RIS324467 Beter voorbereid op extreme regen bijlage
Tekst van het document
RAPPORT
Onveiligheid door extreme regen Den Haag | januari 2026
De Onderzoeksraad voor Veiligheid Veilig wonen, veilig werken, veiligheid. Het klinkt vanzelfsprekend, maar veiligheid valt niet te garanderen. In Nederland worden hoogwaardige kennis en technologie en uitgewerkte procedures ingezet om de samenleving veilig te houden. Toch
Onveilige leefomgeving
Levensgevaar
kunnen ernstige ongevallen of zelfs rampen plaatsvinden. De Onderzoeksraad voor Veiligheid doet onderzoek naar voorvallen en trekt daaruit lessen. Zo dragen we bij aan veiligere procedures en organisaties. En daarmee aan een veiliger Nederland.
Maatschappelijke ontwrichting
Vormen van onveiligheid
Financiële onzekerheid
De Onderzoeksraad voor Veiligheid richt zich vooral op situaties waarin burgers voor hun veiligheid afhankelijk zijn van partijen als de overheid, bedrijven of instellingen. We doen geen
Fysieke gezondheidsklachten
onderzoek naar schuld of aansprakelijkheid. De rapporten
Mentale gezondheidsklachten
van de Onderzoeksraad zijn openbaar. Artikel 69 van de Rijkswet OVV verbiedt het gebruik van onderzoeksinformatie van de Onderzoeksraad in strafrechtelijke, tuchtrechtelijke of
Vormen van onveiligheid als gevolg van extreme regen.
civielrechtelijke procedures. N.B. Dit rapport wordt in het Nederlands gepubliceerd, met de samen vatting, beschouwing en aanbevelingen in het Engels. Bestaan er interpretatieverschillen tussen het Nederlandse rapport en de Engelse samenvatting, beschouwing en aanbevelingen? Dan is het Nederlandse rapport leidend.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Introductie1
Inhoud Samenvatting4
Beschouwing9 Aanbevelingen
Lijst van afkortingen
14 16
1. Inleiding20
3. Uitval stroomverdeelstation 3.1
34
Inleiding
35
3.2 Toedracht
35
3.3 Risicofactoren
41
3.4 Risicobeheersing
44
3.5 Analyse
47
3.6 Verbreding
49
1.1
Aanleiding
20
1.2
Focus
25
1.3
Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen
25
1.4
Onderzoeksaanpak
25
4.1
Inleiding
54
1.5
Afbakening
26
4.2 Toedracht
54
1.6
Leeswijzer
26
4.3 Risicofactoren
57
4.4 Risicobeheersing
58
4.5 Analyse
60
4.6 Verbreding
62
2. Referentiekader28 2.1
Doel van het referentiekader: basis voor conclusies en
4. Spoedeisende Hulp gesloten
53
aanbevelingen28 5. Woningen onbewoonbaar
65
2.2 Afhankelijke én verantwoordelijke burger
31
2.3 Crisisbeheersing in fasen
31
5.1
Inleiding
66
2.4 Partijen zoeken verbinding en werken samen
33
5.2 Toedracht
66
2.5 Partijen streven naar veiligheid voor alle burgers
33
5.3 Risicofactoren
71
5.4 Risicobeheersing
73
5.5 Analyse
80
5.6 Verbreding
83
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Inhoud2
6. Risicofactoren voor onveiligheid bij extreme regen 6.1
Inleiding
86
9. Aanbevelingen109
86
6.2 Intensiteit van extreme regen
86
Bijlage A Onderzoeksverantwoording111
6.3 Kwetsbaarheid van het gebied
87
Bijlage B Reacties op het conceptrapport
118
Bijlage C Betrokken partijen, beleid en regelgeving
119
6.4 Samenloop met andere risicofactoren zorgt voor onveiligheid87 7. Beheersing van de veiligheidsrisico’s in de huidige praktijk 7.1
Inleiding
90
Bijlage D Onderzoeken naar de risicoperceptie van burgers
134
Bijlage E Rapport Motivaction
136
90
7.2 Partijen en hun expertise
91
7.3 Beleid voor risicobeheersing
92
8. Conclusies107 Risicofactoren onvoldoende in beeld
107
Traagheid beleidscyclus
107
Maatregelen kleinschalig
108
Lauwe fase onvoldoende benut
108
Centrale sturing beperkt
108
Onvoldoende urgentie en risicobesef
108
Coverfoto’s bronnen Boven:
iStock.com/middelveld
Linksonder:
iStock.com/ChiccoDodiFC
Rechtsonder:
iStock.com/Olivier DJIANN
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Inhoud3
Samenvatting Extreme regenval deed zich de afgelopen jaren door
de beheersing van de risico’s van extreme regen in de huidige
klimaatverandering steeds vaker voor. Dit uitte zich in piekbuien,
praktijk.
grotere neerslaggebieden en – met name in de winter – langduriger natte perioden.
Casus uitval stroomverdeelstation
Extreme regen veroorzaakt niet alleen schade en overlast, maar
Op 26 december 2023 ontstond ’s nachts kortsluiting in een
kan ook leiden tot onveiligheid. Dit blijkt uit de overstromingen in
stroomverdeelstation in Nijverdal. Een recordnatte periode
Limburg, België en Duitsland in 2021 en ook uit diverse voorvallen
vanaf 13 oktober zorgde voor een hoge grondwaterstand. Het
in de periode najaar 2023 tot en met zomer 2024, waarbij
grondwater drong de kelder van het stroomverdeelstation binnen
onder andere zorg- en hulpverlening ontoegankelijk werden,
waardoor er kortsluiting ontstond. Hierdoor viel bij ruim 11.000
stroomuitval optrad en woningen door gezondheidsrisico’s
elektriciteitsaansluitingen de stroom uit. De uitval duurde ruim
onbewoonbaar werden. De mogelijke opeenvolgende effecten
vijf uur, maar had mede door het tijdstip waarop de kortsluiting
(cascade-effecten) die kunnen optreden bij stroomuitval of
ontstond een beperkte impact.
uitval van andere vitale infrastructuur leveren een serieus veiligheidsvraagstuk op. Dit onderzoek richt zich daarom op de
Verschillende risicofactoren speelden een rol bij het ontstaan
beheersing van de veiligheidsrisico’s van extreme regen.
van de stroomuitval: het stroomverdeelstation ligt in een beekdal waar van nature hoge grondwaterstanden voorkomen, de
Het doel van het onderzoek is het in kaart brengen van de wijze
kabeldoorvoer lag onder het maaiveld en was niet waterdicht.
waarop Nederland zich voorbereidt op de gevolgen van extreme
De netbeheerder was zich niet bewust van de hoge waterpeilen
regen vanuit een veiligheidsperspectief. Dit doel willen we bereiken
en grondwaterstanden waardoor hij geen maatregelen nam in
door partijen aan de hand van concrete casuïstiek inzicht te
aanloop naar de stroomstoring.
geven in de manier waarop zij samen deze veiligheidsrisico’s beheersen en in de knelpunten die daarbij naar voren komen.
Uit de analyse van het voorval bleek dat de netbeheerder de
De onderzoeksaanpak bestond uit diepgaand onderzoek van
risico’s van extreme regen laag inschatte en dat hij weinig zicht
drie casussen waar sprake was van onveiligheid voor burgers
had op locatiespecifieke klimaatrisico’s, terwijl de locatie van het
als gevolg van extreme regen en uit een bredere analyse van
stroomverdeelstation niet gunstig is. Door de schaarse ruimte in
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Samenvatting4
Nederland zijn de locaties van stroomverdeelstations min of meer
Een aantal risicofactoren droeg bij aan deze incidenten. De wijk
een gegeven. De risico’s die daarbij horen moeten dus worden
waarin het ziekenhuis staat, ligt op een relatief laag punt ten
beheerst. Gemeenten, waterschappen en KNMI verstrekken echter
opzichte van de rest van Doetinchem. Bovendien ligt de ingang
niet proactief informatie over waterpeilen, grondwaterstanden
van de SEH in een kuil ten opzichte van het straatniveau. Er stroomt
en neerslag aan netbeheerders. Netbeheerders halen deze
dus relatief veel regenwater naar het ziekenhuis en naar de SEH
informatie ook niet actief op.
specifiek. Het ziekenhuis heeft een eigen gescheiden rioolstelsel. Het vuilwaterriool is gekoppeld aan het gemengde stelsel van
Uitval van een stroomverdeelstation kan leiden tot
de gemeente. Dit maakt dat bij veel regen de capaciteit van de
onveilige situaties door cascade-effecten, zoals uitval van
riolering al snel wordt overschreden en er water op straat blijft
verkeerslichten en telecommunicatie. Tot enkele jaren geleden
staan. Het water stroomt af naar het ziekenhuis. Daarbovenop
hadden netbeheerders geen contact met overheden over
komt dat in deze wijk sprake is van relatief veel verstening en
klimaatgerelateerde risico’s. Onderzoeken naar hoe kwetsbaar
weinig afgekoppelde hemelwaterafvoer. Dat ook de aanrijdroutes
gebieden in Nederland zijn voor onder andere extreme regen (de
naar het ziekenhuis onder water zouden komen te staan bij zware
zogenaamde stresstesten) die sinds 2018 periodiek uitgevoerd
regenval was wel zichtbaar op de kaarten van de gemeentelijke
worden, maakten dat netbeheerders als aanbieders van vitale
stresstest uit 2019, maar dit was voor het ziekenhuis geen bekend
infrastructuur beter aangesloten raken.
risico.
