RIS323204 Rekenkamerrapport Een helpende hand

Een helpende hand Inzicht in gemeentelijke armoederegelingen 17 september 2025

RIS323204

Colofon Rekenkamer Den Haag Leden Manus Twisk, voorzitter Willemien Roenhorst Robert-Jaap Voorn Aan dit rapport hebben meegewerkt Arjan Wiggers, secretaris Sophie Henken, projectleider vanaf november 2024 Thijs Bosma, projectleider tot november 2024 Pam van Schie Bart van de Giessen Contactgegevens Rekenkamer Den Haag Postbus 16079 2500 BB Den Haag T: 070 353 2048 Bezoekadres Stadhuis Gemeente Den Haag Spui 70 2511 BT Den Haag Datum 17 september 2025 Fotografie The Hague & Partners, Gemeente Den Haag RISnummer 323204

Voorwoord Armoede is een ingewikkeld probleem met veel facetten. Uit onderzoeken en persoonlijke verhalen blijkt dat er uiteenlopende redenen zijn waardoor mensen geldzorgen krijgen en in armoede leven. Wat de oorzaak ook is, de gevolgen zijn groot en ingrijpend, voor volwassenen én voor kinderen. Armoede maakt het lastig om financieel het hoofd boven water te houden. Maar het is veel meer dan een tekort aan geld. Armoede kan ook leiden tot mentale en fysieke problemen, schaamte, eenzaamheid, het minder mee kunnen doen in de samenleving en minder kansen op een goede opleiding of werk. Als je in armoede leeft, maakt het uit in welke gemeente je woont. Het Rijk bepaalt weliswaar het inkomensbeleid, maar gemeenten hebben ook een belangrijke rol en vrijheid om inwoners met geldzorgen te ondersteunen. Die aanpak verschilt: uit een rapport van de Commissie Sociaal Minimum (2023) bleek dat de gehanteerde inkomensgrenzen en de hoogte van de ondersteuning van gemeente tot gemeente flink uiteenlopen. Tegen deze achtergrond heeft de Rekenkamer Den Haag begin 2024 positief gereageerd op een verzoek van de Haagse gemeenteraad om onderzoek te doen naar de oorzaken van de relatief hoge armoedecijfers in Den Haag en naar de regelingen van de gemeente om inwoners met een laag inkomen te ondersteunen. In dit rapport lichten we de uitkomsten van dit onderzoek toe.

Hiermee hopen we de gemeenteraad te voorzien van handvatten om de discussie over de armoederegelingen goed geïnformeerd te voeren. We bedanken de medewerkers van de gemeente Den Haag voor hun medewerking, evenals de vertegenwoordigers van diverse organisaties en adviesraden die wij in het kader van dit onderzoek hebben gesproken. Dankzij hen hebben wij beter zicht gekregen op de armoederegelingen, die voor veel inwoners van Den Haag een groot verschil maken. Willemien Roenhorst Lid Rekenkamer Den Haag

3

Inhoud Colofon ........................................................................................................................................ 2 Voorwoord ................................................................................................................................. 3 Inhoud ........................................................................................................................................ 4 Samenvatting ............................................................................................................................. 6 Inleiding...................................................................................................................................... 8 1.

Opzet Haagse armoederegelingen..................................................................................... 9 Armoederegelingen gericht op problemen voorkomen en ‘meedoen’ ................................ 9 Armoederegelingen sluiten grotendeels aan op basisbehoeften........................................ 11 Manier van ondersteunen kinderen en volwassenen verschilt ........................................... 13

2.

Voorwaarden en waarde Haagse armoederegelingen vergeleken ................................. 15 Haagse inkomensgrenzen hoger dan die van andere gemeenten .................................. 16 Eenduidige vermogensgrenzen voor alle Haagse regelingen .......................................... 18 Waarde Haagse regelingen bovengemiddeld .................................................................. 19

3.

Initiatieven college om toegankelijkheid en bereik armoederegelingen te vergroten ... 22 College werkt aan toegankelijkheid van de armoederegelingen ........................................ 22 Meeste acties college gericht op bereikbaarheid, bekendheid, en eenvoud van regelingen ........................................................................................................................ 23 Minder acties gericht op houding uitvoerders en continuïteit dienstverlening .............. 25 Gemeente Den Haag wil meer inwoners bereiken met de armoederegelingen ................. 25 Onzeker of college verzamelbereik van 85% gaat halen ................................................. 25 Bereik armoederegelingen tot en met 2022 licht gedaald .............................................. 26

4.

Monitoring van doelen armoedebeleid ........................................................................... 28 Monitoring niet gekoppeld aan concrete doelen ................................................................ 28 Doelen niet concreet genoeg voor bepalen doeltreffendheid ............................................ 29

5.

Verklaring hogere armoedecijfers Den Haag ................................................................... 30 Verschillende manieren om armoedecijfers te berekenen ................................................. 30 Hoge armoedecijfers drie grote steden door bevolkingssamenstelling .............................. 32 Groot aandeel mensen met kwetsbare bron van inkomen in Den Haag ........................ 32 Groot aandeel eenoudergezinnen en alleenstaanden in Den Haag ................................ 34 Opleidingsniveau, gezondheid en herkomst spelen rol bij armoederisico ...................... 36 4

6.

Invloed gemeente op armoedecijfers .............................................................................. 39 Armoedecijfers vooral beïnvloed door rijksbeleid en macro-economische ontwikkelingen ................................................................................................................. 39 Invloed gemeente op armoedecijfers door flankerend beleid ........................................ 40

Bijlage 1: Vergelijking Haags armoedebeleid met basisbehoeften volgens het Nibud ........... 42 Bijlage 2: Overzicht acties college voor verbeteren toegankelijkheid ..................................... 46 Bijlage 3: Uitleg verschillende armoededefinities ................................................................... 53 Bijlage 4: Bronnen .................................................................................................................... 55

5

Samenvatting De Haagse gemeenteraad verzocht de rekenkamer in een motie onderzoek te doen naar het armoedebeleid. Deze publicatie geeft inzicht in de opzet en werking van de Haagse armoederegelingen en mogelijke gemeentelijke invloed op de armoedecijfers. Deze publicatie is informerend van aard en bevat geen bestuurlijke oordelen of aanbevelingen. Het college ondersteunt mensen in armoede actief. De Haagse armoederegelingen leveren een belangrijke bijdrage aan de basisbehoeften van mensen met een laag inkomen. Toch nemen de regelingen armoede niet weg. Dat is omdat ze wel invloed hebben op de uitgaven van huishoudens, maar het inkomen niet verhogen. De regelingen hebben daarom ook geen invloed op het armoedecijfer. Dat armoedecijfer is in Den Haag, net als in Rotterdam en Amsterdam, hoger dan in de rest van Nederland. Dat komt omdat in deze grote steden meer mensen wonen die een hoger risico op armoede hebben. Om armoede zelf aan te pakken kan de gemeente haar beleid richten op deze risicofactoren.

Den Haag gaat relatief ruimhartig met armoederegelingen om We constateren dat de gemeente mensen met weinig geld relatief veel ondersteuning geeft. De gemeente helpt niet alleen de belangrijkste basisbehoeften te vervullen van mensen met een laag inkomen, ze geeft ook aanvullende ondersteuning zoals vergoeding van kosten voor huisdieren. In Den Haag heeft een relatief grote doelgroep van inwoners recht op armoederegelingen en de gemeente biedt deze mensen ook relatief veel ondersteuning.

College actief om bereik en toegankelijkheid armoederegelingen te vergroten Het college is actief bezig met het vergroten van het bereik van de regelingen. Het heeft daarbij als concreet doel gesteld voor het einde van de huidige collegeperiode in 2026 meer mensen te willen bereiken met ten minste één armoederegeling: van de huidige 80% van de doelgroep naar 85% van de doelgroep. We kunnen niet voorspellen of dit gaat lukken. Wel zien we dat het college veel doet om de toegankelijkheid van de regelingen te verbeteren. Bijvoorbeeld door de regelingen breed onder de aandacht te brengen en het aanvraagproces eenvoudiger te maken. Tegelijk zet het college minder in op verbeteringen in de omgang met gebruikers van regelingen en de continuïteit van de ondersteuning.

