RIS322877 Bijlage Onderzoek De inschatting van de kansen op werk van nieuwe bijstandsgerechtigden in Den Haag
Tekst van het document
De inschatting van de kansen op werk van nieuwe bijstandsgerechtigden in Den Haag periode 2016-2023
Inhoudsopgave
Samenvatting.......................................... 3 Aanbevelingen. ....................................... 7 1 Inleiding................................................ 10 1.1 Aanleiding 10 1.2 Onderzoeksvraag en onderzoeksdoel 10 1.3 Achtergrond 10 1.4 Onderzoeksaanpak 12 1.5 Leeswijzer 13
2 Nieuwe instroom in de bijstand......... 15 2.1 Aantallen en ontwikkeling 15 2.2 Juiste inschatting of mogelijke onder- of overschatting?
16
2.3 Onder- en overschatte groepen
19
2.4 Het PPS-advies 24 2.5 Samenvatting 25
3 Arbeidsmarktkansen en houdingen ten opzichte van werk
27
3.1 Opleidingsniveau, leerbaarheid, taalbeheersing en werkervaring
27
3.2 Zelfredzaamheid op verschillende leefgebieden
28
3.3 Houding ten aanzien van werk
30
3.4 Persoonlijkheid 31 3.5 Samenvatting 32
4 Nieuwe instroom geclusterd: hoe is de inschatting?
33
4.1 Welke groepen en hoe worden zij ingeschat?
33
4.2 Hoe worden de zeven clusters door de dienst ingeschat?
39
4.3 Samenvatting 41
Literatuur ................................................ 44 Bijlage 1: Verantwoording databewerking voor analyse
45
Bijlage 2: Tabellen en figuren (met en zonder PPS)
47
Bijlage 3: Tabellen clusteranalyse. ........
53
Bijlage 4: Verantwoording clusteranalyse 56
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING
te gaan. Vervolgens is ingezoomd op het relatief kansrijkere deel van de
Door de krapte op de arbeidsmarkt en de veranderende doel-
bevat over de houdingen en persoonlijke omstandigheden van de bijstands-
groep verschuift de aandacht steeds meer naar bijstandsgerech-
gebruikers. Hier werd onder meer geanalyseerd welke combinaties van
nieuwe instroom met gebruik van de Persoons Profiel Scan, die informatie
kenmerken, houdingen en persoonlijke omstandigheden een juiste
tigden met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Uit talrijke
beoordeling van kansen makkelijker of moeilijker maakt. Het uiteindelijke
onderzoeken is bekend dat langdurig bijstandsgerechtigden,
beeld van de verschillende groepen bijstandsgerechtigden biedt aankno-
onder andere door (multi)problematiek, weinig of geen kans
pingspunten voor een verdere verbetering van de dienstverlening van de
hebben om aan het werk te gaan en vooral behoefte hebben aan
dienst SZW. We wijzen de lezer er op dat we met “de inschatting van
bredere dienstverlening. Door de focus in het verleden op
kansen” zowel de keuzes tijdens de Brede Intake als de afspraken over de in te zetten ondersteuning bedoelen. “Inschatting” gaat met andere woorden
re-integratie naar werk, gekoppeld aan de afspraak dat dit
over de gehele dienstverlening van SZW en niet alleen die bij instroom in de
binnen 18 maanden moet lukken, zijn mogelijk nieuw instro-
bijstand. Verder is het belangrijk om in het achterhoofd te houden dat het
mende bijstandsgerechtigden met een iets grotere afstand tot
hier gaat om relatieve arbeidsmarktkansen, aangezien ook de meest kansrijke bijstandsgerechtigden in vergelijking met de rest van de beroeps-
de arbeidsmarkt over het hoofd gezien. Zij hadden met andere,
bevolking feitelijk minder kansen hebben op de arbeidsmarkt. Als we in dit
langere of intensievere ondersteuning mogelijk wel hun weg op
onderzoek dus spreken over kansrijkere groepen in de bijstand, betekent
de arbeidsmarkt kunnen vinden.
dat dus vooral kansrijk in relatie tot de andere groepen in de bijstand.
