RIS324995 Bijlage Rapport re-integratieaanpak Den Haag Geredigeerd

Inhoudsopgave 1

2

Inleiding

8

1.1

Aanleiding en context

8

1.2

Doelstelling

8

1.3

Onderzoeksvragen

8

1.4

Aanpak op hoofdlijnen

9

Het diverse landschap van gemeentelijke re-integratie in Nederland

11

2.1

Decentraal beleid betekent verschillende lokale keuzes

11

2.2

Gemeenten hanteren uiteenlopende definities van “re-integratie”, er is ook veel grijs gebied

2.3

3

4

5

6

A.

11

Gemeenten maken verschillende keuzes in beleid en uitvoering en richten hun beleidsinformatie hierop in

12

De Haagse re-integratieaanpak

14

3.1

Doelen

14

3.2

Uitvoering

14

3.3

Doelgroepen

15

De Haagse inzet op re-integratie

16

4.1

Budgetten en uitgaven voor re-integratie

16

4.2

Inzet van middelen naar afstand tot de arbeidsmarkt

21

4.3

Inzet van re-integratie- en participatievoorzieningen

24

4.4

Reflectie

27

Instrumenten naar betaald werk

28

5.1

Loonkostensubsidie

28

5.2

Jobcoach

29

5.3

Klantmanager

32

5.4

Beschut werk

35

5.5

Reflectie

39

Instrumenten naar participatie

41

6.1

Toelichting duiding

41

6.2

Persona A: Vincent

42

6.3

Persona B: Mia

44

6.4

Persona C: Samir

46

6.5

Persona D: Amina

48

6.6

Persona E: Nora

50

6.7

Reflectie

52

Toelichting aanpak

54

A.1

SRG

54

A.2

Iv3

54

A.3

Kostprijs loonkostensubsidie

54

A.4

Kostprijzen jobcoach en klantmanager

54

A.5

Kostprijs beschut werk

55

A.6

Vragenlijst

55

A.7

Persona’s

56

Samenvatting De gemeente Den Haag wil dat zoveel mogelijk inwoners actief meedoen in de samenleving. Hiervoor zet zij een breed scala aan instrumenten en voorzieningen in. De gemeente Den Haag heeft behoefte aan meer inzicht in de doelmatigheid van haar aanpak om inwoners te helpen re-integreren en participeren. Omdat Significant APE van oktober 2024 tot november 2025 in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een onderzoek uitvoerde naar de gemeentelijke re-integratiedienstverlening, vroeg de gemeente Den Haag aan Significant APE om te bepalen welke onderdelen van dit onderzoek inzicht kunnen bieden in de doelmatigheid van de Haagse aanpak in vergelijking met andere, vergelijkbare (G4-) gemeenten (hierna: vergelijkingsgemeenten). Dit onderzoek biedt een globale analyse van de inzet van de gemeente Den Haag op budgetten, uitgaven, voorzieningen en doelgroepen in vergelijking met vergelijkingsgemeenten, op basis van landelijke data (SRG en Iv3) en resultaten uit een vragenlijst onder gemeenten. Verder maken we een inschatting van de kostprijzen van vier veel ingezette re-integratieinstrumenten of -voorzieningen (loonkostensubsidie, beschut werk, jobcoaching en klantmanager) en vergelijken we dit, waar mogelijk, met andere gemeenten.

Ook geven we een inschatting van de kostprijzen van interventies en voorzieningen die Den Haag inzet bij vijf persona’s voor wie betaald werk op korte termijn geen optie is, maar die wel geactiveerd kunnen worden naar onbetaald werk of maatschappelijke participatie. Inzet op re-integratiedienstverlening Taakveld 6.5 van de Iv3 als vertrekpunt voor een vergelijking tussen gemeenten In het informatiesysteem Informatie voor Derden (Iv3) van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) worden de budgetten en uitgaven van gemeenten aan re-integratiedienstverlening geregistreerd, met name onder het taakveld 6.5 ‘Arbeidsparticipatie’. Vrijwel alle gemeenten, waaronder ook Den Haag, zet 100% van dit taakveld in op re-integratie. Een klein deel van de re-integratieactiviteiten schaart Den Haag, net als enkele andere gemeenten, onder andere taakvelden, maar dit is beperkt. Voor onze analyse nemen we daarom taakveld 6.5 van de Iv3 als vertrekpunt om de re-integratie-budgetten en -uitgaven van Den Haag te vergelijken met vergelijkingsgemeenten. Den Haag zet relatief minder re-integratiebudget in per inwoner en bijstandsontvanger, Op basis van de geregistreerde budgetten en uitgaven in taakveld 6.5 van de Iv3, blijkt dat Den Haag gemiddeld gezien minder uitgeeft aan re-integratie per inwoner én per bijstandsontvanger dan de meeste vergelijkingsgemeenten.

Dit wijst overigens niet per se op een meer doelmatige inzet van re-integratiemiddelen van Den Haag. Den Haag schaart namelijk ook re-integratiebudget onder andere taakvelden (waaronder taakveld 6.4), wat ertoe kan leiden dat het gemiddelde re-integratiebudget per inwoner en bijstandsontvanger in de praktijk hoger ligt in Den Haag dan in gemeenten die dit niet of minder doen. Bovendien biedt Den Haag actiever re-integratieondersteuning aan niet-uitkeringsgerechtigden, terwijl andere gemeenten dit minder doen. Deze niet-uitkeringsgerechtigden zijn geen bijstandsontvangers en worden daarom niet meegenomen in de gemiddelde budgetten en uitgaven per bijstandsontvanger. Kortom: er is voorzichtigheid geboden bij het trekken van conclusies over de doelmatigheid van de Haagse re-integratieaanpak op basis van deze cijfers.

4

Den Haag financiert re-integratieuitgaven vooral uit de Algemene uitkering en algemene middelen De gemeente Den Haag financiert het grootste deel van haar re-integratie-uitgaven vanuit de Algemene uitkering binnen het cluster Participatie van het Gemeentefonds (68%). Iets meer dan een kwart (27%) financiert de gemeente vanuit overige algemene middelen of reserves. De resterende 5% bestaat uit aanvullende financiering vanuit landelijke en Europese middelen. In vergelijking met vergelijkingsgemeenten financiert Den Haag veel minder uit de Integratie-uitkering Participatie of andere bronnen, zoals ESF+-subsidies en regionale stimuleringsfondsen. Hoewel dit onderzoek geen inventarisatie omvat van aanvullende financieringsbronnen die aansluiten bij de beleidsambities van Den Haag, is het mogelijk dat Den Haag kansen laat liggen om extra beschikbare middelen aan te trekken. Den Haag investeert relatief veel in de doelgroep die snel naar werk kan Den Haag investeert ruim 80% van haar re-integratieuitgaven in de groep inwoners die zij als bemiddelbaar naar werk inschatten. Deze groep vormt 21% van het totale bijstandsbestand. In vergelijking met andere gemeenten, investeert Den Haag een relatief groot deel van haar re-integratiebudget in deze groep, vooral gezien de beperkte omvang van deze groep voor Den Haag.

Hoewel twee vergelijkingsgemeenten ook ruim 80% van hun re-integratieuitgaven aan deze doelgroep besteden, is de relatieve omvang van deze groep bij hen aanzienlijk groter: 45-50%. Voor inwoners voor wie betaald werk niet haalbaar is, wordt minder geïnvesteerd in de vorm van re-integratieondersteuning, ondanks dat zij een groot deel van het bijstandsbestand uitmaken. Den Haag zet relatief veel re-integratie- en participatievoorzieningen in Op basis van de Statistiek Re-integratie Gemeenten (SRG) van het CBS blijkt dat Den Haag in maart 2025 14.500 lopende re-integratie- en participatievoorzieningen telde. Om gemeenten goed te kunnen vergelijken, corrigeren we voor inwonertal en bijstandsontvangers. Hierbij komt Den Haag uit op 25,61 instrumenten per 1.000 inwoners en 0,66 instrument per bijstandsontvanger. Dit ligt in beide gevallen boven het gemiddelde van veel vergelijkingsgemeenten. Dit kan erop wijzen dat Den Haag bij een deel van de bijstandsontvangers relatief veel instrumenten inzet of bij een groot deel van hen ten minste een instrument inzet, zij het dan minder kostenintensief. Ook zet Den Haag op basis van de SRG relatief veel in op voorzieningen met participatie als doel, al verwachten we dat andere gemeenten deze voorzieningen minder goed registreren in de SRG, waardoor de vergelijking mogelijk een vertekenend beeld geeft.

