RIS325070 Bijlage 2 Advies beëindiging raamsekswerk PelsRijcken

Advies

voor

Gemeente Den Haag

cc van

Pels Rijcken

datum

19 maart 2026

inzake

Juridische aspecten wegbestemming/omvorming raamsekswerk

zaaknr

11025298

1

Inleiding en vraagstelling In het coalitieakkoord “Haags akkoord 2023-2026” is afgesproken dat alternatieven in kaart worden gebracht voor het raamsekswerk op de plekken waar dat (op termijn) gaat verdwijnen.1 Hierbij geldt als uitgangspunt dat het Haags beleid voor en met sekswerkers wordt voortgezet – met bijzondere aandacht voor de leefbaarheid in de betrokken wijken en de kwetsbaarheid van de positie van sekswerkers op het gebied van veiligheid, gezondheid en uitbuiting. Aan de hand van pilots worden op dit moment onderzocht welke vormen van sekswerk als alternatief kunnen dienen voor raamsekswerk in Den Haag. Het uiteindelijke doel is te onderzoeken of het raamsekswerk kan worden omgevormd, waarbij gezonde en veilige werkplekken van sekswerkers voorop staan. De pilots zijn opgenomen in de Nota sekswerk Den Haag die de gemeenteraad in oktober 2025 heeft vastgesteld. Tijdens het debat over de nota zijn twee moties aangenomen die vragen om een uitsterfbeleid/beëindiging van het raamsekswerk (RIS323483) en een transitieplan (RIS323484). Tegen deze achtergrond heeft u ons gevraagd te adviseren over drie mogelijkheden om raamsekswerk in de gemeente Den Haag af te bouwen dan wel te beëindigen: •

variant 1: sluiting van de Doubletstraat en openhouden van de Geleenstraat voor (raam)sekswerk;

•

variant 2: sluiting van de Doubletstraat en de Geleenstraat voor (raam)sekswerk;

•

variant 3: omvormen van het raamsekswerk in zowel de Doubletstraat als de Geleenstraat naar andere vormen van sekswerk.

1

https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/13258506/3.

Alle werkzaamheden worden verricht op grond van een overeenkomst van opdracht met de naamloze vennootschap Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V. gevestigd te Den Haag en ingeschreven in het Handelsregister onder nr. 27283716. Op de overeenkomst zijn de algemene voorwaarden van toepassing, die zijn gedeponeerd ter griffie rechtbank Den Haag onder nr. 16/2022. Daarin is een aansprakelijkheidsbeperking opgenomen. De algemene voorwaarden worden op verzoek toegezonden of zijn te raadplegen op www.pelsrijcken.nl.

2/38

Concreet heeft u de volgende vragen gesteld: •

Varianten 1 en 2: o

Welke kosten en baten er zijn bij een tijdspad van 2 jaar, 5 jaar, 10

o

Aan welke (juridische) randvoorwaarden moet worden voldaan om

jaar, 12 jaar en 15 jaar? het scenario succesvol uit te voeren? o

Welke andere bestemming de straat kan krijgen, passend bij eventuele andere plannen voor de wijk?

•

Variant 3 o

Welke juridische instrumenten heeft de gemeente?

o

Aan welke (juridische) randvoorwaarden moet worden voldaan om het scenario succesvol uit te voeren?

In paragraaf 2 van dit advies wordt uitgebreid antwoord gegeven op deze vragen. Daartoe wordt een splitsing gemaakt tussen de uitvoering van de varianten over de band van de APV en van het omgevingsplan. Voor beide worden de randvoorwaarden – en de haalbaarheid – in kaart gebracht. Vervolgens wordt ingegaan, zoals verzocht, op de financiële consequenties van variant 1 en 2. De voornaamste aandachtspunten worden ook per variant en per mogelijk tijdspad voor die variant (schematisch) uitgewerkt.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

3/38

2

Managementsamenvatting •

De verschillende varianten zijn allemaal – in theorie – uitvoerbaar via zowel de APV als het omgevingsplan. De keuze voor het instrument wordt primair bepaald door het nagestreefde beleidsdoel: o

APV: aanpak problematiek vanwege nadelige beïnvloeding van openbare orde of woon- en leefomgeving;

o

Omgevingsplan: aanpak van ruimtelijke problemen (parkeerproblematiek, onverenigbare ruimtelijke functies etc.) of herontwikkeling van een gebied.

•

Welk instrument of welke doelstelling ook wordt gekozen, het resultaat is een inmenging in de bedrijfsvoering van de exploitanten van (raam)seksbedrijven. Deze zal deugdelijk moeten worden gemotiveerd. Dat vergt een heldere probleemanalyse (zoals: heeft de aanwezigheid van raamseksbedrijven een negatieve invloed op de openbare orde?). Op basis daarvan kan de gemeente zelf een (evenredige en proportionele) oplossingsrichting kiezen.

•

Op dit moment ontbreekt een onderbouwing die voldoende zou kunnen zijn om raamsekswerk in het belang van de openbare orde en leefbaarheid in (de buurt van) de Doublet- en Geleenstraat te beëindigen. Als gevolg hiervan lijken er geen mogelijkheden om raamsekswerk in de Doublet- en/ Geleenstraat op korte termijn (tussen nu en vijf jaar) via de APV te beëindigen of om te vormen. Voor een succesvolle inzet van de APV is noodzakelijk dat de gemeente onderzoekt en onderbouwt dat (toch) wel sprake is van een nadelige invloed van raamprostitutiebedrijven op de openbare orde, de woon- en leefomgeving, en de veiligheid van klanten en sekswerkers. Vervolgens zal moeten worden onderbouwd dat die nadelige invloed zodanig is, dat zij de beëindiging van raamsekswerk in de toekomst rechtvaardigt.

•

Voor de inzet van het omgevingsplan is dit niet wezenlijk anders. Op dit moment is er bijvoorbeeld nog geen concrete visie (inclusief bijbehorende onderzoeken) op de aanpak van ruimtelijke problemen, of op de beoogde toekomstige ontwikkelingen van de Doublet- en Geleenstraat. Het lijkt niet haalbaar om op de korte termijn én zo’n visie op te stellen én deze te vertalen naar een wijziging van het omgevingsplan.

•

Het verbieden of wegbestemmen van (raam)seksbedrijven is bovendien kostbaar. Wegbestemming zal in de regel gepaard moeten gaan met verwerving, hetgeen naar verwachting meerdere tientallen miljoenen euro’s

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

4/38

kost. Een verbod via de APV zal eerder gepaard gaan met nadeelcompensatie, waarvan de kosten iets lager uitkomen. Dat ligt weer anders als op een later moment alsnog wegbestemming plaats moet vinden. Wel zal de omvang van het nadeel afnemen naarmate de overgangstermijn langer wordt.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

5/38

3

Juridische instrumenten

3.1

Opmerking vooraf Er zijn twee juridische instrumenten om raamsekswerk binnen de gemeente Den Haag af te bouwen dan wel te beëindigen: i) afbouw van (raam)sekswerk via de APV, en/of ii) (gedeeltelijke) wegbestemming van (raam)sekswerk via het omgevingsplan. De keuze voor het instrument hangt vooral af van het oogmerk en de motivering waarmee de gemeente (raam)sekswerk wenst af te bouwen. De APV is het instrument om problemen op het gebied van openbare orde en veiligheid, woon- en leefomgeving, of problemen rondom de exploitatie van een seksbedrijf op te lossen, terwijl het omgevingsplan zich juist richt op de fysieke leefomgeving. Dat laat onverlet dat de instrumenten niet geheel los van elkaar kunnen worden gezien en toegepast.2 Indien de afbouw over de band van slechts één instrument plaatsvindt, kan een tegenstrijdigheid tussen gemeentelijke regelgeving ontstaan. Zo zou het inconsistent zijn dat exploitatievergunningen kunnen worden aangevraagd, terwijl deze bedrijven planologisch niet mogen worden uitgeoefend. Die tegenstrijdigheid doet bovendien afbreuk aan de motivering van de inzet van het ene instrument. Het is dus van belang om steeds te bezien of omgevingsplan en APV nog op elkaar aansluiten. Daarbij kan de motivering van het “volgende” instrument wel aanhaken op de motivering van “hoofdinstrument”.