Monitoring gemeente niet gekoppeld aan concrete doelen Het college verzamelt veel gegevens en stuurt de raad regelmatig rapportages over het bereik en de effecten van het armoedebeleid. Toch is niet vast te stellen of de gemeente dankzij het armoedebeleid haar doelen realiseert. Dat komt vooral doordat de doelen niet concreet zijn en het in de monitoring in veel gevallen ontbreekt aan een heldere koppeling met de doelen. Daarnaast hangt het realiseren van de doelen voor een groot deel af van omgevingsfactoren.

6

Hogere armoedecijfers Den Haag grotendeels verklaard door samenstelling bevolking In de motie waarin de raad de rekenkamer verzocht om onderzoek naar het armoedebeleid te doen, stond dat Den Haag een hoog armoedecijfer heeft. Den Haag kent ten opzichte van heel Nederland inderdaad meer armoede, maar is hierin vergelijkbaar met Rotterdam en Amsterdam. In deze drie steden wonen namelijk meer mensen die een hoger risico op armoede hebben dan gemiddeld in Nederland.

Geen directe relatie tussen armoederegelingen en armoedecijfers De armoederegelingen hebben geen directe invloed op armoedecijfers. Armoede wordt namelijk vooral veroorzaakt door een laag inkomen en aan het inkomen mag de gemeente niets doen. De armoederegelingen bieden ondersteuning voor mensen met een laag inkomen om problemen te voorkomen en de gevolgen van armoede te verzachten. De regelingen zorgen echter niet voor een hoger inkomen en dus een lager armoedecijfer. Het Rijk bepaalt wat het minimuminkomen in Nederland is en welke aanvullende inkomensvoorzieningen beschikbaar zijn. Het Rijk heeft daarmee de meeste mogelijkheden om de armoedecijfers te beïnvloeden.

Aanpalend gemeentelijk beleid kan armoedecijfers beïnvloeden Gemeenten kunnen beleid inzetten om mensen die in armoede leven meer kansen te bieden op een beter inkomen en kunnen hierdoor indirect invloed uitoefenen op de armoedecijfers. Zo hebben gemeenten enige invloed op het inkomen met beleid op het gebied van sociale zekerheid en werk. Bij het nieuwe armoedecijfer kunnen gemeenten ook enige invloed uitoefenen door vaste lasten te verlagen.1 Gemeenten kunnen ook bijdragen aan kansengelijkheid en risicopreventie met beleid op het gebied van onderwijs, zorg en sociale cohesie.

1

Armoede werd tot 2024 gemeten met verschillende cijfers. In dit rapport gebruiken we de armoedecijfers volgens de lage inkomensgrens. Bij dit cijfer wordt enkel naar inkomen en vermogen gekeken. Bij de nieuwe methode om armoede te meten die het CBS vanaf eind 2024 gebruikt worden ook vaste lasten meegenomen. Een uitleg van de verschillende armoedecijfers staat in bijlage 3.

7

Inleiding Met dit onderzoek maakt de Rekenkamer Den Haag inzichtelijk wat het gemeentebestuur doet om mensen in armoede te ondersteunen. Ook laten we zien welke acties het college onderneemt om het bereik en de toegankelijkheid van de armoederegelingen te verbeteren. Daarnaast geven we inzicht in de achtergronden van armoede en de mogelijkheden van de gemeente om invloed uit te oefenen op armoedecijfers. Het doel van dit onderzoek is het geven van inzicht in deze onderwerpen en niet om een oordeel te geven over het gevoerde beleid. Hiermee wil de rekenkamer de raad ondersteunen bij zijn kaderstellende en controlerende rol. De gemeenteraad verzocht de rekenkamer in een motie van december 2023 de efficiency en toegankelijkheid van het Haagse armoedebeleid te onderzoeken.i In de motie schreef de raad dat het armoedebeleid minima moet bereiken. Hij verzocht de rekenkamer te onderzoeken waarom Den Haag relatief hoge armoedecijfers heeft en of de armoederegelingen toegankelijk, makkelijk vindbaar en niet te bureaucratisch zijn.ii Naar aanleiding van dit verzoek hebben wij de gemeenteraad in januari 2024 laten weten een verkenning uit te zullen voeren naar het armoedebeleid (RIS317890). In de loop van 2024 heeft de rekenkamer besloten om de verkenning te laten uitmonden in een informerende publicatie, die ingaat op de onderwerpen uit de motie.

Omdat zowel de gemeente als onderzoeksinstituten zoals het CBS en het Nibud veel onderzoek doen naar armoede en armoedebeleid, maken we in deze publicatie gebruik van bestaande informatie. Op basis van deze informatie doen wij feitelijke constateringen over het Haagse armoedebeleid en de armoedecijfers. Omdat we geen oordelen geven en geen aanbevelingen doen, heeft er geen bestuurlijk wederhoor plaatsgevonden.

Leeswijzer In dit rapport gaan we in op de volgende onderwerpen. In hoofdstuk 1 laten we zien dat de regelingen voorzien in de belangrijkste basisbehoeften van mensen die in armoede leven. We laten vervolgens in hoofdstuk 2 zien dat de Haagse regelingen in vergelijking met andere gemeente relatief ruimhartig zijn. Veel mensen komen ervoor in aanmerking en de regelingen leveren relatief veel ‘waarde’ in vergelijking met regelingen van andere gemeenten. Daarna kijken we in hoofdstuk 3 naar het bereik van de regelingen en de activiteiten die het college onderneemt om de toegankelijkheid ervan te vergroten. In hoofdstuk 4 gaan we in op de monitoring van de doelen van het armoedebeleid en de (on)mogelijkheden om de doeltreffendheid van de armoederegelingen te meten. In hoofdstuk 5 beschrijven we waarom het armoedecijfer in Den Haag, net als in andere grote steden, hoger is dan het landelijke gemiddelde. In hoofdstuk 6 laten we zien hoe gemeenten het armoedecijfer kunnen beïnvloeden. We maken gebruik van numerieke voetnoten voor inhoudelijke aanvullingen en eindnoten met romeinse cijfers voor de bronvermelding.

8

1. Opzet Haagse armoederegelingen In dit hoofdstuk geven we een overzicht van de armoederegelingen die de gemeente Den Haag aanbiedt om inwoners met een laag inkomen te ondersteunen. We beschrijven dat het Haagse armoedebeleid grotendeels aansluit op de basisbehoeften van de minimapopulatie, zoals gedefinieerd door het Nibud. Dit biedt ondersteuning bij verschillende noodzakelijke kostenposten. Soms gaat ondersteuning zelfs verder dan deze basisbehoeften. Voor kinderen en volwassenen is de manier waarop de ondersteuning wordt geboden wel verschillend opgezet.

Armoederegelingen gericht op problemen voorkomen en ‘meedoen’ Armoederegelingen bieden mensen met een laag inkomen financiële ondersteuning. De regelingen hebben niet als doel het inkomen structureel te verhogen. Het college geeft aan met de armoederegelingen te willen bijdragen aan kansengelijkheid en participatie.i Daarnaast hebben de regelingen als doel negatieve effecten van armoede tegen te gaan, zoals sociaal isolement, gezondheidsproblemen en kansenongelijkheid bij kinderen.ii Uit verschillende onderzoeken blijkt dat de gemeentelijke regelingen cruciaal kunnen zijn voor mensen met een laag inkomen. Regelingen kunnen helpen problemen te voorkomen en de gevolgen van armoede verzachten. Gemeentelijke regelingen kunnen bepalend zijn of mensen met een laag inkomen kunnen rondkomen, of zorgen dat mensen kunnen blijven meedoen in de samenleving.iii Uit de Minima-effectrapportage van het Nibud blijkt dat bepaalde minimahuishoudens in Den Haag de gemeentelijke regelingen nodig hebben om rond te komen.iv In tabel 1 staat een overzicht van alle armoederegelingen van de gemeente Den Haag.2 In de rest van het rapport gebruiken we een beknoptere lijst van regelingen om Den Haag te vergelijken met andere gemeenten. Dat doen we omdat een aantal regelingen, zoals bepaalde regelingen die gekoppeld zijn aan de Ooievaarspas, niet te vergelijken zijn met regelingen van andere gemeenten.

