RIS324995 Bijlage Significant-APE-2025-Rapportage-onderzoek-re-integratiedienstverlening-gemeenten Geredigeerd

Inhoudsopgave 1

2

Samenvatting en beschouwing

4

Inleiding

11

1.1

Aanleiding en context

11

1.2

Onderzoeksdoel, -scope en -vragen

11

1.3

Gebruikte onderzoeksmethoden

13

1.4

Leeswijzer

14

Het diverse landschap van gemeentelijke re-integratie 2.1

uitdagingen 2.2

4

5

6

7

8

15

Gemeenten maken verschillende keuzes in beleid en uitvoering en richten hun beleidsinformatie hierop in

3

15

Gemeenten hanteren uiteenlopende definities van “re-integratie”, er is ook veel grijs gebied

2.3

15

Decentraal beleid betekent verschillende lokale keuzes en onderzoekstechnische

16

Beleidskeuzes en inrichting van de uitvoering

18

3.1

Doelen re-integratie

18

3.2

Uitgangspunten re-integratie

22

3.3

Uitvoeringskeuzes

23

Budgetten en uitgaven

26

4.1

Iv3-taakveld Arbeidsparticipatie (6.5) als basis voor de cijferanalyse

26

4.2

De budgettaire inzet van gemeenten op re-integratiedienstverlening

28

4.3

Hoe komen de budgetten voor re-integratie tot stand?

32

4.4

Kostenbewustzijn van professionals bij gemeenten in de praktijk

36

(Prioritering van) doelgroepen

37

5.1

Inzet naar afstand tot de arbeidsmarkt

37

5.2

Inzet op specifieke doelgroepen naar persoonskenmerken

42

Re-integratie-instrumenten

46

6.1

SRG-cijfers als basis voor de cijferanalyse

46

6.2

Inzet op voorzieningen

47

6.3

Inzet van voorzieningen verschilt per doelgroep

52

6.4

Verschillen tussen gemeenten in de inzet van instrumenten

57

Kosten van jobcoaches en klantmanagers

59

7.1

Taken van een jobcoach

59

7.2

Kosten van een jobcoach

60

7.3

Taken van een klantmanager

63

7.4

Kosten van een klantmanager

65

7.5

Samenvattend overzicht kostprijzen en componenten

67

Instrumenten re-integratie in brede zin

69

8.1

69

Persona’s als basis voor de analyse

8.2

Persona 1: Vincent

70

8.3

Persona 2: Mia

72

8.4

Persona 3: Samir

73

A.

Onderzoeksverantwoording

75

B.

Aanvullende grafieken - kostprijs jobcoach en klantmanager

76

Samenvatting en beschouwing Inleiding Het ministerie van SZW heeft Significant APE gevraagd om onderzoek te doen naar de reintegratiedienstverlening van Nederlandse gemeenten. Het doel van het onderzoek is het opmaken van een feitelijk en actueel beeld van de gemeentelijke re-integratiedienstverlening in Nederland die valt onder de Participatiewet. Het betreft een breed verkennend en beschrijvend onderzoek. Het rapport dient als input voor landelijke beleidsontwikkeling en kan aanleiding geven tot vervolgvragen. Dit onderzoek richt zich op re-integratie in enge zin en re-integratie in brede zin. De eerste term gaat over de “klassieke” re-integratiedienstverlening, waarbij het hoofddoel is inwoners te begeleiden naar betaald werk en te zorgen dat zij dit werk (kunnen) behouden. Re-integratie in brede zin gaat om dienstverlening met als hoofddoel onbetaald werk en/of maatschappelijke participatie. In het onderzoek ligt de nadruk op beleidskeuzes, middelen, doelgroepen, instrumenten en kosten. Omdat re-integratie valt onder de decentrale verantwoordelijkheid van gemeenten, is er een diversiteit ontstaan in uitvoeringssoorten, beleidskeuzes en registratiesystemen. Gemeenten verschillen immers in lokale omstandigheden en politieke kleur. Deze variatie maakt het onderzoekstechnisch uitdagend om de gemeentelijke re-integratiedienstverlening landelijk consistent in beeld te brengen.

Dat vraagt ook dat we voorzichtig zijn in het trekken van conclusies, zeker op landelijk niveau. Onderzoeksmethoden We hebben gekozen voor elkaar versterkende onderzoeksmethoden, passend bij het brede verkennende doel van het onderzoek: a.

Analyse van landelijk dekkende CBS-gegevens over re-integratiebudgetten en ingezette instrumenten;

b.

Een vragenlijst, waaraan 60 gemeenten deelnamen die samen bijna de helft van de nationale bijstandspopulatie vertegenwoordigen;

c.

Een verdiepende studie onder 12 gemeenten en gemeentelijke organisaties (hierna: gemeenten). De verdiepende studie bestond uit interviews en twee aanvullende cijferuitvragen omtrent de inzet en kosten van re-integratiedienstverlening.

Beleidskeuzes en inrichting van de uitvoering Gemeenten stellen deels vergelijkbare, maar ook enigszins uiteenlopende doelen centraal in hun reintegratiebeleid. Het doel van de Participatiewet is dat iedereen zoveel mogelijk en naar vermogen kan meedoen. Gemeenten verschillen in de wijze waarop ze ‘meedoen’ interpreteren en concretiseren. Waar de ene gemeente dit vooral ziet als ondersteuning naar (duurzaam) betaald werk, vat de andere gemeente dit breder op. We zien dat gemeenten meer dan voorheen de nadruk leggen in hun ondersteuning op inwoners die niet in staat zijn op korte termijn te werken. Gemeenten besteden meer aandacht aan inwoners die meer tijd en hulp nodig hebben om aan het werk te komen en te blijven. Ook re-integratie in brede zin wint aan belang, net als maatwerk in de ondersteuning. Dit komt enerzijds doordat de problematiek van bijstandsontvangers complexer wordt. Zo vallen sinds 2015 steeds meer mensen met een arbeidsbeperking onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Anderzijds wint re-integratie in brede zin aan belang door de veranderingen die het Rijk doorvoert in het kader van de Participatiewet in balans.

4

We constateren enkele kenmerkende verschillen tussen grotere en kleinere gemeenten in de beleidsstukken. Met name grotere gemeenten formuleren hun doelen specifiek op het terrein van werk en participatie (soms ook kwantitatief en met subdoelen). Kleinere gemeenten werken vaker vanuit een breder en meer integraal ingestoken beleidskader dat het hele sociaal domein bestrijkt. Dit maakt de doelen wel minder specifiek, concreet en meetbaar. Tegelijkertijd zijn bredere en integrale doelen voor kleinere gemeenten makkelijker werkbaar, omdat de uitvoering over minder afdelingen verdeeld is. Er is veel variatie in de taakverdeling en uitvoering van re-integratiedienstverlening. Sommige gemeenten kiezen ervoor om de uitvoering zoveel mogelijk in eigen hand te houden, terwijl andere bijna alle taken uitbesteden aan derden of regionaal organiseren. We hebben ook veel tussenvormen waargenomen. Een voorbeeld is een gemeente die zelf klantmanagers in dienst heeft, en die snel te plaatsen inwoners zelf naar werk begeleidt. Als meer ondersteuning nodig is, koopt de gemeente bijvoorbeeld trainingen in bij externe bureaus en voor specialistische trajecten vertrouwt de gemeente op de expertise van het sociaal ontwikkelbedrijf. Schaalgrootte is ook een factor in de uitvoeringskeuzes. Hoe groter de gemeente, hoe meer (doelgroep- of wijkgerichte) specialistische teams worden ingezet.