Instrumenten naar betaald werk Den Haag heeft een relatief hoog gemiddelde loonkostensubsidie In vergelijking met andere gemeenten, ligt de gemiddelde loonkostensubsidie (LKS) van Den Haag relatief hoog: dit bedraagt bijna € 13.500,- per jaar, wat neerkomt op een gemiddelde loonwaarde van bijna 60%. Andere gemeenten hebben een gemiddelde LKS van tussen de € 10.000,- tot € 13.000,- per jaar. Dat de gemiddelde LKS voor Den Haag hoog ligt, kan deels verklaard worden door het hoge aandeel beschut werkers in Den Haag (23% ten opzichte van 16% bij vergelijkingsgemeenten), die vaker een lagere loonwaarde hebben dan andere mensen met LKS. De kostprijs van een jobcoach per ingezet uur ligt in Den Haag iets hoger dan bij andere gemeenten De kostprijs van een jobcoach per ingezet uur (€ 80,- per uur) valt in Den Haag iets hoger uit dan bij een vergelijkbare gemeente (€ 75,-), en bij andere gemeenten. Dit wordt vooral veroorzaakt door de relatief hoge gemiddelde loonkosten per fte. Wat verder opvalt is de gemiddeld lage caseload in Den Haag (15),

5

terwijl de gemiddelde caseload bij andere gemeenten op 47 cliënten ligt. Bijgevolg ligt ook het aantal ingezette uren per fte jobcoach per cliënt per maand in Den Haag relatief hoog, namelijk 8 uur. In Den Haag is de kostprijs per ingezet uur voor klantmanagers vergelijkbaar met andere gemeenten Ook voor klantmanagers bedraagt de kostprijs per ingezet uur in Den Haag € 80,-. Dit ligt iets onder het gemiddelde van € 83,- per uur bij vergelijkingsgemeenten. Hogere loonkosten per fte in Den Haag worden gecompenseerd door een lager overheadpercentage, waardoor de kostprijs in Den Haag lager uitvalt. Ook bij klantmanagers ligt de caseload relatief laag in Den Haag, met 40 cliënten per klantmanager in vergelijking met 70 bij vergelijkingsgemeenten. Dit hangt samen met het takenpakket. Voor Den Haag keken we uitsluitend naar klantmanagers die inwoners begeleiden naar werk of studie. Andere gemeenten namen ook participatiebegeleiding mee, wat vaak gepaard gaat met een hogere caseload. De kostprijs voor beschut werk ligt in Den Haag hoog, maar vergelijkbaar met vergelijkingsgemeenten In Den Haag is de kostprijs van beschut werk € 28.940,- wat vergelijkbaar is met twee vergelijkbare gemeenten. Vergeleken met het landelijk gemiddelde van bijna € 20.000 ligt de kostprijs in Den Haag echter aanzienlijk hoger.

In Den Haag zien we dat de netto toegevoegde waarde van beschut werkers die intern werken opvallend lager ligt dan in andere gemeenten, terwijl de huisvestingskosten aanzienlijk hoger zijn. Dit zorgt zowel aan de opbrengstenkant als aan de kostenkant voor een verhogend effect op de totale kostprijs voor beschut werk. Instrumenten naar participatie Veel gebruik van testen voorafgaand aan inzet op re-integratie in enge én brede zin Bij alle vijf persona’s constateren we dat Den Haag ervoor kiest om een vorm van onderzoek te verrichten om de belastbaarheid van de inwoner te bepalen voordat aanvullende intensievere, kostbare of langdurige inzet wordt geboden. Door vroegtijdig de belastbaarheid en het ontwikkelpotentieel in kaart te brengen, voorkomt de gemeente dat inwoners in trajecten belanden die niet haalbaar zijn. Hoewel er gegronde redenen zijn om dergelijke testen in te zetten, kan de doelmatigheid ervan verminderd worden als deze onderzoeken te vaak of te uitgebreid worden verricht dan in principe noodzakelijk is. Veel inzet bij jongeren op activering via intensieve en kostbare ontwikkeltrajecten Bij het persona dat de alleenstaande jongvolwassene vertegenwoordigt, kiest de gemeente ervoor om te ondersteunen via intensieve ontwikkeltrajecten, met relatief hoge kosten.

Deze inzet is begrijpelijk gezien de kwetsbare positie van deze doelgroep en het risico op blijvende uitval. Tegelijkertijd vraagt deze strategie om kritisch te kijken naar de doelmatigheid: intensieve en kostbare trajecten leveren niet altijd een gegarandeerde uitstroom naar werk op. Wanneer de resultaten achterblijven of de trajecten te generiek worden ingezet, kan dit leiden tot een lage kosteneffectiviteit. Jobcoaching door werkgevers vraagt opvallend veel kosten Wanneer de gemeente besluit om jobcoaching door externe jobcoaches te bieden, lopen de kosten aanzienlijk op. Deze investering is begrijpelijk gezien de complexiteit van sommige doelgroepen en de noodzaak om werkgevers te ontzorgen. Wel roept dit de vraag op naar de doelmatigheid ervan. Hoge kosten aan jobcoaching als de werkgever dit oppakt, kunnen gerechtvaardigd zijn als de begeleiding aantoonbaar leidt tot langdurige werkrelaties en minder terugval, maar het is onduidelijk of dit zo is bij de persona’s waar deze externe jobcoaches worden ingezet.

6

Loonkostensubsidie wordt bij veel persona’s ingezet als er perspectief op werk is Bij vrijwel alle persona’s, op een enkele na, kiest de gemeente ervoor om LKS in te zetten. Ondanks dat de gemeente Den Haag de kosten voor LKS gecompenseerd krijgt vanuit het Rijk, kan de doelmatigheid van de inzet van LKS toch lager uitvallen als dit gepaard gaat met hoge begeleidingskosten, die gefinancierd dienen te worden vanuit de integratie-uitkering Participatie in het Gemeentefonds. Het is daarom van belang om bij de inzet van LKS niet alleen naar de financiële compensatie te kijken, maar ook naar de totale kosten en het effect op duurzame plaatsingen.

7

1 Inleiding 1.1

Aanleiding en context De gemeente Den Haag wil dat zoveel mogelijk inwoners actief meedoen in de samenleving. Meedoen betekent niet alleen werk hebben, maar ook op andere manieren bijdragen en perspectief ervaren. Voor inwoners die (nog) niet aan het werk kunnen, werkt de gemeente aan een duurzaam toekomstperspectief. In het Beleidsplan Werk en Participatie 2023-2026 beschrijft de gemeente haar opgave, ambities en doelen om haar inwoners te helpen re-integreren en participeren. Om deze doelen te realiseren, maakt de gemeente gebruik van een breed scala aan instrumenten en voorzieningen in, variërend van loonkostensubsidie, scholing en begeleiding op de werkvloer. De gemeente Den Haag heeft behoefte aan meer inzicht in de doelmatigheid van de Haagse aanpak om haar inwoners te helpen re-integreren en participeren, kortweg: de Haagse re-integratieaanpak. Omdat Significant APE van oktober 2024 tot november 2025 in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een onderzoek uitvoerde naar de gemeentelijke re-integratiedienstverlening, vroeg de gemeente Den Haag mid-2025 om te bepalen welke onderdelen van dit lopende onderzoek antwoorden kunnen bieden voor de gemeente om beter inzicht te krijgen in de doelmatigheid van de Haagse re-integratieaanpak in vergelijking met andere, vergelijkbare (G4-) gemeenten.

Op basis van dit verzoek werkten wij, Significant APE, verschillende onderzoeksvarianten uit die aansluiten op het lopende onderzoek en zoveel mogelijk tegemoetkomen aan de behoefte van de gemeente Den Haag.