Hieronder worden de randvoorwaarden voor toepassing van deze instrumenten uiteengezet, waarbij een doorkijk wordt gemaakt naar de uitvoering van de verschillende varianten.

3.2

Algemene plaatselijke verordening (APV)

3.2.1

Algemeen Artikel 151a Gemeentewet bepaalt dat de raad in een verordening voorschriften kan stellen met betrekking tot – kort gezegd – de exploitatie van seksbedrijven. In de APV van Den Haag zijn vanaf artikel 3:1 de regels neergelegd waaraan exploitanten van seksbedrijven moeten voldoen. •

Exploitanten dienen op grond van artikel 3:3 APV over een vergunning te beschikken;

•

Deze vergunning wordt steeds verleend voor de duur van één jaar (artikel 3:3 lid 5 APV). Exploitanten dienen vervolgens een nieuwe vergunning of verlenging van hun vergunning aan te vragen;

2

Zo voorziet de APV met artikel 3:5 lid 1, onder j, in de grondslag om de vergunningaanvraag voor een seksbedrijf te weigeren, indien de voorgenomen uitoefening van dit bedrijf strijd zal opleveren met het omgevingsplan.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

6/38

•

In artikel 3:5 APV zijn de weigeringsgronden voor een vergunning opgenomen;

•

Artikel 3:15 APV bevat specifieke voorschriften over raamprostitutie. Het is een prostituee verboden om zich vanuit een gebouw of vanuit de toegang naar een gebouw aan klanten die zich op of aan de weg bevinden beschikbaar te stellen (lid 1, onder a). Dit verbod is niet van toepassing op een prostituee die werkzaam is in een onder een raamprostitutiebedrijf vallende een seksinrichting waarvoor een vergunning is verleend (lid 2).

Zoals toegelicht in onze adviezen van 28 januari 2013 en 21 mei 2019, is het op zichzelf mogelijk om aan de APV voorwaarden of weigeringsgronden toe te voegen of te schrappen om de beëindiging van raamsekswerk of omvorming daarvan in een bepaald gebied of in de gemeente mogelijk te maken. Dit kan bijvoorbeeld door een uitsterfbeleid. Als wordt gekozen voor een aanpak via de APV, dient de gekozen maatregel echter wel verband te houden met, en gemotiveerd te worden vanuit, de belangen die het stelsel in de APV beoogt te beschermen (zie paragraaf 3.2.2 hierna). In het verlengde daarvan zullen nieuwe voorwaarden of weigeringsgronden, gericht op de beëindiging of omvorming van raamsekswerk, naar verwachting in overeenstemming moeten zijn met de Dienstenrichtlijn3 en mogelijk ook artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (bescherming van het eigendomsrecht). Alle varianten komen er namelijk op neer dat raamsekswerk in de Doubletstraat (variant 1) of overal in de gemeente (variant 2 en 3) niet langer is toegestaan en exploitanten en sekswerkers hun bedrijfsvoering moeten aanpassen of staken. In het kader van de Dienstenrichtlijn zal de tenuitvoerlegging van alle varianten in welke vorm dan ook, hoogstwaarschijnlijk kwalificeren als beperking van het vrije verkeer van diensten en moeten voldoen aan artikel 9 en 10 of 15 lid 2 van de Dienstenrichtlijn.

Daarbij zal worden getoetst in hoeverre bepaalde maatregelen een gerechtvaardigde beperking zijn op dit vrije verkeer van diensten en zal worden beoordeeld of bepaalde voorschriften in overeenstemming zijn met het discriminatieverbod, een dwingende reden van algemeen belang dienen, en geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken, niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.4 Artikel 1 EP schrijft voor dat bij regulering van eigendomsrechten een fair balance in acht moet worden genomen tussen het algemeen belang dat de gemeente nastreeft en de belangen van de raamsekswerkers- en bedrijven. Dit betekent dat de beëindiging

3

4

Zie ABRvS 27 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:168, rov. 9, over de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn op raamprostitutiebedrijven. Vergelijk over de toetsing van voorwaarden bij raamprostitutie aan de Dienstenrichtlijn bijvoorbeeld: ABRvS 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1402 en ABRvS 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2856.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

7/38

van raamsekswerk niet mag leiden tot een individuele en buitensporige last (an individual and excessive burden). Bij deze proportionaliteitsbeoordeling is van belang in hoeverre een maatregel leidt tot omzetverlies en of getroffen bedrijven voldoende in de gelegenheid zijn gesteld om zich in te stellen op de nieuwe situatie. Daarbij is van belang dat een overgangstermijn niet elk nadeel hoeft weg te nemen dat zij ondervinden als gevolg van de omzettingsbesluiten. Of de inbreuk de proportionaliteitstoets kan doorstaan en geen individuele en buitensporige last oplevert, moet van geval tot geval worden beoordeeld. 3.2.2

Onderbouwing van regulering via APV Ongeacht de keuze voor een variant, geldt dat de beëindiging of omvorming van raamsekswerk via de APV altijd verband moet houden met, en gemotiveerd moet worden vanuit, de algemene belangen die ten grondslag liggen aan het vergunningstelsel in de Haagse APV. Dit gaat in ieder geval om de belangen zoals neergelegd in artikel 3:5 lid 5, onder d, APV, op grond waarvan de vergunning kan worden geweigerd: “als de openbare orde, de woon- en leefomgeving of de veiligheid en de gezondheid van prostituees of klanten nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de seksinrichting waarvoor de vergunning is aangevraagd.” Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) volgt dat hieronder bijvoorbeeld ook het belang van het voorkomen en bestrijden van mensenhandel en uitbuiting kan worden geschaard, evenals het garanderen van goede omstandigheden voor sekswerkers.5 Zoals bekend, hebben de gemeenten Groningen en Arnhem in het verleden ervoor gekozen om via de APV raamprostitutie in een bepaald gebied te beëindigen. Uit de uitspraken van de Afdeling over die situaties volgt dat aan de onderbouwing van een nadelige invloed op de openbare orde, woon- en leefomgeving, of veiligheid serieuze aandacht dient te worden besteed.

Die onderbouwing moet bovendien zodanig zijn, dat zij een beëindiging van de raamprostitutie en weigering van vergunningen aan bestaande exploitanten, rechtvaardigt. De Afdeling heeft de gemeenten wel ruimte gelaten voor een afweging. Het argument dat ook met – bijvoorbeeld – intensievere handhaving overlast kan worden tegengegaan, hoefde niet aan beëindiging van raamprostitutie in de weg te staan. De Afdeling hechtte er echter wel aan dat beide gemeenten konden wijzen op onderzoeksrapporten, ervaringen uit het verleden en de visie dat wonen en raamprostitutie slecht samengaan.

5

ABRvS 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2856.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

8/38

Arnhem heeft er voor gekozen om exploitatievergunningen niet langer te verlenen. De Afdeling heeft die besluiten in stand gelaten, op basis van onder meer de volgende overweging (ABRvS 29 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR2913): “(…) De burgemeester heeft zijn oordeel dat het belang van voorkoming van overlast en beperking van aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse gediend is met weigering van de gevraagde vergunning doen steunen op ervaringen uit het verleden, de algemeen gevoelde notie dat wonen en publieksintensieve bedrijvigheid als waarvan hier sprake is elkaar slecht verdragen en op een tweetal rapporten (het zogeheten IBO-rapport en het rapport-Companen), waaruit naar voren komt dat de genomen maatregelen de overlast en aantasting van het woon- en leefklimaat niet hebben kunnen wegnemen. De rechtbank heeft terecht geen plaats gezien voor het oordeel dat de burgemeester, ondanks de op laatstgenoemde rapporten geuite kritiek, op grond van de genoemde gegevens in hun onderlinge samenhang bezien niet de conclusie heeft kunnen trekken dat de exploitatie van de bedrijven waarvoor appellanten vergunning hebben gevraagd overlast en aantasting van het woon- en leefklimaat met zich brengt.