De dienstverlening op het vlak van re-integratie in enge zin is vaak nog gescheiden van re-integratie in brede zin. Zo richten sociaal ontwikkelbedrijven zich primair op re-integratie in enge zin, en veel minder op re-integratie in brede zin. Dit is ook terug te voeren op de bestuurlijke opdracht (beleidsdoelen) die deze organisaties van de gemeente meekrijgen. Re-integratie in brede zin is dan vaker belegd bij wijk- en buurtteams of maatschappelijke organisaties, die vaak op een geheel andere wijze worden aangestuurd dan bijvoorbeeld sociaal ontwikkelbedrijven. Er ontstaan evenwel initiatieven om deze taken meer te integreren, en ook dichter bij de ondersteuning vanuit de Wmo te organiseren. Hoewel de meeste gemeenten urgentie ervaren om dit te verbeteren, is de ene gemeente hierin verder dan de andere. We zien twee paradoxale ontwikkelingen in de uitvoeringsplannen van gemeenten. Aan de ene kant zien we dat sommige gemeenten inzetten om meer van de uitvoering in eigen huis te halen. Dit heeft volgens sommige gemeenten een lagere kostprijs dan externe uitvoering. Bovendien geeft eigenhandige uitvoering volgens hen meer grip op uitvoeringskeuzes en betere kansen om integraal te werken. Aan de andere kant zien we de beweging dat gemeenten meer op regionaal gaan (samen)werken. Regionaal zijn er meer schaalvoordelen te benutten, waardoor expertise kan worden verbreed en verdiept.

Ook kan er op regionaal niveau breder re-integratieaanbod worden georganiseerd. Bovendien verplicht het Rijk meer regionale samenwerking, bijvoorbeeld in het kader van de oprichting van de Regionale Werkcentra en de Wet van school naar duurzaam werk. Gemeenten zoeken nog naar de beste balans tussen lokale beleidsvrijheid en regionale samenhang. Budgetten en uitgaven Nederlandse gemeenten verantwoordden in 2024 ongeveer € 1,3 miljard aan uitgaven voor reintegratiedienstverlening in de iv3-cijfers (taakveld Arbeidsparticipatie, figuur 1). Hoewel het woord Arbeidsparticipatie anders suggereert, behelst dit taakveld zowel uitgaven aan re-integratie in enge zin als re-integratie en brede zin. De totale geregistreerde uitgaven aan re-integratie zijn sinds 2020 gestegen met ruim 40%. Gecorrigeerd voor prijsstijgingen is dat bijna 20%. Ter vergelijking: het aantal bijstandsontvangers bleef gedurende die periode ongeveer gelijk. De stijging was echter niet opvallend groot vergeleken met de uitgavenstijging in andere gemeentelijke taakvelden. De bedragen onder iv3taakveld Arbeidsparticipatie geven overigens niet het complete beeld van de re-integratie-uitgaven; ook andere taakvelden bevatten (in beperkte mate) middelen die gaan over re-integratie.

In de hoofdtekst noemen we nog meer beperkingen van deze gegevens, en gaan we nader in op de observatie dat grote gemeenten naar rato meer re-integratie-uitgaven registreren dan kleinere.

5

Miljoenen

€1.400

€ 1.213

€1.200 €1.000

€ 911

€ 1.012

€ 1.280

€ 1.085

€800

€600 €400 €200

€2020

2021

2022

2023

2024

Figuur 1. Totale uitgaven aan re-integratie door Nederlandse gemeenten (mln euro). Bron: CBS, onbewerkte iv3-gegevens, som van de totale lasten per gemeente voor taakveld 6.5 Arbeidsparticipatie, tweede plaatsing, jaarrekening. Gemeenten financieren hun re-integratie-uitgaven uit verschillende bronnen. De algemene uitkering van het Gemeentefonds is veruit de belangrijkste financieringsbron (indicatief ongeveer 85% van de middelen). Daarnaast verschillen de gemeenten in de mate waarin zij geld vrijmaken uit BUIG-overschotten, de Integratie-Uitkering Participatie en overige regionale of Europese middelen. Gemeenten kunnen de financieringsbron van hun budgetten echter meestal niet zomaar achterhalen. Prioritering van Doelgroepen We hebben gemeenten gevraagd om aan te geven hoe zij hun re-integratiebudget verdelen over vier groepen, ingedeeld op basis van afstand tot de arbeidsmarkt. Gemeenten geven aan relatief veel budget in te zetten voor bijstandsontvangers met een kleinere afstand tot de arbeidsmarkt. Dit zijn overigens niet zozeer mensen die direct aan het werk kunnen; die groep mensen komt tegenwoordig namelijk nog maar weinig in de bijstand terecht. Gemeenten besteden vooral middelen aan de groep bijstandsontvangers die enige ondersteuning nodig hebben, maar daarna vrij snel naar werk kunnen worden begeleid.

Dit heeft onder meer te maken met de financiële afwegingen, die in verschillende gemeenten een belangrijke rol spelen. Uitstroom naar werk, al dan niet met inzet van loonkostensubsidie, levert immers een financieel voordeel op voor de gemeente (op de BUIG-middelen). Het is overigens niet zo dat gemeenten inwoners met een grote afstand tot de arbeidsmarkt volledig ‘links laten liggen’. Deze groepen ontvangen misschien minder re-integratieondersteuning, maar krijgen in de praktijk ook regelmatig ondersteuning op grond van de Wmo. Gemeenten leveren vaak maatwerk, en daar past bij dat sommige groepen inwoners een grotere kans hebben op ondersteuning dan andere. We hebben gemeenten gevraagd naar de kans (op schaal 1 tot 5) dat een bepaalde groep ondersteuning krijgt. Uit figuur 2 blijkt dat de inzet op re-integratie in enge zin vooral gericht is op jongeren, recent ingestroomde bijstandsontvangers, mensen met een indicatie banenafspraak of beschut werk, en ook statushouders. Dit zijn vaak de groepen met een relatief korte afstand tot de arbeidsmarkt (zie vorige alinea). 50-plussers en niet-uitkeringsgerechtigden hebben de minste kans op ondersteuning voor re-integratie in enge zin. We zien minder grote verschillen tussen doelgroepen bij de kans op re-integratieondersteuning in brede zin.

Uitzondering hierop zijn nietuitkeringsgerechtigden: gemeenten ondersteunen niet-uitkeringsgerechtigden weinig op het vlak van reintegratie in brede zin.

6

groepen naar mate hun afstand tot de arbeidsmarkt groter is. Dit kan langdurige bijstandsafhankelijkheid van deze groep in de hand werken. We horen dat gemeenten zich voorbereiden op de Participatiewet in Balans, waarin re-integratie in brede zin meer verankerd wordt. De cijfers laten echter nog niet zien dat re-integratie in brede zin groeiende aandacht heeft van gemeenten. Het lijkt erop dat gemeenten juist nog meer dan eerder de nadruk leggen op re-integratie in enge zin, hoewel de cijfers een vertekend beeld kunnen geven. Hoe dan ook staan meerdere gemeenten nog voor de uitdaging om re-integratie in enge zin en re-integratie in brede zin meer in samenhang te organiseren. Evenzo verdient de aansluiting met de Wmo in verschillende gemeenten nog aandacht, omdat de Participatiewet in balans elementen aan de wet toevoegt die overlappen met het wettelijke kader van de Wmo. Voor grotere gemeenten lijkt de uitdaging van deze beweging groter, omdat hun ondersteuning in de praktijk nog minder integraal georganiseerd is dan bij kleinere gemeenten. Ook op aanpalende vlakken is het beleidsterrein volop in transitie. Er is veel in beweging op het vlak van bijvoorbeeld de toekomst van het sociaal ontwikkelbedrijf, de oprichting van Regionale Werkcentra en de Wet van school naar duurzaam werk.

Deze ontwikkelingen kunnen de uitvoeringskeuzes van gemeenten en de regionale samenwerking (sterk) beïnvloeden. De komende jaren zal de impact van deze ontwikkelingen meer en meer zichtbaar worden. Het is belangrijk om deze ontwikkelingen en de impact daarvan op het re-integratieveld goed te volgen. Hoewel gegevens steeds beter beschikbaar en van hogere kwaliteit worden, blijft het belangrijk dat toekomstige onderzoeken rekening houden met de beperkingen van data. In ons onderzoek hebben we geconstateerd dat gegevens beperkt beschikbaar zijn door verschillen in uitvoering en registratie. Dat maakt het opmaken van een landelijk beeld complex. Dit geldt des te meer voor onderzoek met een meer normatief karakter, zoals onderzoek naar de toereikendheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van reintegratiemiddelen vanuit het Rijk.