1.2

Doelstelling Het onderzoek heeft als doel om inzicht te geven in de doelmatigheid van de Haagse re-integratieaanpak in vergelijking met andere, vergelijkbare gemeenten. Vanwege de korte doorlooptijd heeft het onderzoek een verkennend karakter. Het onderzoek richt zich daarom op een globale analyse van de inzet van de gemeente op budgetten, uitgaven, voorzieningen en doelgroepen in vergelijking met andere gemeenten. Verder maken we een inschatting van de kostprijzen van vier veel ingezette re-integratieinstrumenten of -voorzieningen (loonkostensubsidie, beschut werk, jobcoaching en klantmanager) en vergelijken we dit, waar mogelijk, met andere gemeenten. Ook geven we een inschatting van de kostprijzen van interventies en voorzieningen van vijf persona’s voor wie betaald werk op korte termijn geen mogelijkheid is maar die wel geactiveerd kunnen worden naar onbetaald werk of maatschappelijke participatie. Met deze analyses schetsen we een beeld van de doelmatigheid van de Haagse re-integratieaanpak in vergelijking met andere gemeenten. We doen nadrukkelijk geen uitspraken over de doeltreffendheid van deze aanpak.

1.3

Onderzoeksvragen De doelstelling vertalen we naar concrete onderzoeksvragen, die we hebben geclusterd naar drie onderwerpen. In deze clustering maken we een onderscheid tussen re-integratie in enge zin en reintegratie in brede zin. Deze indeling is gebaseerd op het doel van de dienstverlening: i.

Re-integratie in enge zin betreft dienstverlening die gericht is op het begeleiden naar betaald werk en/of het ondersteunen bij het behoud daarvan.

8

ii.

Re-integratie in brede zin betreft dienstverlening die gericht is op het begeleiden naar onbetaald werk en/of het bevorderen van maatschappelijke participatie1.

Inzet op re-integratiedienstverlening a.

Welke budgetten en uitgaven zet de gemeente Den Haag in voor re-integratiedienstverlening?

b.

Uit welke bronnen financiert de gemeente Den Haag haar re-integratiedienstverlening?

c.

Welke voorzieningen zet de gemeente Den Haag in voor re-integratiedienstverlening?

d.

Aan welke doelgroepen biedt de gemeente Den Haag re-integratiedienstverlening?

e.

Wat kunnen we - met inachtneming van verschillen in invulling - zeggen over de inzet op reintegratiedienstverlening door de gemeente Den Haag (met een focus op budgetten, uitgaven, voorzieningen en doelgroepen) in vergelijking met andere gemeenten?

Doelmatigheid re-integratiedienstverlening in enge zin a.

Wat zijn de geschatte kostprijzen van vier veel ingezette re-integratievoorzieningen in Den Haag (LKS, beschut werk, jobcoaching, klantmanager)?

b.

In hoeverre zijn deze kostprijzen vergelijkbaar met die van andere (G4-)gemeenten die deelnemen aan het SZW-onderzoek?

c.

Wat kunnen we - met inachtneming van verschillen in invulling - zeggen over de relatieve doelmatigheid van deze voorzieningen in Den Haag?

Doelmatigheid re-integratiedienstverlening in brede zin d.

Wat zijn de geschatte kostprijzen van de voorzieningen die Den Haag inzet voor vijf persona’s voor wie betaald werk op korte termijn geen mogelijkheid is, maar wel geactiveerd kunnen worden naar onbetaald werk of maatschappelijke participatie?

e.

Hoe verhouden deze kosten zich tussen de persona’s onderling? En welke verschillen in typen, duur en intensiteit van de voorzieningen verklaren dit?

f.

Wat kunnen we zeggen - met inachtneming van verschillen in invulling - over de doelmatigheid van deze inzet van re-integratiedienstverlening in brede zin in Den Haag?2

1.4

Aanpak op hoofdlijnen De bovenstaande onderzoeksvragen hebben we beantwoord op basis van de volgende onderzoeksactiviteiten: a.

Analyse van beleidsdocumenten om een beeld te krijgen van de Haagse re-integratieaanpak.

b.

Analyse van openbare SRG- en Iv3-gegevens om de inzet, budgetten en uitgaven in kaart te brengen en te vergelijken met andere, vergelijkbare gemeenten.

c.

Analyse van de kostprijs van loonkostensubsidie, jobcoach, klantmanager en beschut werk.

d.

Analyse van de inzet op re-integratie in brede zin aan de hand van vijf persona’s.

In bijlage A geven we een uitgebreidere beschrijving van onze aanpak.

1 In de praktijk kan re-integratie in brede zin bij iemand er op termijn ook toe leiden dat re-integratie in

enge zin mogelijk wordt. Nadat iemand bijvoorbeeld vrijwilligerswerk heeft gedaan, kan de stap naar betaald werk makkelijker gezet worden. 2 We maken hier geen vergelijking met andere gemeenten omdat de invulling van deze re-integratiedienst-

verlening in brede zin doorgaans erg afwijkt van elkaar waardoor de inzet hiervan moeilijk vergelijkbaar is.

9

2 Het diverse landschap van gemeentelijke re-integratie in Nederland Het vergelijken van re-integratiebeleid tussen gemeenten is een complexe opgave. Door de decentralisatie van onder andere de re-integratietaak, beschikken gemeenten over ruime beleidsvrijheid om hun dienstverlening af te stemmen op lokale omstandigheden, doelgroep en politieke keuzes. Dit leidt tot grote verschillen in definities, beleidskeuzes, uitvoeringssoorten, doelgroepenbeleid en registratie. Deze diversiteit maakt het onderzoekstechnisch complex om de Haagse aanpak te vergelijken met andere gemeenten. Om die reden formuleren wij onze bevindingen met de nodige nuance wanneer we Den Haag vergelijken met vergelijkingsgemeenten. In dit hoofdstuk lichten we het complexe landschap van re-integratie verder toe. Dit hoofdstuk is gebaseerd op een vergelijkbaar hoofdstuk dat in het landelijk onderzoek naar de gemeentelijke reintegratiedienstverlening is opgenomen. 2.1

Decentraal beleid betekent verschillende lokale keuzes In de Participatiewet (en ook voorloper daarvan, de WWB) is verankerd dat gemeenten de vrijheid hebben om te bepalen hoe zij re-integratiebeleid en -ondersteuning lokaal vormgeven, passend bij de lokale omstandigheden en behoefte van de inwoners. Door deze decentrale uitvoering zijn er verschillen ontstaan tussen gemeenten in werkwijze en uitvoering. Dit brengt de nodige uitdagingen met zich mee voor dit onderzoek. Deze uitdagingen zetten we in de komende paragrafen op hoofdlijnen uiteen.

2.2

Gemeenten hanteren uiteenlopende definities van “re-integratie”, er is ook veel grijs gebied Om de re-integratieaanpak van de gemeente Den Haag te vergelijken met de aanpak van andere gemeenten, helpt het om een eenduidige afbakening te hebben van wat onder die term ‘re-integratie’ valt. In de praktijk zien we echter dat dit verschilt per gemeente. Deze verschillen beginnen bijvoorbeeld al bij de woordkeuze. Waar de ene de term re-integratie gebruikt, kiest de ander de term ‘werk’ of ‘activering’. Maar los van gebruik van synoniemen, zijn er ook verschillen in hoe gemeenten re-integratiedienstverlening afbakenen.

2.2.1

De afbakening van re-integratie in enge zin In de meeste gemeenten is er eenduidigheid over wat valt onder de ‘klassieke’ re-integratie (oftewel de reintegratie in enge zin), namelijk de inspanning die gemeenten leveren voor het ondersteunen van inwoners op weg naar werk. Maar dit onderzoek voor de gemeente Den Haag - net als het landelijk onderzoek richt zich uitsluitend op deze ondersteuning binnen de Participatiewet, en niet op grond van andere wettelijke kaders. Bij de ene gemeente sluit deze opdeling beter aan bij de praktijk dan bij andere. Er is namelijk grijs gebied tussen re-integratie die valt onder de Participatiewet en de ondersteuning die valt onder de Wsw. Ook is er overlap tussen ondersteuning naar werk op grond van de Participatiewet en ondersteuning op grond van de Wet Inburgering 2021 (voor statushouders). Gemeenten nemen dit onderscheid in wettelijke basis niet allemaal over in het beleid en uitvoering. Sterker nog: veel gemeenten willen juist verkokering voorkomen en streven integraliteit na waardoor ze bewust ervoor kiezen om deze onderverdeling niet in hun werkwijze of administratie te gebruiken.