In dit onderzoek is gekeken welke bijstandsgerechtigden mogelijk beter
De inschatting en bevordering van kansen op de arbeidsmarkt
bemiddelbaar of juist minder bemiddelbaar richting de arbeidsmarkt
In de meeste gevallen komt de verwachting van de dienst SZW uit: dit is het
bleken te zijn dan werd gedacht. Hiervoor keken we naar nieuwe instroom
geval bij zes van de tien nieuw instromende bijstandsgerechtigden. Mensen
in de bijstand in de periode 2016-2020. Welke bijstandsgerechtigden
vinden conform de verwachting werk (een derde van de nieuwe instroom)
konden volgens de dienst SZW en volgens de gemaakte afspraken en
of blijven juist afhankelijk van de bijstand (een kwart van de nieuwe
instroomcriteria binnen 18 maanden aan het werk met behulp van
instroom). Voor vier op des tien instromende bijstandsgerechtigden blijkt
re-integratie? En van welke mensen werd verwacht dat hen dat niet ging
het bepalen van de arbeidsmarktkansen dus lastiger: zij worden onder- of
lukken? Deze inschattingen van en afspraken over de arbeidsmarktkansen
overschat. Sommigen gaan tegen de verwachtingen en afspraken in zonder
en de daaropvolgende dienstverlening hebben we afgezet tegen het
ondersteuning aan het werk (zij worden onderschat). Sommigen lukt het,
uiteindelijke resultaat eind 2023: is men uitgestroomd naar werk of nog
ondanks de ondersteuning door DHW, juist niet om een betaalde baan te
steeds (of weer) afhankelijk van de bijstand? Om hiervan een goed beeld te
vinden (zij worden overschat). In de onderzoeksperiode werd het potentieel
krijgen, beschreven we voor de gehele instroom welke dienstverlening
van ongeveer evenveel mensen onder- en overschat. Dit gaat in totaal om
(participatie of re-integratie) werd ingezet, en bij welke (groepen) bijstands-
ruim 5.000 bijstandsgerechtigden. Het onderschatten van kansen begint
gerechtigden de gekozen vorm van ondersteuning goed of minder goed lijkt
vaak bij instroom en wordt in veel gevallen doorgezet in de latere dienstver-
3
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
lening: wie eenmaal bij Participatie zit, blijft veelal bij Participatie, onge-
Automatismen, instroomcriteria en andere afspraken
acht of de persoonlijke omstandigheden (o.a. door life events), motivatie en
Bij de onder- en overschatting van de dienst spelen automatismen in het
daarmee de kansen verbeteren in de loop van de tijd. Het is overigens
doorverwijzen in combinatie met de instroomcriteria van DHW en andere
waarschijnlijk dat de dienst de kansen van meer mensen onderschat of
afspraken een rol. Dat bepaalde groepen sneller naar de afdeling Participa-
onvoldoende stimuleert. In de groep die na instroom direct naar Participa-
tie gaan, wordt opnieuw in dit onderzoek bevestigd: vrouwen, 50-plussers
tie gaat en van de bijstand afhankelijk blijft, zitten mogelijk ook mensen die
en alleenstaande ouders gaan vaker (en zoals blijkt niet altijd terecht) naar
met passende ondersteuning bij hun re-integratie wel werk hadden
Participatie. Alleenstaanden zonder kinderen en met recente werkervaring
gevonden. Dit konden we met de beschikbare gegevens en in het huidige
krijgen juist vaker re-integratiedienstverlening aangeboden. Dit onderzoek
onderzoek helaas niet nagaan. Uit het huidige onderzoek blijkt het PPS-ad-
zet daarom enkele vraagtekens bij de instroomcriteria en afspraken met
vies iets vaker, maar niet veel vaker, juist te voorspellen of men uiteindelijk
betrekking tot re-integratiedienstverlening. Zo blijkt de inschatting of
wel of niet uitstroomt naar werk. Voor ruim 1.100 mensen was het passen-
iemand binnen 18 maanden aan het werk kan lastig: de helft van de
der geweest als de PPS leidend zou zijn in de keuze of men richting Partici-
onderschatte groep vindt conform dit criterium binnen twee jaar werk,
patie of re-integratie gaat.
terwijl een vijfde van de groep die ondersteund wordt door DHW daar juist langer de tijd voor nodig heeft.
Wat maakt de inschatting en ondersteuning lastig? Psychische problemen, een gebrek aan arbeidsmotivatie en de aanwezig-
Voor wie is de inschatting en ondersteuning lastig?
heid van een of meer kinderen jonger dan 12 jaar blijken de beoordeling en
Op basis van combinaties van kenmerken, houdingen en persoonlijke
bevordering van iemands kansen te bemoeilijken. Het potentieel van
omstandigheden onderscheidden we zeven groepen nieuwe bijstandsge-
mensen die ten tijde van de instroom in de bijstand met psychische
rechtigden voor wie de inschattingen van de arbeidsmarktkansen uiteenlo-
problemen worstelen, wordt dikwijls onderschat. Die onderschatting speelt
pen. Deze groepen staan in onderstaand schema kort beschreven op
vooral voor de groep die desondanks een relatief goede uitgangspositie
volgorde van afstand tot de arbeidsmarkt (links naar rechts). Een uitgebrei-
heeft: een startkwalificatie, een goede taalbeheersing en leerbaarheid, en
dere beschrijving van de groepen en hoe groot deze zijn is te vinden in
recente werkervaring. Zij hebben of krijgen blijkbaar voldoende (snel) grip
hoofdstuk 4. Het dichtst bij de arbeidsmarkt staan de kansrijkere alleen-
op die problemen om weer aan de slag te kunnen. Aan de andere kant
staanden en gemotiveerde mannen en vrouwen met kinderen. Oudere
worden mensen met een sterke motivatie om werk te vinden, maar die
alleenstaanden en ouderen met gezinnen hebben de grootste afstand.
echter wel te maken hebben met onderliggende problematiek, vaker overschat. Ondanks de (dreigende) onderliggende (multi)problemen, worden zij richting DHW geleid, terwijl de passende en juiste ondersteuning daar blijkbaar niet, niet altijd tijdig of onvoldoende geboden kan worden. Daarnaast kan de persoonlijke situatie uiteraard dusdanig veranderen dat een betaalde baan (tijdelijk) een stap te ver blijkt.
4
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
Schema: zeven groepen bij instroom Kansrijkere alleenstaanden
Gemotiveerde ouders
Kansrijkere alleenstaande moeders
(alleenst.) moeders met multiprobl.
Alleenst. jonge mannen met multiprobl.
Alleenst. mannen met multiprobl.