De rechtbank heeft voorts met juistheid geoordeeld dat niet kan worden gesteld dat de burgemeester de belangen die met de weigering van de vergunning zijn gediend, niet in redelijkheid heeft kunnen laten prevaleren boven de belangen van appellanten bij verlening ervan. Daarbij heeft de rechtbank terecht mede gewicht gehecht aan het feit dat appellanten, wier activiteiten weliswaar tientallen jaren door het gemeentebestuur zijn gedoogd en door middel van aanwijzingsbesluiten ingevolge de toenmalige APV in het Spijkerkwartier zijn geconcentreerd, in 1996 ondubbelzinnig te horen hebben gekregen dat de raamprostitutie in het Spijkerkwartier binnen een termijn van vijf jaren zou worden beëindigd alsmede dat het hier om activiteiten gaat die tot 1 oktober 2000 illegaal waren. Gelet op het afwegingskader bij de beslissing omtrent vergunningverlening, kan niet worden gesteld dat de burgemeester ondanks de afwezigheid van een alternatieve locatie niet in redelijkheid de vergunningen heeft kunnen weigeren.” Groningen heeft er voor gekozen om in de APV de bevoegdheid op te nemen om gebieden voor raamprostitutie aan te wijzen, en vervolgens één van deze aanwijzingen te beëindigen.

De Afdeling heeft ook dat in stand gelaten (ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4278): “Uit de rapporten van Intraval van september 2003, april 2009 en januari 2012 over de leefbaarheid in het A-Kwartier (het gebied Centrum NoordWest) blijkt, samengevat, dat in deze wijk overlast wordt veroorzaakt door drie elkaar versterkende factoren, te weten de raamprostitutie, drugshandel en -gebruik en de ruimtelijke inrichting van de wijk, met een hoge bebouwingsdichtheid en onoverzichtelijke straten en stegen. De raamprostitutie heeft op zichzelf bezien, maar vooral ook in combinatie met de andere vermelde factoren, een negatieve invloed op de veiligheidsbeleving en het woon- en leefklimaat in het A-Kwartier.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

9/38

Daarbij speelt een rol dat de raamprostitutie tussen woningen plaatsvindt. Hoewel in het A-Kwartier overwegend drugsoverlast wordt ervaren en die overlast geen rechtstreeks verband lijkt te houden met de aanwezige raamprostitutie-inrichtingen, lijkt de aanwezigheid daarvan wel een aantrekkende werking op de drugshandel te hebben en de overlast te vergroten. De drugsverkopers en hun klanten, die baat hebben bij een anonieme omgeving met mogelijkheden om snel aan het zicht van voorbijgangers te ontkomen, gaan eenvoudig op in de onoverzichtelijke omgeving met prostituanten, die zich vooral in de avonduren op straat ophouden. Ervaringen in andere steden laten zien dat het sluiten van de raamprostitutie-inrichtingen noodzakelijk is om de wijk leefbaarder te kunnen maken, aldus het rapport van 2012. Het college heeft zich op grond hiervan in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zonder de beëindiging van de raamprostitutie in het A-Kwartier de daar aanwezige overlast niet structureel kan worden teruggedrongen.” Als de situatie in Den Haag wordt vergeleken met de onderbouwing die ten grondslag lag aan de beëindiging van raamprostitutie in het A-Kwartier (Groningen) en het Spijkerkwartier (Arnhem), vallen met name de volgende aspecten op: •

In zowel Groningen als Arnhem bestond de onderbouwing van de negatieve invloed van de raamprostitutie op de veiligheidsbeleving en het woon- en leefklimaat uit meerdere onderdelen, zoals ervaringen uit het verleden, informatie van de politie, en rapporten van onderzoeksbureaus of afdelingen van de gemeente over de leefbaarheid en veiligheid in de desbetreffende wijk of bijvoorbeeld meningspeilingen over overlast;

•

In Groningen baseerde de burgemeester zich op rapporten waaruit over een tijdspanne van bijna 10 jaar bleek dat, samengevat, in het A-kwartier overlast werd veroorzaakt door drie elkaar versterkende factoren, te weten: de raamprostitutie, drugshandel en -gebruik en de ruimtelijke inrichting van de wijk, met een hoge bebouwingsdichtheid en onoverzichtelijke straten en stegen. Uit die rapporten bleek dat de raamprostitutie daarbij op zichzelf bezien, maar vooral ook in combinatie met de andere vermelde factoren, een negatieve invloed had op de veiligheidsbeleving en het woon- en leefklimaat in het A-Kwartier.

•

In Arnhem waren onder meer twee rapporten beschikbaar, beiden opgesteld in 2002, waaruit bleek dat maatregelen die eerder waren genomen de overlast en aantasting van het woon- en leefklimaat niet hadden kunnen wegnemen. Verder baseerde de burgemeester van Arnhem zich onder meer op negatieve ervaringen uit het verleden.

Zoals benoemd in onze adviezen uit 2013 en 2019, is de situatie in Den Haag dat exploitanten sinds jaar en dag jaarlijks hun nieuwe exploitatievergunning – ook voor raamsekswerk – ontvangen. Hoewel exploitatievergunningen een beperkte looptijd hebben en steeds opnieuw aangevraagd moeten worden, mogen exploitanten dus

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

10/38

redelijkerwijs verwachten dat – bij verder gelijk gebleven omstandigheden – nieuwe aanvragen ook in de toekomst worden ingewilligd. De beslissing om op termijn te stoppen met het toestaan van raamsekswerk in de Doublet- en/of Geleenstraat, of hieraan meer (rand)voorwaarden te stellen, maakt aan deze praktijk een einde en is een fundamentele koerswijziging die de belangen van de zittende exploitanten raakt. De beslissing om met deze praktijk op termijn te breken, moet dan ook deugdelijk zijn gemotiveerd. Uit de motivering moet ook blijken van een afweging van de algemene belangen en de belangen van de exploitanten. Net als in onze adviezen in 2013 en 2019, vereist de motivering van deze beleidswijziging nog bijzondere aandacht. Wij begrepen namelijk van u dat de situatie in de Doublet- en Geleenstraat anno 2026 – net als in 2013 en 2019 – niet zodanig is, dat er op dit moment grond voor weigering van de exploitatievergunningen met een beroep op de belangen van openbare orde of woon- en leefomgeving. Bovendien zijn er weliswaar klachten over overlast rondom de Doublet- en/of Geleenstraat, maar op dit moment zijn die klachten niet eenduidig te relateren aan de aanwezigheid van raamsekswerk in deze straten.

De belangen van de bescherming van woon- en leefklimaat, overlast en openbare orde, leggen hierdoor op dit moment nauwelijks gewicht in de schaal om de Haagse koerswijziging rondom raamsekswerk in de toekomst te rechtvaardigen. Het vinden van een voldoende – juridisch – draagkrachtige motivering, die met succes bij de rechter kan worden verdedigd, is daardoor lastig. Als gevolg hiervan lijken er geen mogelijkheden om raamsekswerk in de Doublet- en/ Geleenstraat op korte termijn via de APV te beëindigen of om te vormen. Voor een succesvolle inzet van de APV is een eerste noodzakelijk stap dat de gemeente onderzoekt en onderbouwt dat (toch) wel sprake is van een nadelige invloed van raamprostitutiebedrijven op de openbare orde, de woon- en leefomgeving, en de veiligheid van klanten en sekswerkers. Vervolgens zal moeten worden onderbouwd dat die nadelige invloed zodanig is, dat zij in de toekomst de koerswijziging rondom raamsekswerk rechtvaardigt. Een handelingsperspectief bij het onderzoeken van die onderbouwing zou bijvoorbeeld kunnen zijn: •

Breng de problematiek in en rondom (de wijk van) de Doublet- en/of Geleenstraat over een periode van meerdere jaren in kaart. Beperk dit onderzoek niet alleen tot specifiek raamsekswerk, maar betrek ook andere factoren die, al dan niet in samenhang, van invloed zijn op de openbare orde en/of de woon- en leefomgeving in deze straten en hun wijk.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

11/38

•

Analyseer hoe beëindiging van raamsekswerk in de Doublet- en Geleenstraat verbetering kan brengen in de openbare orde en/of de woon- en leefomgeving.