Casus Spoedeisende Hulp gesloten
Deze casus laat zien dat de gevolgen van het sluiten van de SEH op 21 juli en 2 september 2024 beperkt waren. Dat men
Op zondagmiddag 21 juli 2024 viel er in de directe omgeving
geleerd had van de eerdere ervaring met extreme regen hielp
van het Slingeland Ziekenhuis in Doetinchem in enkele uren tijd
de tweede keer in de beperking van de gevolgen. De ligging en
60 tot 70 millimeter regen. Hierdoor kwamen de wegen rondom
omgeving van het ziekenhuis blijven echter risicofactoren. Dat een
het ziekenhuis onder water te staan, liep het regenwater de
ziekenhuis met SEH in de regio niet bereikbaar is door een extreme
Spoedeisende Hulp (SEH) binnen en overstroomden de toiletten
regenbui heeft potentieel grote gevolgen voor patiënten als er
op de afdeling. De SEH werd ruim zeven uur lang gesloten, tot al
een samenloop is met een andere calamiteit. Dit had het geval
het water weg was en de ruimtes van de SEH weer waren ontsmet.
kunnen zijn vanwege de gelijktijdige Zwarte Cross en vanwege
Op 2 september 2024 viel opnieuw een zware regenbui. Door de
het door de regen bezwijken van een dak van een bedrijfspand in
gebeurtenissen van 21 juli wisten personeel en brandweer al beter
Doetinchem waarnaast een indoor speeltuin gevestigd was.
wat ze moesten doen. Snel en adequaat handelen zorgde ervoor dat het niet nodig was de SEH te evacueren en dat de sluiting van de SEH slechts kort duurde.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Samenvatting5
Casus woningen onbewoonbaar
sprake van verstening, waardoor regenwater niet kan wegzakken
Eveneens op 21 juli 2024 viel er in korte tijd extreem veel regen
in de bodem. Tot slot zijn de oude woningen slecht bestand
boven Enschede. In ruim 80 (voornamelijk huur) woningen in de
tegen water; het vocht trekt makkelijk op in vloeren en muren met
wijken Pathmos en Stadsveld liep regenwater naar binnen, al dan
bacteriën en schimmelvorming tot gevolg.
niet in combinatie met vuil rioolwater. De dagen nadien hielpen bewoners elkaar met het opruimen van de schade, ondersteund
Een belangrijke uitkomst van onze analyse is dat bij de gemeente,
door de gemeente en de woningcorporatie. Ondertussen
de woningcorporatie en bewoners de kwetsbaarheid van de
probeerden de Gemeente Enschede en de woningcorporatie zich
woningen voor extreme regen onvoldoende in beeld was. Met
een beeld te vormen van de belangrijkste probleemlocaties in
bouwtechnische risicofactoren was in de stresstest van Twents
de stad. Gaandeweg de week die volgde, werden de gevolgen
Waternet uit 2019 geen rekening gehouden. Daarnaast laat deze
van de piekbui duidelijk; het rioolwater veroorzaakte veel schade
casus zien hoe belangrijk sociale cohesie in de getroffen wijk was
aan woningen en bewoners kregen gezondheidsklachten door
bij het omgaan met de onzekerheid en spanningen als gevolg
optrekkend vocht in hun woningen. De woningcorporatie en
van de extreme regen. Bewoners hielpen elkaar met opruimen en
de gemeente brachten 57 huishoudens onder in een tijdelijke
steunden elkaar in de periode erna. De impact van de extreme
woning. Het voorval en de lange nasleep waarvan de afloop
regen had echter ook negatieve sociale gevolgen doordat de
lange tijd onzeker was, leidden bij veel bewoners van de
bewoners zich niet gezien en gehoord voelden door de gemeente
getroffen buurten tot stress en fysieke en mentale klachten.
en de woningcorporatie. Juist vanwege de sociale cohesie in de
Inmiddels is de voorlopige afloop bekend: in april 2025 gaf de
wijk was het ingrijpend voor de bewoners om lange tijd elders
gemeente op basis van onderzoek aan op korte termijn weinig
ondergebracht te worden en in onzekerheid te verkeren of en
mogelijkheden te zien om de gevolgen van extreme regen
wanneer terugkeer naar hun huizen mogelijk was. Pas negen
voor deze woningen in de toekomst te beperken. De gemeente
maanden later werd duidelijk dat men niet meer terug kon keren.
gaat in de komende acht jaar (grootschalige) maatregelen uit
Dit was voor de bewoners die daar vaak al decennia woonden
haar Water- en klimaatadaptatieplan uitvoeren. Daarop heeft
een dramatische uitkomst.
de woningcorporatie besloten de woningen vooralsnog niet te herstellen en de bewoners er niet naar terug te laten keren.
Deze casus laat verder zien dat extreme regen kan leiden tot een onveilige leefomgeving en aanzienlijke mentale en fysieke
Een aantal risicofactoren droeg bij aan de ernst van het incident.
gezondheidsklachten voor mensen die op kwetsbare locaties
Ten eerste liggen delen van Enschede, en in het bijzonder Pathmos
wonen. Er zijn indicatief 47 vergelijkbare wijken als Pathmos,
en Stadsveld, onderaan de flank van een stuwwal. Afspoelend
waar sprake is van een combinatie van een kwetsbare locatie,
regenwater verzamelt zich op die locaties. Ten tweede is de
kwetsbare woningen en bewoners in kwetsbare posities, waardoor
afvoercapaciteit (via riool en/of oppervlaktewater) van de wijk
extreme regen grote gevolgen kan hebben.
beperkt, waardoor er water op straat blijft staan. Daarnaast is er
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Samenvatting6
Risicofactoren
aard. Partijen hebben behoefte aan concrete doelen en hardere
In de drie casussen veroorzaakte extreme regen onveiligheid
minimumeisen voor de aanpak van extreme regen. Gemeenten
voor burgers. Vormen van onveiligheid die optraden zijn
lijken bij nieuwbouw wel vaker zelf verplichtingen op te leggen,
aantasting van de veilige leefomgeving, fysieke en mentale
zoals minimale waterberging op eigen terrein voor burgers.
gezondheidsklachten, economische schade en lokale ontregeling van een gemeenschap.