Oudere alleenstaande en gezinnen
Geslacht
M&V
M&V
V
V
M
M
V
Leeftijd in jaren
< 35
18-50
< 35
18-50
< 27
27-50
> 50
Alleenstaand
ü
ü
ü
ü
Persoonskenmerken
Alleenstaande ouder
ü
Gezin met kinderen
ü
ü
ü ü
ü
Gezin zonder kinderen
ü
Bijstand Kort in de bijstand
ü
Eén keer bijstand (t.o.v. herinstroom)
ü
ü
ü
ü
ü
ü
ü
ü
Uitgangspositie (recente) werkervaring
J
J
J
L
J
L
L
Parttime werk tijdens bijstand
J
J
J
L
J
L
L
Startkwalificatie
J
J
J
L
L
L
L
Taalbeheersing
J
L
J
L
J
J
L
Leerbaarheid
J
L
J
L
L
J
L
Gemotiveerd om te werken
J
J
J
L
J
L
J
Schat kans op werk hoog in
J
J
L
L
J
L
L
Hecht belang aan werk
J
J
J
L
J
L
J
Psychische gesteldheid
J
J
L
L
J
L
L
Lichamelijke gesteldheid
J
J
J
L
J
L
L
Algeheel welbevinden
J
J
L
L
L
L
L
Verslaving
J
J
J
J
L
L
J
Contact met justitie/ detentie
J
J
J
J
L
L
J
Financiële situatie
L
L
L
L
L
L
L
Houdingen t.o.v. werk
Heeft GEEN problemen met
5
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
Voor de zeven groepen geldt: hoe groter de afstand tot de arbeidsmarkt, hoe
juiste of benodigde (brede) ondersteuning van hen bij de re-integratie op
gecompliceerder het blijkt te zijn om de kansen op werk juist in te schatten
de arbeidsmarkt en afbreuk doen aan het zelfvertrouwen.
en hen de juiste ondersteuning te bieden. De verwachtingen over de kansen van alleenstaanden zonder problematiek met recente werkervaring,
We vonden in dit onderzoek twee groepen alleenstaande mannen voor wie
gevolgd door gemotiveerde mannen en vrouwen met kinderen, blijken vaak
de inschatting en bevordering van kansen lastig blijkt: een groep jonge
te kloppen. Voor anderen zijn die kansen moeilijker te voorspellen. Voor
alleenstaanden met dreigende multiproblematiek en een groep oudere
sommige groepen blijkt het zelfs zo lastig dat de dienst het maar in de helft
alleenstaande mannen met manifeste multiproblematiek. De jongere groep
van de gevallen bij het juiste eind heeft. Zo worden alleenstaande moeders
blinkt van het zelfvertrouwen en motivatie om aan het werk te gaan en
zowel onder- als overschat. Zij worstelen vaak ten tijde van hun instroom in
wordt, ondanks hun verslavingen en aanvaringen met justitie, naar DWH
de bijstand met psychische problemen. Waar de ene groep moeders een
geleid. Voor een deel van hen leidt dit tot (duurzame) uitstroom naar werk,
goede uitgangspositie heeft, geldt voor de andere groep moeders het
maar een groot deel van hen blijkt aan het eind van de onderzoeksperiode
tegenovergestelde: zij hebben juist geen (recente) werkervaring, geen
nog steeds of opnieuw van de bijstand afhankelijk. Hoewel zij soms korte
startkwalificatie, een slechte taalbeheersing en hechten geen belang aan
periodes aan het werk zijn, weten zij dat werk niet te behouden. De kansen
het vinden van een betaalde baan. De alleenstaande moeders met een
van deze jonge mannen worden dus relatief vaak overschat. De oudere
goede uitgangspositie krijgen vaker re-integratie aangeboden, terwijl de
groep alleenstaande mannen heeft geen arbeidsmotivatie (meer), geen
groep met een slechtere uitgangpositie vaker direct naar Participatie gaat.
recente werkervaring en (nog maar) weinig zelfvertrouwen, terwijl zij een
Ondanks deze verschillen en de verschillen in het belang dat zij hechten aan
relatief goede uitgangspositie hebben wat betreft hun leerbaarheid en
betaald werk, worden de kansen van beide groepen moeders ongeveer even
taalbeheersing. Zij worden zowel over- als onderschat. Voor beide groepen
vaak onder- als overschat. Mogelijk spelen opvattingen van deze vrouwen
mannen, maar met name voor de jongere gemotiveerde groep, geldt dat zij
over hun moederschap, in combinatie met opvattingen van medewerkers
weliswaar werk vinden maar vaak niet voor langere tijd weten te behouden.
van de dienst hierover, een rol in de keuze voor het soort dienstverlening.
De onopgeloste multiproblematiek waarmee zij kampen speelt daarin
Daarnaast lijkt de misvatting postgevat dat vrouwen met kinderen jonger
ongetwijfeld een rol. Waarschijnlijk zijn deze jonge en oudere mannen
dan 5 jaar ervoor kunnen kiezen om alleen voor die kinderen te zorgen.
gebaat bij bredere dienstverlening waarbij gewerkt wordt aan het oplossen
Deze vrouwen worden dan feitelijk, zij het niet officieel, vrijgesteld van de
of behapbaar maken van de problemen op meerdere leefgebieden.
re-integratieverplichting. Ook zij zijn, net als andere bijstandsgerechtigden wiens persoonlijke omstandigheden dat toelaten, verplicht te re-integreren dan wel scholing te volgen. De ideeën over de rol van moeders zijn mede debet aan het vaker toeleiden van alleenstaande ouders naar Participatie ten opzichte van naar re-integratie. Naast de onderschatting van alleenstaande ouders, blijken de kansen van beide groepen vrouwen te worden overschat. Hoewel dit op het eerste gezicht minder problematisch lijkt dan het onderschatten van hun potentieel, kan de systematische overschatting van deze en andere bijstandsgerechtigden duiden op het ontbreken van de
6
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
AANBEVELINGEN
Bredere inzet van de Persoons Profiel Scan (PPS) of soortgelijk gestructureerd instrument
Inschatten of iemand binnen 18 maanden aan het werk kan met behulp
In de onderzoeksperiode was de dienstverlening voor ruim 1.100 mensen
van re-integratie blijkt lastig door een combinatie van factoren. Deels
mogelijk passender geweest als de PPS leidend was geweest. Door het uitge-
worden de keuzes voor het soort dienstverlening ingegeven door eerder
breide en systematische beeld van belemmeringen en mogelijkheden dat
gemaakte afspraken over wie wel of niet voor re-integratie in aanmerking
door de PSS ontstaat, wordt een goede afweging van iemands kansen op
komt, zoals het criterium dat dit binnen 18 maanden zou moeten kunnen.