2

Naast de gemeentelijke armoederegelingen biedt de gemeente Den Haag ook aanvullende ondersteuning aan mensen met geldzorgen en geldproblemen, zoals dienstverlening via de Helpdesk Geldzaken en hulp van sociaal raadslieden. Deze ondersteuning valt buiten de scope van dit onderzoek. De subsidies aan organisaties in het kader van het armoedebeleid zijn wel meegenomen in het onderdeel over de aansluiting van het gemeentebeleid op basisbehoeften.

9

Tabel 1 Armoederegelingen van de Gemeente Den Haag Regeling

Wat houdt deze regeling in?

Vergoeding

Individuele

Een toeslag voor mensen met een langdurig laag

Tussen de € 360 en € 800

inkomenstoeslagv

inkomen waarmee zij grote uitgaven kunnen doen

per jaarvi

zoals een koelkast, eettafel of wasmachine. Haagse

Een zorgverzekering waarmee het eigen risico is

Afhankelijk van het

zorgverzekeringvii

meeverzekerd en veel zorg gedekt wordt. Dit heeft

inkomen en de leeftijd

als doel om toegang tot gezondheidszorg

geeft de gemeente een

betaalbaar te maken voor iedereen.

bijdrage van 0 tot 30 euro per maand

Bijzondere

Een gift of lening voor mensen die door bijzondere,

Afhankelijk van de

bijstandviii

onvoorziene omstandigheden kosten moet maken

aanvraag

die zij niet zelf kunnen betalen. € 125 per jaarx

Tegemoetkoming

Een extra vergoeding voor huishoudens met een

chronisch zieken en

persoon met een langdurige ziekte of handicap om

gehandicaptenix

kosten van de ziekte te dekken.

Kwijtschelding

Kwijtschelding van de gemeentelijke en

Afhankelijk van het

gemeentelijke

waterschapsbelasting voor inwoners met

inkomen, vermogen en

belastingen3

onvoldoende betaalvermogen.

de hoogte van de belastingxi

Ooievaarspasxii

Een pas die mensen kortingen geeft op activiteiten

Vergoedingen in de vorm

op het gebied van sport, cultuur en recreatie.

van kortingen. Afhankelijk

Heeft als doel om sociale inclusie te faciliteren

van de regeling.

voor iedereen. Kindpakket van

Voorzieningen en spullen voor schoolgaande

Vergoedingen, korting, of

stichting Leergeld

kinderen met een Ooievaarspas. Hier vallen

verstrekking in natura.

Den Haagxiii

fietsen, schoolspullen, winterkleding e.d. onder.

Afhankelijk van de

Dit heeft als doel om alle kinderen een gelijke kans

regeling.

te bieden. Gratis voorschoolxiv

Ouders hebben recht om hun kinderen naar

Gratis voorschool voor 16

voorschool te sturen. Zo krijgen kinderen vroeg

uur in de week

onderwijs en faciliteert de gemeente kansengelijkheid.

3

We benoemen de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen omdat dit een regeling is voor inwoners met een laag inkomen, maar deze regeling is geen onderdeel van het armoedebeleid. Het beleid ligt vast in de Verordening kwijtschelding gemeentelijke belastingen Den Haag 2024.

10

Gratis ID-kaart voor jongeren

xv

Eenmalige vergoeding voor kosten van een

Gratis identiteitskaart

Nederlandse identiteitskaart voor jongeren vanaf 12 jaar met een Ooievaarspas.

Gratis reizen in het

Mensen met de AOW-gerechtigde leeftijd met een

openbaar vervoer

Ooievaarspas reizen gratis bij de HTM.

In natura

voor AOW’ersxvi Voetverzorging

Korting op voetverzorging voor 70-plussers met

Acht keer per jaar met

voor 70-plussers

een Ooievaarspas.

korting naar de pedicure

Korting dagelijkse

Korting op een warme maaltijd in de restaurants

€ 2,20 korting per

van Haagse welzijns- en zorginstellingen voor

maaltijd per dag

maaltijd

xvii

AOW’ers met een Ooievaarspas, en voor chronisch zieken en gehandicapten Duurzame cadeaukaart

Kortingen op energiezuinige elektrische apparaten xviii

Kortingen tot € 350

voor mensen met een Ooievaarspas.

Vergoeding

Tegemoetkoming voor mensen met een

Tot € 300 per huishouden

dierenartskostenxix

Ooievaarspas in kosten voor preventieve en

per jaar

medisch noodzakelijke behandelingen van huisdieren.

Armoederegelingen sluiten grotendeels aan op basisbehoeften De armoederegelingen van de gemeente Den Haag sluiten op veel punten aan op de basisbehoeften van de doelgroep, en bieden op een aantal punten meer. Ook armoede subsidies en aanpalend gemeentelijk beleid voorzien in een aantal basisbehoeften. Dat blijkt uit een vergelijking van basisbehoeften uit een onderzoek van het Nibud met het beleid van de gemeente (zie bijlage 1). Het Nibud onderscheidt zeven categorieën van basisbehoeften:xx 1. woning en inboedel; 2. televisie, internet en telefonie; 3. verzekeringen; 4. vervoer; 5. voeding en andere uitgaven; 6. sociale participatie; 7. kleding en schoenen.

11

De gemeente biedt op alle zeven categorieën ondersteuning aan. De armoederegelingen van de gemeente Den Haag bieden onder meer hulp om noodzakelijke inboedel4 te betalen.xxi Ook biedt de gemeente een (aanvullende) zorgverzekering aan.xxii Daarnaast draagt de gemeente bij aan het verstrekken van eten,5 kleding6 en een fiets7 aan Ooievaarspashouders en met subsidies.xxiii Ook heeft de gemeente regelingen voor basisbehoeften op het gebied van sociale participatie. Ooievaarspashouders hebben toegang tot boeken dankzij het gratis lidmaatschap van de bibliotheek.xxiv Via subsidies voor Stichting Leergeld en Stichting Sintvoorieder1 is er tot slot ondersteuning voor het vieren van bepaalde feestdagen.xxv Daarnaast biedt de gemeente ook ondersteuning bovenop de basisbehoeften. Enkele regelingen uit het armoedebeleid van de gemeente bieden hulp die volgens onderzoek van het Nibud niet als noodzakelijk geldt.

De gemeente vergoedt bijvoorbeeld reizen bij de HTM voor ouderen met een Ooievaarspas en subsidieert gratis openbaar vervoer voor kinderen.xxvi Via de Ooievaarspas vergoedt de gemeente aanvullend cultuur- of sportlessen en is er korting op uitjes.xxvii Ook biedt de Ooievaarspas vergoeding van kosten voor huisdieren, een ID-kaart voor jongeren en korting op voetverzorging voor ouderen.xxviii Niet voor alle basisbehoeften bestaat Haagse gemeentelijke ondersteuning in de vorm van een regeling of subsidie. Allereerst stelt het Nibud dat een smartphone en computer voor volwassenen noodzakelijk zijn, net als internettoegang en een televisieabonnement. Hier zijn geen specifieke voorzieningen voor in Den Haag. Het Nibud noemt ook enkele vereisten aan woningen: dat elk kind een eigen slaapkamer heeft, dat het huis in een veilige buurt staat, en een balkon of tuin heeft. Hier heeft de gemeente geen gerichte regelingen voor. De gemeente investeert wel in de leefbaarheid en veiligheid van Den Haag Zuidwest.xxix Daarnaast zijn er drie typen verzekeringen die het Nibud noodzakelijk acht, waar geen regelingen voor bestaan in Den Haag: een inboedelverzekering, vrijwillige aansprakelijkheidsverzekering en uitvaartverzekering. De gemeente zegt hierover de kosten van deze verzekeringen te zien als algemene kosten van bestaan, die van het beschikbare inkomen moeten worden betaald.xxx

4

Inwoners kunnen een (bijdrage voor) een koelkast, wasmachine, vriezer of oven krijgen vanuit de individuele inkomenstoeslag, bijzondere bijstand, met de Duurzame cadeaukaart of via de Sociale Fondsen Den Haag. 5 Voedsel- en noodhulp is één van de categorieën binnen de subsidieregeling Geldzorgen en Geldproblemen. 6 Er zit een winterkledingpas in het Kindpakket van Stichting Leergeld. 7 Kinderen kunnen een fiets (vergoed) krijgen via Stichting Leergeld, Stichting Leren Doen of het Jeugdeducatiefonds. Volwassenen kunnen een fiets vergoed krijgen via Sociale Fondsen Den Haag.

