien van één of enkele seksbedrijven worden ingezet. Zoals opgemerkt in ons advies van 21 mei 2019, kan

57

Zie: ABRvS 26 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4278, waarin artikel 3:5 lid 1, aanhef en onder b, APV Groningen centraal stond. Dit artikel luidde: “Ingevolge artikel 3:5, eerste lid, aanhef en onder b, weigert de burgemeester de vergunning, bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, indien de vestiging in strijd is met een door het college op grond van het tweede lid voor prostitutie-inrichtingen of escortbedrijven aangewezen gebied of straat, dan wel in strijd is met het per gebied of straat toegestane maximum aantal inrichtingen of bedrijven.”

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

29/38

het raadzaam zijn om, als een bredere inzet wordt beoogd, in de APV te expliciteren dat bijvoorbeeld de weigeringsgrond in artikel 3:5 lid 5, onder d, APV ook betrekking kan hebben op het weigeren van de aanvraag van alle seksbedrijven in een betrokken straat. Of raamsekswerk in de Doublet- en/of Geleenstraat met toepassing van de APV beëindigd zou kunnen worden, hangt – ongeacht de vorm – vervolgens af van de vraag of en wanneer de gemeente een draagkrachtige onderbouwing kan geven dat de openbare orde, de woon- en leefomgeving of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van raamsekswerk in de Doubletstraat. Aangezien informatie over problemen rondom openbare orde, woon- en leefomgeving, of veiligheid op dit moment onvoldoende zwaarwegend is, is de verwachting dat de gemeente via de APV in elk geval niet op korte termijn tot operationalisering zal kunnen komen. Eerst zal moeten worden onderzocht en onderbouwd dat (toch) wel sprake is van een nadelige invloed van raamprostitutiebedrijven op de woon- en leefomgeving. Door het jarenlange beeld van ‘onvoldoende zwaarwegende problemen’, lijkt het ook niet dat die onderbouwing op relatief korte termijn beschikbaar zal zijn. Als die al komt, ligt ten minste een middellang tot lang tijdspad eerder in de lijn der verwachting.

Omgevingsplan Indien variant 1 over de band van het omgevingsplan worden uitgevoerd, geldt dat aan de vereiste wijziging van het omgevingsplan een zwaarwegende belangenafweging, ETFAL-motivering (ook vanwege onderscheid met de Geleenstraat) en Dienstenrichtlijntoets ten grondslag moet liggen. Die motivering is eenvoudiger te geven als eerst een Gebiedsvisie is opgesteld. Met omgevingsplanwijziging wordt dan uitvoering gegeven aan een al onderbouwde beleidskeuze. De aanpak met eerst een Gebiedsvisie en vervolgens een omgevingsplanwijziging – met álle bijbehorende (ruimtelijke) onderzoeken – vergt een zorgvuldige voorbereiding en totstandkomingsproces, dat naar verwachting meerdere jaren in beslag zal nemen voordat het omgevingsplan ter plaatse van de Doubletstraat onherroepelijk is gewijzigd. Hiervoor zal ten minste een middellang tijdspad moeten worden bewandeld. Een kort tijdspad lijkt simpelweg niet realistisch, nog daargelaten of een kort tijdspad evenredig is jegens bestaande exploitanten en sekswerkers. Voor een lang tijdspad (specifiek door middel van lange overgangstermijnen) geldt daarentegen dat zal moeten worden onderbouwd hoe een lange overgangstermijn zich verhoudt tot de urgentie van het op te lossen probleem.

Als het oogmerk van de omgevingsplanwijziging is gericht op het oplossen van lokale ruimtelijke problemen (zoals parkeeroverlast), zijn lange overgangstermijnen immers moeilijk te motiveren. Wordt evenwel ingezet op een organische integrale herontwikkeling van het gebied (bijvoorbeeld een transitie naar woonwijk), dan kunnen lange overgangstermijnen