11

2.2.2

De afbakening van re-integratie in brede zin Op het vlak van wat wij ‘re-integratie in brede zin’ noemen, is er ook interpretatieverschil tussen gemeenten. Sommige gemeenten scharen maatschappelijke participatie en ondersteuning naar werk onder dezelfde noemer en brengen deze onder bij dezelfde afdeling. Andere gemeenten scharen reintegratie in brede zin bijvoorbeeld weer onder het taakgebied van de Wmo. Wettelijk gezien is het onderscheid tussen Participatie en Wmo (en soms de Jeugdwet) op dit vlak ook niet heel scherp. De overlap tussen de wetten bleek al eerder uit onderzoek van het SCP.3

2.2.3

Gevolgen voor onderzoek op het terrein van re-integratie Door deze interpretatievrijheid ontstaat een diffuus begrip van wat re-integratie precies inhoudt bij de verschillende gemeenten. Als we dus vragen naar ‘re-integratie’, roept dit bij de ene gemeente andere associaties op dan bij andere en valt hier bij de ene gemeente meer onder dan bij de andere. Het gevolg is dat er ook ruis kan ontstaan in het onderzoek, bijvoorbeeld in het aanleveren van eenduidige informatie over de re-integratieondersteuning die de gemeente Den Haag en andere gemeenten geven aan verschillende doelgroepen. Hierom hebben we tijdens het cijfermatige onderzoek voor Den Haag en in het kader van het landelijk onderzoek zoveel mogelijk helderheid over begrippen gegeven, maar blijft er altijd interpretatieverschil.

2.3

Gemeenten maken verschillende keuzes in beleid en uitvoering en richten hun beleidsinformatie hierop in Om gedegen onderzoek te doen onder alle gemeenten, is het van belang dat we kunnen uitgaan van eenduidig cijfermateriaal. We hebben echter gemerkt dat gemeenten hun registratiesystemen (en de cijfers die daaruit te halen zijn) aanpassen op de lokale beleidskeuzes en uitvoering. En gemeenten blijken hierin op veel vlakken te verschillen. Hieronder noemen we, niet uitputtend, enkele voorbeelden van verschillen tussen gemeenten die invloed hebben op de beschikbaarheid van cijfers.

2.3.1

Gemeenten verschillen naar indeling in doelgroepen Als een gemeente haar populatie opdeelt in doelgroepen, wordt het waarschijnlijker dat er beleidsinformatie is per doelgroep. Gemeenten kiezen echter voor verschillende indelingen in doelgroepen. Sommige gemeenten hebben geen expliciet doelgroepenbeleid. Desondanks willen we (liefst kwantitatief) informatie ophalen over wat de gemeente Den Haag en andere gemeenten inzetten voor verschillende doelgroepen, en daarvoor moet er voldoende overlap in definities zijn.

2.3.2

Gemeenten verschillen naar uitvoeringsvorm Als een gemeente kiest voor inkoop van re-integratie-instrumenten bij verschillende commerciële partijen, heeft zij vaker informatie over de kosten per instrument per aanbieder (PxQ) beschikbaar dan een gemeente die re-integratie in eigen huis aanbiedt. Over het algemeen geldt namelijk: als er financiële transacties aan ten grondslag liggen, is de registratie van instrumenten en kosten beter. Een gemeente die de uitvoering integraal belegt bij het sociaal ontwikkelbedrijf, zal de dienstverlening voor de doelgroep die valt onder de Participatiewet minder snel kunnen scheiden van die voor de doelgroep Wsw.

3 SCP (2023) Brede blik op bijstand

12

2.3.3

Gemeenten en uitvoeringsorganisaties verschillen in de interne taakverdeling Er zijn ook verschillen in de taakverdeling tussen gemeenten en uitvoeringsorganisaties. Waar de ene gemeente meer integraal werkt, en kiest voor klantmanagers met een breed taakgebied (naast reintegratietaken bijvoorbeeld ook inkomenstaken tot aan schuldhulpverlening), kiest de andere gemeente voor verschillende gespecialiseerde professionals met gescheiden doelgroepen en/of taakomschrijvingen. Voor de ene gemeente is het daarom eenvoudiger dan voor de andere om bijvoorbeeld de kosten in beeld te brengen specifiek van klantmanagers re-integratie.

2.3.4

Gemeenten verschillen in de invulling van het instrumentenaanbod Gemeenten maken verschillende keuzes in de duur en intensiteit van re-integratietrajecten. Een instrument kan heel verschillend worden ingevuld bij andere gemeenten, zelfs als die dezelfde naam heeft. De inzet kan bijvoorbeeld verschillen qua frequentie van inzet, duur, intensiteit, soort hulp en welke partij dit biedt. De ene gemeente heeft 25 instrumenten, de andere meer dan 80. Er is dus niet zomaar een compleet beeld te maken van de inzet per type voorziening. Er zijn evenwel enkele hoofdtypen van voorzieningen te onderscheiden met behulp van de indeling van het CBS. Deze voorzieningen zijn echter meestal niet direct te koppelen aan financiële inzet of re-integratieresultaten, waardoor uitspraken over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet tussen gemeenten in beperkte mate te maken zijn.

2.3.5

Gemeenten verschillen in de kwaliteit van de registratiesystemen Gemeenten verschillen ook in de keuze voor registratiesystemen en de mate van gebruik en doorontwikkeling van deze systemen. Er zijn gemeenten die gebruikmaken van één integraal systeem voor alle diensten onder de Participatiewet (en soms breder), en er zijn gemeenten die wel tien systemen parallel gebruiken. Hoe meer informatie in één systeem, hoe eenvoudiger het is om informatie te ontsluiten. Tegelijkertijd kan het hebben van meerdere systemen naast elkaar juist werkzaam zijn omdat verschillende systemen elk een eigen kracht (en nadeel) hebben. Vooralsnog zijn de meeste systemen vooral gericht op het ondersteunen van de klantmanagers en andere professionals in de uitvoering, of om aan wettelijke informatieverplichtingen te voldoen. De systemen zijn meestal niet zozeer gericht op onderzoek en beleidsinformatie. Evenwel zien wij dat er steeds meer dashboards en beleidsinformatierapportages worden geproduceerd.

2.3.6

Gevolgen voor onderzoek op het terrein van re-integratie Al met al zien we dat de beschikbare informatie bij gemeenten verschillend van inhoud en kwaliteit is en niet primair ingericht is om een eenduidige vergelijking mogelijk te maken tussen de re-integratieaanpak van gemeenten. Dit heeft gevolgen voor onze methodekeuze. We richten ons daarom bijvoorbeeld op de beschikbare (CBS-)informatie die op landelijk niveau wordt bijgehouden met vergelijkbare definities. Meer hierover staat in hoofdstuk 4. Hiernaast hebben we informatie opgehaald bij de gemeente Den Haag en vergelijkingsgemeenten middels uitvraagformulieren, deels als onderdeel van het landelijk onderzoek naar de gemeentelijke re-integratiedienstverlening. Daarbij hebben we steeds bewust ruimte gelaten om te antwoorden met een (desnoods ruwe) inschatting, om te voorkomen dat gemeenten niet antwoorden vanwege een gebrek aan informatie. Ook richten we ons op meer kwalitatieve informatie. Bij onderwerpen waar het beeld diffuus blijft, beschrijven we de verschillen. In alle gevallen zijn we vanwege de genoemde complexiteiten voorzichtig in de formulering van conclusies.

13

3 De Haagse re-integratieaanpak In dit hoofdstuk bieden we een beknopte toelichting van deze beleidskeuzes, waarbij we ons richten op de gestelde doelen van de gemeente, de partijen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering en de doelgroepen die de gemeente extra aandacht geeft. 3.1

Doelen De gemeente Den Haag kiest voor een brede benadering van re-integratie van haar inwoners. Dat wil zeggen dat het beleid zich niet uitsluitend richt op uitstroom naar betaald werk, maar ook op maatschappelijke participatie en persoonlijke ontwikkeling. De gemeente stelt drie centrale doelen in haar re-integratieaanpak. a.

Zoveel mogelijk mensen aan het werk helpen: Den Haag verwacht dat jaarlijks 1.500 personen uitstromen naar school of werk. Daarnaast begeleidt de gemeente jaarlijks 750 nietuitkeringsgerechtigden naar school of werk.

b.

Zorgen dat mensen duurzaam uitstromen: Den Haag definieert duurzame uitstroom als een situatie waarin een inwoner minimaal voor 12 maanden geen bijstandsuitkering ontvangt nadat hij of zij aan het werk is gegaan. Dit kan ook via opvolgende tijdelijke contracten. Het doel van Den Haag is om duurzame uitstroom te realiseren en te voorkomen dat mensen terugvallen in een uitkering.

c.