12

Manier van ondersteunen kinderen en volwassenen verschilt Voor de voorziening in basisbehoeften is niet alleen wat er geleverd wordt belangrijk, maar ook hoe dat gebeurt. In Den Haag zien we daarbij een duidelijk verschil tussen de benadering voor kinderen en volwassenen. Kinderen krijgen hun basisvoorzieningen meestal in natura of in de vorm van een vergoeding, terwijl het college bij volwassenen vaker kiest voor een financiële tegemoetkoming of korting. De gemeente biedt ondersteuning aan kinderen met de Ooievaarspas en met subsidie voor het kindpakket van Stichting Leergeld. Kinderen krijgen sport- of cultuurlessen vergoed en kunnen bijvoorbeeld een fiets, smartphone, speelgoed en winterkleding krijgen.xxxi Voor volwassenen zijn er veel minder naturaregelingen voor specifieke basisbehoeften. Voor hen is het gros van de hulp opgezet in de vorm van kortingen of vergoedingen. Volwassen Ooievaarspashouders (met een inkomen tot 150% van het sociaal minimum) krijgen korting op sport en cultuur en op duurzaam witgoed, en voor ouderen is er korting op warme maaltijden en voetverzorging.

Zij kunnen basisbehoeften bekostigen vanuit brede regelingen, zoals de individuele inkomenstoeslag8 of de bijzondere bijstand.xxxii Een andere mogelijkheid is om een lening af te sluiten bij de Gemeentelijke Kredietbank.xxxiii De ondersteuning voor kinderen is daarmee anders opgezet dan ondersteuning voor volwassenen. Het is helder voor welke behoeften kinderen hulp kunnen krijgen, en hun recht op hulp staat vast. Doordat de Ooievaarspas toegang geeft tot het kindpakket, hoeft dit recht maar één keer te worden vastgesteld.9 Voor volwassenen stelt de gemeente het recht op ondersteuning vaker per hulpvraag vast, waardoor het voor volwassenen op voorhand niet zeker is of zij op verschillende vlakken ondersteuning kunnen krijgen. Soms is het afhankelijk van hun omstandigheden of ze ondersteuning krijgen. Een kapotte wasmachine kan bijvoorbeeld via de bijzondere bijstand worden vergoed,10 maar alleen in bijzondere of dringende situaties.xxxiv En een bijdrage voor grote uitgaven vanuit de individuele inkomenstoeslag is alleen beschikbaar voor inwoners die drie jaar lang een inkomen onder 110% van het sociaal minimum hebben.xxxv Daar tegenover staat dat de regelingen voor ondersteuning voor volwassenen breder zijn opgezet. De financiële bijdragen uit de individuele inkomenstoeslag, bijzondere bijstand,

8

De individuele inkomenstoeslag is bedoeld voor grote uitgaven, zoals het vervangen van huishoudelijke producten. 9 Daarbij blijft het wel zo dat voor elke voorziening die aan de Ooievaarspas is gekoppeld een aparte aanvraag moet worden gedaan bij Stichting Leergeld. 10 Wanneer er sprake is van ‘onvermijdelijke, noodzakelijke kosten’ kan dit vanuit de individuele bijzondere bijstand.

13

tegemoetkoming voor studenten en voor chronisch zieken en gehandicapten kunnen voor verschillende doeleinden worden ingezet.

14

2. Voorwaarden en waarde Haagse armoederegelingen vergeleken Per gemeente verschilt onder welke voorwaarden inwoners ondersteuning kunnen krijgen bij een laag inkomen.i Inkomensgrenzen en vermogensgrenzen (en wat tot het vermogen gerekend wordt) variëren vaak per gemeente en ook per regeling.ii Gemeenten hebben veel beleidsruimte om de voorwaarden voor hun armoederegelingen vast te stellen. Minstens zo belangrijk is wat er dan geboden wordt. Ook hier verschilt wat inwoners krijgen uit deze regelingen per gemeente.iii Voor deze vergelijkingen maken we gebruik van data en analyses uit onderzoeken11 van het Nibudiv, het Instituut voor Publieke Economiev en de Commissie Sociaal Minimum.vi Hoe ruimhartig een armoederegeling uiteindelijk is, wordt bepaald door de combinatie van de voorwaarden en de waarde van de regeling. Gemeenten maken hierin verschillende keuzes. In het eerste deel van dit hoofdstuk vergelijken we de voorwaarden van de Haagse armoederegelingen met andere gemeenten. De voorwaarden van gemeentelijke armoederegelingen zijn belangrijk voor de toegankelijkheid.

Deze voorwaarden bepalen namelijk wie recht heeft op inkomensondersteuning, voor hoe lang en in welke gevallen.vii Bij de individuele inkomenstoeslag richten sommige gemeenten zich bijvoorbeeld op een kleine groep en geven die een hoge toeslag, terwijl andere gemeenten een bredere doelgroep ondersteunen met een lager bedrag. In het tweede deel richten we ons op de vraag wat armoederegelingen daadwerkelijk opleveren voor de doelgroepen. Ook vergelijken we de waarde van enkele regelingen met die van andere gemeenten. Een ruime doelgroep is immers één aspect van ruimhartigheid, ook de waarde van de regeling speelt een belangrijke rol. We vergelijken de gecombineerde waarde van stadspasregelingen en kindpakket-regelingen. Ook vergelijken we de waarde van de Individuele inkomenstoeslag. We vergelijken de waarde van deze gemeentelijke regelingen voor huishoudens tot 100%, 110%,130% en 150% van het sociaal minimum.

11

In 2023 vergeleek het Nibud de uitkomsten van de minima-effectrapportages van 20 gemeenten. Dit zijn zowel grote als kleine gemeenten, van binnen en buiten de Randstad. In 2025 vergeleek het IPE de armoederegelingen van 21 gemeenten waaronder de G3, en de inkomensgrenzen voor de individuele inkomenstoeslag van 72 gemeenten. Ook rekende het IPE de gemeentelijke regelingen om in geld om een vergelijking te maken van de steun die inwoners ontvangen in verschillende gemeenten. De Commissie Sociaal Minimum vergeleek in 2023 de inkomensgrenzen voor armoederegelingen van zeventien gemeenten.

15

Haagse inkomensgrenzen hoger dan die van andere gemeenten Met name de inkomensgrens12 van 150% van het sociaal minimum13 die Den Haag sinds 1 april 2024 voor veel regelingen aanhoudt, is in vergelijking met andere gemeenten zeer ruimhartig.viii In vergelijking met andere gemeenten biedt Den Haag hierdoor de grootste groep minimahuishoudens ondersteuning. Deze inkomensgrens geldt voor de Ooievaarspas (en gekoppelde regelingen, zoals het kindpakket en gratis ov voor AOW’ers), collectieve zorgverzekering en de vergoeding voor langdurig zieken en gehandicapten.14 Uit twee recente vergelijkingen van verschillende gemeenten15 blijkt dat de meeste van deze gemeenten armoederegelingen aanbieden aan huishoudens met een inkomen tot 120% of 130% van het sociaal minimum.ix Den Haag biedt een individuele inkomenstoeslag aan mensen die drie jaar lang een inkomen tot 110% van het sociaal minimum hebben. Deze inkomensgrens is lager dan voor bovengenoemde regelingen, maar in vergelijking met andere gemeenten nog steeds bovengemiddeld.

Andere gemeenten gebruiken overwegend een inkomensgrens van 100% of 110%.16 Een kwart van de gemeenten legt de grens hoger dan Den Haag, op 120% of 130%.x Omdat de individuele inkomenstoeslag een langdurigheidstoeslag is, stelt deze ook voorwaarden aan hoe lang iemand onder deze inkomensgrens zit voordat hij of zij recht op steun heeft.xi Gemeenten bepalen zelf wat zij verstaan onder ‘langdurig’.xii In Den Haag moet iemand drie jaar lang een laag inkomen hebben.xiii Bij andere gemeenten ligt dit tussen de twee en vijf jaar.xiv Daarmee zit Den Haag ongeveer op het gemiddelde.