werk vergemakkelijkt. Het is daarnaast van belang om vinger aan de pols te
Deels lijken heersende opvattingen en mensbeelden bij zowel medewerkers
houden. Ten eerste, kost het medewerkers tijd om vertrouwen op te bouwen
als bijstandsgerechtigden te leiden tot keuzes voor vormen van ondersteu-
en om mensen zover te krijgen dat ze hun daadwerkelijke problemen
ning die niet altijd juist of niet altijd passend zijn of blijven. De persoonlijke
bespreken (Van Echtelt et al. 2024). Ten tweede, kan het herhaald gebruiken
omstandigheden van mensen kunnen in de loop van de tijd ten voor- of ten
van dezelfde vragenlijst helpen om eventuele veranderingen in de persoon-
nadele veranderen, waardoor er meer of juist minder ruimte is om stappen
lijke situatie en daarmee de kansen op werk, vroegtijdig te signaleren. Of
richting de arbeidsmarkt te maken. Waar sturing op deze veranderende
dit met de PPS (in de huidige vorm) of met een ander vergelijkbaar — en
omstandigheden bij DHW makkelijker kan, is dat bij Participatie door het
voor alle bijstandsgerechtigden toegankelijk — instrument moet gebeuren,
geringe aantal contactmomenten met bijstandsgerechtigden lastiger.
laten we hier in het midden. Maar het regelmatig spreken en systematisch bijhouden van de persoonlijke situatie en houdingen van bijstandsgerech-
Onderschatting van iemands kansen (al dan niet als gevolg van geldende
tigden kan bijdragen aan een goede afweging van iemands kansen op werk
afspraken) is problematisch, omdat mensen in dat geval niet de ondersteu-
en bij het bieden van een meer gepersonaliseerde dienstverlening.
ning krijgen waar ze mogelijk wel of sneller gebaat bij waren geweest. Het heid leiden. Het overschatten van iemands potentieel lijkt op het eerste
Heroverweeg de instroomcriteria en afspraken met betrekking tot re-integratie en verduidelijk ze
gezicht veel minder problematisch: mensen worden immers geholpen om
Recent onderzoek naar bijstandsgerechtigden in Den Haag (Nas 2024) laat
hun kansen te benutten of te vergroten. Toch is overschatten minder
zien dat de stap richting arbeidsmarkt voor een steeds groter aandeel van
onschuldig dan het lijkt als het betekent dat geboden ondersteuning niet of
de doelgroep, er één te ver is. Alleen daarom is een (nog) grotere flexibiliteit
onvoldoende aansluit bij de behoeften en problematiek van de bijstandsge-
in de toepassing van de instroomcriteria, zoals de eis van 18 maanden, bij
rechtigden. Het feit dat specifieke groepen zowel onder- als overschat
DHW nodig. Door minder strikt te zijn, krijgen mensen die op het eerste
worden — denk aan de verschillende groepen alleenstaande moeders en de
gezicht minder kansrijk lijken maar wel potentie hebben, sneller toegang
jongere en oudere mannen met multiproblematiek — duidt hierop.
tot re-integratiedienstverlening en wordt een kleiner deel van de instroom
Onderschatten doet iets met de motivatie en het zelfvertrouwen, maar dat
onderschat. Afwegingen per individu zouden, met andere woorden, (nog)
doet overschatten ook. Het SCP wijst er bovendien in een recent rapport op
zwaarder moeten wegen in de beoordeling of iemand klaar is voor de stap
dat onvoldoende aansluiting bij de problematiek van bijstandsgerechtigden
richting werk. Daarnaast lijken er misverstanden te bestaan over sommige
het toch al wankele vertrouwen in overheid verder ondermijnt (van Echteld
criteria, zoals de eisen die aan de taalbeheersing worden gesteld en over de
et al. 2024). Dit onderzoek geeft daarom aanleiding tot heroverweging van
toegankelijkheid van kinderopvang (voor grotere gezinnen). Hernieuwde
de keuzes die de dienst SZW maakt in het afwegen van iemands kansen en
aandacht voor en informatie over de verschillende mogelijkheden kan
kan zelfs demotiveren en uiteindelijk tot langdurige bijstandsafhankelijk-
het wel of niet aanbieden van re-integratiedienstverlening.
7
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
instroom bij DHW bevorderen. Hetzelfde geldt voor aandacht schenken aan
Vergroot de motivatie en het zelfvertrouwen
de mensbeelden die bewust of onbewust een rol spelen in de afwegingen of
Re-integratiedienstverlening wordt sneller aangeboden aan bijstandsge-
iemand wel of niet stappen kan zetten richting werk.
rechtigden die een sterke arbeidsmotivatie hebben. Op zich is dat logisch, hoewel daar voor sommige van de gemotiveerde bijstandsgerechtigden,
Bied gerichte en bredere ondersteuning aan specifieke groepen
zoals de hierboven genoemde alleenstaanden met dreigende multiproblematiek, haken en ogen aan zitten. Er zijn ook bijstandsgerechtigden met
Uit dit (en andere) onderzoek(en) springen een aantal groepen bijstandsge-
een goede uitgangspositie die (tijdelijk) gedemotiveerd zijn, soms in
rechtigden in het oog die specifieke aandacht behoeven. Het inschatten van
combinatie met gering zelfvertrouwen dat het vinden van werk zal lukken.