Realisatie veiligheidswinst verloopt langzaam
Uit het onderzoek blijkt dat de belangrijkste risicofactoren
Kleinschalige maatregelen op het gebied van klimaatadaptatie
intensiteit van de regen en de kwetsbaarheid van het gebied
zijn het resultaat van pilots en andere initiatieven waarin partijen
zijn. De kwetsbaarheid van het gebied is afhankelijk van de
samenwerken. Verder realiseren gemeenten verschillende
geografische ligging, menselijke ingrepen in het landschap,
typen ruimtelijke inpassingsmaatregelen, zoals wadi’s en
verstedelijking, de aanwezige rioolstelsels en ook van de
parkeerplaatsen met halfverharding, die elk een beetje bijdragen
aanwezigheid van kwetsbare infrastructuur. Dit zijn bekende
aan veiligheid. Grootschalige ruimtelijke maatregelen, zoals
risicofactoren, die verschillende overheden benoemen in de
rioolaanpassingen, waterbergingsgebieden en watergangen,
diverse beleidsstukken. Echter juist de samenloop met ook nog
blijven vooralsnog uit.
andere risicofactoren (zoals sociaal-maatschappelijke factoren, (bouw)technische aspecten of evenementen), die niet op
Burgers en bedrijven zijn zich onvoldoende bewust van
voorhand bekend of in beeld zijn, zorgt voor onveiligheid.
veiligheidsrisico’s en ze zijn onvoldoende betrokken bij de beheersing ervan. Dat blijkt onder andere uit een in opdracht
Beleid voor risicobeheersing is onvoldoende specifiek
van de Onderzoeksraad uitgevoerde survey onder burgers naar hun risicoperceptie van extreme regen. In de casussen laten de betrokken bedrijven eveneens weinig risicobesef zien. Een
Het Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen hebben
gevolg hiervan is dat preventieve maatregelen (tegels wippen,
beleidsprocessen en -documenten over de aanpak van
afkoppelen regenwater, groene daken) slechts door een deel van
wateroverlast. Het beleid is echter niet gericht op veiligheid.
de burgers en bedrijven worden genomen. Ook in de aanloop
Onveiligheid door extreme regen wordt in de documenten zelden
naar een piekbui hebben maar weinig burgers en bedrijven
expliciet als risico genoemd. Het gaat meestal over waterschade
paraat welke maatregelen ze moeten nemen om de gevolgen
of -overlast. Ook is het beleid veelal vrijblijvend en procesmatig
te beperken. Betrokkenheid van burgers en bedrijven is ook
van aard. Klimaatbestendig en waterrobuust zijn bijvoorbeeld
een voorwaarde voor het voldoende kunnen benutten van het
kernbegrippen in het nationale doel 2050, maar abstract
potentieel van private grond ten behoeve van waterberging. Dat
geformuleerd en de tussendoelen zijn procesmatig van
wordt nu onvoldoende gebruikt, terwijl dat wel nodig is. Het
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Samenvatting7
probleem van het bergen en verwerken van water dat valt bij
Terwijl het niet ontbreekt aan kennis- en beleidsontwikkeling op
een extreme regenbui is zo groot dat een gemeente dit niet
het gebied van klimaatadaptatie, ontbreekt een breed gedragen
alleen kan oplossen.
gevoel van urgentie om daadwerkelijk maatregelen te nemen. Het gebrek aan urgentie kent meerdere oorzaken die elkaar
Vroegtijdige waarschuwingen blijven uit. Actuele (grond)
versterken. Het risicobewustzijn bij de bevolking is laag. Tot op
waterstanden worden weinig gebruikt en gedeeld met partijen
heden blijven de meeste extreme neerslaggebeurtenissen beperkt
en vroegtijdige weerwaarschuwingen door het KNMI worden
tot een specifieke wijk of stad (met uitzondering van Limburg
belemmerd door regelgeving.
2021) en heeft er in Nederland (nog) geen ramp met dodelijke slachtoffers plaatsgevonden. Er lijkt daarmee nog geen sprake
Knelpunten op gebied van centrale sturing en urgentiebesef Extreme regen neemt in de toekomst toe. De Onderzoeksraad is bezorgd, omdat er niet genoeg veiligheidswinst wordt behaald
van een dreiging waartegen collectief maatregelen moeten worden genomen.
Conclusies
om de toenemende risico’s van extreme regen bij te houden. Dat
De natuurlijke waterbergings- en afvoercapaciteit van gebieden
de effecten van klimaatverandering op het gebied van extreme
is door de verstedelijking door de jaren heen sterk verminderd.
regen nu al merkbaar zijn, versterkt deze zorgen en onderstreept
Daarbovenop komen de gevolgen van het veranderende
de noodzaak tot uitvoering van concrete maatregelen.
klimaat. Veiligheidsrisico’s door extreme regen kunnen niet worden uitgesloten. Overheden staan voor de uitdaging deze
De voortvarendheid die noodzakelijk is om op tijd goed
zoveel mogelijk te beperken. Daar wordt door veel partijen
voorbereid te zijn, zien we onvoldoende in de gedecentraliseerde
zeker aan gewerkt, maar Nederland is naar het oordeel van de
aanpak. Dat ligt niet aan de deskundigheid van decentrale
Onderzoeksraad nog onvoldoende voorbereid op de huidige en
partijen. Waterschappen zijn de oudste bestuursorganen van
toekomstige veiligheidsrisico’s door extreme regen. De realisatie
Nederland en bestaan al sinds de 13e eeuw. Zij bezitten een
van daadwerkelijk effectieve maatregelen blijft achter bij het
schat aan ervaring in waterbeheer. Nu door klimaatverandering
tempo waarin extreme regen toeneemt.
vaker bovennormatieve of extreme weersomstandigheden plaatsvinden, wordt effectief handelen complexer en onderlinge afhankelijkheden groter. De lokale en regionale samenwerking tussen partijen (gemeenten, waterschappen, projectontwikkelaars) is gebaat bij sturing op rijksniveau, die bindende normen en kaders stelt en concrete doelstellingen formuleert.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Samenvatting8
Beschouwing De volgende uitdaging
geen levens gekost, maar het verleden is, in de context van
Nederland staat wereldwijd bekend als de waterexpert: een land
klimaatverandering, een slechte voorspeller van de toekomst.
dat al eeuwenlang succesvol strijdt tegen het water en innoveert
De bui die in 2021 in Limburg leidde tot evacuaties en grote
op het gebied van dijken, de Deltawerken en waterbeheer. Dankzij
schade aan huizen en bedrijven, kostte in omliggende gebieden
deze kennis en ervaring wordt vaak gedacht dat Nederland zijn
in België en Duitsland aan 220 mensen het leven. Ook in
waterbeheer goed op orde heeft. Toch staan we momenteel voor
Spanje en Centraal-Europa zijn de afgelopen jaren zeker 250
de volgende uitdaging. De gevolgen van klimaatverandering
dodelijke slachtoffers gevallen als gevolg van extreme regenval.
waren de afgelopen jaren duidelijk merkbaar. In de toekomst
Simulaties van extreme hoeveelheden regen, vergelijkbaar met
wordt het klimaat in Nederland grilliger en extremer: er komt zowel
die in Limburg, Duitsland en België in 2021, die in het kader van
meer droogte als meer extreme regen. Dit onderzoek heeft in kaart
bovenregionale stresstesten zijn uitgevoerd, laten zien dat er
gebracht hoe Nederland zich vanuit een veiligheidsperspectief
andere gevolgen optreden in Hoog en Laag Nederland. In de
voorbereidt op de gevolgen van extreme regen en gaat over
laaggelegen gebieden, zoals de polders in het westen van ons
de vraag hoe de veiligheidsrisico’s als gevolg van toenemende
land wordt grootschalige, ondiepe maar langdurige wateroverlast
extreme regen in Nederland worden beheerst. Extremere regen
verwacht en op andere meer hooggelegen zandgronden in het
heeft niet alleen natte voeten tot gevolg, het zorgt ook voor
oosten van ons land kan de waterdiepte op straat lokaal meer
onveiligheid voor de inwoners van Nederland. Het kan de veiligheid
dan een meter diep worden.
van de woon- en leefomgeving aantasten, fysieke en mentale gezondheidsklachten veroorzaken en zelfs maatschappelijke ontwrichting tot gevolg hebben. Dat speelt eens te meer
Urgentie
naarmate meer risicofactoren stapelen en elkaar versterken. Ons
Hoewel kennis over klimaatverandering en extreme neerslag in
onderzoek heeft laten zien dat hinder, schade en natte voeten ten
Nederland breed aanwezig is, laten de casussen in dit onderzoek
gevolge van extreme regen kan overgaan in onveiligheid.
zien dat partijen die kwetsbaar zijn voor de risico’s van extreme regen daar maar beperkt op voorbereid zijn. Verantwoordelijke
Als relatief nieuw risico vraagt het omgaan met de gevolgen
partijen in het waterbeheer zijn zich wel bewust van de
van extreme regen om een open, nieuwsgierige grondhouding
toenemende frequentie en omvang van extreme regen, maar
ten aanzien van wat er door klimaatverandering kan
koppelen dat meestal niet expliciet aan (on)veiligheid. Over de
gebeuren. Weliswaar heeft extreme regen in Nederland nog
gevolgen van extreme regen heerst nog geen breed gedragen
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Beschouwing9
gevoel van urgentie en het tempo van de realisatie van adaptieve
Enschede besloten om de uitvoering van (grootschalige)
maatregelen is laag. Zoals in het rapport beschreven komt dit
maatregelen te versnellen, na de ernstige problemen door de
door verschillende factoren. Er is onder andere concurrentie met
extreme regen in de wijken Pathmos en Stadsveld.
andere beleidsprioriteiten, zoals woningbouw en energietransitie, die om middelen en aandacht vragen. Daarnaast maken mensen
Omdat maatregelen niet alle (veiligheids)risico’s kunnen
zich doorgaans weinig zorgen over de risico’s van extreme regen.
voorkomen en het risicobewustzijn bij veel mensen laag is, is
Wellicht is het diepgewortelde vertrouwen in het Nederlandse
risicocommunicatie naar de bevolking in de aanloop naar
vermogen om water te beheersen daar debet aan, of het feit
extreme regen van groot belang. Door tijdige en locatiespecifieke
dat in Nederland nog geen dodelijke slachtoffers zijn gevallen. De
weerwaarschuwingenkunnen bewoners, bedrijven en gemeenten
gevolgen van extreme regen zijn bovendien lokaal waardoor er
zich beter voorbereiden op extreme regen waardoor zij de kans op
geen sprake is van een nationaal ervaren en begrepen dreiging
schade en letsel kunnen beperken.
waartegen collectief maatregelen moeten worden genomen. Zolang het jou niet treft is het andermans probleem.