10

1 Inleiding 1.1

Aanleiding en context Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de Participatiewet. Een van de doelen van de Participatiewet is om te borgen dat mensen zoveel mogelijk en naar vermogen kunnen werken of participeren in de maatschappij. Gemeenten hebben de ruimte om naar lokale kleur invulling te geven aan beleid en uitvoering, binnen de kaders van de Participatiewet en in samenhang met het bredere sociaal domein. Gemeenten ontvangen hiertoe financiering vanuit het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), de stelstelverantwoordelijke voor de Participatiewet. Mede als gevolg van het decentrale karakter van de Participatiewet ontbreekt op dit moment een samenhangend landelijk beeld van de gemeentelijke re-integratiedienstverlening. Zo ontbreekt zicht op de wijze waarop gemeenten hun middelen voor re-integratie en participatie inzetten, en welke overwegingen daarin een rol spelen. Evenwel zijn er verschillende signalen vanuit gemeenten dat hun beschikbare budgetten niet toereikend zouden zijn om alle mensen goed te helpen. Dit wordt versterkt door aanpalende knelpunten zoals de toenemende complexiteit van problematiek bij kwetsbare groepen.2 Gemeenten voelen zich gedwongen om keuzes te maken wie meer en wie minder te helpen. Het is op dit moment niet duidelijk hoe breed deze knelpunten spelen en welke gevolgen dit heeft voor de inwoner.

Hiernaast helpt meer inzicht in beleid en uitvoering op dit vlak om de Participatiewet in balans (lokaal) goed vorm te geven. Mede om deze redenen heeft het ministerie van SZW aan Significant APE gevraagd om onderzoek te doen naar de re-integratiedienstverlening van Nederlandse gemeenten.

1.2

Onderzoeksdoel, -scope en -vragen Het doel van het onderzoek is als volgt: Het opmaken van een feitelijk en actueel beeld van de gemeentelijke re-integratiedienstverlening in Nederland die valt onder de Participatiewet. Het betreft een breed verkennend en beschrijvend onderzoek. Het rapport dient als input voor landelijke beleidsontwikkeling en kan aanleiding geven tot vervolgvragen. We vellen geen oordeel over doeltreffendheid en doelmatigheid of de toereikendheid van Rijksbudgetten. We onderscheiden twee hoofdgroepen van re-integratiedienstverlening, die beide in scope van dit onderzoek zijn. De hoofdgroepen zijn ingedeeld naar doel van de re-integratiedienstverlening: i.

Re-integratie in enge zin betreft met name de “klassieke” inzet van re-integratiedienstverlening door gemeenten. Het hoofddoel is inwoners begeleiden naar betaald werk en/of hen te ondersteunen om betaald werk te behouden.

ii.

Re-integratie in brede zin gaat om dienstverlening met als hoofddoel onbetaald werk en/of maatschappelijke participatie.

Tijdens het vooronderzoek is het uitdagend gebleken om deze begrippen sluitend af te bakenen. Verschillende gemeenten verstaan immers andere dingen onder “re-integratie”, en er is sprake van overlap en grijs gebied in de definities (zie ook hoofdstuk 2). Ook operationaliseren verschillende cijferbronnen de beschikbare informatie op andere wijze. We kiezen er daarom voor om deze definities niet strak en consistent te formuleren, maar per thema zo goed mogelijk aan te sluiten bij hoe gemeenten en bijvoorbeeld het CBS de begrippen ordenen.

2 Zie bijvoorbeeld SCP (2023) Brede blik op bijstand.

11

1.3

Gebruikte onderzoeksmethoden Vanwege het brede karakter van dit onderzoek hebben we gekozen voor verschillende, elkaar versterkende onderzoeksmethoden, te weten:3 a.

Een aantal oriënterende gesprekken met gemeenten en deskundigen ten behoeve van het vooronderzoek;

b.

Analyse van landelijk dekkende CBS-gegevens over re-integratiebudgetten en ingezette instrumenten;

c.

Een vragenlijst onder gemeenten. De respons uit deze vragenlijst geeft een bruikbaar beeld over geheel Nederland. Het is echter niet volledig representatief omdat sommige regio’s en kleinere gemeenten minder goed zijn vertegenwoordigd (figuur 4, blauw- en roodgemarkeerde gemeenten);

d.

Een verdiepende studie onder 12 gemeenten en gemeentelijke organisaties van verschillende omvang, uitvoeringsvariant en (regionale) context (figuur 4 roodgemarkeerde gemeenten). De verdiepende studie bestond uit: i.

Een interview met de beleidsmedewerker en financieel medewerker, inclusief het bestuderen van beleidsdocumenten van de gemeenten in kwestie;

ii.

Een uitvraag naar de tijdsinzet en kosten van jobcoaches en klantmanagers;

iii.

Een interview met coördinatoren of managers van de uitvoering (klantmanagers). Dit onderzoeksonderdeel is bij tien gemeenten uitgevoerd;

iv.

Een uitvaag naar de (tijds)inzet en kosten van instrumenten voor re-integratie in brede zin. Dit onderzoeksonderdeel is bij acht gemeenten uitgevoerd.

e.

Toetsing van (tussentijdse) onderzoeksvoortgang en resultaten. Hieronder vallen onder meer: i.

Zes bijeenkomsten met de klankbordgroep, bestaande uit de directies PDV en FEZ van het ministerie van SZW, de VNG, Divosa, en een vertegenwoordiging van drie professionals met verschillende expertises namens gemeenten;

ii.

Afstemming van de onderzoeksmethoden in het Platform Financiën van Divosa;

iii.

Consultatie van verschillende experts op individuele basis en in groepsverband;

iv.

Validatie van cijfermatige onderzoeksresultaten in twee sessies;

v.

Tegenlezen van de conceptrapportage door klankbordgroep en expertgroep.

De complexiteit van het doen van onderzoeken op dit terrein is een belangrijke onderbouwing van de gemaakte methodische keuzes (zie hoofdstuk 2). We lichten concrete methodische keuzes bovendien toe in het hoofdstuk in kwestie.

3 Bijlage A bevat een uitgebreidere onderzoeksverantwoording, met daarin de gesprekspartners per

onderzoeksfase en de gebruikte uitvraagformats.

13

Figuur 4. Respons op de vragenlijst. We hebben van 60 gemeenten reactie ontvangen, waarvan 38 gemeenten die de vragenlijst zelfstandig hebben ingevuld plus 5 samenwerkingsverbanden die dat namens 22 opdrachtgevende gemeenten hebben gedaan. De 60 gemeenten vertegenwoordigen samen 46% van de nationale bijstandspopulatie. Grotere gemeenten zijn daarmee oververtegenwoordigd in de vragenlijst. Ook is in de figuur zichtbaar welke 12 gemeenten en organisaties naast de vragenlijst ook deelnamen aan de verdiepende studie. 1.4

Leeswijzer Het restant van het onderzoeksrapport leest als volgt. In het volgende hoofdstuk (2) beschrijven we de opbrengst van ons vooronderzoek. Daarna schrijven we voor ieder (deel)onderwerp een hoofdstuk, waarbij we de resultaten van verschillende methoden in samenhang meenemen. Hoofdstuk 3 gaat in op de beleid- en uitvoeringskeuzes die gemeenten maken rondom hun re-integratiedienstverlening. In hoofdstuk 4 beschrijven we re-integratiebudgetten en -uitgaven. Daarna komt in hoofdstuk 5 aan bod welke doelgroepen gemeenten meer of minder bedienen op het vlak van re-integratie. Hoofdstuk 6 zoomt in op de voorzieningen (instrumenten) die gemeenten inzetten en voor wie. Wat ook onder de “instrumenten” kan worden geschaard, is de inzet van jobcoaches en klantmanagers. In hoofdstuk 7 tonen we de tijdsbesteding en kosten voor de inzet van deze professionals. Hoofdstuk 8 gaat tot slot in op de instrumenten die gemeenten inzetten voor inwoners met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Hier duiden we de tijdsbesteding en kosten van de inzet voor re-integratie in brede zin. Vooraan dit rapport staat een samenvatting en beschouwing, waarin we ook vervolgvragen agenderen. In bijlage A staat de onderzoeksverantwoording en bijlage B bevat meer cijfers over de kosten en inzet van jobcoaches en klantmanagers.