hun mogelijkheden op de arbeidsmarkt blijkt lastig en leidt soms tot over-,
Zij krijgen minder vaak re-integratiedienstverlening aangeboden. Als er
soms tot onderschatting. Dit geldt voor alleenstaande ouders, vooral
sprake is van veranderlijke persoonlijke omstandigheden – denk aan het
moeders, en (jongere) mannen met (dreigende) multiproblematiek. Zo zou
verbeteren van de mentale of lichamelijke gezondheid of kinderen die de
ondersteuning bij het vinden van balans of grip krijgen op mentale proble-
schoolleeftijd krijgen – is het zaak om regelmatig vinger aan de pols te
men alleenstaande moeders met een goede uitgangspositie kunnen helpen
houden. Nu leidt het doorverwijzen naar Participatie zonder regelmatig
snellere stappen richting werk te maken. Dus kijk bij alleenstaande moeders
contact tot het onderschatten van hun kansen. Het is daarom van belang
met (recente) werkervaring, ook al is er sprake van psychische problematiek,
om (nog meer) in te zetten op het vergroten en versterken van de motivatie
naar wat er wél mogelijk is. Ditzelfde geldt voor de jongere bijstandsgerech-
en het zelfvertrouwen van bijstandsgerechtigden. Regelmatig contact om
tigden met multiproblematiek van wie de onderliggende basis goed is. Een
de persoonlijke situatie en de motivatie te monitoren en bij te sturen waar
goede uitgangspositie (opleidingsniveau, taal en werkervaring) verhoogt de
nodig, is daarbij noodzakelijk.
kans op werk, al zal dit soms om langere termijn gaan dan de 18 maanden die nu als criterium geldt. Behalve alleenstaande ouders bestaat een
Brede ondersteuning
(kleiner) deel van de nieuwe instroom uit jonge alleenstaande mannen met
De meerderheid van de bijstandsgerechtigden, ook zij die nieuw instromen,
dreigende multiproblematiek. Zij stromen vaak in en uit de bijstand, omdat
worstelt met (soms urgente) problematiek. Zoals ook uit andere onderzoe-
het hen niet lukt om werk voor langere tijd vast te houden. Afhankelijk van
ken blijkt, zijn zij gebaat bij brede ondersteuning, die niet alleen gericht is
de ernst van de problematiek is het soms nodig problemen op verschillende
op het vinden en vasthouden van werk, maar daarnaast of in plaats
levensterreinen te stabiliseren. Op het vlak van werk zouden zij intensiever
daarvan op het aanpakken van onderliggende problemen zoals psychische
begeleid kunnen worden na het vinden een baan, door bijvoorbeeld een
klachten, verslaving en financiële problemen. Voor sommigen kan dit de
intensievere nazorg voor deze groep. De integrale aanpak van het Jongeren-
eerste voorzichtige of grote stap richting arbeidsmarkt betekenen. Het is
punt kan eventueel als uitgangspunt dienen.
wel de vraag of het verbeteren van deze persoonlijke omstandigheden alleen de verantwoordelijkheid is van de dienst SZW. Er kan ook gedacht worden aan het smeden van coalities met andere instanties en maatschappelijke organisaties om een (integrale) aanpak te realiseren dan wel de noodzakelijke brede ondersteuning te organiseren.
8
9
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
1 INLEIDING
vertrekpunt voor eventueel vervolgonderzoek naar de gemeentelijke dienstverlening.
1.1 Aanleiding In het verleden lag de focus in de gemeentelijke dienstverlening op het zo
1.2.1 Deelvragen
snel mogelijk weer aan het werk krijgen van mensen in de bijstand. Mede
• Hoe worden bijstandsgerechtigden gediagnosticeerd en gerouteerd?
door een veranderende arbeidsmarkt is de samenstelling van de Haagse
• Komt de diagnose en routering overeen met de uiteindelijke situatie:
bijstandspopulatie over de jaren heen veranderd: vrijwel iedereen die
uitstroom naar werk of nog in de bijstand?
zelfstandig aan het werk kan, is momenteel aan het werk. Hierdoor ver-
• Zijn er bijstandsgerechtigden die beter bemiddelbaar tot de arbeidsmarkt
schuift de focus in de dienstverlening nu naar de groep (langdurige)
blijken dan op basis van hun routering wordt ingeschat? En omgekeerd,
bijstandsgerechtigden met eventuele potentie om op termijn aan de slag te
zijn er bijstandsgebruikers die juist minder bemiddelbaar tot de arbeids-
gaan. Deze groep kampt doorgaans met bredere problematiek. Door de
markt blijken? Om welke en hoeveel mensen gaat het?
focus op uitstroom naar werk, zijn in het verleden mogelijk mensen die
• Zijn er specifieke groepen bijstandsgebruikers bij wie dit gebeurt? Zo ja,
(tijdelijk) iets minder goed bemiddelbaar waren tot werk, maar op termijn
zijn er redenen aanwijsbaar waarom dit juist bij hen gebeurt?
en met eventueel bredere dienstverlening wel mogelijkheden hadden om
• Wat zijn mogelijke andere redenen voor het verschil tussen inschatting en
stappen te zetten richting werk, niet voldoende begeleid. Vervolgens
uiteindelijke situatie (uitstroom of nog steeds bijstand)?
daalden of verdwenen hun kansen om werk te vinden in de loop van de tijd.