•

Sluit aan bij en zet in op evaluatie van bijvoorbeeld de acties zoals geformuleerd in het document ‘Acties wijkagenda Oude Centrum 20242028’6. Verantwoordt schriftelijk in hoeverre dergelijke, minder vergaande maatregelen leiden tot verbetering van de openbare orde en de woon- en leefomgeving, en werk zo nodig stapsgewijs andere, steeds verdergaande maatregelen uit.

•

Onderzoek of een eventuele onderbouwing nog verder kan worden versterkt, bijvoorbeeld met elementen die zijn betrokken bij de onderbouwingen in Groningen en Arnhem, zoals politie-informatie, meningspeilingen, eventueel onderzoek door een onafhankelijk onderzoeksbureau, het in kaart brengen van eigen ervaringen van de gemeente, etc.

3.3

Wijziging van het omgevingsplan

3.3.1

Algemeen Ter plaatse van raamsekswerkpanden in de Doubletstraat en de Geleenstraat geldt het bestemmingsplan “Doubletstraat en Geleenstraat”, dat is vastgesteld op 15 december 2016. Op basis van de artikelen 3.1, 4.1 en 5.1 van de planregels zijn de relevante gronden aangewezen voor (onder meer): “(raam)prostitutie-inrichtingen, vitrines en werkruimtes uitsluitend overeenkomstig het bepaalde in de bij dit bestemmingsplan behorende Inventarisatiestaat prostitutie-inrichtingen als opgenomen in bijlage 1 van de regels” Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is dit bestemmingsplan onderdeel geworden van het tijdelijke deel van het Omgevingsplan “Gemeente Den Haag” (hierna: het Omgevingsplan).7 Gemeenten hebben tot eind 2031 de tijd om dit tijdelijke deel om te vormen naar één definitief omgevingsplan.8 Tijdens de overgangsfase zal het Omgevingsplan in overeenstemming moeten worden gebracht met de Omgevingswet en de bijbehorende regelgeving. De gemeente zal dan ook moeten beoordelen of de toegekende functie ‘(raam)prostitutie-inrichtingen, vitrines en werkruimtes’ thans voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (hierna: ETFAL) ter plaatse van de Doubletstraat en de Geleenstraat.9 Uiteraard kan er

6

7 8 9

Zie: https://www.denhaag.nl/wpcontent/uploads/2025/11/251813_DPZ_Update_Acties_Wijkagenda_Oude_Centrum_SH_v3t.pdf Artikel 4.6 lid 1 sub a Invoeringswet Omgevingswet. Stb. 2023, 267. Artikel 4.2 lid 1 Omgevingswet.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

12/38

ook voor worden gekozen om het Omgevingsplan eerder te wijzigen ter uitvoering van één van de (hieronder te bespreken) varianten. Het criterium ETFAL is een voortzetting van het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’, maar dan in de bredere strekking van de fysieke leefomgeving.10 Door deze verbreding kunnen ook niet-ruimtelijke argumenten, zoals gezondheid, duurzaamheid, klimaatadaptatie en sociale veiligheid11 bij de planvorming worden betrokken.12 In het Omgevingsplan kunnen evenwel geen functies aan locaties worden toegedeeld (of: weggehaald) vanuit moreel-ethische motieven. De verschillende varianten zouden de volgende wijzigingen van het omgevingsplan kunnen inhouden, waarbij nieuwe functies kunnen worden toegevoegd: •

Variant 1: wegbestemmen van de functies ‘raamprostitutie-inrichtingen’ en ‘prostitutie-inrichtingen’ ter plaatse van de Doubletstraat (hierna: gedeeltelijke wegbestemming);

•

Variant 2: wegbestemmen van de functies ‘raamprostitutie-inrichtingen’ en ‘prostitutie-inrichtingen’ ter plaatse van de Doubletstraat en de Geleenstraat (hierna: wegbestemming);

•

Variant 3: wegbestemmen van de functie ‘raamprostitutie-inrichting’ ter plaatse van de Doubletstraat en de Geleenstraat (hierna: omvorming).

Voordat wordt ingezet op dergelijke planologische wijzigingen, is het raadzaam om eerst een Gebiedsvisie/Ontwikkelvisie (hierna: Gebiedsvisie) vast te stellen op hoe de Doublet- en/of Geleenstraat er na het vertrek van (raam-)sekswerk uit moet(en) komen te zien. Met betrekking tot specifiek de Geleenstraat, kan dit bovendien worden gecombineerd met de ontwikkelvisie voor het CID-deelgebied “Rivierenbuurt”.13 De wezenlijke koerswijziging krijgt hiermee een stevige beleidsmatige basis. Bovendien kunnen door participatie in het totstandkomingproces op voorhand al de verschillende belangen van stakeholders in beeld worden gebracht (exploitanten, sekswerkers, omwonenden, buurtcoaches etc.). Aan de hand van onderzoeksrapporten en ervaringen uit de buurt14 kunnen vervolgens uitgangspunten worden geformuleerd voor de (her-)ontwikkeling van beide wijken, die vervolgens worden uitgewerkt in de omgevingsplanwijziging. Daarmee kan eveneens alvast maatschappelijk en politiek

10

11 12 13

14

Artikel 1.2 lid 1 Omgevingswet noemt in ieder geval: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. Rb. Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126. Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 463-465. In juli 2021 is de Structuurvisie CID Den Haag vastgesteld. De Geleenstraat maakt onderdeel uit van het deelgebied Rivierenbuurt. Eén van de ruimtelijke opgaven is het “tegengaan van overlast prostitutie en een onderzoek naar verplaatsing hiervan” (p. 67). In maart 2024 is voorts het Uitvoeringsplan Rivierenbuurt 2024-2028 vastgesteld. Daaruit volgt dat het onderzoek naar de toekomst van raamsekswerk in de Geleenstraat wordt voortgezet en dat een plan wordt opgesteld voor de verbetering van de leefbaarheid en veiligheid rondom raamsekswerk. Uit het advies van 21 mei 2019 volgt reeds dat een richting van de onderbouwing zou kunnen zijn dat wordt geanalyseerd wat de nadelige aspecten van de woon- en leefomgeving Doublet- en/of Geleenstraat op dit moment zijn, en hoe beëindiging van (raam-)sekswerk daar verbetering in kan brengen.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

13/38

draagvlak voor de koerswijziging worden gecreëerd. De Gebiedsvisie vormt dus een geschikt startpunt en de omgevingsplanwijziging het sluitstuk van de besluitvorming. De Afdeling beoordeelt vervolgens een besluit tot wijziging van het omgevingsplan aan de hand van het volgende toetsingskader: •

bij het nemen van een besluit tot wijziging van het omgevingsplan heeft de gemeenteraad beleidsruimte en dient daarbij de betrokken belangen af te wegen15;

•

de Afdeling beoordeelt niet zelf of met het wijzigingsbesluit sprake is van ETFAL, maar toetst aan de hand van de beroepsgronden of het wijzigingsbesluit in overeenstemming is met het recht.16 Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen;

•

gelet op de rechtszekerheid dienen gevestigde rechten en belangen in beginsel in een omgevingsplan te worden opgenomen.17 Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken als het zodanig bestemmen van het gebruik op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met ETFAL en het belang bij de beoogde nieuwe of gewijzigde functie zwaarder weegt dan deze rechten en belangen;

•

aan de gemeenteraad komt in beginsel de bevoegdheid toe in een omgevingsplan het gebruik van gronden voor seksinrichtingen te reguleren.18 Deze bevoegdheid dient te worden uitgeoefend ter behartiging van ETFAL en dient gestoeld te zijn op ETFAL-relevante overwegingen en criteria. Indien het gebruik als seksinrichting algeheel wordt uitgesloten, dient te worden gemotiveerd waarom die functie zich uit het oogpunt van specifiek ETFAL onderscheidt van andere mogelijke vormen van gebruik. De ruimtelijke bezwaren tegen seksinrichtingen in de Doublet en/of Geleenstraat moeten dus centraal staan. Overwegingen op het gebied van bijvoorbeeld openbare orde zullen niet dragend zijn voor een ETFAL-motivering.