14

2 Het diverse landschap van gemeentelijke re-integratie In dit hoofdstuk beschrijven we de inzichten uit het vooronderzoek. De keuze om re-integratie decentraal te beleggen bij gemeenten, heeft tot gevolg dat er een diversiteit is ontstaan in definities, uitvoeringssoorten, beleidskeuzes en registratiesystemen (zie ook hoofdstuk 3). Dit maakt het onderzoekstechnisch uitdagend om landelijk onderzoek te doen naar gemeentelijke reintegratiedienstverlening. Dat vraagt ook dat we voorzichtig zijn in het trekken van conclusies. 2.1

Decentraal beleid betekent verschillende lokale keuzes en onderzoekstechnische uitdagingen In de Participatiewet (en ook voorloper daarvan, de WWB) is verankerd dat gemeenten vrijheid hebben om te bepalen hoe zij re-integratiebeleid en -ondersteuning lokaal vormgeven, passend bij de lokale omstandigheden en behoefte van de inwoners. Door deze decentrale uitvoering zijn er verschillen ontstaan tussen gemeenten in werkwijze en uitvoering. Dit brengt de nodige uitdagingen met zich mee voor ons onderzoek (en eventueel vervolgonderzoek op dit terrein). Dit zullen we in de komende paragrafen op hoofdlijnen uiteenzetten. In de hierna komende hoofdstukken leggen we per thema uit hoe we onderzoekstechnisch met deze complexiteit zijn omgesprongen.

2.2

Gemeenten hanteren uiteenlopende definities van “re-integratie”, er is ook veel grijs gebied Bij het onderzoeken van het thema “re-integratie”, helpt het om een eenduidige afbakening te hebben van wat onder die term valt (zie ook paragraaf 1.2). In de praktijk hebben we echter gezien dat dit verschilt per gemeente. Deze verschillen beginnen bijvoorbeeld al bij de woordkeuze. Waar de ene de term reintegratie gebruikt, kiest de ander de term ‘werk’ of ‘activering’, et cetera. Maar los van gebruik van synoniemen, zijn er ook verschillen in hoe gemeenten re-integratiedienstverlening afbakenen.

2.2.1

De afbakening van re-integratie in enge zin In de meeste gemeenten is er eenduidigheid over wat valt onder de ‘klassieke’ re-integratie (in enge zin), namelijk de inspanning die gemeenten doen voor het ondersteunen naar werk. Maar ons onderzoek richt zich uitsluitend op deze ondersteuning binnen de Participatiewet. Bij de ene gemeente sluit die opdeling beter aan bij de praktijk dan bij andere. Er is namelijk grijs gebied tussen re-integratie die valt onder de Participatiewet en de ondersteuning die valt onder de Wsw. Ook is er overlap tussen ondersteuning naar werk op grond van de Participatiewet en ondersteuning op grond van de Wet Inburgering 2021 (voor statushouders). Gemeenten nemen dit onderscheid in wettelijke basis niet allemaal over in het beleid en uitvoering. Sterker nog: veel gemeenten willen juist verkokering voorkomen en streven integraliteit na.

2.2.2

De afbakening van re-integratie in brede zin Op het vlak van wat wij ‘re-integratie in brede zin’ noemen, is er ook interpretatieverschil tussen gemeenten. Sommige gemeenten scharen re-integratie in enge zin en re-integratie in brede zin onder dezelfde noemer en brengen het onder bij dezelfde afdeling. Andere gemeenten scharen re-integratie in brede zin bijvoorbeeld onder het taakgebied van de Wmo. Wettelijk gezien is het onderscheid tussen Participatie en Wmo (en soms de Jeugdwet) op dit vlak ook niet heel scherp. De overlap tussen de wetten bleek al eerder uit onderzoek van het SCP.4 4 SCP (2023) Brede blik op bijstand.

15

2.2.3

Gevolgen voor onderzoek op het terrein van re-integratie Door deze interpretatievrijheid ontstaat een diffuus begrip van wat re-integratie precies inhoudt en hoe het moet worden geïnterpreteerd. Als we dus vragen naar ‘re-integratie’, roept dit bij de ene gemeente andere associaties op dan bij andere. Het gevolg is dat er ook ruis kan ontstaan in het onderzoek, bijvoorbeeld bij het invullen van de vragenlijst. Hierom hebben we tijdens het cijfermatige onderzoek getracht zoveel mogelijk helderheid over begrippen te geven, maar er blijft altijd interpretatieverschil. Bij de meer kwalitatieve onderzoeksonderdelen hebben we, zoals gezegd in paragraaf 1.2, bewust gekozen om het begrip niet strak te definiëren, om zoveel mogelijk bij de lokale praktijk aan te kunnen sluiten.

2.3

Gemeenten maken verschillende keuzes in beleid en uitvoering en richten hun beleidsinformatie hierop in Om gedegen onderzoek te doen onder alle gemeenten, is het van belang dat we uit kunnen gaan van eenduidig cijfermateriaal. We hebben echter gemerkt dat gemeenten hun registratiesystemen (en de cijfers die daaruit te halen zijn) aanpassen op de lokale beleidskeuzes en uitvoering. En gemeenten blijken hierin op veel vlakken te verschillen. Hieronder noemen we niet uitputtend enkele voorbeelden van verschillen tussen gemeenten die invloed hebben op de beschikbaarheid van cijfers (zie hoofdstuk 3).

2.3.1

Gemeenten verschillen naar doel van re-integratie Als de gemeente vooral stuurt op uitstroom naar werk, dan zullen de sturingsindicatoren hierop gericht zijn. Als de gemeenteraad meer geïnformeerd wil worden over de inzet op re-integratie in brede zin, wordt hierover meer informatie bijgehouden. Wij zijn echter geïnteresseerd in cijfers over beide doelen. In de praktijk hebben we gemerkt dat met name cijfers over re-integratie in brede zin minder goed geregistreerd zijn. Hierover staat meer in hoofdstukken 4 en 6.

2.3.2

Gemeenten verschillen naar indeling in doelgroepen Als de gemeente haar populatie opdeelt in doelgroepen, wordt het waarschijnlijker dat er beleidsinformatie is per doelgroep. Gemeenten kiezen echter voor verschillende indelingen in doelgroepen. Sommige gemeenten hebben geen expliciet doelgroepenbeleid. Desondanks willen we (liefst kwantitatief) informatie ophalen over wat gemeenten doen voor verschillende doelgroepen, en daarvoor moet er voldoende overlap in definities zijn. Hierover schrijven we meer in hoofdstukken 3 en 5.

2.3.3

Gemeenten verschillen naar uitvoeringsvorm Als de gemeente kiest voor inkoop van re-integratie-instrumenten bij verschillende commerciële partijen, heeft zij vaker informatie over de kosten per instrument per aanbieder (PxQ) beschikbaar dan een gemeente die re-integratie in eigen huis aanbiedt. Over het algemeen geldt namelijk: als er financiële transacties aan ten grondslag liggen, is de registratie van instrumenten en kosten beter. Een gemeente die de uitvoering integraal belegt bij het sociaal ontwikkelbedrijf, zal de keuzes rondom dienstverlening binnen de Participatiewet minder snel kunnen scheiden van die voor de doelgroep Wsw. Wat het beeld nog diffuser maakt, is dat re-integratie in brede zin regelmatig belegd is bij een andere (welzijns)partij dan taken rondom re-integratie in enge zin. Meestal zijn er voor de verschillende partijen ook andere afspraken over informatievoorziening en sturing.

16

2.3.4

Gemeenten verschillen in de interne taakverdeling Er zijn ook verschillen in de taakverdeling tussen gemeenten. Waar de ene gemeente meer integraal werkt, en kiest voor klantmanagers met een breed taakgebied (naast re-integratietaken bijvoorbeeld ook inkomenstaken tot aan schuldhulpverlening), kiest de andere gemeente voor verschillende gespecialiseerde professionals met gescheiden doelgroepen en/of taakomschrijvingen. Voor de ene gemeente is het daarom eenvoudiger dan voor de andere om bijvoorbeeld de kosten in beeld te brengen specifiek van klantmanagers re-integratie (zie hoofdstuk 7).

2.3.5

Gemeenten verschillen in de invulling van het instrumentenaanbod Gemeenten maken verschillende keuzes in de duur en intensiteit van re-integratietrajecten. Een instrument kan heel verschillend worden ingevuld bij andere gemeenten, zelfs als die dezelfde naam heeft. De inzet kan bijvoorbeeld verschillen qua frequentie van inzet, duur, intensiteit, soort hulp en welke partij dit biedt. De ene gemeente heeft 25 instrumenten, de andere meer dan 80. Dit verschil is bijvoorbeeld te zien in hoofdstuk 8. Er is dus niet zomaar een compleet beeld te maken van de inzet per type instrument. Er zijn evenwel enkele hoofdtypen van instrumenten (“voorzieningen”) te onderscheiden volgens de indeling van het CBS, zoals we in hoofdstuk 6 tonen. Deze voorzieningen zijn echter meestal niet direct te koppelen aan financiële inzet of re-integratieresultaten.