Maatregelen
Sturing De aanpak van de gevolgen van extreme regenval wordt door decentrale overheden gedaan. Er vindt onderling veel afstemming
In overeenstemming met het rapport van de Beleidstafel
en uitwisseling plaats. Door de inzet van specifieke expertise
wateroverlast en hoogwater ‘Voorkomen kan niet, voorbereiden
en bevoegdheden op hun respectievelijke bestuursniveaus,
wel’ is de opgave om risico’s zo goed mogelijk te beheersen en de
werken gemeenten, waterschappen en provincies gezamenlijk
gevolgen zo veel mogelijk te beperken.
aan klimaatadaptatie. Van de Rijksoverheid verwacht de Onderzoeksraad meer centrale sturing. Er zijn handreikingen,
De Onderzoeksraad ziet dat partijen die voor waterbeheer aan
richtlijnen, studies en stimuleringssubsidies, maar nog weinig
de lat staan de intentie hebben om op dit terrein verbinding
verplichtingen op het gebied van klimaatadaptie, daar waar
te zoeken en samen te werken. Landelijke en lokale overheden,
dat gezien de kwetsbaarheid van de locatie wel nodig zou zijn.
maar ook bedrijven, kennisinstituten en partijen uit de
Bouwend Nederland pleit voor landelijke uniforme prestatie-eisen.
financiële sector bundelen de krachten voor kennisuitwisseling
Door klimaatadaptief bouwen in kwetsbare gebieden wettelijk te
en beleidsontwikkeling. De daadwerkelijke realisatie van
verankeren en uniforme regels in te voeren, kunnen bouwbedrijven
(grootschalige) maatregelen blijft echter nog achter. Het is nodig
eenvoudiger voldoen aan eisen en worden (financiële) risico’s
dat op korte termijn meer maatregelen gerealiseerd worden om
beperkt. Ook de werkgroep Klimaatadaptatie van de financiële
de gevolgen van extreme regen te beheersen. Grootschalige
sector stelt dat de overheid meer duidelijkheid kan creëren door
maatregelen kosten veel voorbereidingstijd, maar bij grote
klimaatbestendig bouwen te verplichten. Het Deltaprogramma
urgentie kan realisatie wel versneld worden. Zo heeft de gemeente
2026 onderstreept het belang van financiële facilitering en
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Beschouwing10
prikkels: de benodigde investeringen in ruimtelijke adaptatie om
Kwetsbaren
waterrobuuster te worden zijn een veelvoud van wat de afgelopen
Extreme regen treft niet iedereen in gelijke mate, of niet iedereen
jaren is geïnvesteerd. Maar de baten van investeringen in het
kan zich er even goed tegen beschermen. In klimaatkwetsbare
hier en nu zijn groot met het oog op de schade die daarmee
wijken wonen vaak mensen met minder financiële middelen.2 Zij
vermeden kan worden én op de bijdrage die het levert aan
hebben minder mogelijkheden om hun woning aan te passen
de kwaliteit en veiligheid van de leefomgeving en aan de
of schade snel te herstellen of zijn hiervoor afhankelijk van hun
gezondheid van mensen. Keuzes die nu worden gemaakt voor
verhuurder. Hun woningen zijn bovendien vaak ouder en minder
klimaatadaptatie betalen zich in de toekomst uit.
goed onderhouden. Deze kwetsbaarheid voor klimaatrisico’s zagen we ook in de wijken Pathmos en Stadsveld in Enschede.
Vanuit gemeenten en waterschappen kunnen ook meer prikkels
Huishoudens met hogere inkomens wonen vaker op betere
richting burgers en bedrijven uitgaan om zelf in actie te komen
locaties en kunnen meer investeren in adaptieve maatregelen.
en adaptieve maatregelen te nemen, zoals groene daken
Echter, alle burgers moeten zo goed mogelijk beschermd worden
aanleggen, regenpijp afkoppelen en waterberging. Meer dan de
tegen onveilige situaties als gevolg van die regen. Investeringen
helft van de grond in gemeentes is in particuliere handen en van
zijn vooral nodig voor kwetsbare groepen of op kwetsbare locaties.
de 550 vierkante kilometer aan tuinen in Nederland is tweederde
Daarmee kan voorkomen worden dat potentiële schade of risico’s
betegeld. Daarmee is er een groot potentieel aan grond voor
vooral bij de meest kwetsbaren terechtkomen. Daarnaast kunnen
waterberging.
tijdige investeringen in klimaatadaptieve en waterrobuuste
1
maatregelen voorkomen dat we zowel de kosten als de gevolgen Vroegtijdige weerwaarschuwingen kunnen in de aanloop naar
van extreme regen afwentelen op toekomstige generaties.
extreme regenval ook een belangrijke bijdrage leveren aan waterbewust handelen. De huidige landelijke publiekscampagne ‘Leven met water’, waarin risico’s en handelingsperspectieven
Ruimte voor regen
bij onder andere extreme regen onder de aandacht worden
Een waterrobuuste inrichting van stedelijke en landelijke
gebracht, kan ten slotte ook bijdragen aan een groter
gebieden voor nu en in de toekomst vraagt om grootschalige
waterbewustzijn en waterbewust handelen.
maatregelen die een integrale, gebiedsgerichte aanpak vereisen van gemeenten, waterschappen, projectontwikkelaars en woningbouwcorporaties. Deze preventieve aanpassingen in de ruimtelijke infrastructuur blijven echter in schaal en omvang nog achter.
1 2
Kennisportaal Klimaatadapatie, Stimuleren of verplichten: hoe krijgen we groenere tuinen met minder tegels? 24 februari 2025. Dutch Green Building Council & Climate Adaptation Services, Effect van klimaatverandering op woningcorporaties. Hoe 830.000 corporatiewoningen te maken krijgen met hitte, droogte, Wateroverlast en ovestromingen in 2050. ABN Amro, Stapeling klimaatrisico’s en financiële draagkracht op de woningmarkt, november 2023.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Beschouwing11
Voor wat betreft nieuwbouw is het opvallend dat een aantal
waardoor ingrijpende aanpassingen – zoals rioolaanpassingen
gemeenten blijft bouwen op klimaatkwetsbare locaties, ondanks
of waterretentiegebieden – lastig in te passen zijn. Dit maakt
een toenemend besef van de risico’s. De woningnood zorgt voor
dat bestaande bouw kwetsbaarder blijft voor extreme regen.
grote druk om te bouwen en de grond is in ons dichtbevolkte land schaars. Dat kan maken dat een gemeente kiest voor
De Wetenschappelijke Klimaatraad pleit voor het eenduidig
een, uit oogpunt van klimaatkwetsbaarheid, minder geschikte
beschikbaar maken van informatie over de klimaatrisico’s van
locatie. De risico’s die daaruit voortvloeien zijn te beperken door
woningen, wijken en woonplaatsen. Mensen kunnen met deze
klimaatadaptief te bouwen en waterrobuuste aanpassingen
informatie beter begrijpen wat ze kunnen verwachten, en daar
in de bouwplannen aan te brengen. Dat vraagt maatwerk dat
beter naar handelen bij de locatiekeuze en inrichting van een
aansluit op het water- en bodemsysteem en is kostenverhogend.