• Welke aanknopingspunten biedt dit voor het verbeteren van de onder-
Door nieuwe bijstandsgebruikers sneller, langer of anders te ondersteunen,
steuning van deze nieuw instromende bijstandsgerechtigden?
kan misschien voorkomen worden dat ook zij gedurende de eerste tijd in de bijstand problemen krijgen of dat bestaande problemen verergeren. Op
1.3 Achtergrond
termijn kunnen deze problemen namelijk net zo weerbarstig en moeilijk
De Participatiewet is erop gericht zoveel mogelijk mensen toe te leiden naar
oplosbaar worden als bij het langdurig zittende bestand het geval is. Gezien
werk. Ook gemeente Den Haag heeft na de invoering van de Participatiewet
de huidige krapte op de arbeidsmarkt is het meer dan ooit van belang goed
een sterke focus gehad op uitstroom naar werk en ondersteunde dus met
te kijken of er onder de nieuwe instroom geen mensen te vinden zijn die (op
name de kansrijkere bijstandsgerechtigden.1 Uit een evaluatie van de
termijn) meer kansen hebben dan eerder gedacht.
Participatiewet (Van Echtelt et al. 2019) en uit het rapport ‘Een brede blik op bijstand’ (Van Echtelt et al. 2023) bleek dat betaald werk voor veel bijstands-
1.2 Onderzoeksvraag en onderzoeksdoel
gerechtigden (nog) geen haalbare kaart is. De gemeente Den Haag conclu-
De hoofdvraag van het onderzoek is of er onder de nieuwe instromende
deert ook dat, met het bestaande aanbod in dienstverlening, de afstand tot
bijstandsgerechtigden (groepen) mensen te vinden zijn die beter bemiddel-
de arbeidsmarkt door onderliggende problematiek voor velen moeilijk te
baar tot de arbeidsmarkt blijken dan in eerste instantie gedacht. Het doel is
overbruggen is (Gemeente Den Haag 2022). Door de focus op uitstroom
om vast te stellen om welke en hoeveel mensen het gaat, en aanknopingspunten te vinden om de dienstverlening aan juist deze mensen te verbete-
1 We willen hier nogmaals benadrukken dat het hier gaat om relatieve arbeidsmarktkansen, aangezien ook de meest kansrijke bijstandsgerechtigden in vergelijking met de rest van de beroepsbevolking feitelijk
ren, zodat zij op termijn (sneller) aan het werk kunnen en een langdurig(er)
minder kansen hebben op de arbeidsmarkt. Als we in dit onderzoek dus spreken over kansrijkere groepen
verblijf in de bijstand wordt voorkomen. Dit onderzoek kan dienen als een
in de bijstand, betekent dat dus vooral kansrijk in relatie tot de andere groepen in de bijstand.
10
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
naar werk zijn binnen de nieuwe instroom in de bijstand mogelijk mensen
Eerdere (Haagse) onderzoeken wijzen op het bestaan van automatismen in
van wie werd ingeschat dat zij niet binnen 18 maanden zouden kunnen
de keuze of iemand wel of geen ondersteuning krijgt bij re-integratie na
re-integreren op de arbeidsmarkt, niet richting werk begeleid. Willen we de
instroom in de bijstand. Zo bleken 50-plussers, vooral vrouwen, die kort van
gemeentelijke dienstverlening meer richten op de grote groep langdurige
de bijstand afhankelijk waren en verder weinig belemmeringen kenden
bijstandsgebruikers dan kan dat niet zonder de doelstelling van snelle
bijna standaard bij Participatie terecht te komen (Nas 2015). Hetzelfde gold
werkhervatting te laten varen en de ondersteuning aan hen te veranderen
voor een groep relatief hoogopgeleide nieuwkomers die wel het Engels,
en te intensiveren (o.a. Berkhout et al. 2022, Van Echtelt et al. 2023, 2024).
maar niet het Nederlands machtig waren, en verder weinig belemmeringen hadden. Ook alleenstaande ouders blijken vaker bij de participatiedoel-
In het verleden is er met initiatieven als het Werkoffensief +500 en de Klant-
groep ingedeeld (Nas 2015, Bos en Otte 2023). Er zijn daarnaast tekenen dat
op-Koers-dagen gekeken of het mogelijk was langdurig bijstandsgerechtigden
sommige (groepen) mensen vaker niet of onvoldoende ondersteund
te activeren. Helaas bleek dit maar beperkt succesvol in het realiseren van
(kunnen) worden bij DHW. In 2017 bleek meer dan de helft van de alleen-
(duurzame) uitstroom naar werk. De problematiek van deze langdurig
staande ouders via de route Werk terecht te komen bij de route Participatie
bijstandsgerechtigden was te complex om op korte termijn aan het werk te
(Nas 2017). Recent onderzoek bevestigt dat (alleenstaande) ouders met
kunnen (Gemeente Den Haag 2022). Uit talrijke onderzoeken is bovendien
arbeidspotentieel niet altijd de benodigde ondersteuning vinden bij DHW,
bekend dat langdurig bijstandsgerechtigden onder andere door (multi)proble-
terwijl zij vanuit de afdeling Participatie uiteindelijk zelf wel werk vinden
matiek een lage kans hebben om aan het werk te gaan en behoefte hebben
(Bos en Otte 2023). Ook van de grote groep mensen die tijdens het Werkof-
aan bredere dienstverlening (o.a. Van Echtelt et al. 2023, 2024).
fensief richting werk geleid werden, kwam ongeveer de helft al snel weer terug bij Participatie. De onderliggende problematiek maakte de afstand
Een andere mogelijkheid is om de ondersteuning aan nieuw instromende
tot arbeidsmarkt moeilijk overbrugbaar met het bestaande aanbod.