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

30/38

daar juist passend zijn. Oftewel, de aanleiding van de gedeeltelijke wegbestemming is mede bepalend voor de op te nemen overgangsregeling. De keuze voor een middellang of lang tijdspad uit zich in ieder geval in het overgangsrecht. Het middellange tijdspad zou een overgangstermijn van 5 tot 10 jaar kunnen kennen, mits de gemeente in staat is om daadwerkelijk binnen die termijn de panden te verwerven. Voor het lange tijdspad kan een termijn van langer dan 10 jaar worden opgenomen. Als een natuurlijke afbouw van raamsekswerk wordt beoogd, zou kunnen worden gekozen voor een combinatie van regulier en persoon- of bedrijfsgebonden overgangsrecht. Voorstelbaar is dat het reguliere overgangsrecht na circa 5 jaar overgaat in persoons- of bedrijfsgebonden overgangsrecht. Daarmee stelt de gemeente duidelijke kaders voor de uitfasering van (raam)sekswerk in de Doubletstraat, zonder actieve sturing op de beëindiging hiervan. Financiële consequenties In termen van financiële consequenties (en in het verlengde daarvan: de uitvoerbaarheid van de wijziging van het omgevingsplan) zal het korte tijdspad de hoogste kosten kennen, en nemen de kosten met iedere verlenging van het tijdspad verder af. Dit is er primair in gelegen dat het korte tijdspad zeer actieve en snelle verwerving vergt van alle panden in de Doubletstraat en wel binnen de korte overgangstermijn van 2 tot 5 jaar.

Als dit al realistisch is, zal de gemeente in de onderhandelingen de hoofdprijs moeten betalen. Het middellange tijdspad zal naar verwachting ook verwerving vergen, maar deze kosten zijn dan beter in de tijd te spreiden en er is een grotere kans dat exploitanten vrijwillig vertrekken of de nieuwe functie zelf realiseren. De verwervingsopgave zal in ieder geval kleiner zijn dan bij het korte tijdspad. Het lange tijdspad – zeker met een persoons- of bedrijfsgebonden overgangsrecht zonder einddatum – zal nog aanzienlijk minder verwerving kennen. In plaats daarvan zal vooral nadeelcompensatie door de directe waardeverandering vanwege de functiewijziging (ongeacht het overgangsrecht) aan de orde zijn. 5.2

Variant 2: volledige beëindiging APV Bij de keuze voor variant 2 via de APV zijn wederom twee vormen denkbaar: •

intrekken of weigeren exploitatievergunningen: zie hierboven;

•

schrappen vergunningstelsel raamsekswerk uit APV: alternatief is dat de gemeente ervoor kiest om de huidige uitzondering in artikel 3:15 lid 2 APV te schrappen. Hierdoor geldt het verbod dat een sekswerker zich vanuit een gebouw beschikbaar stelt aan klanten die zich op de weg bevinden (artikel 3:15 lid 1, aanhef onder a, APV), óók voor sekswerkers die werkzaam zijn in

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

31/38

een onder een raamprostitutiebedrijf vallende seksinrichting, waarvoor een vergunning is verleend. Feitelijk wordt hierdoor overal in de gemeente verboden om raamsekswerk in de huidige vorm aan te bieden. Dit is alleen een optie voor variant 2, omdat bij schrapping van artikel 3:15 lid 2 APV geen differentiatie mogelijk is naar alleen de Doublet- of de Geleenstraat. Met betrekking tot de onderbouwing van de APV-route geldt hetzelfde als bij variant 1. Aangezien de informatie over openbare orde, woon- en leefomgeving, of de veiligheid niet zodanig is dat vergunningen op dit moment kunnen worden ingetrokken, verwachten wij dat de gemeente via de APV ook bij variant 2 niet op korte termijn tot operationalisering zal kunnen komen. Eerst zal moeten worden onderzocht en onderbouwd dat (toch) wel sprake is van een nadelige invloed van raamprostitutiebedrijven op de woon- en leefomgeving. Daarbij lijkt een middellang tot lang tijdspad realistischer. Ook de overwegingen met betrekking tot het gekozen tijdspad in relatie tot de overgangstermijn zijn bij variant 2 niet anders dan bij variant 1, voor zover variant 2 primair via het omgevingsplan wordt uitgevoerd. Omgevingsplan Het belang van een zwaarwegende motivering van de omgevingsplanwijziging aan de hand van een Gebiedsvisie is bij variant 2 minstens zo belangrijk als bij variant 1.