Het bestemmingsplan “Doubletstraat en Geleenstraat” is overwegend conserverend, waarbij is uitgegaan van de bestaande rechten uit de voorgaande bestemmingsplannen.19 Uit de bijbehorende inventarisatiestaat blijkt dan ook dat geen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn gemaakt, anders dan de bestaande rechten.20 In het licht van het voorgaande, dienen aan een omgevingsplanwijziging zwaarwegende ETFAL-argumenten ten grondslag worden gelegd die een fundamenteel 15 16 17 18

19 20

ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5222. ABRvS 10 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5966 en ABRvS 5 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5339. ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7991, ro. 13.2. ABRvS 2 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP0392, ro. 2.3.2 en ABRvS 22 mei 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE2832, ro. 2.6.3 (AB 2003/79). Paragraaf 1.2 van de toelichting op het bestemmingsplan “Doubletstraat en Geleenstraat”. Bijlage 1 bij de regels van het “Doubletstraat en Geleenstraat”.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

14/38

nieuwe planregeling voor (raam-)sekswerk rechtvaardigen.21 De Gebiedsvisie kan – als benoemd – hierin een belangrijke rol vervullen als onderlegger van de planologische wijziging. Het omgevingsplan hoeft in dat geval niet “zichzelf” te dragen, maar kan worden geplaatst in de bredere uitvoering van de al politiek vastgestelde (en breed geconsulteerde) Gebiedsvisie. Voor de Gebiedsvisie en de daaropvolgende omgevingsplanwijziging zijn twee invalshoeken denkbaar: •

ontwikkelingsgericht perspectief: de omgevingsplanwijziging wordt ingestoken vanuit de behoefte dat de twee straten moeten veranderen om aan bepaalde maatschappelijke behoeften te voldoen. Woningbouw, duurzaamheid, verbreding van voorzieningenaanbod kunnen daarin dragende thema’s zijn. De ETFAL-motivering dient zich in dit geval te richten op waarom i) een belang bestaat bij de herontwikkeling van het gebied bestemming, en ii) specifiek dat herontwikkelingsbelang zwaarder moet wegen dan de bestaande rechten en belangen van de exploitanten en de sekswerkers. Hierin kan ook aansluiting worde gezocht bij de ontwikkeling van het CID (voor zover de Geleenstraat betreft);

•

oplossingsgericht perspectief: de omgevingsplanwijziging wordt ingestoken vanuit de behoefte om ruimtelijke problemen in de twee straten op te lossen. Gedacht kan worden thema’s zoals leefbaarheid en sociale veiligheid. De ETFAL-motivering dient zich te richten op waarom i) de aanwezigheid van (raam)sekswerk in één of beide straten ruimtelijk onhoudbaar is en ii) specifiek die ruimtelijke afwegingen zwaarder moeten wegen dan de bestaande rechten en belangen van de exploitanten en de sekswerkers.

De ETFAL-motiveringsplicht zal bij het oplossingsgerichte perspectief bovendien zwaarder zijn bij variant 1, nu daar een onderscheid wordt gemaakt tussen voornoemde straten. Ruimtelijk onderbouwd moet worden waarom de gemeente nu alleen nog de Geleenstraat ziet als geschikte locatie voor raamsekswerk, terwijl beide straten in 2015 nog als de enige straten zijn aangewezen waar raamsekswerk kan plaatsvinden. Daarbij zal ook aandacht moeten zijn voor hoe het behoud van raamprostitutie in de Geleenstraat zich verhoudt tot de ontwikkelingen in het licht van de CID-opgave. De ETFAL-onderbouwing voor variant 2 hoeft dit punt niet aan te stippen, omdat beide straten gelijk worden behandeld. Voor de ETFAL-onderbouwing van variant 3 zal primair moeten worden ingegaan op de ruimtelijk relevante verschillen tussen wegbestemmen van raamsekswerk en behouden van andere 21

Vgl. ABRvS 18 september 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE7765, ro 2.5.3. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling dat de gemeenteraad van Den Haag in redelijkheid raamprostitutie in de Poeldijksestraat heeft kunnen beëindigen en om in andere straten geen mogelijkheden te bieden voor uitbreiding. Daartoe wordt overwogen dat de raad betekenis heeft mogen toekennen aan de door hem nagestreefde vergroting van de leefbaarheid. In dit verband acht de Afdeling van belang dat aannemelijk is geworden dat maatregelen in het kader van handhaving van de openbare orde – gelet op hetgeen in het verleden op dit gebied is ondernomen – niet afdoende zijn om de overlast te beperken.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

15/38

vormen van sekswerk. Voor zover bij de omvorming bovendien een nieuwe functie wordt toegevoegd (zoals wonen op de begane grond22) zal de gemeente eveneens de verenigbaarheid van die functie met sekswerk, niet zijnde raamsekswerk, vanuit het oogpunt van ETFAL moeten beoordelen.23 3.3.2

Dienstenrichtlijn Net zoals in het APV-spoor, zal ook in het omgevingsplanspoor moeten worden bezien of de wegbestemming (raam)sekswerk in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn.24 In het omgevingsplan zal immers een territoriale beperking aan de vestiging van (raam-)sekswerkbedrijven worden opgenomen. Deze beperking zal moeten voldoen aan de in artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn opgenomen voorwaarden.25 Op voorhand lijkt het vereiste van non-discriminatie geen lastigheden met zich te brengen. Voor wat betreft de noodzakelijkheidstoets zal zorgvuldig moeten worden onderbouwd op welke dwingende reden van algemeen belang conform artikel 4 sub 8 Dienstenrichtlijn een beroep wordt gedaan.26 In de context van gedeeltelijke wegbestemming van (raam)sekswerk zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan bescherming van de openbare orde en veiligheid, sociaal beleid en het stedelijk milieu.27 In het bijzonder dient aandacht te worden besteed aan het vereiste van evenredigheid: de maatregel dient geschikt te zijn om het doel te bereiken, gaat niet verder dan nodig is en kan niet met minder beperkende maatregelen worden bereikt.

Daarbij zal inzichtelijk moeten worden gemaakt waarom de Geleenstraat is uitgezonderd van het gebruiksverbod.28 Ook dient met deugdelijk bewijs of (statistisch) onderzoek de effectiviteit van het gedeeltelijke gebruiksgebod te worden onderbouwd.29 Dit geldt ook voor de toets of de maatregel niet verder gaat dan nodig is.30 Net als hierboven in het APV-spoor is geconstateerd, lijkt een dergelijke onderbouwing op dit moment nog te ontbreken. Maar zeker als het ontwikkelingsgerichte perspectief wordt gevolgd, kan deze onderbouwing wel worden gegeven. Immers hoeft geen sprake te zijn van een acuut op te lossen ruimtelijk probleem, maar van een (zwaarwegende) wens tot herontwikkeling van het gebied.