12

De inkomensgrens bepaalt wie voor ondersteuning in aanmerking komt op basis van inkomen: inwoners met een inkomen onder de gestelde grens kunnen er gebruik van maken. 13 Het sociaal minimum is een andere benaming voor de bijstandsnorm. 14 De bijzondere bijstand ontbreekt in deze vergelijkingen. Voor de bijzondere bijstand geldt geen formele inkomensgrens, omdat hier maatwerk wordt geboden. Hier wordt bepaald of iemand recht heeft op ondersteuning op basis van een draagkrachtberekening. 15 De Commissie Sociaal Minimum vergeleek de inkomensgrenzen voor armoederegelingen van zeventien gemeenten. Slechts drie gemeenten hanteerden een hoogte van 130% van het sociaal minimum, en de overige zaten hieronder. Geen van de onderzochte gemeenten hanteerde een inkomensgrens van 150%. Het IPE vergeleek 21 gemeenten, waaronder de G3. In deze vergelijking hanteren de meeste gemeenten een inkomensgrens tussen 120% en 130% van het sociaal minimum, met Den Haag en Amsterdam als enige uitschieters op 150%. 16 Het IPE vergeleek inkomensgrenzen voor de individuele inkomenstoeslag van 72 gemeenten.

16

Ook voor kwijtschelding van gemeentelijke belasting kiest Den Haag een ruimere inkomensgrens, al is de wettelijke ruimte hier beperkt.17 Hier geldt een wettelijke norm van 90% van het sociaal minimum, maar gemeenten mogen deze verruimen tot 100%.xv Den Haag heeft hiervoor gekozen.xvi In figuur 1 staat een overzicht van de verschillende regelingen en gehanteerde inkomensgrenzen in diverse gemeenten.

Figuur 1 Vergelijking inkomensgrenzen van regelingen per gemeente18 in percentage sociaal minimumxvii Hoeveel vrijheid gemeenten hebben om inkomensgrenzen te stellen, hangt af van de wettelijke grondslag van de regeling. Voor regelingen op basis van de Gemeentewet geldt de grootste beleidsruimte. De Participatiewet geeft kaders mee voor de individuele inkomenstoeslag en bijzondere bijstand, maar gemeenten hebben ruimte om dit beleid zelf vorm te geven.xviii Gemeenten kunnen bepalen hoe zij ermee omgaan wanneer het recht op ondersteuning vervalt. Ze kunnen ondersteuning getrapt afbouwen, of enige tijd laten doorlopen. Het is ook toegestaan een draagkrachtbeginsel toe te passen; dan bouwt de ondersteuning geleidelijk af.xix Voor de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen geldt relatief de minste ruimte, hoewel gemeenten ook hier een aantal keuzes in kunnen maken.

17

We benoemen de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen omdat dit een regeling is voor inwoners met een laag inkomen, maar deze regeling is geen onderdeel van het armoedebeleid. Het beleid ligt vast in de Verordening kwijtschelding gemeentelijke belastingen Den Haag 2024. 18 De bandbreedte van inkomensgrenzen is gebaseerd op verschillende onderzoeken.

17

Zij kunnen bijvoorbeeld kiezen om wel of geen kwijtschelding voor bepaalde belastingen te verlenen, en kunnen enkele kwijtscheldingseisen versoepelen.xx Haagse inkomensgrenzen bieden duidelijkheid, maar geven ook risico op een armoedeval.19 In Den Haag is de inkomensgrens voor ondersteuning voor veel regelingen gelijkgetrokken op 150% van het sociaal minimum.20 Dit maakt duidelijk wanneer iemand recht heeft op ondersteuning. Maar het betekent ook dat het recht op het grootste deel van de inkomensondersteuning in één keer vervalt op 150% van het sociaal minimum. Onderzoek wijst erop dat het tegelijkertijd wegvallen van ondersteuning uit meerdere regelingen kan leiden tot een armoedeval.xxi Den Haag heeft wel een zogenaamde ‘kraagregeling’ voor de Ooievaarspas (waar veel onderliggende regelingen aan zijn gekoppeld).xxii Dit houdt in dat inwoners die niet langer aan de inkomens- of vermogensvoorwaarden voldoen, hun Ooievaarspas nog gedurende het daaropvolgende jaar behouden.

Eenduidige vermogensgrenzen voor alle Haagse regelingen Gemeenten maken niet alleen keuzes over inkomensgrenzen, maar ook over andere voorwaarden die zij aan ondersteuning verbinden. De belangrijkste daarvan zijn de vermogensvoorwaarden. Gemeenten hebben ruimte om voorwaarden voor vermogen vast te stellen. Net als bij de inkomensgrens bepaalt de wettelijke grondslag of en in welke mate gemeenten een vermogensgrens moeten hanteren, de hoogte van die grens, eventuele ruimte om hiervan af te wijken en wat als vermogen wordt aangemerkt. Voor regelingen gebaseerd op de Participatiewet en Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 is wettelijk bepaald21 hoeveel vermogen een huishouden mag hebben.xxiii Bij regelingen gebaseerd op de Gemeentewet is er meer beleidsvrijheid22 en kunnen gemeenten er ook voor kiezen om af te zien van vermogensgrenzen.xxiv Daarnaast hebben ze in sommige gevallen ruimte om bepaalde

19

Bij een armoedeval gaan mensen er financieel op achteruit wanneer zij meer gaan werken of een hoger inkomen krijgen, doordat ze geen recht meer hebben op financiële ondersteuning zoals toeslagen of regelingen. 20 Uitzondering hierop is de kwijtschelding gemeentelijke belastingen en de individuele inkomenstoeslag die al op respectievelijk 100% en 110% wegvallen. 21 De individuele inkomenstoeslag en bijzondere bijstand hebben een voorgeschreven vermogensgrens uit de Participatiewet. De kwijtschelding lokale lasten heeft een eigen vermogensnorm. Deze ligt per definitie lager dan de vermogensgrens voor de bijstand. 22 Bij regelingen zoals de collectieve zorgverzekering of regelingen voor participatie die gebaseerd zijn op de gemeentewet hebben gemeenten meer beleidsvrijheid, mits het beleid niet in strijd is met overig recht en het algemeen belang. Sommige gemeenten hanteren geen vermogensgrens voor armoederegelingen die gebaseerd zijn op de gemeentewet.

18

bezittingen geheel of gedeeltelijk buiten beschouwing te laten, bijvoorbeeld in het geval van bijzondere bijstand.xxv Behalve voor de kwijtschelding van lokale belastingen, gebruikt Den Haag voor alle regelingen eenzelfde vermogensgrens uit de Participatiewet, de zogenoemde bijstandsnorm.23 Ook bij op de Gemeentewet gebaseerde regelingen, zoals de Haagse zorgverzekering, de Ooievaarspas, en gratis openbaar vervoer voor AOW’ers toetst Den Haag of het vermogen onder de grens uit de Participatiewet ligt.xxvi Sommige gemeenten kiezen ervoor geen vermogensgrens te hanteren voor dit soort regelingen.xxvii Bij de vermogenstoets kiest Den Haag ervoor om bepaalde zaken niet mee te nemen in de berekening. In afwijking van de Participatiewet rekent Den Haag bij de bovenstaande regelingen bepaalde vermogensbestanddelen niet mee.xxviii Het gaat dan bijvoorbeeld om een eigen woning. Dit voorkomt dat mensen worden uitgesloten van regelingen omdat zij vermogen bezitten dat zij niet makkelijk op korte termijn kunnen gebruiken om tekorten te compenseren.