woning. Dit vergroot enerzijds het waterbewustzijn en geeft
Deze kostenverhoging weegt op de lange termijn op tegen
anderzijds handelingsperspectief.
de baten van veiligheid. Het belang om op korte termijn meer betaalbare woningen te bouwen concurreert hier met het belang dat die woningen (ook) op lange termijn klimaatbestendig en
Het belang van veerkracht en sociale cohesie
waterrobuust zijn. Keuzes voor een klimaatbestendige ruimtelijke
Er zijn technische, financiële, ruimtelijke en maatschappelijke
ordening delven nog regelmatig het onderspit, problematiek die
grenzen aan adaptatie. Er moet dus ook aandacht zijn voor
ook de Wetenschappelijke Klimaatraad naar voren brengt.
monitoring, vroegtijdige weerwaarschuwingen, noodplannen
3
en een robuuste crisisrespons, zodat de samenleving beter is Bij bestaande bouw zijn gebouwen en wijken ontworpen voor
voorbereid op situaties waarbij de grenzen van het waterbeheer
een ander klimaat dan dat van nu en de toekomst. Bestaande
ondanks alle inspanningen toch worden bereikt. De afgelopen
wijken, straten, riolen en gebouwen zijn niet berekend op
jaren is het belang van weerbaarheid sterk toegenomen.
piekbuien met zoveel water in korte tijd. Rioleringssystemen in
Ingegeven door de coronacrisis en daarna aangedreven door
oude wijken zijn vaak gemengd (hemelwater en huishoudelijk
de toenemende geopolitieke spanningen, gaat het daarbij om
afvalwater samen) en hebben een beperkte capaciteit, verstening
weerbaarheid tegen dreigingen van diverse aard, waaronder
laat weinig water door en ruimte om groen of waterberging
ook de gevolgen van klimaatverandering. Het gaat daarbij om de
toe te voegen is schaars. Aanpassingen achteraf in zo’n
weerbaarheid van de samenleving als geheel: overheid, burgers,
infrastructuur zijn vaak ingewikkeld en kostbaar. Daarnaast
maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven, kennisinstellingen
zijn veel woningen en voorzieningen dicht op elkaar gebouwd,
en andere spelers. Voor weerbaarheid is het van belang dat
3
Wetenschappelijke Klimaatraad, Naar een klimaatbestendig Nederland, 2023. Wetenschappelijke Klimaatraad, Het nieuwe klimaatbeleid: fundamentele keuzes voor de lange termijn, 2023.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Beschouwing12
inwoners, bedrijven en organisaties weten welke risico’s er in hun omgeving spelen, welke maatregelen zij zelf kunnen nemen en hoe ze elkaar kunnen ondersteunen. Klimaatverandering raakt ons allemaal en we moeten als samenleving leren omgaan met de risico’s. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid onderstreept daarbij het belang van sociale factoren in het adaptatiebeleid.4 Fysieke beschermingsmaatregelen zijn essentieel, maar niet voldoende. Burgers in buurten met een sterke sociale infrastructuur, waarin bewoners elkaar kennen en samenwerken, kunnen snel reageren en elkaar helpen tijdens extreme regenval. Ook de verbinding tussen de overheid en de samenleving verdient hierbij aandacht: door gezamenlijk voorbereiden en communicatie groeit het collectieve adaptieve vermogen.
Toekomstgerichte keuzes De uitdagingen bij het beheersen van de risico’s van extreme regen vragen om langetermijndenken. Met de Deltawerken en Ruimte voor de Rivier heeft Nederland al laten zien dat het voorop loopt op het gebied van innovatief watermanagement. De toename van extreme regen gaat echter sneller dan de huidige uitvoeringspraktijk kan bijbenen. Willen we onze veiligheid waarborgen, schade beperken en streven naar een waterrobuuste en klimaatbestendige toekomst, dan moeten we nu keuzes maken en beslissingen nemen die passen bij die versnellende realiteit. We dagen alle partijen uit om zich meer in te spannen om op korte termijn tot toekomstgerichte keuzes en maatregelen te komen.
4
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Mens en klimaat, de kracht van sociale infrastructuur bij adaptatie, 2025.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Beschouwing13
Aanbevelingen Veiligheidstekort: risicofactoren onvoldoende in beeld
Veiligheidstekort: centrale sturing ontbreekt
Doordat risicofactoren van extreme regen bij partijen
procesdoelen en mede daardoor blijft de realisatie van
onvoldoende in beeld zijn, is de beheersing van de
maatregelen in de praktijk achter. Er zijn concrete doelstellingen,
veiligheidsrisico’s onvoldoende. Stresstesten zijn een belangrijk
bindende normen en kaders nodig.
Het beleid vanuit de Rijksoverheid richt zich vooral op
instrument van gemeenten, waterschappen en provincies om de risicofactoren beter in beeld te krijgen en daarmee
Aan de Deltacommissaris en de minister van Infrastructuur en
risicobewustzijn te vergroten.
Waterstaat: 3. Definieer concreet in het Deltaprogramma Ruimtelijke
Aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat:
Adaptatie aan welke eisen waterrobuuste en klimaatbestendige
1.
Breid de lokale/regionale en bovenregionale stresstesten en
woningen, vitale infrastructuur en de publieke ruimte vanuit
de daaropvolgende risicodialogen uit door:
veiligheidsperspectief moeten voldoen. Koppel dit aan de
a. Samenloop van meer factoren mee te nemen. Neem
kwetsbaarheid van gebieden voor extreme regen.
naast de hoeveelheid regen en de gebiedskenmerken ook bouwtechnische en sociaaleconomische risicofactoren
Aan de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en
mee.
de minister van Infrastructuur en Waterstaat:
b. Meer belanghebbende partijen (gebouw- en
4. Leg de richtlijnen voor wateroverlast die in de Maatlat groene
perceeleigenaren, bewoners) te betrekken bij de
klimaatadaptieve gebouwde omgeving staan in wet- en
risicodialogen.
regelgeving vast.
Leg dit vast in handreikingen. Aan Netbeheer Nederland, Vereniging van woningcorporaties Aedes en Landelijk Netwerk Acute Zorg (LNAZ): 2. Stimuleer dat uw leden locatie- en gebouwspecifieke risico-inventarisaties voor extreme regen uitvoeren.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Aanbevelingen14
Veiligheidstekort: onvoldoende realisatie van maatregelen
Veiligheidstekort: onvoldoende vroegtijdige weerwaarschuwingen
Er is veel beleid, maar de realisatie van maatregelen loopt
Omdat maatregelen niet volledig kunnen voorkomen dat er
niet in de pas met het tempo van klimaatverandering. Er zijn
onveiligheid optreedt door extreme regen, helpen maatregelen in
meer en grootschaliger maatregelen nodig.
de lauwe fase om de gevolgen van extreme regen te beperken. Daarom is het belangrijk dat partijen tijdig over de juiste
Aan de Deltacommissaris en de minister van Infrastructuur en
informatie beschikken.
Waterstaat: 5. Start voor de meest kwetsbare wijken binnen het
Aan de Unie van Waterschappen en Vereniging Nederlandse
Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie een aanpak
Gemeenten:
om de risico’s van extreme regen te beheersen. Als
7.
Vergroot de uitwisseling van relevante actuele informatie over
inpassingsmaatregelen niet volstaan, kies dan voor een
(grond)waterstanden tussen waterschappen, gemeenten en
grootschalige stedenbouwkundige aanpak.
belangrijke infrastructuur (niet alleen vitale infrastructuur).
Aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat en de
Aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat:
Vereniging Nederlandse Gemeenten:
8. Maak in het kader van veiligheid vaart met de verruiming
6. Stimuleer dat gemeenten de huidige mogelijkheden van de Omgevingswet ten volle benutten om de risico’s van
van de juridische mogelijkheden voor vroegtijdige weerwaarschuwingen door het KNMI.
extreme regen te beheersen door eisen op het gebied van waterberging en -afvoer te stellen bij nieuwbouw en aan bestaande bouw.
mr. C.J.L. van Dam MPM
mr. C.A.J.F. Verheij
voorzitter
secretaris-directeur
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Aanbevelingen15
Lijst van afkortingen Afkorting of begrip
Omschrijving
ACM
Autoriteit Consument en Markt. Een onafhankelijke toezichthouder die onder meer toezicht houdt op de Nederlandse energiemarkt.
Assets
Fysieke entiteiten die nodig zijn voor de energievoorziening.