2.3.6

Gemeenten verschillen in de kwaliteit van de registratiesystemen Gemeenten verschillen ook in de keuze voor registratiesystemen en de mate van gebruik en doorontwikkeling van deze systemen. Er zijn gemeenten die gebruikmaken van één integraal systeem voor alle diensten onder de Participatiewet (en soms breder), en er zijn gemeenten die wel tien systemen parallel gebruiken. Hoe meer informatie in één systeem, hoe eenvoudiger het is om informatie te ontsluiten. Tegelijkertijd kan het hebben van meerdere systemen naast elkaar juist werkzaam zijn omdat verschillende systemen elk een eigen kracht (en nadeel) hebben. Vooralsnog zijn de meeste systemen vooral gericht op het ondersteunen van de klantmanagers en andere professionals in de uitvoering, of om aan wettelijke informatieverplichtingen te voldoen. De systemen zijn meestal niet zozeer gericht op onderzoek en beleidsinformatie. Evenwel zien wij dat er steeds meer dashboards en beleidsinformatierapportages worden geproduceerd.

2.3.7

Gevolgen voor onderzoek op het terrein van re-integratie Al met al zien we dat de beschikbare informatie bij gemeenten verschillend van inhoud en kwaliteit is, niet vergelijkbaar, en niet primair ingericht op landelijk onderzoek. Dit heeft gevolgen voor onze methodekeuze. We richten ons daarom bijvoorbeeld op de beschikbare (CBS-)informatie die op landelijk niveau wordt bijgehouden met vergelijkbare definities. Meer hierover staat in hoofdstukken 4 en 6. Hiernaast hebben we informatie opgehaald middels uitvraagformulieren. Daarbij hebben we steeds bewust ruimte gelaten om te antwoorden met een (desnoods ruwe) inschatting, om te voorkomen dat gemeenten niet antwoorden vanwege een gebrek aan informatie. Ook richten we ons op meer kwalitatieve informatie. Bij onderwerpen waar het beeld diffuus blijft, beschrijven we verschillen, en doen we geen claims op landelijk niveau, maar beschrijven we verschillen op gemeenteniveau of zelfs casusniveau. Dit geldt bijvoorbeeld voor de inzet van gemeenten voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt (H8). In alle gevallen zullen we vanwege de genoemde complexiteiten voorzichtig zijn in de formulering van conclusies.

17

3 Beleidskeuzes en inrichting van de uitvoering In dit hoofdstuk schetsen we de beleidskeuzes die gemeenten maken in hun re-integratiedienstverlening. Hierbij richten we ons op de doelen en uitgangspunten die zij centraal stellen in hun beleid, de keuzes die zij maken in de inrichting van hun re-integratiedienstverlening en de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen. Deze analyse baseren we met name op de verdiepende studie onder 12 gemeenten of uitvoeringsorganisaties. In onze analyse geven we aan wat ons opvalt, welke overeenkomsten en verschillen we opmerken tussen de onderzochte gemeenten, en welke verklaringen hiervoor kunnen zijn. 3.1

Doelen re-integratie Gemeenten stellen verschillende doelen centraal in de re-integratieondersteuning aan hun inwoners. Meestal staan deze doelen niet op zichzelf, maar worden deze doelen in één adem genoemd met aanpalende doelen met betrekking tot inkomensondersteuning (zoals het terugdringen van de instroom van bijstandsontvangers en zorgen voor bestaanszekerheid) of het brede sociale domein (zoals het bevorderen van kansengelijkheid of zelfredzaamheid). In onze analyse richten we ons alleen op de beleidskeuzes die direct of indirect gaan over re-integratie in enge zin en brede zin.

3.1.1

Focus vooral op laten meedoen, maar invulling verschilt Gemeenten stellen uiteenlopende, maar deels overlappende doelen centraal in hun re-integratiedienstverlening. Een veelvuldig gehanteerd doel is om iedereen zoveel mogelijk mee te laten doen. Dit is niet verrassend; dit is immers de insteek van de Participatiewet. Wel bestaan er verschillen in de wijze waarop gemeenten ‘meedoen’ interpreteren en concretiseren. Waar de ene gemeente dit vooral opvat als betaald werk verrichten en zich vooral op re-integratie in enge zin richt, ziet de andere gemeente dit veel breder en zet ook in op re-integratie in brede zin. De voorkeur ligt daarbij wel meestal op meedoen in een zo regulier mogelijke arbeidsplek. De meerderheid van de gemeenten legt bovendien de nadruk op duurzame uitstroom boven snelle uitstroom, en geeft aan hier meer op in te (willen) zetten. Maar ook hier zien we verschillen in hoe gemeenten dit opvatten. Er zijn gemeenten die spreken van duurzame uitstroom bij werk dat 6 maanden aanhoudt, terwijl andere gemeenten een langere termijn hanteren, zoals 12 maanden. Ook zijn er gemeenten die duurzame uitstroom wel als beleidsdoel noemen, maar verder niet specificeren wat zij hieronder verstaan.

Overigens constateren we dat gemeenten vrijwel niet verduidelijken in hun beleid welk soort dienstverband gewenst is om duurzame uitstroom te realiseren, bijvoorbeeld in het aantal werkuren en soort contracten. Dit betekent echter niet dat zij hierover geen interne richtlijnen hebben; vaak bestaan er wel interne afspraken of voorkeuren, maar deze zijn zelden openbaar.

3.1.2

Verbreding in beleid naar meer maatschappelijk meedoen, wel vooral als opstap naar werk Veel gemeenten geven aan dat zij in hun beleid meer dan voorheen aandacht geven aan inwoners die niet in staat zijn om op korte termijn de stap naar betaald werk te zetten. Deze verbreding in beleidsfocus van gemeenten komt vooral voort uit veranderingen die zij opmerken in de samenstelling van hun bijstandsbestand en de verwachte inwerkingtreding van de Participatiewet in Balans. Waar voorheen nog een aanzienlijk deel van de bijstandsontvangers snel naar werk toe te leiden was, ervaren gemeenten dat dit aandeel de afgelopen periode is geslonken, als gevolg van economische ontwikkelingen. Een veelgehoorde opmerking is: de mensen werken al die kunnen en willen werken. Verhoudingsgewijs

18

bestaat hun bijstandsbestand nu meer uit inwoners met complexere problematiek, waarvoor vaak intensievere en langdurige hulp nodig is om hen mee te laten doen. Een van de redenen hiervoor is dat steeds meer mensen met een arbeidsbeperking onder de verantwoordelijkheid van gemeenten horen. Vóór 2015 was het UWV verantwoordelijk voor deze doelgroep vanuit de Wajong. In veel gevallen is de stap naar betaald werk niet haalbaar binnen één of twee jaar. Daarom zetten veel gemeenten steeds vaker in op re-integratie in brede zin. Wel geven ze aan dat hierbij de focus ligt op inwoners waarbij de kans groot is dat zij na maatschappelijke participatie de stap kunnen maken naar een betaalde werkplek. Voorheen kozen gemeenten vaker om deze groep niet of minder (intensief) re-integratieondersteuning te bieden. 3.1.3

Verschillen zichtbaar tussen kleinere en grotere gemeenten in reikwijdte en invulling beleidskaders We zien enkele kenmerkende verschillen tussen grotere en kleinere gemeenten in de reikwijdte van de beleidsdocumenten rondom re-integratie. Enkele gemeenten hebben een op zichzelf staand beleidskader over werk, participatie en/of re-integratie. Hierin formuleren zij hun doelen en zetten zij uiteen welke ondersteuning zij voornemens zijn in te zetten om inwoners te helpen op het vlak van re-integratie. Dit zijn vooral gemeenten van omvang, in het bijzonder de G4. Andere, meestal kleine of middelgrote gemeenten hanteren vaker een breder en meer integraal ingestoken beleidskader dat het hele sociaal domein bestrijkt. Hun dienstverlening aan inwoners die binnen de Participatiewet vallen, scharen zij dan onder dit beleidskader. We constateren dat er (vooral kleine) gemeenten zijn die geen specifiek beleidskader hanteren over re-integratiedienstverlening. Op basis van openbaar beschikbare informatie is het daarom niet of minder goed duidelijk welke doelen zij nastreven met hun re-integratiedienstverlening en hoe ze deze doelen willen bereiken. Het ontbreken van een beleidskader over re-integratie betekent echter niet dat er geen (ongeschreven) beleidskeuzes ten grondslag liggen aan de insteek van de reintegratiedienstverlening.