Waarde Haagse regelingen bovengemiddeld In vergelijking met andere gemeenten heeft Den Haag ruimhartige gemeentelijke regelingen, wanneer deze worden uitgedrukt in geld. De waarde van de Haagse gemeentelijke regelingen voor de doelgroepen tot 100% en 110% van het sociaal minimum ligt iets boven het gemiddelde van andere gemeenten. Voor de doelgroepen tot 130% en 150% van het sociaal minimum is de waarde ruim bovengemiddeld in Den Haag. Dat blijkt uit een onderlinge vergelijking van de waarde van enkele regelingen (stadspas en kindregelingen) van de gemeente Den Haag en 20 andere gemeenten door het IPE (zie Figuur 2).xxix Verder valt op dat voor alle inkomensgroepen de hoogste bedragen worden uitgekeerd aan huishoudens met kinderen. Zo ontvangt in Den Haag een paar zonder kinderen omgerekend een waarde van € 52 per maand, terwijl een paar met twee kinderen € 191 per maand ontvangt.xxx Dit komt mogelijk omdat Den Haag en ook andere gemeenten over het algemeen meer inzetten op de ondersteuning van kinderen in armoede.xxxi

23

De vermogensgrens voor kwijtschelding van lokale belastingen ligt lager dan de vermogensgrens van de participatiewet. Gemeenten hebben recent de mogelijkheid gekregen om een hoger vermogen toe te staan. Den Haag heeft hier gebruik van gemaakt.

19

Figuur 2

Vergelijking bijdrage uit gemeentelijke regelingenxxxii

Bovengemiddelde inkomenstoeslag Haagse huishoudens met kinderen De hoogte van de individuele inkomenstoeslag verschilt per gemeente en er is sprake van een grote spreiding tussen de gemeenten. Dit blijkt uit onderzoek van het Nibud.xxxiii Opvallend is dat gemeenten met relatief veel mensen in de bijstand gemiddeld een lagere inkomenstoeslag bieden dan gemeenten met minder bijstandsgerechtigden.xxxiv Het Nibud draagt als mogelijke verklaring aan dat gemeenten met veel bijstandsontvangers relatief minder middelen hebben per gerechtigde, waardoor de regelingen beperkter zijn.xxxv Den Haag vormt hierop een uitzondering: hoewel de stad relatief veel bijstandsgerechtigden telt (zie hoofdstuk 5), biedt zij een gemiddelde, en voor huishoudens met kinderen zelfs 20

bovengemiddelde, inkomenstoeslag. Dit is te zien in figuur 3, waarin we de Haagse inkomenstoeslag vergelijken met die van 20 andere gemeenten.

Figuur 3

Vergelijking individuele inkomenstoeslagxxxvi

De figuur laat zien hoe de hoogte van de toeslag per gemeente verschilt voor verschillende typen huishoudens. In de ene gemeente krijgt een gezin met oudere kinderen € 120 per jaar, terwijl een vergelijkbaar gezin in een andere gemeente € 960 per jaar ontvangt. Den Haag geeft in vergelijking met deze gemeenten voor de huishoudens zonder kinderen een gemiddeld bedrag en voor de huishoudens met kinderen een bovengemiddeld bedrag.

21

3. Initiatieven college om toegankelijkheid en bereik armoederegelingen te vergroten In dit hoofdstuk bieden we inzicht in de initiatieven van het college om de toegankelijkheid van de armoederegelingen te verbeteren. Toegankelijkheid gaat over hoe makkelijk het voor mensen is om gebruik te maken van de regelingen. Het college doet daar veel voor: we laten zien dat het op zes belangrijke aspecten van toegankelijkheid concrete acties onderneemt. Deze aspecten hebben we overgenomen uit een kader van de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: Arbeidsinspectie).iii Dit kader gaat speciaal over de toegankelijkheid van gemeentelijke inkomensondersteuning. Daarnaast bieden we inzicht in het bereik van de armoederegelingen. Bereik gaat over hoeveel mensen gebruik maken van de regelingen. Het is daarmee een belangrijke graadmeter voor de toegankelijkheid. De raad heeft als concreet doel gesteld om het verzamelbereik te verhogen van 80% naar 85% voor het einde van de coalitieperiode begin 2026.iii Dat betekent dat er 5% meer mensen gebruik maken van ten minste één armoederegeling. Het college werkt hier gericht aan met het Programma Vergroten Gebruik. We geven eerst een overzicht van de acties die het college onderneemt om de toegankelijkheid van de regelingen te verbeteren.

Daarna beschrijven we de maatregelen van het college om het bereik van de regelingen te verbeteren en de resultaten ervan.

College werkt aan toegankelijkheid van de armoederegelingen Het college voert verbeteracties uit op alle zes aspecten van toegankelijkheid van de Arbeidsinspectie (zie figuur 4). Het aantal verbeteracties dat het college uitvoert, verschilt per aspect. Uit onze inventarisatie komt naar voren dat de bereikbaarheid en bekendheid van de regelingen veel aandacht krijgen. Het college werkt er ook aan om belemmeringen weg te nemen die ontstaan door complexiteit van regelingen en administratieve (over)belasting. Minder concrete acties van het college zijn gericht op de houding van uitvoerders en de continuïteit van de dienstverlening.

22

Figuur 4

Zes aspecten van toegankelijkheid volgens de Nederlandse Arbeidsinspectieiv

We zien dat het college in de afgelopen vijf jaar veel activiteiten onderneemt om de toegankelijkheid van armoederegelingen te verbeteren. Uit een inventarisatie van de rekenkamer van verbeteracties rondom de armoederegelingen komen circa 100 acties naar voren. Het college voert voor elk van de zes hiervoor genoemde aspecten van toegankelijkheid verschillende verbeteracties uit. Sommige van deze acties zijn al afgelopen en andere lopen nog. Het overzicht van activiteiten van het college per aspect staat in Bijlage 2.

Meeste acties college gericht op bereikbaarheid, bekendheid, en eenvoud van regelingen Het college zet actief in op verbetering van de bereikbaarheid. Bewoners moeten weten bij welke toegangspunten zij terechtkunnen met hun hulpvraag, zodat zij gebruik kunnen maken van regelingen waar zij recht op hebben. Daarom moeten gemeenten ook zorgen voor laagdrempelige en vindbare fysieke, digitale en telefonische toegangspunten.v Het college heeft gewerkt aan het verbeteren van de bereikbaarheid van toegangspunten door een focus op begrijpelijke taal, meertalige en visuele communicatie. Daarnaast heeft het college gewerkt aan de verbetering van fysieke toegangspunten, met een centrale rol voor de Helpdesk Geldzaken. Digitale en telefonische toegang kregen minder aandacht in de verbeteracties.

23

Het college werkt ook actief aan de bekendheid van de regelingen. Bewoners moeten namelijk weten welke hulp er is. Volgens de Arbeidsinspectie zouden gemeenten hun inwoners daarom actief moeten informeren.vi Om de bekendheid van de armoederegelingen te vergroten heeft de gemeente Den Haag de afgelopen vijf jaar campagnes via algemene kanalen gebruikt. Een voorbeeld hiervan is de stadsbrede campagne ‘Niemand verdient geldzorgen’. Daarnaast waren er kleinschaligere initiatieven, zoals meertalige animatiefilmpjes bij gezondheidscentra. Een andere manier om de bekendheid van regelingen te vergroten is via bestaande contactmomenten met de gemeente. Ook op dit vlak zijn stappen gezet. Het gaat bijvoorbeeld om bestandsvergelijking24 om inwoners te attenderen op mogelijke ondersteuning.vii Deze acties speelden een wat kleinere rol in de totale inzet. Verschillende acties van het college richten zich erop de complexiteit van regelingen te beperken. Volgens de Arbeidsinspectie moeten gemeenten deze belemmeringen in de organisatorische en administratieve sfeer beperken.viii Het beperken van belemmeringen in regels en beleid voorkomt dat inwoners buiten de regeling vallen of afzien van een aanvraag omdat zij deze te ingewikkeld vinden. Het college werkt aan het verminderen van de complexiteit van de regelingen door aanvraagprocedures eenvoudiger te maken.