Bovenregionale stresstest
De bovenregionale stresstesten simuleren de gevolgen van extreme, grootschalige regen. Het gaat om een neerslaggebeurtenis van 200 millimeter regen die in 48 uur over een groot gebied tegelijk valt. De regio’s zijn verdeeld op basis van (grensoverschrijdende) stroomgebieden.
Cascade-effect
Een kettingreactie.
CoPi
Commando Plaats Incident. Dit is een team van professionals van verschillende hulpdiensten dat op de plaats van een incident de leiding en coördinatie op zich neemt.
Deltaprogramma
Het Nationaal Deltaprogramma is een samenwerkingsverband tussen Nederlandse overheden en maatschappelijke organisaties en staat onder leiding van de delta commissaris. Het heeft tot doel om Nederland in 2050 klimaatbestendig en water robuust te maken en richt zich op waterveiligheid, zoetwatervoorziening en ruimtelijke adaptatie.
DPRA
Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie. Het deel van het Deltaprogramma dat zich richt op ruimtelijke adaptatie.
Gemengd riool
Een riool waarin hemelwater en afvalwater zich in dezelfde rioolbuis bevinden.
GGD
Gemeentelijke Gezondheidsdienst. Een overheidsinstantie die zich bezighoudt met de publieke gezondheidszorg in Nederland.
GHOR
Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio.
Groenblauwe structuur
Een samenhangend stelsel van zowel groene structuren (bossen, parken en tuinen) als blauwe elementen (rivieren, beken, kanalen, vijvers, meren en plassen) in een landschap of stad. Het doel is om de natuurlijke en stedelijke omgeving klimaat bestendiger, gezonder, aantrekkelijker en veerkrachtiger te maken, door functies zoals waterberging, verkoeling, recreatie en biodiversiteit te combineren.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Lijst van afkortingen16
Afkorting of begrip
Omschrijving
GRIP
Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdingsprocedure. Het systeem dat wordt gebruikt om hulpdiensten te coördineren bij grote incidenten.
GRP
Gemeentelijk rioleringsplan.
Hemelwater
Regenwater of ander water dat uit de lucht komt vallen.
Hoogwater
Hoge waterstand in rivieren of zee, die kan leiden tot overstromingen.
HS/MS-station
Een elektriciteitsstation dat hoogspanning omzet in middenspanning. Ook wel schakel- of transformatorstation genoemd.
IenW
(Ministerie van) Infrastructuur en Waterstaat.
IPO
Interprovinciaal Overleg. Deze organisatie behartigt de belangen van de twaalf Nederlandse provincies in Den Haag en Brussel.
Klimaatkwetsbaarheid
De mate waarin een object, een groep mensen of het milieu kwetsbaar is voor de gevolgen van klimaatverandering.
KNMI
Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut. Het nationale kennis- en datacentrum voor weer, klimaat en seismologie in Nederland.
Koude fase
De periode voordat een crisis plaatsvindt.
Lauwe fase
De periode waarin een crisis aanstaande is, maar nog niet definitief is begonnen. Hierin verkeren hulpdiensten wel in verhoogde staat van paraatheid.
Maatschappelijke ontwrichting
Een ernstige verstoring in het normaal functioneren van de samenleving. Dit kan ook plaatsvinden wanneer burgers vrezen dat voor hen elementaire voorzieningen uit (kunnen) vallen.
Meerlaagsveiligheid
Het nemen van maatregelen tegen wateroverlast en overstromingen op de volgende niveaus: het vergroten van waterbewustzijn; preventieve maatregelen; het nemen van maatregelen om (ruimtelijke) gevolgen te beperken; het nemen van maat regelen om de gevolgen te beheersen en het nemen van maatregelen om eventuele schade snel te herstellen.
MS-installatie
Middenspanning verdeelinstallatie.
NAP
Normaal Amsterdams Peil. Het NAP is een vast punt waartegen alle hoogtemetingen in Nederland worden gedaan.
NAS
Nationale Klimaatadaptatiestrategie. De klimaatadaptatiestrategie van de Nederlandse overheid.
NBW
Nationaal Bestuursakkoord Water. Een pakket aan afspraken tussen gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk over het op orde brengen en houden van het watersysteem in Nederland.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Lijst van afkortingen17
Afkorting of begrip
Omschrijving
NOVI
De Nationale Omgevingsvisie. Dit document bevat de hoofdzaken van het strategisch beleid in de fysieke leefomgeving.
NUPKA
Nationaal Uitvoeringsprogramma Klimaatadaptatie. Een programma dat is verschenen in 2023 als onderdeel van de aanpak om Nederland klimaatbestendig te maken.
Omgevingswet
De Omgevingswet regelt het recht voor de fysieke leefomgeving, waaronder bouwen, ruimtelijke ordening, natuur, water en milieu.
OvD
Officier van Dienst. De operationeel leider van hulpdiensten tijdens incidenten bestrijding.
Overstroming
Het onder water lopen van gebied dat normaal gesproken droog is.
Primaire waterkering
Waterkering die bescherming biedt tegen overstroming vanuit de zee en de grote rivieren.
Samenloop
Iets dat gelijktijdig plaatsvindt of waarin losse situaties samenkomen.
SEH
Spoedeisende Hulp.
(Klimaat) Stresstest
Een klimaatstresstest brengt in beeld hoe kwetsbaar een gebied is voor de gevolgen van extreem weer.
Verstening
Het fenomeen waar gras, zand of aarde oppervlakte wordt vervangen voor stenen of tegels.
Vitale infrastructuur
Infrastructuur die essentieel is voor het functioneren van de samenleving. Hieronder vallen bijvoorbeeld elektriciteit, gas en drinkwater.
VNG
Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Belangenvereniging en kennisplatform voor alle Nederlandse gemeenten.
Warme fase
De periode tijdens een incident.
Waterbewustzijn
Het besef van de kansen en bedreigingen die te maken hebben met water.
Waterbom
Extreme regen(bui) die nauwelijks verschuift boven een grondgebied.
Wateroverlast
De situatie waarin er meer water valt dan een systeem aankan. Hierdoor ontstaat overlast, schade en gevaar voor de samenleving. Wateroverlast kan worden uit gedrukt in diepte, duur en omvang.
Waterrobuuste maatregelen
Maatregelen die een gebouw of gebied bestand maken tegen overstromingen, wateroverlast en droogte.
Watersysteem
Het samenhangend geheel van oppervlaktewater, grondwater, waterbodems, oevers met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Lijst van afkortingen18
Afkorting of begrip
Omschrijving
Waterveiligheid
De bescherming van het land en de bevolking tegen overstromingen door zee, rivieren en ander oppervlaktewater, door het bouwen en beheren van waterkeringen en waterwegen.
WRR
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. De WRR is een onafhankelijk adviesorgaan voor de Nederlandse regering en het parlement.
Wwke
Wet weerbaarheid kritieke entiteiten. De wet is de nationale omzetting van een Europese richtlijn om de weerbaarheid van Europese lidstaten tegen dreigingen, waaronder natuurrampen, te versterken. Wordt vanaf 2026 van kracht.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | Lijst van afkortingen19
1
Inleiding 1.1
Aanleiding
Aanleidingen voor dit onderzoek zijn de toename van extreme
hogere intensiteit buien
regen en de daarmee verband houdende voorvallen van wateroverlast. De gebeurtenissen in en bij de Geul in Limburg in de zomer van 2021 waren voor veel mensen een wake-up call dat extreme regen in Nederland niet alleen overlast veroorzaakt, maar ook vergaande vormen kan aannemen waarbij de veiligheid
grotere neerslaggebieden
in het geding komt. In Nederland werden duizenden mensen ernstig getroffen. Huizen, bedrijven en infrastructuur raakten zwaar beschadigd en veel mensen moesten worden geëvacueerd. Het grote aantal van 220 dodelijke slachtoffers van dezelfde bui buiten onze landsgrenzen leidde tot het besef dat de gevolgen nog erger
langdurig natte perioden Figuur 1: Verschillende uitingen van toename van extreme regen (bron: Onderzoeksraad voor Veiligheid).
hadden kunnen zijn als de bui op een andere plek was gevallen.5 De wateroverlast in Limburg in 2021 stond bovendien niet op zichzelf. Ook in 2023 en 2024 vonden er meerdere voorvallen door extreme regen plaats. In deze jaren was er zowel sprake van een langdurig natte periode als van een aantal zware piekbuien. De voorvallen in 2023 en 2024 hielden verband met beide vormen van extreme regen.