Bevorderen van maatschappelijke ontwikkeling: Den Haag stimuleert inwoners om actief deel te nemen aan de samenleving, bijvoorbeeld via vrijwilligerswerk, scholing of sociale activiteiten. De gemeente ziet maatschappelijke ontwikkeling als een waardevol doel op zichzelf én als opstap naar werk.

3.2

Uitvoering De gemeente Den Haag heeft de uitvoering van de Participatiewet ondergebracht bij de gemeentelijke dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). De dienst SZW is ook verantwoordelijk voor de Wsw, de nieuwe Wet Inburgering, Schuldhulpverlening en het gemeentelijk minimabeleid. Binnen SZW zijn drie directies actief die elk een specifieke rol vervullen: a.

Den Haag Werkt (DHW): is het werk- en ontwikkelbedrijf van de gemeente Den Haag. DHW biedt begeleiding, trainingen en werkervaringsplekken aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Ook valt Jongerenpunt070 onder deze directie, dat zich specifiek richt op jongeren tot 27 jaar.

b.

Directie Inkomen, Participatie en Voorzieningen (IPV): biedt ondersteuning aan inwoners die recht hebben op een bijstandsuitkering, bijzondere bijstand en andere inkomensvoorzieningen. Daarnaast begeleidt de directie IPV inwoners bij hun participatie in de samenleving, bijvoorbeeld via activeringstrajecten, sociale begeleiding en het verstrekken van voorzieningen.

c.

Directie Dienstverlening & Kwaliteit: richt zich op het optimaliseren van de dienstverlening en het inzetten van data en onderzoek om de effectiviteit van beleid en uitvoering binnen de dienst SZW te meten.

De uitvoering van de Haagse re-integratieaanpak valt vooral onder DHW, hoewel veel samenwerking en afstemming plaatsvindt met de andere directies. DHW werkt daarnaast samen met vele aanbieders die voorzieningen en interventies aanbieden om inwoners te ondersteunen naar werk of participatie. Ook koopt DHW specifieke voorzieningen in voor bepaalde doelgroepen, zoals jongeren en dak- en thuislozen.

14

3.3

Doelgroepen De gemeente Den Haag richt zich in haar re-integratiedienstverlening op een brede groep inwoners. Dit geldt zowel voor inwoners waarvoor betaald werk mogelijk is, maar ook voor inwoners waar participatie op korte termijn het hoogst haalbare is. In het bijzonder heeft de gemeente Den Haag aandacht voor enkele specifieke doelgroepen. De belangrijkste groepen vermelden we hieronder: a.

Jongeren: voor jongeren tussen de 16 en 27 jaar biedt Den Haag ondersteuning via het Jongerenpunt070. Deze ondersteuning is niet alleen gericht op re-integratie, maar ook op scholing, schulden en zelfredzaamheid.

b.

Nieuwkomers, statushouders en Oekraïners: voor deze groepen biedt Den Haag een gecombineerd aanbod van taal en werk.

c.

Niet-uitkeringsgerechtigden: Den Haag ziet veel potentieel in de groep nietuitkeringsgerechtigden en biedt ondersteuning als zij hulp aanvragen. In het bijzonder heeft Den Haag aandacht voor niet-uitkeringsgerechtigde vrouwen.

15

In Den Haag bestaat het totale bijstandsbestand voor 21% uit inwoners die bemiddelbaar zijn naar werk, terwijl de inschatting is dat ruim 80% van de re-integratie-uitgaven naar deze doelgroep gaat. Dit betekent dat de gemeente veel inzet op de groep waarvoor betaald werk een optie is, op korte of lange termijn. Voor deze doelgroep is de kans groot dat de investering die Den Haag maakt ook leidt tot uitstroom naar werk. Dit leidt vervolgens tot besparingen in de uitgaven aan bijstandsuitkeringen. In vergelijking met andere gemeenten die deelnamen aan het landelijk re-integratieonderzoek, valt op dat de verhouding tussen de omvang van de doelgroep en budgetinzet sterker is in Den Haag dan in de meeste andere gemeenten, en zeker ten opzichte van vergelijkingsgemeenten. Hoewel twee vergelijkingsgemeenten ook ruim 80% van hun re-integratieuitgaven aan deze doelgroep besteden, is de relatieve omvang van deze groep bij hen aanzienlijk groter: 45-50%. Gemeente Den Haag investeert, in verhouding tot andere gemeenten, relatief veel in de groep die met enige begeleiding de stap naar werk kan zetten. Deze keuze kan worden verklaard door verschillende factoren. Ten eerste draagt ondersteuning aan deze groep bij aan het vergroten van de economische zelfstandigheid van deze groep.

Als de gemeente deze doelgroep niet voldoende ondersteunt, bestaat het risico dat zij langdurig afhankelijk blijven van een bijstandsuitkering. Daardoor wordt begeleiding naar werk lastiger en neemt de kans op uitstroom op den duur verder af. Door juist in deze doelgroep te investeren, kan de gemeente Den Haag dit voorkomen en de kans op duurzame uitstroom vergroten. Maar ook een andere factor kan hier een rol spelen. Door in deze groep te investeren, kan de gemeente besparen op haar bijstandsuitkeringen. Dit komt vooral door de prikkelwerking in de BUIG-financiering: als gemeenten erin slagen om mensen sneller uit de bijstand te helpen, houden zij geld over binnen het BUIG-budget, dat zij naar eigen inzicht aan andere taken kunnen besteden10. Dit leidt ertoe dat gemeenten - zo zien we ook in het landelijk onderzoek - geneigd zijn om meer aandacht te geven aan bijstandsontvangers die het meest kansrijk zijn om uit te stromen naar werk. Voor inwoners die verder van de arbeidsmarkt afstaan, is de kans kleiner dat ze snel werk vinden, en hebben gemeenten deze financiële prikkel in mindere mate.

Verhouding lasten/doelgroep bemiddelbaar naar werk

Aandeel lasten

100% 80% 60%

40% 20% 0% 0%

20%

40% 60% Aandeel doelgroep

80%

100%

Figuur 7. Verhouding aandeel lasten/aandeel doelgroep voor de doelgroepen die naar betaald werk te begeleiden zijn. (Den Haag (roze driehoek), vergelijkingsgemeenten (blauwe stippen; N=2) en overige gemeenten (N=16))

10

Gemeenten ontvangen van het Rijk een gebundelde uitkering (BUIG) voor het bekostigen van de uitkeringen in het kader van de Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (levensonderhoud startende ondernemers) en voor de inzet van loonkostensubsidie. Dit noemen we kortweg de ‘BUIG-financiering’.

23

4.2.3

Den Haag besteedt relatief weinig re-integratielasten aan de doelgroep voor wie betaald werk niet voorzien is De groep bijstandsgerechtigden die niet bemiddelbaar is naar werk vormt in vrijwel alle gemeenten het grootste deel van het bijstandsbestand. Dit is weergegeven in onderstaand figuur. Den Haag valt daarbij op als uitschieter: bijna 80% van het bijstandsbestand behoort tot deze doelgroep, terwijl circa 19% van het re-integratiebudget aan hen wordt besteed. In vergelijking met de twee vergelijkingsgemeenten is te zien dat zij een kleiner deel van hun budget aan deze doelgroep besteden, terwijl de omvang van deze groep aanzienlijk kleiner is dan die in Den Haag (rond de 50-55%). Investeren in deze doelgroep is vaak financieel minder aantrekkelijk voor de gemeente, omdat zij vaak langdurige ondersteuning nodig hebben of de financiële voordelen van deze ondersteuning niet snel zichtbaar zijn, hoewel er wel maatschappelijk voordelen kunnen zijn. Daarnaast worden voorzieningen voor deze doelgroep niet altijd bekostigd uit re-integratiemiddelen, maar soms ook vanuit andere domeinen, zoals de Wmo of schuldhulpverlening. Deze zijn niet meegenomen in onderstaand

Verhouding lasten/doelgroep maatschappelijke participatie

Aandeel lasten

100%

80% 60% 40%

20% 0% 0%

20%

40% 60% Aandeel doelgroep

80%

100%

Figuur 8. Verhouding aandeel lasten/aandeel doelgroep voor de doelgroepen waar betaald werk niet voorzien is, maar waarbij maatschappelijke participatie op korte of lange termijn mogelijk is. (Den Haag (roze driehoek), vergelijkbare gemeenten (blauwe stippen; N=2) en overige gemeenten (N=16)) 4.3 4.3.1

Inzet van re-integratie- en participatievoorzieningen Den Haag zet relatief veel re-integratievoorzieningen in per inwoner en bijstandsontvanger Het CBS verzamelt gegevens over de ingezette re-integratie- en participatievoorzieningen van gemeenten via de Statistiek Re-integratie Gemeenten (SRG). Gemeenten leveren hun gegevens aan bij het CBS in de vorm van aantallen voorzieningen naar type en (sinds 2018/2019) naar doelstelling 11. We gebruiken deze

11 Het CBS heeft recent onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van de gemeentelijke registratie van

ingezette voorzieningen. Daaruit blijkt dat er nog veel onduidelijkheden bestaan tussen gemeenten. Zo is het voor gemeenten niet altijd duidelijk of een voorziening onder de SRG-valt of niet. Hierdoor zijn de gegevens over re-integratievoorzieningen niet volledig onderling vergelijkbaar tussen gemeenten. Bij de interpretatie van deze vergelijking zijn dan ook enkele kanttekeningen op zijn plaats. Zie hoofdstuk 2 voor een eerdere toelichting op deze complexiteit.