22

23 24 25

26 27 28 29 30

Voorstelbaar is dat voor de Doubletstraat en/of de Geleenstraat de woonfunctie wordt uitgebreid van ‘uitsluitend op de verdiepingen’ naar de begane grond, om een wat gemengder gebied te creëren. Vgl. ABRvS 18 september 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE7765, ro. 2.7.3. Kamerstukken II 2020/21, 35715, nr. 4, p. 25. Op basis van artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn moet gecontroleerd worden of de in lid 2 bedoelde eisen – waaronder een territoriale beperking – aan de volgende voorwaarden voldoen: 1) discriminatieverbod, 2) noodzakelijkheid, en 3) evenredigheid. ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4196. Artikel 4 lid 8 Dienstenrichtlijn. ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062. HvJ EU 23 december 2015, ECLI:NL:C:2015:845. ABRvS 25 juni 2025, ECLI:NLR:RVS:2025:2848.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

16/38

3.3.3

(Financiële) uitvoerbaarheid Onder de Omgevingswet is de actualiseringstermijn – en daarmee de uitvoeringstermijn van een ruimtelijk plan – losgelaten.31 Dit betekent dat de gemeenteraad bij een wijziging van de bestaande (raam)sekswerkfunctie of bij het toevoegen van een nieuwe functie uitsluitend moet beoordelen of de nieuwe functie uit oogpunt van ETFAL aan locaties aanvaardbaar is.32 Onderdeel daarvan is de toets of er objectieve belemmeringen zijn, waarvan op voorhand aannemelijk is dat die niet binnen een redelijke termijn zullen worden weggenomen.33 Alleen als evident is dat een functie niet uitvoerbaar is, moet het toedelen ervan achterwege blijven. Dit wordt ook wel de onuitvoerbaarheidstoets genoemd.34 Bij elke variant moet dus worden beoordeeld of een nieuwe functie kan worden verwezenlijkt en/of de (raam)sekswerkfunctie kan worden gewijzigd. In beginsel kan worden volstaan met beschikbare gegevens uit een gebiedsinventarisatie en beperkt onderzoek dat zich zal richten op de eventuele aanwezigheid van evidente belemmeringen die aan die verwezenlijking of wijziging in de weg staan. Hierbij is wel van belang dat het planologische spoor aansluit op het APV-spoor. Indien de APV wordt aangepast, zodat exploitatievergunningen voor raamsekswerk niet langer worden verleend, wordt de vigerende bestemming immers (deels) onuitvoerbaar.

Dit is een relevant aspect dat (in ieder geval) bij de omzetting naar het definitieve Omgevingsplan dient te worden betrokken, maar vergemakkelijkt in voorkomend geval wel de ETFAL-toets: als de aanpak via de APV het “hoofdinstrument” is – omdat de raamseksinrichtingen vanuit primair een openbare-ordeperspectief niet kunnen worden gehandhaafd – maakt dit de wegbestemming vooral een logisch gevolg. De gemeente heeft immers geen reden om een niet-uitvoerbare bestemming te behouden. Een belangrijke, mogelijke evidente belemmering voor de uitvoerbaarheid is het eigendomsvraagstuk. De omvorming van raamsekswerk naar een andere vorm van sekswerk zal wellicht nog als een planologische opdracht aan de eigenaar kunnen worden opgevat. De uitvoerbaarheid van die opdracht zal wel mede afhankelijk zijn van de geboden overgangstermijn (zie hieronder). De beëindiging van alle sekswerk daarentegen is realistisch gezien alleen afdwingbaar door onteigening. Als dus redelijkerwijs niet van de eigenaar kan worden gevergd dat deze zich aan de nieuwe planregels aanpast – omdat hij in dat geval feitelijk niet meer zijn bedrijf kan uitoefenen – zal de gemeente de bereidheid tot onteigening moeten uitspreken om de feitelijke uitvoerbaarheid van het plan te borgen.

31 32 33

34

Onder de Wet ruimtelijke ordening was de termijn 10 jaar en 20 jaar onder de Crisis- en Herstelwet. Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 153. Artikel 4.1 in samenhang met artikel 4.2 van de Omgevingswet. Vgl. ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7991, ro. 13.2. In deze zaak oordeelde de Afdeling dat de gemeenteraad niet aannemelijk had gemaakt dat het gebruik voor raamprostitutie binnen de planperiode zal worden beëindigd en vernietigde het vaststellingbesluit wegens strijd met artikel 3:2 Awb. Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 153.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

17/38

De financieel-economische uitvoerbaarheid wordt beoordeeld op de vraag of de ontwikkeling haalbaar is. Als op voorhand duidelijk is dat de beoogde functie om financiële redenen op langere termijn niet wordt gerealiseerd, behoort de functie niet mogelijk te worden gemaakt. Daarbij is van belang dat de gemeente bereid is om de kosten voor de uitvoering van het plan te dragen.35 Zeker in het licht van de (aanzienlijke) kosten die met een gehele of gedeeltelijke wegbestemming van raamsekswerk gemoeid kunnen zijn, zal de toelichting bij de omgevingsplanwijziging passages moeten bevatten over de dekking van investeringen en de opzet van het eventueel kostenverhaal.36 3.3.4

Overgangsrecht Ook de wettelijke verplichting tot het opnemen van standaardovergangsrecht is onder de Omgevingswet losgelaten.37 Dat overgangsrecht kwam erop neer dat bestaand legaal gebruik – ondanks een planologische wijziging of aangescherpte regels – altijd mocht worden voortgezet.38 Het verdwijnen van deze verplichting laat onverlet dat de gemeenteraad per concreet geval moet afwegen of en in welke vorm in overgangsrecht wordt voorzien. Hierbij speelt het rechtszekerheidsbeginsel een belangrijke rol: “De kern van het materiële rechtszekerheidsbeginsel is dat burgers gerechtvaardigde verwachtingen mogen hebben over de duurzaamheid van algemeen verbindende voorschriften en er in beginsel op mogen vertrouwen dat algemeen verbindende voorschriften niet abrupt en lichtvaardig in hun nadeel worden gewijzigd of ingetrokken. Zowel vanuit maatschappelijk als economisch perspectief moeten burgers en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat hun rechtspositie niet van de ene op de andere dag aanmerkelijk wijzigt.”39 De vraag naar de wijze waarop wordt voorzien in overgangsrecht zal in het bijzonder spelen in de situatie – zoals bij de varianten – waarin nieuwe regels minder mogelijkheden bieden ten opzichte van de vigerende planregeling. Gelet op het ingrijpende en verplichtende karakter van alle varianten zal in beginsel op maat in overgangsrecht moeten worden voorzien.

Daarbij zal de overgangsrechtelijke regeling in verhouding moeten staan tot de gevolgen van de nieuwe planregeling voor de gebruiker. Dit zal primair gaan over de geboden overgangstermijn. De invulling van het overgangsrecht zal evenwel in belangrijke mate afhangen van de wijze waarop de gemeente de wegbestemming wil effectueren: indien alle panden door de gemeente worden verworven, lijkt een overgangstermijn tot feitelijke beëindiging van het gebruik gepast. Als de omgevingsplanwijziging volgend is op de APV-wijziging dient de 35 36 37 38 39

ABRvS 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3090. Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 153. Stb. 2018, 290, p. 99-100. Artikel 3.2.1 en 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening. Stb. 2018, 290, p. 100

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

18/38

overgangstermijn aan te sluiten het moment waarop de laatste exploitatievergunning zal aflopen. Is daarentegen omvorming het uitgangspunt (variant 3), dan ligt het in de rede dat een overgangstermijn wordt gekozen die het de exploitanten goed mogelijk maakt om hun bestaande raamseksbedrijf naar een andere vorm om te bouwen. Een (te) korte overgangstermijn zou tot gevolg kunnen hebben dat de regulering van variant 3 omslaat naar een de facto-onteigening.40 Bovendien zou persoons- en bedrijfsgebonden overgangsrecht41 in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen.42 Dat zou tot gevolg hebben dat de functie (raam)sekswerk komt te vervallen, zodra een exploitant het gebruik van een pand als zodanig beëindigt. Overwogen kan worden om eerst een vaste periode “regulier” overgangsrecht te hanteren, om vervolgens dit over te laten gaan in persoons- of bedrijfsgebonden overgangsrecht. Zo heeft de exploitant nog enkele jaren om zijn onderneming te verkopen of om te vormen, maar zal raamsekswerk op termijn organisch verdwijnen – immers vervalt mogelijkheid van bedrijfsovername na de eerste overgangsperiode. Naast het rechtszekerheidsbeginsel is in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel en het eigendomsrecht43 van belang.