5
Deltares, K. de Bruin & K. Slager, Wat als de ‘waterbom’ elders in Nederland was gevallen? Hackaton, november 2021. Zie ook paragraaf 1.1.3.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H1 Inleiding20
1.1.1
18 16 Aantal dagen met zware neerslag
Toename van extreme regen
Door klimaatverandering zal in de toekomst extreme regen vaker voorkomen, zie figuur 2. Dit uit zich in een hogere intensiteit van buien, langduriger natte perioden en grotere omvang van de
14
neerslaggebieden.6
12
Zware neerslag7 (meer dan 50 millimeter8 regen op één dag)
10
komt nu al vaker voor dan voor de eeuwwisseling.9 Aan het einde
8
van de vorige eeuw telde het Koninklijk Nederlands Meteorologisch
6
zie figuur 2. Inmiddels is dit gestegen naar negen dagen per jaar.
Instituut (KNMI) gemiddeld vijf dagen per jaar met zware neerslag,
4
Ook langdurig natte perioden komen nu al voor. Oktober 2023 tot en met februari 2024 was zo’n langdurig natte periode, zie figuur 3.
2 0
De periode juni 2023 tot juni 2024 bevatte de natste 12 maanden 1951
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
aaneen ooit gemeten door het KNMI.10
Jaar
160 140 120 100 80 60 40
- Langjarig gemiddelde Figuur 3: Maandelijkse hoeveelheden neerslag in 2023 en 2024 gemiddeld over Nederland afgezet tegen het langjarig gemiddelde (bron cijfers: KNMI).
dec-24
nov-24
okt-24
sep-24
aug-24
jul-24
jun-24
mei-24
apr-24
mrt-24
feb-24
jan-24
dec-23
nov-23
okt-23
sep-23
aug-23
jul-23
jun-23
mei-23
apr-23
feb-23
0
mrt-23
20 jan-23
Maandelijkse neerslag (mm)
Figuur 2: Aantal dagen met zware neerslag (meer dan 50 millimeter op één dag) (bron cijfers: KNMI).
6 7 8 9 10
KNMI, KNMI ’23-klimaatscenario’s, oktober 2023. Voor de leesbaarheid worden in dit rapport de begrippen neerslag en regen afgewisseld. In alle gevallen gaat het over regen, en niet over andere vormen van neerslag, zoals hagel of sneeuw. Eén millimeter regen staat gelijk aan één liter water per vierkante meter. KNMI, De staat van ons klimaat 2024, januari 2025. KNMI, Natste 12 maanden aaneen ooit gemeten, 3 juni 2024.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H1 Inleiding21
De mate waarin extreme regen toeneemt hangt sterk af
het snel stijgende water en liepen toiletten over door de druk op
van de opwarming van de aarde. De snelheid waarmee de
de riolen.
aarde opwarmt is in 20 jaar tijd meer dan verdubbeld. Door 11
de opwarming van de aarde zal de lucht in Nederland meer
Door de vele regen raakte de bodem verzadigd en overstroomden
waterdamp bevatten, ongeveer 6 tot 7 procent per graad
rond kerst regionale rivieren zoals de Dinkel (Twente), de Regge
opwarming. Hoe meer waterdamp in de atmosfeer, des te
en de Vecht (Overijssel) en de Dommel (Noord-Brabant). Door
heviger de neerslag. Dat de toename van vocht tot sterkere
hoogwater bij een stroomverdeelstation in Nijverdal viel op 26
extremen leidt, is wetenschappelijk vrijwel onomstotelijk
december 2023 de stroom uit bij meer dan 10.000 huishoudens.
vastgesteld. Neerslagextremen zijn in Nederland toegenomen in
In verschillende plaatsen, zoals Tilburg en Breda, ontstonden in
de meeste statistieken. Zo is het aantal dagen met meer dan 50
januari 2024 zinkgaten, doordat het riool ging lekken door hoge
millimeter neerslag op één station in Nederland gemiddeld bijna
druk van het grondwater op de rioolbuizen.
verdubbeld in de laatste 50 jaar. Vanwege de grilligheid van de weersverschijnselen die zorgen voor deze extremen, zijn deze
Zware piekbuien op 12 en 21 juli 2024 veroorzaakten wateroverlast
toenames statistisch nog niet met zekerheid vast te stellen. Het
in Twente, de Achterhoek, Noord-Brabant en Limburg. Hierbij
KNMI brengt klimaatscenario’s uit, die zijn gebaseerd op de mate
speelden de hoge grondwaterstanden en de reeds verzadigde
van wereldwijde opwarming en de mate van neerslagverandering
bodem door de vele neerslag ook een rol. In Enschede kwamen
in Nederland. De scenario’s doen geen uitspraak over de
straten blank te staan en liep rioolwater woningen in. In Oldenzaal
waarschijnlijkheid van elk scenario, maar gezamenlijk geven
bleef een ambulance vastzitten in een ondergelopen tunnel en
ze de bandbreedte aan waarbinnen het Nederlandse klimaat
moest de patiënt uit het voertuig gered worden. De snelwegen
waarschijnlijk zal veranderen.
A1 en A35 kwamen onder water te staan en waren niet meer
12
bereikbaar voor hulpdiensten. De Spoedeisende Hulp (SEH) 1.1.2
Meerdere voorvallen van wateroverlast in periode
van het Slingeland Ziekenhuis in Doetinchem werd tijdelijk
herfst 2023 – zomer 2024
gesloten, omdat de riolering overstroomde en water de SEH
In september 2023 viel in het Limburgse heuvelland en in het
binnenstroomde.
Maasstroomgebied buiten de landsgrens erg veel regen in korte tijd. De A2 bij Maastricht en A67 bij Geleen werden afgesloten. In
Ook stond in plaatsen als Ede, Hilversum en Aerdenhout een groot
onder meer Valkenburg en Maastricht liepen straten en kelders
aantal kelders en souterrains langdurig onder water, resulterend in
(van woningen en het ziekenhuis) onder, reden auto’s zich vast in
aanhoudende vocht- en schimmelproblemen. In deze plaatsen,
11 12
KNMI, Snelheid waarmee de aarde opwarmt in 20 jaar meer dan verdubbeld, 12 januari 2023. KNMI, Achtergrond, KNMI’23-klimaatscenario’s, https://www.knmi.nl/kennis-en-datacentrum/achtergrond/knmi-23-klimaatscenario-s, [Laatst geraadpleegd op 26 september 2025].
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H1 Inleiding22
waar eerder nooit sprake was van wateroverlast door de hoge
1.1.3
ligging, zijn watergangen13 beperkt aanwezig en is afvoer van
De in de vorige paragraaf genoemde voorvallen laten zien
Extreme regen is een veiligheidsprobleem
overtollig grondwater moeilijk.
dat extreme regen schade veroorzaakt en ook een potentieel veiligheidsprobleem is. Dit blijkt uit de diversiteit aan gevaren
De voorvallen in de periode herfst 2023 tot en met de zomer
en risico’s die kunnen optreden, waaronder het ontoegankelijk
2024 hadden een grote diversiteit en waren vaak afzonderlijke
worden van zorg- en hulpverlening en stroomuitval.
voorvallen die lokaal optraden. Maar ook één groot neerslaggebied kan een groot aantal lokale wateroverlastvoorvallen veroorzaken,
Door de toename van extreme regen, in termen van intensiteit,
zoals het neerslaggebied dat op 21 juli 2024 piekbuien veroorzaakte
duur en/of grootte van het neerslaggebied, neemt de kans op
boven Oost- en Zuidoost-Nederland.
onveiligheid toe.
Definitie van extreme neerslag14
Kleine of grote kans?
Extreme neerslag kan zowel worden gedefinieerd op
Waardes boven de 50 millimeter regen in een uur en 100
grond van de hoeveelheid (neerslag boven een bepaalde
millimeter in een dag komen in Nederland ongeveer één
drempelwaarde) als in termen van herhalingstijd (de
keer per eeuw voor wanneer men zich op een vaste locatie
neerslaghoeveelheid die eens per zoveel jaar overschreden
bevindt. Dit betekent niet dat dit soort gebeurtenissen in
wordt). Omdat neerslag vele karakteristieken heeft -
Nederland heel weinig optreden. Een extreme uurneerslag
grootte, intensiteit en duur - is er geen eenduidige definitie
die een lokale kans van eens per 100 jaar heeft, treedt
van een extreem. Plaatselijke neerslag van meer dan 25
(vrijwel) ieder jaar wel ergens in Nederland op. Zo’n bui is
millimeter in een uur noemt het KNMI een hoosbui, terwijl
immers klein en Nederland is groot. Er zijn dus veel plekken
meer dan 50 millimeter in één dag wordt aangeduid met
waar een dergelijke bui kan vallen. Ogenschijnlijk zeldzame
'een dag met zware neerslag'.
extreme buien komen daarom veel vaker in Nederland voor dan de statistieken lijken te suggereren. Een extreme bui valt met relatief grote kans ergens in Nederland, maar de kans dat deze precies in jouw straat valt is zeer klein.