bijstandsgerechtigden meer te richten op de mensen van wie gedacht werd
Verlenging van de duur van de re-integratie, aanvullend aanbod en inzet
dat zij niet (snel) naar werk toe te leiden waren, maar die in de praktijk
van andere dienstverlening bleek voor deze groep nodig, maar niet beschik-
kansrijker bleken. Ten opzichte van 2015 halveerde de instroom en sinds
baar (Gemeente Den Haag 2022, Berkhout et al. 2022). Ten slotte zijn er ook
2018 daalde de uitstroom uit de bijstand in Den Haag (Gemeente Den Haag
mensen die — tegen de verwachtingen in — vanuit de afdeling Participatie
2022). De nieuwe instroom daalde én veranderde van karakter. Er zijn
werk vinden zonder re-integratieaanbod. 60 procent van hen was eerder
bijvoorbeeld minder aanvragers met (recente) werkervaring of vanuit de
bekend bij DHW (Bos en Otte 2023). Deze werkvinders waren over het
WW, en verhoudingsgewijs meer aanvragen bijstand om andere redenen
algemeen sterk gemotiveerd om weer aan het werk te gaan. Wellicht was
(CBS 2023). Met andere woorden, ook onder de nieuwe bijstandsgebruikers
het hen, met ander of blijvend re-integratieaanbod vanuit DHW, sneller
groeit het aandeel personen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt
gelukt om aan het werk te gaan. De nieuwe Duurzaam Perspectief aanpak,
(Nas 2024). Zoals gezegd, misschien is met snellere of andere dienstverle-
waarbij ook alle nieuwe instroom in de bijstand wordt meegenomen, kan
ning te voorkomen dat de problemen van deze mensen verergeren en hun
hier mogelijk oplossingen voor bieden. Dit onderzoek kan helpen bij de
kansen om werk te vinden in de loop van de tijd vervliegen. Daarom focust
verdere focus op de selectie van potentieel kansrijke kandidaten voor deze
dit onderzoek zich op de nieuwe instroom in de bijstand en de kansen die
aanpak. Ook biedt het input voor het programma Den Haag Doet Mee.
daar mogelijk niet benut worden.
11
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
1.4 Onderzoeksaanpak
vaststellen waar zij uiteindelijk terechtkomen. Het feit dat we terugkijken
Het onderzoek wordt in meerdere fases uitgevoerd. In dit eerste onderzoek
hoeft geen enkel probleem te zijn voor de bruikbaarheid van de resultaten.
bepalen we of er bijstandsgebruikers zijn die potentieel beter bemiddelbaar
Hoewel verhoudingen tussen de redenen van instroom verschuiven,
tot werk zijn dan ingeschat. Wie zijn zij en om welke aantallen mensen gaat
veranderen de eigenlijke redenen waarom mensen een beroep moeten
het? Met deze bestandsanalyse krijgen we een beeld of er groepen mensen
doen op bijstand nauwelijks in de tijd. Op dit moment stromen minder
zijn die kansrijker of juist minder kansrijk zijn dan de gemeente denkt, hoe
mensen in omdat zij werk verliezen of vanuit de WW komen en is de
groot deze groepen zijn en welke kenmerken deze groepen hebben. Door te
instroom om andere redenen zoals door (echt)scheidingen of uit detentie
kijken of er bepaalde groepen bijstandsgerechtigden zijn waarvan de kansen
komen relatief groter (o.a. Nas 2024). In economisch slechtere tijden daalt
onder- dan wel overschat worden, vinden we aanknopingspunten voor het
het aandeel van de laatste soort redenen en groeit het aandeel van mensen
verbeteren van de dienstverlening. Om de verschillende redenen die ten
vanuit werk en WW. De verhoudingen veranderen, de redenen niet.
grondslag liggen aan het onder- of overschatten van kansen nader te verkennen zal vervolgonderzoek nodig zijn (de tweede fase). Zo kunnen we in
1.4.2 Persoons Profiel Scan (PPS)
de eerste fase wel vaststellen dat de gezondheid van een nieuwe bijstands-
De PPS is een wetenschappelijk gevalideerd instrument dat ontwikkeld is
gerechtigden te wensen overlaat, maar niet of de gezondheid in de loop van
door NOA in samenwerking met de Vrije Universiteit van Amsterdam.
de tijd verbetert of verslechtert. Oftewel we weten niet of en hoe de individu-
Bijstandsaanvragers vullen een uitgebreide vragenlijst in. De vragenlijst
ele omstandigheden veranderen over tijd, en waardoor de kansen op werk
meet de meest(e) belangrijke factoren die iemands arbeidsmarktkansen
toe- of juist afnemen. Ook kunnen we niet vaststellen of de juiste ondersteu-
beïnvloeden. Naast zaken als arbeidsverleden, opleidingsniveau, leerbaar-
ning ontbreekt. Om meer inzicht in veranderende individuele omstandighe-
heid en taalbeheersing, gaat de PPS in op persoonlijke omstandigheden als
den te krijgen en of de juiste ondersteuning geboden is, is vervolgonderzoek
gezondheid en schulden (vergelijkbaar met de zelfredzaamheidsmatrix),
nodig waarvoor de resultaten uit dit onderzoek als basis kunnen dienen.
arbeidsmotivatie, en psychisch welbevinden. De factoren die de PPS meet komen grotendeels naar voren in wetenschappelijke theorieën en modellen
1.4.1 In- en uitstroom, en routes
voor gedragsverandering, zoals het MOA-model dat stelt dat veranderingen
Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, is een bestandsanalyse
in gedrag in sterke mate wordt bepaald door motivatie, competenties van
gedaan op registratiedata van de gemeente. Uitgangspunt is een bestand
het individu en situationele omstandigheden (Ölander en Thøgersen 1995).
met alle Hagenaars die in de periode 2016-2020 instroomden in de bij-
De PPS mondt, op basis van het combineren van meerdere factoren, uit in
stand. Om een beeld te krijgen van de persoonlijke omstandigheden en
een advies over de toeleiding die past bij de werkwijze van de gemeente: A
kans op werk van de bijstandsgebruikers nadat zij net zijn ingestroomd,
‘Direct naar werk’, B ‘Werk op Termijn’ of C ‘Participatie’.