Om evenredigheid te bereiken bij een nieuwe planregeling die het eigendomsrecht van pandeigenaren en het gebruiksrecht van exploitanten beperkt, dient een afweging te worden gemaakt over het stellen van een overgangstermijn en het verstrekken van nadeelcompensatie. Hierbij speelt een rol welke gebruiksmogelijkheden van het eigendom overblijven of juist aan het eigendom worden toegevoegd. Bij elk van de varianten zal het er uiteindelijk om draaien dat sprake is van een redelijke en evenwichtige balans (fair balance) tussen het publieke belang dat wordt gediend met de regeling en de mate waarin het eigendom wordt beperkt. In de plantoelichting moet dus worden stilgestaan bij hoe de (eventuele) combinatie van overgangstermijn en nadeelcompensatie recht doet aan de belangen van de rechthebbenden. In paragraaf 3.2 van dit advies wordt ingegaan op de rol van nadeelcompensatie vanwege (gedeeltelijke) wegbestemming of omvorming.

40 41

42

43

3HR 16 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888 (Wet verbod pelsdierhouderij). Onder het Besluit ruimtelijke ordening kon alleen persoonsgebonden overgangsrecht voor natuurlijke personen worden opgenomen. Zie ook: ABRvS 10 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025, r.o. 13.2. Stb. 2018, 290, p. 100. Op basis van artikel 3.2.3 Besluit ruimtelijke ordening mocht alleen persoonsgebonden overgangsrecht worden opgenomen voor gevallen die buiten het normale overgangsrecht vallen en daardoor onbillijk dreigen uit te pakken. Nu deze regeling onder de Omgevingswet niet is overgenomen, hoeven overgangsbepalingen in omgevingsplannen niet aan dit vereiste te voldoen. Artikel 1 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

19/38

4

Financiële gevolgen Als het raamsekswerk uit de Geleenstraat en/of de Doubletstraat wordt “weggereguleerd” via de APV of het omgevingsplan – of een combinatie van beide – leidt dat tot nadeel dat (mogelijk) voor vergoeding in aanmerking kan komen. Het navolgende gaat in op de grondslagen voor nadeelcompensatie en de wijze waarop de omvang van de aanspraken kan worden beperkt.

4.1

Afbouw via de APV

4.1.1

Algemeen kader Zoals opgemerkt, is voor de exploitatie van een seksbedrijf – waaronder een raamprostitutiebedrijf – een exploitatievergunning op grond van de APV nodig.44 Deze vergunning heeft een duur van één jaar, maar kan worden verlengd. Niettemin worden de activiteiten van een seksbedrijf dus steeds maar op jaarbasis vergund, waardoor een exploitant niet zonder meer erop mag rekenen dat als hij eenmaal een vergunning heeft, hij deze ook tot in de lengte der dagen zal kunnen blijven gebruiken. Dit stelsel maakt het dus mogelijk om raamsekswerk op een bepaalde locatie, langs het vergunningenspoor in de APV, uit te faseren. Mits goed gemotiveerd, kan de gemeente immers (ruim) van tevoren aankondigen dat op een bepaald moment, op een bepaalde locatie, niet langer exploitatievergunningen zullen worden verleend (en exploitanten hier in de exploitatievergunningen die tot dat moment worden verleend op wijzen). Een dergelijke vooraankondiging is van wezenlijke invloed op de aanspraak op nadeelcompensatie. Naarmate een ontwikkeling – zoals een verbod op de exploitatie van een (raam)prostitutiebedrijf – meer in de lijn der verwachting ligt, wordt het normaal maatschappelijk risico dat bij zo’n verbod hoort groter. Het normaal maatschappelijk risico drukt uit welk aandeel van het nadeel voor eigen rekening van de verzoeker om nadeelcompensatie.

Volgens de vaste formulering van de Afdeling gaat het normaal maatschappelijk risico over ontwikkelingen en nadelen waarmee iemand rekening kan houden, “rekening kan houden, ook al bestaat geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien”.45 Daarbij wordt acht geslagen op alle relevante omstandigheden van het geval – waaronder dus uitdrukkelijk de mate van voorzienbaarheid van de maatregel. Voorts behoren nadelen die direct samenhangen met keuzes van de ondernemer – zoals de keuze voor een bepaald type bedrijfsvoering of een specifieke locatie – in beginsel tot zijn normaal maatschappelijk risico. Iets concreter gesteld: een 44 45

Art. 3:3 jo. 3:15 APV. ABRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:227, r.ov. 13.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

20/38

ondernemer die een branche kiest met een inherent hoog risico op regulering (zoals exploitatie van een (raam)prostitutiebedrijf) heeft ten aanzien van die regulering ook een verhoogd normaal maatschappelijk risico te accepteren. In dat kader is de Afdelingsuitspraak over nadeelcompensatie vanwege uitfasering van sekswerk in het Groningse A-kwartier relevant.46 Hier oordeelde de Afdeling dat een wijziging van de APV die maakte dat niet langer exploitatievergunningen voor raamsekswerk zouden worden verleend, geheel tot het normaal maatschappelijk risico van de appellant behoorde. De Afdeling komt echter niet tot die conclusie om sec het feit dát appellant actief is in de sekswerkbranche, maar hangt dit op aan een samenstel van omstandigheden: •

de Afdeling constateert dat verschillende gemeenten (waaronder Den Haag) al jaren bezig zijn met het beperken of verplaatsen van sekswerkactiviteiten, zodat het handelen van Groningen niet bij voorbaat een onvoorzienbare ontwikkeling was;

•

Groningen heeft jarenlang onderzoek gedaan naar de leefbaarheid in het Akwartier. Uit rapporten, opgesteld over een periode van 9 jaar, blijkt raamsekswerk bijdraagt aan een verslechterd woon- en leefklimaat aldaar;

•

Groningen heeft – na legalisatie van sekswerk – een restrictief vergunningbeleid gevoerd, met i) een beperkte looptijd van drie jaar per vergunning en ii) restricties ten aanzien van locaties en aantallen te exploiteren ramen;

•

De APV-wijziging kende een overgangstermijn van (bijna) zes jaar, dus circa twee maal de duur van een exploitatievergunning.

Eén en ander leidt tot de volgende overwegingen: “Met het verstrijken van de tijd, de concreet gebleken overlast en het onderzoeksrapport over de schadelijke effecten van raamprostitutie nam het risico toe dat het college prostitutie niet langer zou toestaan in het Akwartier. Dit risico was inherent aan de door de ondernemer, [appellant], gekozen wijze van bedrijfsvoering, de verhuur van de panden voor raamprostitutie. De gestelde schade behoort in beginsel tot het normale ondernemersrisico. (…) De Afdeling komt tot de slotsom dat in dit geval een hoge mate van risicotoerekening in de rede ligt. Gelet daarop heeft het college in het besluit van 17 augustus 2010 een voldoende lange overgangstermijn, van bijna 6 jaar, geboden voor de aanpassing van de bedrijfsvoering. Dit is bijna twee keer de termijn waarvoor de vereiste vergunning werd verleend. Er is geen grond voor het oordeel dat de door [appellant]n gestelde schade na het verstrijken van de overgangstermijn niet onder het normale maatschappelijke risico, of het normale ondernemersrisico valt.” 46

ABRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:227.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

21/38

Kortom, de omvang van het normaal maatschappelijk risico wordt ingekleurd aan de hand van alle relevante omstandigheden van het geval. In de context van seksbedrijven, kan langtijdig gevoerd beleid ertoe leiden dat de financiële gevolgen van het reguleringsrisico grotendeels of zelfs geheel bij de exploitant ligt. 4.1.2

Vertaling naar de Haagse situatie Beëindiging van raamsekswerk via de APV zal – als het zo ver is – waarschijnlijk een wijziging van de APV vergen of leiden tot weigering van de (her)vergunning, waarvan de exploitant verwacht had die te verkrijgen. Belanghebbenden die daardoor nadeel ondervinden, kunnen op voet van artikel 4:126 Awb een verzoek indienen om nadeelcompensatie. In dat geval hebben zij aanspraak op vergoeding van het nadeel (concreet: dat zij niet langer een vergunning verkrijgen voor de exploitatie van hun raamprostitutiebedrijf of seksbedrijf, ondanks dat zij deze exploitatievergunning mogelijk jarenlang hebben ontvangen), voor zover dat nadeel niet tot hun normaal maatschappelijk risico of ondernemersrisico behoort. De Afdelingsuitspraak over het Akwartier leert in dit verband dat de voorbereiding van de APV-wijziging van (grote) invloed is op de omvang van het normaal maatschappelijk risico en ondernemersrisico. Daartoe zijn verschillende factoren relevant. De 1) geboden overgangstermijn geeft belanghebbenden de kans om nog enige tijd een inkomen te genereren en/of hun bedrijfsvoering aan te passen aan de gewijzigde werkelijkheid. Dit dempt de te lijden schade al aanzienlijk – het inkomen dat gedurende die overgangstermijn wordt gegenereerd, kan immers in mindering worden gebracht op het totale nadeel.