Punt van aandacht hierbij is de algehele koerswijziging van het toestaan van raamsekswerk in Den Haag naar totaalverbod op sekswerk in zowel de Doubletstraat als de Geleenstraat. Dit maakt dat exploitanten en sekswerkers – anders dan in variant 1 – geen reële uitwijkmogelijkheden hebben binnen de stad (en mogelijk de activiteit onvergund voortzetten waarbij de gemeente zicht en grip op de sector verliest). Dit zal in de belangenafweging moeten worden betrokken. Voor de Geleenstraat zal bovendien moeten worden aangehaakt bij de Structuurvisie CID en opvolgende besluitvorming. Ten aanzien van de tijdspaden geldt in essentie hetzelfde als bij variant 1. Het korte tijdspad is weinig realistisch, terwijl een lang tijdspad mogelijk tegen een ETFALmotiveringsprobleem oploopt (afhankelijk van het perspectief waarbinnen de omgevingsplanwijziging past). Als variant 2 wordt uitgevoerd over de band van de APV, zal het korte tijdspad al snel onevenredig zijn vanwege de korte overgangstermijn, terwijl het lange tijdspad op voorhand moeilijk te motiveren lijkt als de openbare orde of veiligheid in het geding is. Financiële consequenties De financiële gevolgen van de uitvoering van variant 2 via het omgevingsplan zullen naar hun aard identiek zijn aan die bij variant 1, maar de omvang van die gevolgen is

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

32/38

– vanwege het dubbele aantal panden – wel aanzienlijk groter. Dit heeft uiteraard ook zijn weerslag op de financiële uitvoerbaarheid van de omgevingsplanwijziging. De gemeente zal immers onverminderd financiële dekking moeten hebben voor de volledige wegbestemming (worst case verwerving van alle panden). Als variant 2 (primair) via een wijziging van de APV wordt uitgevoerd, zal ook rekening gehouden moeten worden met een aanzienlijk nadeelcompensatierisico, vanwege een betrekkelijk laag normaal maatschappelijk risico. Dat laat onverlet dat het gekozen tijdspad – en dus de lengte van de overgangstermijn – rechtstreeks van invloed is op de omvang van het nadeelcompensatierisico: een langere overgangstermijn beperkt al veel van de schade van de exploitanten. 5.3

Variant 3: omvorming APV Variant 3 kan eveneens op twee wijzen via de APV worden geoperationaliseerd: •

intrekken of weigeren exploitatievergunningen: zie hierboven, met dien verstande dat alleen vergunningen voor specifiek raamsekswerk (artikel 3:15 lid 2 APV) niet meer worden verleend. Overige vormen van sekswerk blijven vergunbaar;

•

vergunningstelsel raamsekswerk schrappen uit APV: het ligt voor de hand dat variant 3 gepaard gaat met een wijziging van de APV, omdat artikel 3:15 APV in dat geval uitsluitend hoeft te voorzien in een verbodsbepaling voor raamsekswerk. De vergunningsmogelijkheid in het tweede lid kan dan ook worden geschrapt.

De omvorming van raamsekswerk naar andere vormen van sekswerk vormt een relatief beperktere beleidsmatige koerswijziging dan varianten 1 en 2. Dat laat onverlet dat ook deze wijziging moet worden voorzien van een draagkrachtige motivering, die aansluit bij de belangen die de APV dient. Met variant 3 loopt de gemeente overigens mogelijk vooruit op de conclusies van de pilots alternatieven (raam)sekswerk. Bij één of meer succesvolle pilot(s) kan er op termijn voor worden gekozen de exploitatievergunningen voor raamsekswerk te weigeren, maar andere vormen van sekswerk op dezelfde locatie wel toe te staan. Op dit moment worden drie alternatieven onderzocht: (1) Kamer per uur, (2) Samenwerken vanuit één gezamenlijk te delen locatie, en (3) Digitaal contact leggen met de klant.58 Het is de vraag in hoeverre die pilots eveneens een wijziging van de APV of de voorwaarden aan de vergunning vergen. Zo lijkt het alternatief ‘Kamer per uur’ ervan uit te gaan dat de raamfunctie ‘minder’ wordt benut. Tegelijk lijken de pilots 58

https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/15456278/1/RIS321954+Bijlage+adviesrapport?conne ction_type=16&connection_id=1035301