3.1.4

Beleidsdoelen verschillen sterk in concreetheid en meetbaarheid Gemeenten formuleren een breed scala aan doelen voor hun re-integratiedienstverlening. Deze doelen zijn vooral kwalitatief van aard, zoals het bevorderen van maatschappelijke participatie en het versterken van zelfredzaamheid. Enkele gemeenten maken hun doelen kwantitatief door harde streefwaardes te noemen, bijvoorbeeld in het aantal mensen dat uitstroomt naar school of werk en een vermindering van het aantal mensen dat instroomt in de bijstand. Ook varieert het aantal doelen dat gemeenten hanteert in hun beleidsdocumenten. Grote gemeenten hanteren vooral strategische lijnen met daaronder enkele subdoelen, terwijl andere, vaak kleinere gemeenten zich beperken in hun beleidsplan tot enkele hoofddoelen die centraal staan, zonder subdoelen of deze zijn niet expliciet geformuleerd. De verschillen tussen kleine en grote gemeenten in de mate van detaillering van hun beleidsdoelen kunnen deels verklaard worden doordat een grotere organisatie met meer afdelingen, medewerkers en partners vraagt om duidelijkere explicitering van de beleidsdoelen zodat iedereen dezelfde koers volgt. Bij kleinere organisaties bestaan er vaker kortere lijnen en kan meer informeel en mondeling worden afgestemd over de gewenste keuzes.

Kleinere gemeenten kiezen daarom vaker voor een pragmatische benadering en hanteren daarom meestal enkele kernachtige doelen als beleidsfocus.

3.1.5

Beleidskeuzes voor een belangrijk deel ingegeven door financiële overwegingen De meeste gemeenten geven aan dat zij er niet aan ontkomen om hun beleidskeuzes af te stemmen op hun beschikbare middelen. Dit komt vooral door de prikkelwerking in de BUIG-financiering: als gemeenten erin slagen om mensen sneller uit de bijstand te helpen, houden zij geld over binnen het BUIG-budget, dat zij naar eigen inzicht aan andere taken kunnen besteden. Deze prikkelwerking leidt ertoe dat gemeenten geneigd zijn om in hun beleidskeuzes nadrukkelijk aandacht te geven aan de groep bijstandsontvangers

19

die het meest kansrijk zijn om uit te stromen naar werk. Bijstandsontvangers met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt krijgen daardoor vaak minder prioriteit in de beleidskeuzes van gemeenten. Wel benadrukken beleidsmakers dat andere overwegingen ook een rol spelen. Een voorbeeld is de politieke ambitie om een brede groep bijstandsontvangers naar vermogen mee te laten doen, ook zij die langer in de bijstand zitten of met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Dit kan betekenen dat gemeenten op het terrein van re-integratie tekorten dulden of investeren uit eigen middelen om deze ambitie waar te maken. Deze keuze houdt ook verband met de politieke kleur van het college van de gemeente. Zo zien we dat gemeenten met colleges met een overwegend sociaal-progressieve signatuur meer nadruk leggen op inclusie en maatschappelijke participatie in hun beleid, ook als dit betekent dat de gemeente hier extra eigen middelen voor moet inzetten. Verder zien we dat gemeenten hun beleidsplannen ook afstemmen op de lokale context. Zo speelt de samenstelling van het bijstandsbestand een rol. Als er bijvoorbeeld veel jongeren zonder startkwalificatie in de gemeente zijn die via een scholingstraject de stap naar werk kunnen zetten, dan wordt hier extra op ingezet. Ook de lokale arbeidsmarkt nemen gemeenten mee in hun beleidskeuzes.

Als er sprake is van krapte in lokale sectoren, zoals de zorg-, techniek- of logistieksector, zetten zij vaker in op samenwerking met lokale (of regionale) werkgevers om bijstandsontvangers te ondersteunen naar werk in deze kraptesectoren. Verder baseren gemeenten hun beleidskeuzes op de mogelijkheden en bereidheid tot regionale samenwerking. Zo kan een gemeente ervoor kiezen om samen met omliggende gemeenten en een regionaal ROC werkzoekenden op te leiden binnen de faciliteiten van het ROC. Vooral als gemeenten een tekort hebben op hun BUIG-budget, zien we dat financiële overwegingen eerder de bovenhand krijgen. Uitstroom naar werk krijgt dan meer prioriteit omdat dit leidt tot een besparing op de bijstandsuitgaven. Maar zodra er meer financiële ruimte is, bijvoorbeeld doordat aanvullende middelen beschikbaar zijn of worden gemaakt, zijn deze overwegingen minder prominent aanwezig, hoewel gemeenten oog blijven houden voor de kosten die ze maken. Ook zien we dat enkele gemeenten in hun beleidsplannen nadrukkelijk extra inzetten op loonkostensubsidie. Bij navraag blijkt dat deze keuze ook veelal financieel gedreven is, omdat gemeenten gecompenseerd worden op basis van de gerealiseerde inzet van loonkostensubsidie, en ze hiermee ook besparen op hun bijstandsuitgaven. 3.1.6

Accenten in de beleidskeuzes afhankelijk van het takenpakket van de organisatie Sommige gemeenten hebben (een deel van) hun re-integratietaken belegd bij een sociaal ontwikkelbedrijf. Deze organisaties opereren meestal voor meerdere gemeenten. Afhankelijk van de afspraken, kunnen deze sociaal ontwikkelbedrijven ook deels beleid zelfstandig uitvoeren, in afstemming met alle aangesloten gemeenten. Dit geldt bijvoorbeeld voor een sociaal ontwikkelbedrijf dat onder andere beschut werk, jobcoaching en leerwerktrajecten verzorgt voor meerdere gemeenten. Omdat deze sociaal ontwikkelbedrijven meestal vooral ondersteuning naar werk bieden, soms alleen aan de meest kansrijke inwoners die worden geselecteerd na een gemeentelijke intake, is de focus van hun beleid dan ook meestal toegespitst op re-integratie in enge zin. De uitbesteding vanuit gemeenten van een deel van de re-integratietaken kan dus resulteren in een scheiding tussen de beleidsmatige focus van de afdelingen en organisaties die betrokken zijn bij de re-integratiedienstverlening. Zo heeft een sociaal ontwikkelbedrijf, die als taak heeft gekregen inwoners met arbeidspotentieel te begeleiden naar werk, een nauwer doel dan een gemeente die ook inzet op re-integratie in brede zin.

In de praktijk vindt er veel beleidsmatige afstemming plaats tussen deze afdelingen en organisaties, maar het blijven deels onafhankelijk van elkaar opererende entiteiten die andere accenten leggen in hun beleidskeuzes.

20

3.1.7

Differentiatie in doelgroepen die extra aandacht krijgen in beleid We constateren een subtiel verschil in doelgroepenbeleid naar gemeentegrootte. Vooral kleine gemeenten hanteren geen expliciet doelgroepenbeleid, afgaand op hun beleidsplannen. De focus ligt bij hen op de brede groep bijstandsontvangers en maken in hun beleid niet of nauwelijks kenbaar of zij bepaalde groepen een andere of intensievere vorm van ondersteuning aanbieden. Daarbij merken we op dat deze kleine gemeenten in de praktijk vaak wel degelijk doelgroepspecifieke ondersteuning bieden, maar hier simpelweg minder over naar buiten treden in hun externe communicatie, zoals hun website of openbare beleidsplannen. Grotere gemeenten in onze studie noemen vaker wel in hun beleidsplannen dat ze extra aandacht hebben voor bepaalde doelgroepen. Veelgenoemde doelgroepen zijn jongeren en inburgeraars en mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt, veelal vanuit de redenering dat deze groepen kansrijk zijn om uit te stromen naar betaald werk met de nodige ondersteuning. Ook andere doelgroepen worden een enkele keer nadrukkelijk genoemd, zoals gezinnen of alleenstaanden met jonge kinderen, niet-uitkeringsgerechtigden of mensen met een indicatie beschut werk of banenafspraak.