Daarbij moet in ogenschouw worden genomen dat het verbod, als dit door een wijziging van de APV wordt geëffectueerd, strikt genomen al op het moment van die wijziging van kracht wordt. Dat moment is ook het startpunt van de schadeberekening. De overgangstermijn leidt aldus niet ertoe dat de schade slechts “later” intreedt, maar daadwerkelijk lager wordt ten opzichte van de situatie waarin niet in een overgangstermijn was voorzien (en het verbod dus direct was ingetreden). In de uitspraak over het A-kwartier acht de Afdeling een overgangstermijn van zes jaar (tweemaal de exploitatievergunningperiode) in de basis voldoende redelijk om zoveel van het nadeel vanwege de APV-wijziging weg te nemen, dat de restschade tot het normaal maatschappelijk risico behoort. Daarbij hoort wel de kanttekening dat het normaal maatschappelijk risico daar al sterk gekleurd was door de voorzienbaarheid van de APV-wijziging (zie hieronder).

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

22/38

Voorts is van belang dat over wetgeving waarbij branches integraal werden verboden, door de civiele rechter is geoordeeld dat een overgangstermijn van tien jaar (in ieder geval) voldoende was om in die gevallen niet in aanvullende schadevergoeding of nadeelcompensatie te voorzien. Dit ging om de Wet verbod pelsdierhouderij47 en de Wet verbod op elektriciteitsproductie met kolen.48 Ook in die gevallen gold echter dat de civiele rechter óók acht heeft geslagen op het feit dat de betrokken verboden lang voor invoering daarvan voorzienbaar waren. Een te korte overgangstermijn zou – daarentegen – ertoe kunnen leiden dat een civiele rechter de beëindiging van raamsekswerk via de APV als zodanig onevenredig acht en onverbindend verklaart, althans tot een volledige schadevergoeding verplicht. In het licht van de uitspraak over het A-kwartier lijkt een overgangstermijn van (circa) zes jaar, niet “te kort” te zijn en bovendien is de restschade al aanzienlijk beperkt. De 2) voorzienbaarheid van de APV-wijziging vervolgens is van invloed op de mate waarin de restschade tot het normaal maatschappelijk en ondernemersrisico behoort. Hier geldt echter – in het verlengde van de kanttekeningen bij de eventuele onderbouwing van de APV-wijziging – dat de APV-wijziging op dit moment zeker niet in gelijke mate voorzienbaar is als de Groningse dat was.

Daartoe speelt in de eerste plaats dat aan de Groningse APV-wijziging al 9 jaar aan voorwerk in de vorm van onderzoeken naar de leefbaarheid van het A-kwartier lag, waaruit bovendien steeds volgde dat de aanwezige raamsekswerkbedrijven de leefbaarheid onder druk zette. Van dergelijke onderzoeksresultaten is – voor zover bekend – in Den Haag geen sprake. Integendeel, Den Haag heeft al ervoor gekozen om sekswerk te concentreren in de Doubletstraat en Geleenstraat. In de Prostitutienota 2020-2022 en de daaropvolgende Nota Sekswerk wordt raamsekswerk als “gewoon” één van de bestaande en gereguleerde vormen van sekswerk wordt besproken. In de Prostitutienota 2020-2022 en de Nota Sekswerk 2025 werd ook niet ingegaan op zorgen over bijvoorbeeld leefbaarheid in de straten of omgeving, vanwege de daar aanwezige (raam)seksbedrijven. Ten hoogste vermeldt de Nota Sekswerk 2025 dát in gesprek wordt gegaan met omwonenden in de straten over leefbaarheid en veiligheid49, maar dit zou ook kunnen worden gelezen als een vorm van monitoring op het behoud van een aanvaardbaar niveau.

In het coalitieakkoord Haags Akkoord 20232026 wordt vervolgens alleen melding gemaakt van overleg met alle stakeholders over alternatieven voor raamsekswerk op plekken “waar dat (op termijn) gaat verdwijnen”, zonder uit te spreken i) wáár dat zal verdwijnen en ii) of deze verdwijning een natuurlijk/marktgedreven proces is, of het gevolg is van regulering door de gemeente. Ook de Nota Sekswerk 2025 is hier niet duidelijk over. Hierin worden de pilots voor 47 48 49

HR 16 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888. Hof Den Haag 24 juni 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1160. Nota Sekswerk 2025, p. 9

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

23/38

alternatieve vormen van sekswerk toegelicht, maar blijft weer in het midden of de aanleiding voor de pilots vrijwilligheid of dwang is. Pas met de aangenomen moties van het CDA en de VVD op 9 oktober 2025 is verplichte beëindiging van sekswerk voor het eerst concreet in beeld gekomen. Een contra-indicatie vormt niettemin het coalitieakkoord 2010-2014, “Aan de slag!”, waaruit blijkt dat sekswerk aan de Doubletstraat in de weg staat aan de ontwikkeling van het Oude Centrum. Uit de raadsbrief van 26 april 2013 (RIS 258615) blijkt evenwel dat daarvoor i) sprake moet zijn van verplaatsing van sekswerk naar een nieuwe locatie, niet van een beëindiging van sekswerk en ii) die verplaatsing door de sector zelf moet worden gedragen. Ook is een nieuwe gebiedsstrategie noodzakelijk geacht voor de huidige straten, die – voor zover bekend – niet tot stand is gekomen. In ieder geval zou de vrijwillige verplaatsing gepaard gaan met verwerving van de bestaande panden door de gemeente. Wij begrijpen dit zo dat exploitanten vrijwillig hun panden te koop zouden aanbieden aan de gemeente, die deze vervolgens ook daadwerkelijk zou aankopen. In dat verband is nog wel gekeken naar de oprichting van een nieuw erotisch centrum in de Sporendriehoek, maar dat idee is in 2021 afgeblazen.

Uit het voorgaande rijst het beeld dat een redelijk handelend exploitant van een raamprostitutiebedrijf in de Doubletstraat of Geleenstraat vanaf 2010 in enige mate rekening heeft hoeven houden met de verplaatsing van sekswerk – maar vooral op vrijwillige basis. Hoewel het stopzetten van een oorspronkelijk plan niet de voorzienbaarheid van een maatregel hoeft te doorbreken50, zal een exploitant er – tot de moties van 9 oktober 2025 – in ieder geval niet op hebben hoeven rekenen dat zijn bedrijf zou worden beëindigd (dan wel: dat de exploitant zijn bedrijf zou moeten omvormen). Immers ging het erotisch centrum in de Sporendriehoek nog steeds uit van raamsekswerk, niet van een omvorming naar een ander type sekswerk. De exploitant zou daarbij bovendien de waarde van zijn oorspronkelijke pand vergoed krijgen. Dit maakt dat het normaal maatschappelijk risico of ondernemersrisico dat aan een exploitant in het geval van volledige beëindiging van sekswerk of omvorming – over de band van de APV – naar alle waarschijnlijkheid bepaald niet zo hoog kan zijn als het geval was in Groningen met betrekking tot het A-kwartier. Daarbij geldt bovendien dat in de Groningse zaak de adviescommissie – in het licht van alle daar spelende omstandigheden – aanvankelijk een normaal maatschappelijk risico (overigens over alleen de restschade, in plaats van de totale schade) van 50% had geadviseerd.