Ook koppelt het college het recht op uiteenlopende voorzieningen aan elkaar. Zo werkt het college toe naar één digitaal aanvraagformulier. Ook wil het college vaker ondersteuning toekennen zonder een aanvraag (ambtshalve verstrekken). Andere acties zijn bedoeld om een wirwar aan regelingen te voorkomen. Hiertoe is het minimabeleid geharmoniseerd; Haagse inwoners kunnen gebruikmaken van de website berekenuwrecht.nl om te ontdekken op welke regelingen zij recht hebben. Ook is er een digitale checklist gemaakt. Daarnaast zet het college in op het voorkomen van administratieve (over)belasting voor de aanvrager. De Arbeidsinspectie geeft aan dat het belangrijk is te voorkomen dat inwoners hierdoor afzien van een aanvraag.ix Hiertoe heeft het college beleidsregels en -voorwaarden aangepast om belemmeringen weg te nemen. Het college heeft ook voor verschillende regelingen de inkomens- en vermogenscriteria geharmoniseerd. Tot slot lobbyt het college op rijksniveau voor

24

Bestandsvergelijking is nog niet in alle gevallen toegestaan, maar het kabinet werkt aan een wetsvoorstel dat de bevoegdheden voor gemeenten op dit gebied vergroot.

24

aanpassing van landelijke wet- en regelgeving, bijvoorbeeld voor aanpassingen in het toeslagenstelsel en de Participatiewet om complexiteit te verminderen.

Minder acties gericht op houding uitvoerders en continuïteit dienstverlening Het college voert verhoudingsgewijs minder acties uit om de houding van uitvoerders te verbeteren dan voor de bovenstaande aspecten. De Arbeidsinspectie benadrukt in haar rapport dat onprofessionele bejegening door uitvoerders negatieve gevolgen kan hebben voor inwoners.x In Den Haag is sprake van enkele concrete verbeteracties op het gebied van respectvolle bejegening door uitvoerders. Die acties hebben bijvoorbeeld te maken met een gastvrije ontvangst en taalgebruik. We zien ook enkele acties die onderdeel uitmaken van het reguliere werkproces, zoals sturing op doelen en trainingen voor medewerkers. Tot slot zien we een beperkt aantal acties van het college gericht op de continuïteit van de dienstverlening. Het is belangrijk onderbrekingen in het aanvraagproces te voorkomen, zodat ondersteuning tijdig beschikbaar is.xi Het college zet enkele acties in om voorzieningen tijdig te verstrekken. Daaronder vallen werken met een maatwerkbudget (flexibel in te zetten budget) en zorgen voor voldoende uitvoeringscapaciteit. Er zijn echter geen acties om te voorkomen dat contactpersonen wisselen en om vertraging te voorkomen. Deze zaken noemt de Arbeidsinspectie ook als belangrijk voor een goede toegankelijkheid.

Gemeente Den Haag wil meer inwoners bereiken met de armoederegelingen De raad heeft de ambitie om het verzamelbereik van de armoederegelingen – dat wil zeggen het percentage van de doelgroep dat ten minste één regeling gebruikt – te vergroten van 80% naar 85% voor het einde van de coalitieperiode.xii Het college heeft het Programma Vergroten Bereik opgesteld om het verzamelbereik van de armoederegelingen en financiële hulpverlening te vergroten.xiii

Onzeker of college verzamelbereik van 85% gaat halen We kunnen niet voorspellen in hoeverre het college de doelstelling om het verzamelbereik voor het einde van de coalitieperiode naar 85% te verhogen gaat behalen. De uitkomsten van het Programma Vergroten Bereik op het bereik zijn nog niet bekend, omdat dit programma nog loopt. Het college heeft recent een jaaroverzicht gepubliceerd over het programma.xiv Het college geeft hierin aan dat enkel het CBS over de cijfers beschikt om de ontwikkeling op het verzamelbereik vast te stellen.xv Het CBS heeft echter nog geen recente bereikcijfers beschikbaar; de laatste publicatie uit 2024 bevat cijfers tot 2022.xvi CBS cijfers 25

over het verzamelbereik kijken altijd twee jaar terug, omdat inkomenscijfers pas na twee jaar definitief kunnen worden vastgesteld.xvii Het is aannemelijk dat het bereikpercentage vanaf 2024 zal veranderen, aangezien de doelgroep voor de armoederegelingen in 2024 is verruimd. De inkomensgrens voor de Ooievaarspas en gekoppelde Ooievaarsregelingen is per 1 april 2024 verhoogd naar 150% van het sociaal minimum.xviii Het verruimen van de doelgroep van regelingen kan leiden tot een relatieve daling van het bereik.xix Zelfs wanneer meer mensen gebruik gaan maken van de regeling kan het bereikpercentage dalen, doordat de doelgroep die recht heeft op de regeling groter is geworden en het aandeel gebruikers dus relatief kleiner wordt. Daarnaast is het mogelijk dat het bereik enige tijd achterblijft, doordat de nieuwe doelgroep nog niet bekend is met de regeling. De cijfers over het verzamelbereik in 2024 zijn in 2026 beschikbaar.xx

Bereik armoederegelingen tot en met 2022 licht gedaald Het verzamelbereik van de Haagse armoederegelingen is in de afgelopen jaren licht gedaald. Voor veel regelingen liep het bereik ook licht terug. Het verzamelbereik daalde tussen 2017 en 2021 van 81% naar 79%.xxi Voor 2023 en daarna zijn nog geen cijfers over het verzamelbereik beschikbaar. De ontwikkeling van het bereik per regeling over de tijd heeft het CBS inzichtelijk gemaakt in de Armoedescan (zie Figuur 5).xxii

Bereik Haagse armoederegelingen 2018 - 2022 Ooievaarspas Leergeld totaal Leergeld schoolspullenpas Kwijtschelding gemeentelijke belastingen Individuele inkomenstoeslag Fonds chronisch zieken en gehandicapten Collectieve zorgverzekering Bijzondere bijstand 0 2018

Figuur 5

10 2019

20

30

40

2020

2021

2022

50

60

70

80

90

Bereik Haagse armoederegelingen onder doelgroep regeling, Bron CBSxxiii

Enkele doelgroepen worden minder bereikt. Het college geeft aan dat het bereik lager is onder jongeren tot 24 jaar, mensen met een inkomen uit een andere uitkering dan bijstand, en mensen met een inkomen uit werk.xxiv Werkenden en met name ondernemers worden ook elders in Nederland moeilijk bereikt.xxv Gemeenten hebben ondernemers vaker niet goed in beeld of omschrijven hen als een lastig te bereiken doelgroep.xxvi Verborgen armoede komt dan ook het vaakst voor onder werkenden; zo’n 84-90% van de werkende armen is onbekend bij gemeenten.xxvii Binnen deze groep zijn vooral zzp’ers en zmp’ers (zelfstandigen met personeel) niet in beeld (respectievelijk 87% en 98%).xxviii 26

Het ligt voor de hand om de bereikcijfers van Den Haag te vergelijken met die van Amsterdam en Rotterdam. Dat is echter niet goed mogelijk, omdat de doelgroep en de opzet van monitoring per gemeente verschillen.xxix Inkomensgrenzen bepalen de omvang van de doelgroep en daarmee de bereikcijfers. Amsterdam monitort het verzamelbereik, maar Rotterdam niet.xxx Zowel Amsterdam als Rotterdam monitort het bereik per regeling, maar de inkomensgrenzen voor de regelingen verschillen per gemeente.xxxi

27

4. Monitoring van doelen armoedebeleid In dit hoofdstuk bespreken we de monitoring van het armoedebeleid en de koppeling met beleidsdoelen. We constateren dat het college veel gegevens verzamelt en de raad ook regelmatig rapportages stuurt over het bereik en de effecten van het beleid en de regelingen. Maar we constateren ook dat niet is vast te stellen of de gemeente dankzij het armoedebeleid haar doelen realiseert. Belangrijke oorzaken zijn de weinig concrete doelen en het ontbreken van een koppeling tussen gepresenteerde resultaten en de doelen voor het armoedebeleid. Daarnaast zijn de doelen zo geformuleerd dat het bereiken van de doelen ook afhangt van omgevingsfactoren. Dit geldt zowel voor doelen die aangeven wat de gemeente wil bereiken met het armoedebeleid, als voor doelen die gaan over het zorgen voor toegankelijke regelingen en dienstverlening.