24

4.4

Reflectie Met oog op de vraag naar de doelmatigheid van de inzet van de gemeente Den Haag, geven we hieronder onze reflecties.

4.4.1

Den Haag besteedt verhoudingsgewijs minder per inwoner of bijstandsontvanger, maar dat zegt niet alles over de doelmatigheid van deze inzet Den Haag geeft zowel per inwoner als per bijstandsontvanger relatief minder uit aan re-integratieondersteuning dan vergelijkingsgemeenten, op basis van wat gemeenten onder taakveld 6.5 Arbeidsparticipatie scharen aan budgetten. Deze bevinding wijst overigens niet per se op een meer doelmatige inzet van middelen door Den Haag. In de praktijk kan Den Haag haar budget op een andere manier verdelen over verschillende doelgroepen, andere vormen van ondersteuning met een andere intensiteit bieden, en aanvullende budgetten (die vallen onder andere Iv3-taakvelden) benutten voor haar re-integratiedienstverlening. Daarom is voorzichtigheid geboden bij het trekken van conclusies over de doelmatigheid van de Haagse re-integratieaanpak op basis van de lage kosten per inwoner of bijstandsgerechtigde.

4.4.2

Er is mogelijk ruimte om extra fondsen aan te trekken voor de Haagse re-integratieambities Op dit moment financiert Den Haag haar re-integratiedienstverlening voornamelijk vanuit algemene middelen en eigen reserves. Het gebruik van aanvullende Europese, landelijke en regionale financieringsbronnen, zoals ESF+-subsidies en regionale stimuleringsfondsen, blijft beperkt. Dit is opvallend, omdat deze fondsen juist bedoeld zijn om gemeenten te ondersteunen bij het realiseren van arbeidsmarktparticipatie. Hoewel dit onderzoek geen inventarisatie omvat van aanvullende financieringsbronnen die aansluiten bij de beleidsambities van Den Haag, is het mogelijk dat Den Haag kansen laat liggen om extra beschikbare middelen aan te trekken. Het benutten van deze fondsen kan niet alleen de begroting ontlasten, maar ook de doelmatigheid van het re-integratiebeleid vergroten.

4.4.3

De gemeente zet vooral re-integratiebudget in voor de doelgroep die snel naar werk kan De gemeente Den Haag richt haar re-integratiebudget vooral op inwoners die relatief snel bemiddelbaar zijn naar werk. Uit de verdeling van het re-integratiebudget blijkt dat deze groep prioriteit krijgt, terwijl zij slechts een klein deel van het totale bijstandsbestand vormt. Voor inwoners bij wie betaald werk niet haalbaar is, wordt minder geïnvesteerd, ondanks dat zij een groot deel van het bijstandsbestand uitmaken. Tegelijkertijd zet de gemeente een breed scala aan voorzieningen in, zoals sociale activering, coaching en loonkostensubsidie. Het feit dat het budget per bijstandsgerechtigde relatief laag ligt, terwijl er veel instrumenten worden ingezet, kan erop wijzen dat Den Haag kiest voor interventies met lagere gemiddelde kosten per instrument. Om goed te beoordelen of deze aanpak doelmatig is, is inzicht nodig in de kosten van deze instrumenten én in hoe deze kosten zich verhouden tot het behaalde resultaat.

27

ook te maken hebben met de opbouw van de doelgroep met LKS. In Den Haag is het aandeel beschut werkers relatief hoog (23%), terwijl het ongewogen gemiddelde van de vergelijkignsgemeenten 16% bedraagt. Deze doelgroep heeft over het algemeen vaker een lagere loonwaarde dan andere mensen met LKS. Dit zorgt gemiddeld dus tot <voor?> een lagere loonwaarde dan een gemeente waar relatief veel mensen met LKS van de banenafspraak komen in plaats van beschut werk. In de bovenstaande grafieken is geen rekening gehouden met de kosten om de loonwaarde vast te stellen en de werknemer te begeleiden op of naar zijn of haar werkplek13. 5.2

Jobcoach Jobcoaches nemen een belangrijke rol in binnen de re-integratiedienstverlening van de gemeente Den Haag en andere gemeenten. Gemeenten zetten jobcoaches vooral in om mensen met een korte tot middellange afstand tot de arbeidsmarkt te begeleiden naar passend en duurzaam werk. De begeleiding is onder meer gericht op het versterken van werknemersvaardigheden en het bevorderen van de zelfstandigheid van de werknemers. Den Haag zet jobcoaches hoofdzakelijk in voor inwoners die al bij een werkgever zijn geplaatst. Op basis van een kostenformat vroegen we Den Haag en andere gemeenten informatie aan te leveren om tot een kostprijs te komen. In wat volgt bespreken we eerst de kostprijs van een jobcoach per fte per maand en vervolgens de kostprijs van een jobcoach per uur.

5.2.1

De kostprijs voor een jobcoach per fte per maand ligt hoger dan in andere gemeenten De kostprijs voor een jobcoach stellen wij vast als een kostprijs per ingezet uur. Deze prijs is gebaseerd op de loonkosten van de jobcoach per fte, de gemiddelde caseload van de jobcoach, het aantal werkbare uren van de jobcoach en de productiviteit. De gemiddelde loonkosten14 inclusief overheadkosten van een jobcoach per fte (de integrale kosten per jobcoach per fte per maand) liggen in Den Haag op ongeveer 9.300 euro per fte per maand (zie figuur 13). In vergelijking met andere gemeenten uit het landelijk onderzoek naar gemeentelijke re-integratiedienstverlening is de kostprijs van een jobcoach per fte per maand in Den Haag het hoogst15. Wel zien we een minder groot verschil met de kostprijs voor jobcoaching per fte per maand tussen Den Haag en de vergelijkingsgemeente.

13 Loonwaardemeting kan door de gemeente, een uitvoerder of externe partij worden uitgevoerd. Als dit

intern wordt uitgevoerd, valt de kostprijs vaak lager uit, zo blijkt uit eerder onderzoek van Significant APE (2023) naar de kosten en uitvoering van beschut werkplekken in Nederland. De kosten voor een loonwaardemeting liepen in het onderzoek van 2023 uiteen van 250 tot 600 euro per meting, met een gemiddelde rond de 490 euro. In Den Haag liggen de kosten voor loonwaardemeting rond de 370 euro in 2025, zoals uit hoofdstuk 6 blijkt. 14 Loonkosten jobcoach per fte per maand: de loonkosten inclusief salaris, individueel keuzebudget,

reiskostenvergoeding en sociale premies ten laste van werkgevers. 15 Omdat we slechts van één vergelijkingsgemeente voldoende informatie ontvingen om een kostprijs

voor jobcoaching te berekenen, kiezen we ervoor in deze paragraaf een vergelijking te maken met andere gemeenten die deelnamen aan het landelijk onderzoek naar de gemeentelijke re-integratiedienstverlening en wel voldoende informatie hebben aangeleverd.