13 14
Watergangen, zoals sloten en singels, dienen overtollig regenwater af te voeren naar gemalen (definitie volgens Aquo-standaard). KNMI, Uitleg over, Extreme neerslag, Veelgestelde vragen over extreme neerslag in Nederland, https://www.knmi.nl/kennis-en-datacentrum/uitleg/extremeneerslag, [Laatst geraadpleegd op 25 september 2025].
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H1 Inleiding23
De wateroverlast en overstromingen in Limburg in 2021 kwamen
er langdurig water zou blijven staan op weilanden en
voort uit een extreem groot neerslaggebied. Een zo grote
akkerlanden en zelfs in woongebieden. De landbouwoogst
hoeveelheid neerslag is uitzonderlijk, maar zeker weer mogelijk.
zou in een groot gebied verloren gaan, tien- tot
Deltares heeft onderzocht wat de gevolgen zijn als deze Limburg-
honderdduizend hectare. In honderden gebouwen kan in
bui elders boven Nederland komt te liggen (zie het blauwe blok
zo’n situatie water binnendringen en lokaal kan elektriciteit
hieronder). Ook de Provincie Zuid-Holland heeft voor haar regio
uitvallen. Ook het verkeer kan ernstig gehinderd worden
een vergelijkbaar onderzoek gedaan.15 Uit beide onderzoeken blijkt
door ondergelopen wegen en tunnels. Transport over water
dat er naast enorme schade ook sprake zal zijn van onveiligheid
zou gestremd kunnen worden door vaarwegbeperkingen.
van de woon- en leefomgeving en van maatschappelijke
Verder kunnen trein- en metroverbindingen uitvallen.
ontwrichting. Op 30 oktober 2025 is het samenvattende landelijke
Gezondheidseffecten zijn niet uit te sluiten door het op
waterbeeld en rapport naar aanleiding van de bovenregionale
grote schaal overstorten van rioolwater. In de gebieden
stresstesten beschikbaar gekomen. De komende periode worden
die boven zeespiegelniveau liggen kunnen de afvoeren
de gevolgen in kaart gebracht.
het water niet verwerken, waardoor dijken kunnen falen.
16
Ook dijkdoorbraken bij de grote rivieren kunnen niet uitgesloten worden. Verder zal een neerslaggebied van deze omvang leiden tot grote logistieke uitdagingen Wat als de Limburg-bui elders valt?
in de crisisbeheersing: er zullen immers veel gebieden
Bij het verplaatsen van het neerslaggebied van 21 juli
gelijktijdig en voor langere tijd worden getroffen. Tijdens
2021 naar het noorden zou een gebied zo groot als de
en tot meerdere dagen na een dergelijke gebeurtenis kan
helft van Nederland te maken krijgen met meer dan 110
in de gelijktijdig getroffen gebieden een grote vraag zijn
mm regen in 48 uur. Dit zou leiden tot een groot getroffen
naar hulpverlening, materieel (pompen, bouwmaterialen)
gebied en vooral ook langdurige (meer dan een week)
en transport. Dit om de wateroverlast of dreigende
wateroverlastsituaties. De schade kan mogelijk oplopen
dijkdoorbraken te beheersen en mensen en dieren te
tot meer dan een miljard euro. Ook kunnen zelfs dodelijke
evacueren. Daarbij kan transport bemoeilijkt worden door
slachtoffers vallen. In de laaggelegen delen van Nederland
de wateroverlast.
zouden waterbeheerders niet kunnen pompen, waardoor
15 16
Provincie Zuid-Holland, Onderzoek ‘Wat als de Limburgbui op Zuid-Holland valt? https://www.zuid-holland.nl/onderwerpen/klimaatadaptatie/documentenwebsites-klimaatadaptatie/onderzoek-limburgbui-zuid-holland-valt/. [Laatst geraadpleegd op 25 september 2025]. Kamerstukken II, 2025/10, 27625, nr 721.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H1 Inleiding24
1.2
Focus
1.4
Onderzoeksaanpak
Gezien de toename van extreme regen als gevolg van
Het onderzoek belicht drie specifieke casussen en een bredere
klimaatverandering , de daarmee verband houdende voorvallen
analyse van de beheersing van de risico’s van extreme
en gezien de eisen die deze ontwikkelingen stellen aan partijen,
regen door betrokken partijen. Dit leidt tot meer algemene
heeft de Onderzoeksraad in dit onderzoek gekozen voor de
bevindingen over de beheersing van veiligheidsrisico's van
volgende focus: De beheersing van de veiligheidsrisico’s van
extreme regen in Nederland. Een uitgebreidere beschrijving
extreme regen.
van de onderzoeksaanpak is opgenomen in bijlage A:
17
Onderzoeksverantwoording.
1.3
Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen
1.4.1
Drie casussen als voorbeelden van onveiligheid
Het doel van het onderzoek is het in kaart brengen van de wijze
De drie casussen die zijn onderzocht, zijn gekozen omdat ze een
waarop Nederland zich voorbereidt op de gevolgen van extreme
goed beeld geven van de diversiteit aan veiligheidsrisico’s voor
regen vanuit een veiligheidsperspectief. Dit doel proberen we te
burgers als gevolg van extreme regen. In de casussen 'Uitval
bereiken door partijen inzicht te geven in de manier waarop zij
stroomverdeelstation' en 'Spoedeisende Hulp gesloten' schetsen
samen deze veiligheidsrisico’s beheersen en in de knelpunten die
we concreet hoe het elektriciteitsnetwerk, respectievelijk een
daarbij aan de orde komen.
deel van een ziekenhuis kan uitvallen als gevolg van extreme regen. Die bevindingen verbreden we vervolgens naar de risico's
Aansluitend hierop is de hoofdvraag van dit onderzoek: Hoe
voor de continuïteit van netbeheerders en van de acute zorg,
worden de veiligheidsrisico’s door toenemende extreme regen in
als onderdelen van de vitale infrastructuur. De derde casus,
Nederland beheerst?
'Woningen onbewoonbaar’, toont vooral aan hoe extreme regen de directe woon- en leefomgeving van burgers aantast en
De hoofdvraag beantwoorden we aan de hand van de volgende
onveilig maakt. Deze casus heeft een lange nasleep en voor de
deelvragen:
bewoners aanzienlijke fysieke en mentale gezondheidsschade tot
1.
gevolg. We verbreden deze bevindingen naar mogelijk andere
Welke risicofactoren zijn te identificeren?
2. Wat doen partijen om deze risicofactoren te beheersen?
soortgelijke wijken die kwetsbaar zijn voor klimaatrisico’s.
3. Welke knelpunten doen zich voor bij de risicobeheersing? 4. Waardoor bestaan deze knelpunten?
17
Grootte van de toename is afhankelijk van de mate waarin broeikasgassen worden beperkt.
Onveiligheid door extreme regen, januari 2026 | H1 Inleiding25
1.4.2
Representativiteit van de casussen
1.5
Afbakening
De drie casussen spelen zich alle drie af in Oost-Nederland, op
Dit onderzoek richt zich niet op de oorzaken van klimaat
de hoge zandgronden. Daar zijn weinig rivieren die overtollig
verandering, het tegengaan van verdere klimaatverandering
regenwater snel kunnen afvoeren. Dit in tegenstelling tot het
(klimaatmitigatie), persoonlijke overtuigingen en politieke
westen van Nederland, ook wel Laag Nederland genoemd. De
opvattingen over klimaatmitigatie. De risico’s van andere vormen
gevolgen van extreme regen pakken in de verschillende delen
van extreem weer, zoals lange periodes van droogte, hoge
van Nederland verschillend uit. In de laaggelegen gebieden zijn
temperaturen, stormen of valwinden worden in dit onderzoek niet
er mogelijkheden om water te verplaatsen door bijvoorbeeld
onderzocht. Overstromingen als gevolg van het falen van primaire
gemalen en stuwen. Tegelijk geldt dat als er eenmaal