Monitoring niet gekoppeld aan concrete doelen Het college monitort verschillende aspecten van het armoedebeleid en stuurt verschillende rapportages naar de gemeenteraad. De belangrijkste rapportages zijn de minimaeffectrapportage en de Armoedemonitor. In de meeste rapportages ontbreekt alleen een directe koppeling tussen de gepresenteerde resultaten of effecten en de doelen van het armoedebeleid. Alleen bij de doelstelling ‘vergroten verzamelbereik’ geeft het college in rapportages aan in hoeverre het doel dichterbij komt. Het college rapporteert in de minima-effectrapportagesi regelmatig aan de gemeenteraad over het effect van landelijke en lokale inkomensondersteunende regelingen op de financiële positie van huishoudens met een laag inkomen in de gemeente Den Haag. Deze monitoring is niet gekoppeld aan een concreet doel van het armoedebeleid. In deze rapportage heeft het Nibud voor tien verschillende huishoudtypes doorgerekend hoe hun maandbegrotingen eruitzien. Op basis van deze doorrekening bepaalt het Nibud of alle onderzochte huishoudtypes voldoende inkomsten hebben om alle noodzakelijke uitgaven te betalen zonder dat er tekorten ontstaan.

In 2024 bleek bijvoorbeeld dat wanneer paren met twee oudere kinderen op het bijstandsniveau geen gebruik zouden maken van gemeentelijke voorzieningen, zij een tekort zouden hebben.ii Ook geeft het college inzicht in de minimapopulatie en het bereik van de armoederegelingen. Sinds 2017 monitort het CBS voor de gemeente Den Haag de ontwikkeling van de Haagse minimapopulatie en het bereik van de gemeentelijke minimaregelingen in de Armoedemonitor.iii Het eerste deel laat de ontwikkeling van de Haagse minimahuishoudens zien (de omvang, samenstelling en kenmerken), zonder koppeling aan specifieke beleidsdoelen. Het tweede deel richt zich op het bereik van de armoederegelingen. Dit is deels gekoppeld aan het doel om het verzamelbereik te verhogen van 80% naar 85%, maar gaat qua monitoring verder dan die doelstelling. Zo gaat de rapportage in op het bereik per afzonderlijke regeling en het bereik onder diverse doelgroepen (zoals ouderen, eenoudergezinnen en ondernemers). 28

Verder heeft het college een aantal onderzoeken gedaan naar de armoederegelingen. In 2023 ontving de raad een onderzoek over niet-gebruikers van de armoederegelingen.iv Het college kondigde in 2022 ook een effectmeting naar de armoederegelingen door het CBS aan.v Dit onderzoek is niet met de raad gedeeld. In dit laatste onderzoek zijn gebruikers van gemeentelijke armoederegelingen met een controlegroep vergeleken.vi Dit onderzoek heeft geen verband kunnen vaststellen tussen het wel of niet gebruik maken van de armoederegelingen en de mate waarin bepaalde problematiek, zoals bijvoorbeeld schuldenproblematiek, is opgetreden. Daarnaast monitort het college de armoederegelingen met bijvoorbeeld klanttevredenheidsonderzoeken, gebruikscijfers van de Helpdesk Geldzaken en kwalitatieve rapportages uit sessies met partners.vii Ook hiervoor geldt dat deze monitoring informatie geeft over de armoederegelingen, maar meestal niet gekoppeld wordt aan de doelen van de gemeente.

Doelen niet concreet genoeg voor bepalen doeltreffendheid De meeste doelen die gaan over wat de gemeente met het armoedebeleid wil bereiken zijn niet concreet geformuleerd. Behalve het doel om het verzamelbereik van de armoederegelingen te laten stijgen van 80% naar 85%, hebben wij geen concrete doelen voor het armoedebeleid gevonden. Doelen zijn bijvoorbeeld ‘Hagenaars in armoede perspectief geven’,viii ‘inwoners in staat stellen om de regie terug te pakken’,ix zorgen dat inwoners ‘gelijkwaardig meedoen aan de samenleving’,x en ‘participatie en ontplooiing faciliteren’.xi Wat het gemeentebestuur daar concreet mee bedoelt maakt het niet duidelijk, en daardoor is niet duidelijk wat zij precies wil bereiken. De realisatie van deze doelen hangt ook af van invloeden buiten het gemeentelijke beleid. Hierdoor is niet goed vast te stellen welke invloed de gemeente heeft gehad op de mate waarin deze doelen al dan niet worden gerealiseerd. Daar waar doelen over de toegankelijkheid van de armoederegelingen gaan zijn deze ook niet concreet. Daardoor is niet duidelijk bij welk resultaat deze doelen bereikt zijn. Het college wil bijvoorbeeld zorgen voor ‘toegankelijke armoederegelingen’,xii maar maakt niet concreet wanneer het zelf vindt dat de regelingen voldoende toegankelijk zijn.

Een deel van de doelen is daarnaast geformuleerd vanuit het perspectief van gebruikers, terwijl het gemeentebestuur niet heeft vastgesteld wanneer gebruikers voldoende tevreden zijn. Daarbij is ook niet met zekerheid te zeggen wanneer de ervaring van gebruikers iets zegt over de inzet van de gemeente.

29

5. Verklaring hogere armoedecijfers Den Haag De armoedecijfers in Den Haag liggen, net als Rotterdam en Amsterdam, hoger dan het landelijk gemiddelde.25 Deze steden hebben ook een relatief groot aandeel inwoners met een groter risico op armoede dan de overige inwoners. Risicofactoren hierbij zijn de bron van inkomsten, de gezinssituatie en andere persoonlijke kenmerken. Bij een deel van deze mensen stapelen verschillende risicovolle omstandigheden zich op. Daarmee stijgt het risico op armoede. Het armoedecijfer in een stad geeft aan hoeveel mensen een laag inkomen hebben. In de paragrafen hierna gaan we eerst in op verschillende manieren om het armoedecijfer te berekenen. Daarna gaan we in op de belangrijkste factoren die maken dat het armoedecijfer in de steden Den Haag, Amsterdam en Rotterdam hoger is dan in heel Nederland. We vergelijken Den Haag met Rotterdam en Amsterdam, omdat zij vergelijkbaar zijn in bevolkingssamenstelling en armoedecijfers.

Verschillende manieren om armoedecijfers te berekenen Over armoede bestaan verschillende cijfers. Tot voor kort hanteerden onderzoeksinstituten verschillende definities en meetmethoden voor armoede. Doorgaans waren de definities gebaseerd op inkomensgrenzen, die per instantie verschilden. Soms werd ook het vermogen van huishoudens meegenomen, met eveneens variërende drempelbedragen. Eind 2024 hebben het CBS, SCP en Nibud samen één definitie van armoede vastgesteld.xiii Hierbij kijken zij niet alleen naar het inkomen en het vermogen, maar ook naar vaste lasten van huishoudens op het gebied van wonen, energie en zorg. Dit wordt ook wel de ‘nieuwe armoedegrens’ genoemd. De gemeente Den Haag gebruikt armoedecijfers26 op basis van het sociaal minimum.xiv Voor een overzicht van de verschillende armoededefinities, zie bijlage 3. De omvang van armoede verschilt per definitie. Toch zien we bij elke definitie dat Den Haag meer inwoners heeft die in armoede leven dan er landelijk gemiddeld zijn. Hierin is Den Haag vergelijkbaar met Rotterdam en Amsterdam. In de onderstaande figuur zijn voor drie

25

Enkele andere gemeenten zoals Heerlen, Vaals en Enschede hebben ook een hoger armoedecijfer dan het Nederlands gemiddelde. Deze steden lijken echter niet op Den Haag qua demografische samenstelling. Daarom hebben we deze steden niet meegenomen in deze vergelijking. Ook Utrecht wijkt qua bevolkingssamenstelling af van de rest van de G4 en is daarom geen onderdeel van deze vergelijking. 26 De gemeente Den Haag hanteert in haar rapportages percentages van het sociaal minimum. Het percentage inwoners met een inkomen tot 110% van het sociaal minimum is een van de indicatoren voor Werk en inkomen in de programmabegroting. In de Armoedemonitor gebruikt het college de afbakening inkomen 130% en 150% van het sociaal minimum om inzichtelijk te maken hoeveel huishoudens recht hebben op de armoederegelingen.