29

Oplag overheadkosten bovenop de loonkosten

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Figuur 15. Gemiddeld aandeel overheadkosten jobcoach (Den Haag (roze driehoek); vergelijkingsgemeente (blauwe stip; N=1); overige gemeenten (cirkel; N = 6)) 5.2.2

De kostprijs van een jobcoach ligt rond de 80 euro per uur, met een lage caseload en een intensieve begeleiding Om vanuit de kostprijs per jobcoach per fte per maand te komen tot een kostprijs per uur, delen we de integrale kostprijs door zowel het gemiddeld aantal cliënten per fulltime jobcoach (caseload) als het aantal ingezette uren per cliënt per fte jobcoach (intensiteit). Het gemiddeld aantal cliënten per fulltime jobcoach is het laagst in Den Haag, met 15 cliënten per fulltime jobcoach (zie figuur 16). De gemiddelde caseload ligt op 47 cliënten per jobcoach en er zijn gemeenten met meer dan 50. De caseload hangt nauw samen met het takenpakket en de doelgroep van de jobcoach. Gemeenten met een caseload van boven de 50 hebben vaak gespecialiseerde jobcoaches voor doelgroepen, zoals specifiek voor de banenafspraak of beschut werk. Door de gespecialiseerde jobcoaches kunnen ze effectief werken en meer mensen begeleiden. De jobcoaches met een lage caseload bieden of intensieve begeleiding, of voeren naast jobcoaching ook nog andere taken uit.

Gemiddelde caseload per fte jobcoach

0

10

20

30

40

50

60

70

Figuur 16. Gemiddelde caseload jobcoach (Den Haag (roze driehoek); vergelijkingsgemeente (blauwe stip; N=1); overige gemeenten (cirkel; N = 6)) De intensiteit wordt gemeten als het gemiddeld aantal uren dat een jobcoach per cliënt per maand inzet. In Den Haag komt dit neer op bijna 8 uur per cliënt per maand, oftewel ongeveer 2 uur per week (zie figuur 17). Het gemiddelde van de andere gemeenten in de figuur komt neer op ruim 3,5 uur per maand, oftewel nog geen een uur per week. Den Haag besteedt dus verhoudingsgewijs gemiddeld veel meer uren per cliënt aan jobcoaching dan de andere gemeenten.

31

Gemiddeld aantal ingezette uren per fte jobcoach per cliënt per maand

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Figuur 17. Gemiddelde intensiteit jobcoach (intensiteit = aantal ingezette uren per client per maand) (Den Haag (roze driehoek); vergelijkingsgemeente (blauwe stip; N=1); overige gemeenten (cirkel; N = 6)) We komen uit op een kostprijs voor jobcoaching van 80 euro per uur (zie figuur 18). Dit valt iets hoger uit dan die van een vergelijkingsgemeente (75 euro). Het gemiddeld uurtarief van alle gemeenten waarmee we Den Haag in de figuur vergelijken, bedraagt 74 euro, met een minimaal uurtarief van 30 euro en maximaal 95 euro. Deze variatie wordt verklaard door de hogere loonkosten van de gemeente en het takenpakket van de professional. Wanneer de overheadkosten buiten beschouwing worden gelaten, omdat de wijze van toerekening hiervan sterk verschilt tussen gemeenten, daalt de gemiddelde prijs per uur naar 55 euro. In Den Haag ligt dit bedrag iets hoger, op 63 euro.

Integrale kosten per jobcoach per ingezet uur

€-

€20

€40

€60

€80

€100

€120

Figuur 18. Gemiddelde integrale kosten jobcoach per ingezet uur (Den Haag (roze driehoek); vergelijkingsgemeente (blauwe stip; N=1); overige gemeenten (cirkel; N = 6)) 5.3

Klantmanager Een klantmanager begeleidt en coacht mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt of met een uitkering richting werk, opleiding of maatschappelijke participatie. Daarbij voert de klantmanager gesprekken, stelt een ontwikkel- of trajectenplan op, stelt deze gedurende het proces bij en bepaalt samen met de cliënt welke voorzieningen worden ingezet. De voortgang van de cliënt wordt actief gemonitord en besproken. Om de kostprijs te bepalen van de inzet van klantmanagers, hanteerden we - net als bij jobcoaching - een kostenformat en vroegen Den Haag en andere gemeenten om informatie aan te leveren om tot een kostprijs te komen. Vanuit de gemeente Den Haag ontvingen wij de gegevens via Den Haag Werkt. De betrokken klantmanagers richten zich daar specifiek op de begeleiding van mensen richting werk, en niet op participatie. In de gemeente Den Haag wordt gewerkt met een gemixte caseload van mensen die makkelijk tot moeilijk bemiddelbaar zijn naar werk. In wat volgt bespreken we eerst de kostprijs van een klantmanager per fte per maand en vervolgens de kostprijs van een klantmanager per uur.

5.3.1

De kostprijs per fte per maand voor een klantmanager is vergelijkbaar met die van de jobcoach Voor de vergelijking van de kostprijs van klantmanager vergelijken wij Den Haag enkel met vergelijkingsgemeenten. In tegenstelling tot het kostenformat voor de jobcoach, is het format voor

32

beschut werk bij Den Haag hoger dan bij de andere gemeenten. In onderstaande paragrafen gaan we dieper in op de opbouw van de kostprijs. 5.4.1

De netto loonkosten liggen in Den Haag iets boven het gemiddelde In onderstaand figuur is te zien dat Den Haag iets boven het gemiddelde ligt wat betreft de netto loonkosten (loonkosten minus loonkostensubsidie): 15.400 euro ten opzichte van een gemiddelde van 13.100 euro. Vergeleken met de andere gemeenten ligt de loonkostensubsidie rond het gemiddelde en liggen de loonkosten voor beschut werk iets hoger. Dit komt mede doordat Den Haag, in vergelijking met andere sociaal ontwikkelbedrijven, relatief meer medewerkers inschaalt in schaal 2 in plaats van schaal 1 binnen de cao Aan de slag. Dit leidt tot hogere salariskosten.

Gemiddelde netto loonkosten

€0

€5.000

€10.000

€15.000

€20.000

Figuur 26. Gemiddelde netto loonkosten beschut werk (Den Haag (roze driehoek); vergelijkingsgemeenten (blauwe stippen; N=2); overige gemeenten (N = 4)) 5.4.2

De netto toegevoegde waarde ligt relatief laag in Den Haag De netto toegevoegde waarde (NTW) voor beschut werk geeft het verschil weer tussen de opbrengsten van een beschut werker en de daarvoor gemaakte kosten. In Den Haag ligt het gemiddeld rond de 10.000 euro aan NTW, iets lager dan het gemiddelde van 11.500 euro (zie figuur 27). Dit betekent dat een beschut werker in Den Haag gemiddeld minder opbrengst levert dan in de andere gemeenten. Een lagere NTW zorgt er uiteindelijk voor dat de totale kostprijs per beschut werker hoger uitvalt, omdat er minder inkomsten tegenover de loonkosten en overige bedrijfskosten staan.

Gemiddelde netto toegevoegde waarde

€0

€5.000

€10.000

€15.000

€20.000

€25.000

€30.000

Figuur 27. Gemiddelde netto toegevoegde waarde per fte (Den Haag (roze driehoek); vergelijkingsgemeenten (blauwe stippen; N=2); overige gemeenten (N = 4)) De gemiddelde NTW is een gewogen gemiddelde van de NTW per werksoort, gebaseerd op de verdeling van beschutte medewerkers over de werksoorten. In figuur 28 is te zien dat de NTW voor ‘intern, ‘werken op locatie’ en ‘individuele detachering’ het laagst is in gemeente Den Haag. De NTW voor ‘intern’ is bij vrijwel alle gemeenten, waaronder Den Haag, het laagst, wat in lijn ligt met ons landelijke beeld. Dit komt bijvoorbeeld doordat intern vaak producten worden geproduceerd met een lage winstmarge.

37

LKS achteraf gecompenseerd krijgt vanuit het Rijk, geldt dit niet voor extra begeleidingskosten als gevolg van de inzet van LKS, dat wel voor eigen rekening van Den Haag komt. 5.5.2

De kosten van ondersteuningstrajecten kunnen oplopen door intensieve begeleiding door jobcoaches en klantmanagers Het uurtarief van zowel een jobcoach als een klantmanager is voor Den Haag vergelijkbaar met andere gemeenten. Maar doordat deze professionals relatief veel uren begeleiding per cliënt bieden, resulteert dat voor Den Haag in hogere totale trajectkosten. Dit roept de vraag op of deze intensievere begeleiding echt nodig is om het beoogde effect te realiseren, of dat er mogelijkheden bestaan om minder begeleiding te bieden zonder kwaliteitsverlies. Hier is geen antwoord op te geven op basis van de resultaten van dit onderzoek. Wel willen we benadrukken dat een verlaging van de intensiteit van de begeleiding ertoe kan leiden dat een ondersteuningstraject langer duurt, met doorgaans hogere totale trajectkosten als gevolg. Minder intensieve begeleiding is dus niet per definitie doelmatiger.