Wel merken we op dat het niet strikt noodzakelijk is om ondersteuning aan specifieke doelgroepen als beleidsdoel formuleren; dit kan ook in de uitvoeringspraktijk tot stand komen. Ook kiezen sommige gemeenten ervoor om de focus niet zo zeer te leggen op ‘klassieke doelgroepindelingen’, zoals jongeren versus 50-plussers, omdat de verschillen binnen deze groepen ook erg groot zijn. In plaats daarvan focussen ze zich op verschillende klantgroepen’ die met vergelijkbare uitdagingen kampen en deels dezelfde ondersteuning nodig hebben. Zo onderscheiden ze bijvoorbeeld de groep inwoners die wel een arbeidsovereenkomst heeft maar vaak niet volledig financieel zelfstandig is, of de groep inwoners die niet direct plaatsbaar is, maar door ontwikkeling van bepaalde vaardigheden na een jaar wel de stap naar werk kan zetten.

3.1.8

Niet-uitkeringsgerechtigden hebben bij slechts enkele gemeenten beleidsfocus Gemeenten zijn ook verantwoordelijk voor de re-integratie van niet-uitkeringsgerechtigden. Of, zoals een gemeente hen liever noemt: niet-uitkeringsontvangers. Denk aan jonge schoolverlaters zonder startkwalificatie of inwoners die geen uitkering ontvangen vanwege het inkomen van een gezinslid of een hoog eigen vermogen. Hoewel gemeenten in mindere mate een financiële stimulans hebben om deze doelgroep te re-integreren (dit leidt immers niet tot een besparing op de uitkeringsuitgaven), zien we toch dat enkele gemeenten deze doelgroep bewust prioriteit geven. Als reden noemen zij bijvoorbeeld het positieve maatschappelijke effect doordat ondersteuning aan deze groep mogelijk leidt tot minder schooluitval, het beter benutten van arbeidspotentieel, het voorkomen van zorgkosten en het voorkomen van instroom in de bijstand op lange termijn. Gemeenten die niet-uitkeringsgerechtigden prioriteit geven in hun re-integratiedienstverlening geven hen wel alleen ondersteuning als zij hier zelf om vragen. Behalve dan bij jonge niet-uitkeringsgerechtigden, waar gemeenten vaker proactief re-integratieondersteuning aanbieden, om te voorkomen dat deze groep langdurig werkloos is en sociale problemen ontstaan.

Niet-uitkeringsgerechtigden ontvangen deze ondersteuning vanuit gemeenten op vrijwillige basis, in tegenstelling tot bijstandsontvangers, die vaak wel een re-integratieplicht hebben. Wel verwachten gemeenten dat zij de verplichtingen nakomen die voortkomen uit het aannemen van deze ondersteuning en maken hier duidelijke afspraken over met nietuitkeringsgerechtigden die zij ondersteunen. Overigens zien we ook een enkele gemeente die in haar beleidsdocumenten noemt dat zij sommige niet-uitkeringsgerechtigden expliciet geen ondersteuning geven.

21

3.2

Uitgangspunten re-integratie Naast ambities en doelen formuleren gemeenten ook vaak uitgangspunten die richtinggevend zijn om deze doelen te bereiken. Deze uitgangspunten fungeren als een soort kompas: ze bepalen niet zozeer wat zij willen bereiken, maar hoe dat gebeurt. De uitgangspunten weerspiegelen lokale beleidsvisies, bestuurlijke overtuigingen en ervaringen uit de uitvoeringspraktijk, en kunnen daardoor per gemeente sterk verschillen. In deze paragraaf analyseren we de variatie van uitgangspunten die voor gemeenten leidend zijn in hun beleidskeuzes.

3.2.1

Maatwerk en individuele begeleiding centraal Veel gemeenten kiezen nadrukkelijk voor een persoonlijke aanpak met ondersteuning op maat, afgestemd op de unieke situatie, behoeftes, wensen en capaciteiten van de inwoner. Deze aanpak omvat doorgaans brede intakegesprekken, individuele ontwikkelplannen en langdurige begeleiding. Uit de interviews komt naar voren dat gemeenten hierin een verschuiving hebben doorgemaakt, waarbij maatwerk nadrukkelijker wordt omarmd door beleidsmakers en vertaald wordt naar de uitvoeringspraktijk. Hoewel gemeenten nog altijd gebruik maken van standaardtrajecten, erkennen gemeenten ook dat deze trajecten niet altijd aansluiten bij de diversiteit van hun bijstandsbestand en dat een aanvulling op hun aanbod nodig kan zijn om in de re-integratiedienstverlening beter aan te sluiten bij doelgroepen. Wel constateren we dat de invulling van maatwerk sterk varieert tussen gemeenten. Deze verschillen manifesteren zich bijvoorbeeld in de gebruikte methodieken en voorzieningen en de selectie van groepen inwoners die in het bijzonder deze aanpak op maat krijgen. Zo zijn er gemeenten die meer nadruk leggen op werkfittrajecten en detachering vanuit het sociaal ontwikkelbedrijf, terwijl andere gemeenten veel inzetten op buurtactiviteiten en vrijwilligerswerk om inwoners stapsgewijs te activeren.

Hoewel maatwerk en individuele begeleiding dus breed wordt omarmd als uitgangspunt, is de invulling hiervan verschillend tussen gemeenten. Dit komt ook naar voren in hoofdstuk 8, waarin we beschrijven hoe groot de verschillen zijn in de ondersteuning die gemeenten bieden aan vergelijkbare inwoners.

3.2.2

Veel nadruk op een integrale aanpak om inwoners effectiever te kunnen ondersteunen Gemeenten constateren dat inwoners in hun bijstandsbestand vaak meerdere, samenhangende problemen ervaren die re-integratie bemoeilijken. In deze gevallen is de inzet van één ‘re-integratieinstrument’, zoals loonkostensubsidie of jobcoaching, onvoldoende om iemand écht te ondersteunen en is aanvullende ondersteuning nodig. Gemeenten zetten daarom steeds vaker in op een integrale aanpak waarbij problemen op verschillende leefgebieden bij een inwoner in gezamenlijkheid worden aangepakt. Daarvoor is er vaak aanvullende expertise nodig. Sommige gemeenten brengen deze expertise bij elkaar in multidisciplinaire teams, waarin professionals vanuit verschillende gemeentelijke afdelingen zitten, en die nauw samenwerken met relevante partners, zoals zorgaanbieders, onderwijsinstellingen en werkgevers. Volgens deze gemeenten is deze integrale aanpak een noodzakelijke voorwaarde voor effectieve dienstverlening, omdat met zo’n integrale inpak drempels worden weggenomen die duurzame uitstroom in de weg staan. Wel maken de onderzochte gemeenten soms andere keuzes in de volgordelijkheid waarop ze problemen op meerdere leefgebieden aanpakken.

Waar de ene gemeente zich in eerste instantie focust op het verhelpen van zorg- en gezondheidsproblemen, zet de andere gemeente sneller in op participatie of werk, onder de aanname dat participeren ook helpt op andere leefgebieden.