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

33/38

tot uitgangspunt te nemen dat raamsekswerk in zijn huidige vorm moet veranderen en de sekswerker zich niet langer of in elk geval minder vanuit een gebouw of vanuit de toegang naar een gebouw beschikbaar stelt aan klanten die zich op of aan de weg bevinden. Omgevingsplan Bij variant 3 zal de omgevingsplanwijziging vooral moeten toelichten wat de relevante ETFAL-verschillen zijn tussen enerzijds raamsekswerk en anderzijds alle overige vormen van sekswerk, en waarom raamsekswerk bovendien wegbestemd moet worden. Wederom kan een Gebiedsvisie hierin van waarde zijn – temeer als de gemeente ook nieuwe functies mogelijk wenst te maken. Als slechts wordt gekozen voor het wegbestemmen van specifiek raamsekswerk (met behoud van overige seksbedrijven), is een Gebiedsvisie mogelijk minder noodzakelijk. Dat laat onverlet dat nog steeds onderzoek moet worden verricht naar de ruimtelijke onwenselijkheid van voortzetting van raamprostitutie. Daar zal enige tijd mee gemoeid zijn. Gelet op het bovenstaande, zal het korte tijdspad ook bij variant 3 naar verwachting maar beperkt haalbaar zijn. Bovendien zullen de belangen van exploitanten en sekswerkers uitdrukkelijk moeten worden meegewogen in de keuze van de overgangstermijn, zodat een middellang tijdspad meer in de rede ligt. Een lang tijdspad lijkt om vergelijkbare redenen als bij variant 1 en 2 lastig te onderbouwen.

Daarbij geldt ook dat variant 3 vooral is gericht op het oplossen van bestaande ruimtelijke problemen van raamsekswerk, niet op de herontwikkeling van het gebied naar een volledig andere functie. Een lang tijdspad verdraagt zich lastig met deze opgave. Voorgaande betekent dat een route met persoons- en bedrijfsgebonden overgangsrecht zonder eindtermijn minder voor de hand ligt: de omvorming wordt immers ingegeven door de behoefte om een ruimtelijk probleem op te lossen, terwijl het persoons- en bedrijfsgebonden overgangsrecht het juist mogelijk maakt dat dit probleem nog lange tijd voortduurt. Anders dan bij variant 1 en 2, hoeft de overgangstermijn overigens minder rekening te houden met de doorlooptijd van een verwervingstraject. Omdat sprake is van een relatief beperkte functiewijziging, heeft een exploitant nog steeds de mogelijkheid om een seksbedrijf uit te oefenen – zij het in een andere vorm. De overgangstermijn zal echter wel rekening moeten houden met de tijd die redelijkerwijs nodig is voor omvorming. Financiële consequenties Nu variant 3 vermoedelijk geen verwervingsopgave kent, zullen de financiële gevolgen van deze variant ook kleiner zijn dan bij variant 1 en 2. De voornaamste kostenpost

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

34/38

zal bestaan uit nadeelcompensatie ter vergoeding van (eventuele) inkomensderving door omschakeling naar een andere vorm van sekswerk. Dit geldt bij zowel de route via de APV als via het omgevingsplan. 6

Afsluiting Tot zover ons advies. Voor nadere toelichting zijn wij vanzelfsprekend graag beschikbaar.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

BIJLAGE 1

Oogmerk: openbare orde/veiligheid (via APV, Omgevingsplan volgend)

Variant 1

Variant 2

Variant 3

Wijze van uitvoering Intrekken of weigeren van individuele exploitatievergunningen. APV wijzigen om gebiedsdifferentiatie mogelijk te maken.

36/38 Wijze van uitvoering Intrekken of weigeren van individuele exploitatievergunningen. Vergunningstelsel raamsekswerk schrappen uit APV.

Wijze van uitvoering Intrekken of weigeren van individuele exploitatievergunningen. Vergunningstelsel raamsekswerk schrappen uit APV.

Aandachtspunten Weigeringsgronden in de APV zijn individueel gericht, zodat categoriale toepassing lastig is. Thans geen sprake van een openbare-ordeprobleem. Motivering van de beleidswijziging is wel noodzakelijk. Tijdspaden: Kort: niet haalbaar (gelet op vereiste onderbouwing). Middellang: haalbaar. Lang: moeilijk te motiveren.