5.5.3

Beschut werk heeft een hoge kostprijs, maar vergelijkbaar met andere grote G4-gemeenten De kostprijs van beschut werk in Den Haag ligt op hetzelfde niveau als bij vergelijkingsgemeenten. Toch biedt de opbouw van deze kostprijs mogelijk nog ruimte voor optimalisatie. We zien dat de netto toegevoegde waarde van beschut werkers die intern werken lager ligt dan in andere gemeenten, terwijl de huisvestingskosten aanzienlijk hoger zijn. Dit zorgt zowel aan de opbrengstenkant als aan de kostenkant voor een verhogend effect op de totale kostprijs voor beschut werk. Eventueel zijn alternatieven denkbaar voor hogere opbrengsten en lagere kosten voor beschut werk dat intern wordt verricht. Bijvoorbeeld door afspraken te maken met werkgevers voor de productie van producten met een hogere marktwaarde of om de huisvestigingskosten te verlagen door goedkopere locaties te zoeken of ruimtes efficiënter te benutten. .

40

6 Instrumenten naar participatie De gemeente Den Haag zet uiteenlopende trajecten, voorzieningen en/of interventies in om inwoners te ondersteunen naar onbetaald werk of maatschappelijke participatie als betaald werk op termijn niet haalbaar is. Vanwege de grote variatie in dienstverlening die de gemeente Den Haag biedt aan verschillende inwoners, is het niet realistisch om voor alle groepen inwoners inzicht te krijgen in de ingezette ondersteuning. Daarom beperken we ons tot vijf persona’s met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Aan de hand van deze persona’s brengen we in kaart wat de gemeente Den Haag zoal inzet voor deze en vergelijkbare personen. 6.1

Toelichting duiding Een persona is een beschrijving van een fictief persoon die geldt als een afspiegeling voor een brede doelgroep. Voor dit onderzoek selecteerden we vijf persona’s (zie figuur 31) die een afspiegeling vormen van enkele veelvoorkomende groepen van bijstandsgerechtigden (inclusief een persona van een nietuitkeringsgerechtigde), gebaseerd op onderzoek van de gemeente Den Haag21 en het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP)22 naar de kenmerken van bijstandsgerechtigden. Deze persona’s selecteerden we in afstemming met de gemeente Den Haag, om zo een realistische weergave te geven van de variëteit van ondersteuning die de gemeente biedt aan inwoners met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. In de onderstaande paragrafen lichten we per persona hun situatie, hulpvraag en inschatting van mogelijkheden toe, waarnaar we de inzet van de gemeente Den Haag toelichten. Persona A: Vincent

Persona B: Mia

Persona C: Samir

Persona D: Amina

Persona E: Nora

Alleenstaande jongvolwassene met ggz- en schuldenproblematiek

50+-er met alleen een basis-/vmbo opleiding en gezondheidsproblemen

Statushouder met werkervaring in thuisland, maar geen erkend diploma

NUG-er met een migratieachtergrond waarbij de partner voldoende inkomen heeft.

Jonge alleenstaande moeder met twee jonge kinderen

Figuur 30. Vijf geselecteerde persona’s Om inzicht te krijgen in de re-integratiedienstverlening van de gemeente Den Haag aan de persona’s, vroegen we een productmanagers en controller van de gemeente om gezamenlijk een invulformulier in te vullen waarin ze voor deze vijf persona’s een inschatting konden maken van het soort interventies die zij inzetten, de fase waarin zij deze inzetten, de duur van deze interventies (in weken), de tijd die dit kost (intensiteit in uren per week) en de gemiddelde kosten van deze interventies voor hun organisatie. Om het invulformulier behapbaar te houden, vroegen we enkel om de interventies te noemen die respondenten inzetten om persona’s te activeren, bemiddelen en te plaatsen23. De melding, diagnose, oriëntatie en

21 Gemeente Den Haag (2024) De veranderende doelgroep in beeld. 22 SCP (2023) Een brede blik op bijstand. 23 In de praktijk kan de fasering ook minder lineair zijn. Zo kunnen interventies uit verschillende fases

gelijktijdig plaatsvinden of kan iemand tijdelijk uitvallen waardoor iemand een fase opnieuw doorloopt.

41

Bemiddeling Nadat Vincent deze twee trajecten heeft doorlopen, volgt een belastbaarheidsonderzoek, om de mentale en fysieke mogelijkheden van Vincent voor werk te beoordelen. De verwachting is dat dit in totaal 6 uur inzet vraagt, waaronder een gesprek met Vincent, de verslaglegging daarover en de toelichting daarvan. Vervolgens wordt Vincent bemiddeld naar werk door een accountmanager van de gemeente. Omdat de gemeente bij Vincent inzet op een reguliere werkplek, vindt ook ondersteuning plaats vanuit het sollicitatiecentrum HalloWerk. Deze ondersteuning betreft onder andere begeleiding bij het opstellen van een cv, een HalloWerk-profiel en afstemming omtrent sollicitatie. De gemeente schat de benodigde inzet in op in totaal 96 uur, verspreid over 12 weken. De kosten hiervan bedragen € 2.976,-, wat vooral zit in de loonkosten van de klantmanager. Plaatsing Zodra Vincent een werkplek vindt, met hulp van de gemeente, vindt er proefplaatsing plaats. Dit duurt gemiddeld 2 maanden. Voor de gemeente kost dit niets; de kosten hiervan liggen bij de werkgever. Indien Vincent deze periode succesvol doorloopt, zet de gemeente vervolgens forfaitaire LKS in. Omdat de hoogte hiervan afhankelijk is van het referentiemaandloon dat Vincent zou verdienen berekend naar het aantal gewerkte uren, is het moeilijk om een inschatting te maken van de kosten hiervan.

Ter illustratie: als Vincent voor 8 weken 20 uur per week werkt op de proefplaatsplek met € 2.437,07 als referentiemaandloon (het brutominimumloon anno 1 juli 2025), betaalt de gemeente € 2.437,07 aan forfaitaire LKS. Dit bedrag krijgt de gemeente Den Haag achteraf vergoed vanuit het Rijk. Tijdens de proefplaatsing vindt loonwaardebepaling plaats, om de waarde van de arbeidsprestatie van Vincent te onderzoeken. Dit neemt gemiddeld genomen 3 uur in beslag en kost € 370,-. Op basis van de loonwaarde die is bepaald, besluit de gemeente vervolgens LKS in te zetten. De gemeente biedt ook jobcoaching aan Vincent. De gemeente schat in dat dit een jaar voortduurt, met een intensiteit van gemiddeld 2 uur per week. Dit is gebaseerd op de verwachting dat Vincent in het eerste halfjaar 3 uur per week jobcoaching nodig heeft, in de daaropvolgende drie maanden 3 uur per twee weken en in de laatste drie maanden 3 uur per maand. Hoe snel de gemeente de begeleiding afbouwt, is afhankelijk van de voortgang die Vincent maakt op zijn werkplek, hetgeen sterk wisselt per persoon. Wel verwacht de gemeente dat Vincent intensieve begeleiding nodig heeft, aangezien hij van het vso kwam. Daarnaast geeft de gemeente eenmalig een werkbegeleidings-cheque uit, ter waarde van € 1.750,- per jaar.

De werkgever kan deze besteden aan de werkbegeleiding op de werkvloer door een begeleider van de werkgever zelf, en is aanvullend op de jobcoaching vanuit de gemeente. 6.3

Persona B: Mia Het persona Mia is kenmerkend voor een grote groep bijstandsgerechtigden die alleenstaand is, langdurig in de bijstand zit, ouder dan 50 jaar is en gezondheidsproblemen heeft. Dit persona is gebaseerd op het cluster 2 ‘Mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ van het SCP26 en cluster 7 ‘Langdurig bijstandsgerechtigden met gezondheidsproblematiek’ van de gemeente Den Haag27. tabel 5 toont de specifieke kenmerken van deze persona.