3.2.3

Samenwerking met lokale en regionale bedrijven en onderwijsinstellingen De aanhoudende krapte op de arbeidsmarkt zet gemeenten ertoe aan om intensiever samen te werken met het bedrijfsleven en onderwijsinstellingen. Met als doel om de aansluiting te verkleinen tussen de vraag naar personeel van werkgevers en het onbenutte potentieel van bijstandsontvangers en, in

22

sommige gevallen, niet-uitkeringsgerechtigden. Scholen en werkgevers worden door gemeenten nadrukkelijk als strategische partner gezien om hun gemeentelijke re-integratieambities te verwezenlijken. Beleidsstukken tonen dat deze samenwerkingen zich vertalen in veel nieuwe gezamenlijke initiatieven. Denk aan de ontwikkeling van scholingstrajecten of leerlijnen om inwoners op te leiden voor werk in kraptesectoren, met veelal gedeelde financiering. Of initiatieven waarbij gemeenten en werkgevers werkplekken op maat maken, bijvoorbeeld door jobcarving of jobcrafting met bijpassende ondersteuning. Verder constateren we dat een deel van de gemeenten ook sociaal ondernemerschap stimuleert en via social return lokale ondernemers ertoe aanzet om werkgelegenheid te creëren voor mensen met een kwetsbare arbeidsmarktpositie. Waar deze samenwerking voorheen meer vrijblijvend, projectmatig en gericht was op snelle plaatsing van bijstandsontvangers, beschouwen gemeenten werkgevers en scholen steeds vaker als strategische partner en zetten in op structurele samenwerking. 3.3

Uitvoeringskeuzes Gemeenten hebben de vrijheid om zelf te bepalen waar zij de uitvoering van re-integratiedienstverlening beleggen. Zij kunnen ervoor kiezen deze taken in eigen beheer uit te voeren, bijvoorbeeld via een gemeentelijke afdeling of een eigen sociaal ontwikkelbedrijf. Ook is het mogelijk om de uitvoering regionaal te organiseren, in nauwe samenwerking met omliggende gemeenten. Of kunnen zij bepaalde onderdelen uitbesteden, zoals aan commerciële re-integratiebureaus. Of ze beleggen de dienstverlening bij een regionaal opererend sociaal ontwikkelbedrijf. Binnen deze mogelijkheden bestaan diverse tussenvormen. Welke variant geschikt is, hangt af van vele factoren, waaronder de lokale en regionale context en de voorkeuren, behoeftes en mogelijkheden van de betreffende gemeente.

3.3.1

Veel tussenvormen tussen uitersten ‘veel zelf doen’ en ‘veel uitbesteden’ We zien veel variatie in welke taken gemeenten wel of niet in eigen beheer hebben. Veruit de meeste gemeenten hebben klantmanagers in dienst om bij inwoners die in aanmerking komen voor reintegratiedienstverlening een intakegesprek in te plannen. Zij fungeren als poortwachter om zo een eigen beoordeling te maken van de benodigde en gewenste vervolgstappen in het re-integratietraject. Enkele gemeenten hebben daarnaast arbeidsdeskundigen of psychologen die regelmatig ingezet worden om te bepalen welke ondersteuning haalbaar is. Hetzelfde geldt voor jobcoaching: ook daar zien we dat sommige gemeenten jobcoaches in dienst hebben, terwijl andere deze extern inhuren (zie hoofdstuk 7). Andere gemeenten kiezen ervoor om veel uit te besteden (zoals cursussen, trainingen en begeleidingsvormen) en maken hierover afspraken met tientallen externe partijen, zoals uitzendbureaus, re-integratiebureaus en werkgevers. We onderzochten niet in welke mate gemeenten hun re-integratiedienstverlening hebben uitbesteed, wat zij precies uitbesteden en waarom. Hierdoor ontbreekt een gedetailleerd beeld over de verhoudingen tussen gemeenten en andere organisaties die re-integratieondersteuning bieden.

Wel bespeuren we in de interviews met beleidsmedewerkers een behoefte van gemeenten om meer in eigen huis te houden, omdat dit volgens hen kosten bespaart, betere dienstverlening mogelijk maakt en meer sturingsmogelijkheden biedt. Wel blijven er in de meeste gemeenten instrumenten bestaan die nodig zijn maar te weinig voorkomen of te complex zijn, waardoor uitbesteding of regionaal organiseren noodzakelijk is. Hoe groter de gemeente, hoe meer zij ook in huis kunnen doen, wat overigens niet betekent dat dit ook altijd gebeurt. Deze keuze wordt immers niet alleen ingegeven door de grootte van de gemeente, maar is bijvoorbeeld ook afhankelijk van de bestaande regionale samenwerking en de mogelijkheden om in regionaal verband ondersteuning aan te bieden.

23

3.3.2

Re-integratie in enge zin en re-integratie in brede zin vaak gesplitst, al is er een beweging naar integratie In veel gemeenten is re-integratie in enge zin nog gescheiden georganiseerd van re-integratie in brede zin. Re-integratie in enge zin valt daarbij onder een andere afdeling of organisatie dan re-integratie in brede zin. In het laatste geval spelen de wijk- of buurtteams vaak een rol. Tegelijkertijd ontstaan er initiatieven om deze strikte scheiding te doorbreken. Zo experimenteren sommige gemeenten met kleinschalige, integrale teams waarin medewerkers van deze verschillende afdelingen en organisaties samenwerken om gecombineerde dienstverlening te bieden aan een selecte groep bijstandsontvangers. Ook zien we gemeenten die overwegen om beide vormen van dienstverlening meer onder te brengen bij dezelfde uitvoeringsorganisatie, vanuit de gedachte dat dit meer samenhang oplevert in de geboden ondersteuning en bijstandsontvangers makkelijker de stap kunnen maken tussen verschillende vormen van werk en participatie. Beleidsmedewerkers geven aan dat deze beweging vooral ingegeven wordt vanuit het besef dat een verhoudingsgewijs groter deel van het bijstandsbestand niet direct bemiddelbaar is naar werk en een gecombineerde aanpak vaker nodig is.

Wel geven meerdere gemeenten aan dat de samenwerking tussen partijen die vanuit de Participatiewet en de Wmo ondersteuning bieden, nog verbetering vraagt. Dit is bijvoorbeeld nodig om te zorgen dat een bijstandsontvanger eenvoudig stapsgewijs kan toewerken van dagbesteding naar een reguliere arbeidsplek.

3.3.3

Sommige doelgroepen worden vanuit een apart team ondersteund, zeker als de doelgroep omvangrijk is Meerdere gemeenten merken op dat bepaalde doelgroepen volgens hen vragen om aangepaste dienstverlening. Dit geldt in het bijzonder wanneer deze doelgroepen als kansrijk worden beschouwd, de (maatschappelijke) baten van een snelle re-integratie groot zijn, ze substantieel zijn in omvang en ze een specifieke behoefte hebben, kiezen gemeenten ervoor om aparte teams in te richten. Een veelvoorkomend voorbeeld zijn jongerenteams, maar we zien ook aparte teams voor ex-gedetineerden, alleenstaande ouders en/of voor inwoners uit kwetsbare buurten of wijken (gefinancierd vanuit specifieke regionale en landelijke middelen). Klantmanagers binnen deze teams beschikken over doelgroepspecifieke expertise en hebben vaak een lagere caseload, als deze doelgroep volgens hen tenminste meer tijd kost per persoon. Niet alle gemeenten kiezen overigens voor een aparte teamstructuur, maar beleggen deze doelgroepspecifieke (en/of meer probleemgerelateerde) expertise bij een aantal klantmanagers, die als aanspreekpunt en sparringpartner dienen voor hun collegaklantmanagers. Daarnaast zijn er gemeenten die interne doelgroepspecifieke teams hebben ingericht, zo blijkt uit de interviews, maar hier niet expliciet over naar buiten treden.

3.3.4

Criteria voor toegang intensievere re-integratieondersteuning worden verruimd Gemeenten voeren intakegesprekken en periodieke vervolggesprekken om de re-integratiemogelijkheden van bijstandsontvangers te beoordelen. Afhankelijk van de uitkomst van deze gesprekken worden bijstandsontvangers doorverwezen naar afdelingen en/of organisaties die hen (aanvullende) ondersteuning kunnen bieden die op dat moment passend is, of pakken deze ondersteuning zelf op. In de praktijk blijkt dat steeds meer gemeenten hun toewijzingscriteria voor re-integratieinstrumenten hebben verruimd. Bijvoorbeeld: waar een gemeente voorheen bepaalde ondersteuning uitsluitend aanbood aan inwoners met een verwachte uitstroom naar werk binnen een jaar, hanteren ze nu een termijn van anderhalf jaar. Deze verruiming weerspiegelt een brede trend: de scherpe scheiding tussen ‘bemiddelbaar’ en ‘niet-bemiddelbaar’ vervaagt. Sommige gemeenten hechten daarbij ook meer belang aan de intrinsieke motivatie van hun inwoners en hun potentieel op de lange termijn. Vanuit die gedachte zien we ook gemeenten die de duur van enkele instrumenten verlengen, om zo beter aan te sluiten bij de mogelijkheden en behoeftes van de doelgroep. Denk bijvoorbeeld aan de verlenging van de maximale duur van een werkervaringsplek.