Aandachtspunten Weigeringsgronden in de APV zijn individueel gericht, zodat categoriale toepassing lastig is. Onderbouwing APV-wijziging, gelet op zware motiveringseisen vanwege beleidswijziging en belangenafweging. Thans geen sprake van een openbare-ordeprobleem. Motivering van de beleidswijziging is wel noodzakelijk. Omgevingsplanwijziging wordt makkelijker, want alleen uitvoering APVwijziging. Overgangstermijn. Tijdspaden Kort: haalbaar (maar let op overgangstermijn). Middellang: haalbaar. Lang: moeilijk te motiveren.

Aandachtspunten Weigeringsgronden in de APV zijn individueel gericht, zodat categoriale toepassing lastig is. Onderbouwing verschil tussen raamsekswerk en ander sekswerk, in het licht van openbare orde en sociale veiligheid. Thans geen openbare-ordeprobleem. Omgevingsplanwijziging wenselijk. Motivering daarvan kan aanhaken bij de APVwijziging. Overgangstermijn. Tijdspaden Kort: haalbaar (maar let op overgangstermijn). Middellang: haalbaar. Lang: haalbaar.

37/38

Oogmerk: ETFAL (via omgevingsplan, APV volgend)

Wijze van uitvoering Wegbestemmen van de functies ‘raamprostitutie-inrichtingen’ en ‘prostitutie-inrichtingen’ ter plaatse van de Doubletstraat. Aandachtspunten Beleidsmatige koerswijzing moet worden onderbouwd en bij voorkeur al zijn uitgewerkt in gebiedsvisie. Zicht op nieuwe bestemming. Verzwaarde ETFAL-motivering vanwege onderscheid Doubleten Geleenstraat. Eventuele openbareordeafwegingen in de sleutel van sociale veiligheid plaatsen, t.b.v. ETFAL-toets. Dienstenrichtlijntoets (evenredigheid, mede i.r.t. onderscheid straten). Feitelijke uitvoerbaarheid: vooral ETFAL; evidente belemmeringen (eigendom), bereidheid tot verwerving vereist. Financiële uitvoerbaarheid: dekking voor verwervingskosten. Keuze van overgangstermijn (mogelijk i.c.m. persoonsgebonden overgangsrecht) Tijdspaden Kort: zeer uitdagend.

Wijze van uitvoering Wegbestemmen van de functies ‘raamprostitutieinrichtingen’ en ‘prostitutieinrichtingen’ ter plaatse van de Doubletstraat en de Geleenstraat Aandachtspunten Beleidsmatige koerswijzing moet worden onderbouwd en bij voorkeur al zijn uitgewerkt in gebiedsvisie. Voor Geleenstraat bovendien: relatie met CID-opgave. Zicht op nieuwe bestemming. Dienstenrichtlijntoets (evenredigheid). Feitelijke uitvoerbaarheid: vooral ETFAL; evidente belemmeringen (eigendom), bereidheid tot verwerving vereist. Financiële uitvoerbaarheid: dekking voor verwervingskosten. Keuze van overgangstermijn (mogelijk i.c.m. persoonsgebonden overgangsrecht) Tijdspaden Kort: zeer uitdagend Middellang: haalbaar

Wijze van uitvoering Wegbestemmen van de functie ‘raamprostitutie-inrichting’ ter plaatse van de Doubletstraat en de Geleenstraat Aandachtspunten Onderbouwing ruimtelijk onderscheid tussen raamsekswerk en ander sekswerk. Bij Geleenstraat: verenigbaarheid van behoud van andere vormen van sekswerk met CID-opgave, Uitvoerbaarheid relatief makkelijk aan te nemen. Geen verwerving vereist. Financiële uitvoerbaarheid hoeft alleen acht te slaan op nadeelcompensatie. Flankerend beleid. Wisselwerking met APV. Tijdspaden Kort: krap maar haalbaar. Middellang: haalbaar. Lang: haalbaar.

38/38

-

Financiële gevolgen

Middellang: haalbaar. Lang: spanning met ETFALmotivering, lastig te onderbouwen.

Kort: onmiddellijk hoge verwervingskosten. Middellang: mogelijkheid tot spreiding verwervingskosten, maar wel tot dat moment nadeelcompensatierisico. Lang: weinig/geen verwervingskosten (evt. alleen vrijwillig), primair nadeelcompensatie.

-

Lang: spanning met ETFALmotivering, lastig te onderbouwen

Gelijk aan variant 1, maar dan voor twee straten.

Geen onderdeel van de adviesvraag.