gebruiken we de Persoons Profiel Scan (PPS) uit dezelfde periode. Hieraan zijn gegevens gekoppeld over de (re-integratie)dienstverlening. We volgen
De PPS wordt niet door iedereen en niet door iedereen volledig ingevuld.
al deze nieuw instromende bijstandsgerechtigden tot en met 2023 om vast
Eerdere analyses lieten zien dat ongeveer de helft van de nieuwe bijstands-
te stellen of zij nog steeds een beroep doen op de bijstand dan wel uitge-
gerechtigden de PPS invulde. De meest kwetsbare groepen en mensen die
stroomd zijn naar werk. Het gebruik van ‘historische’ gegevens heeft het
de taal niet of onvoldoende machtig zijn, vullen de vragenlijst niet in. In dit
voordeel dat we mensen langere tijd kunnen volgen en (beter) kunnen
onderzoek is nagegaan hoe representatief de PPS is voor de hele groep
12
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
nieuw instromende bijstandsgebruikers, zodat we aan kunnen geven voor
1.5 Leeswijzer
welke groepen het onderzoek wel en niet van toepassing is (zie 2.1, gele
In dit onderzoek kijken we bij welke (groepen) bijstandsgerechtigden de
kader). Het feit dat de PPS vooral door de minder kwetsbare groep wordt
beoordeling van kans op werk lastig blijkt. Wie zijn er (potentieel) beter
ingevuld, is voor dit onderzoek naar de kansen op uitstroom (naar werk)
bemiddelbaar tot werk dan door de dienst wordt ingeschat? In hoofdstuk 2
geen onoverkomelijk probleem. Aangenomen mag worden dat de groepen
brengen we de totale instroom in de onderzoeksperiode in beeld. We kijken
waarbij de PPS wordt afgenomen tot de relatief kansrijke groepen in de
we hoe de inschatting van de kansen door de gemeente zich verhouden tot
nieuwe instroom behoren en dus interessant zijn om op in te zoomen.
de uitstroom naar werk. Van hoeveel en welke bijstandsgerechtigden
Tegelijkertijd betekent dit wel dat voor een deel van het onderzoek (hoofd-
worden de kansen op werk goed ingeschat en van wie worden die kansen
stuk 3 en de clusters in hoofdstuk 4) sommige groepen bijstandsgebruikers
over- of onderschat? We zetten de instroomcriteria voor re-integratiedienst-
ondervertegenwoordigd zullen zijn, omdat zij bijvoorbeeld de Nederlandse
verlening en verschillende achtergrondkenmerken van bijstandsgerechtig-
taal onvoldoende beheersen om een PPS in te vullen. In principe hoeft een
den af tegen de inschatting van de dienst. Vanaf hoofdstuk 3 verschuift de
slechte beheersing van het Nederlands geen hindernis te vormen voor de
aandacht naar de bijstandsgerechtigden die een PPS invulden en daarmee
re-integratie naar werk. In de praktijk blijkt dit voor de dienstverlening van
naar bijstandsgerechtigden die betere kansen op de arbeidsmarkt hebben.
SZW overigens wel het geval (zie o.a. Nas 2016a).
In hoofdstuk 3 kijken we hoe verschillende factoren die iemands arbeidsmarktkansen beïnvloeden, persoonlijke omstandigheden en houdingen ten
1.4.3 Instroomcriteria Den Haag Werkt
opzichte van werk samenhangen met de inschatting van de dienst. Voor
Hoewel de PPS een gevalideerd instrument is en daarmee een goed hulp-
welke groepen bijstandsgerechtigden de beoordeling van hun arbeids-
middel kan zijn om een inschatting te maken van de situatie van de klant
marktpotentieel lastiger lijkt, komt in hoofdstuk 4 aan de orde. Welke
en zijn of haar (on)mogelijkheden om te re-integreren naar werk, is de PPS
combinaties van kenmerken, belemmeringen en houdingen bemoeilijken
niet leidend voor de keuze van de consulent voor het soort dienstverlening.
de keuze van het juiste soort ondersteuning (re-integratie of participatie)
De criteria die gelden voor instroom bij Den Haag Werkt (DHW) en andere
en voor wie blijkt deze keuze juist makkelijk?
en veranderende afspraken over wie wel en wie niet voor re-integratie in aanmerking komt, spelen hierin een grotere rol. Om doorverwezen te worden naar DHW moet de klant ten minste 8 uur per week inzetbaar zijn voor re-integratie en naar schatting binnen 18 maanden de stap naar betaald werk kunnen maken. Ook zijn er criteria wat betreft taalbeheersing en is het voor alleenstaande ouders noodzakelijk dat er kinderopvang geregeld kan worden.
13
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
14
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
2 N IEUWE INSTROOM IN DE BIJSTAND
gekregen dienstverlening.2 Van 10.791 nieuwe bijstandsgerechtigden hebben we de PPS-gegevens (zie tabel 2.1).3
Zijn er bijstandsgerechtigden wiens kansen op de arbeidsmarkt worden onder- dan wel overschat? En zijn hierin patronen te
Tabel 2.1 Totale instroom in de bijstand met route en PPS in de periode 2016-2020 (aantallen)
ontdekken? Dit hoofdstuk begint met een korte beschrijving van
Totaal
2016
2017
2018
2019
2020
Instroom in de bijstand
23.337
6.332
5.142
3.973
3.673
4.217
Waarvan met PPS
10.791
3.498
2.641
2.020
1.745
887
de instroom in de onderzoeksperiode (paragraaf 2.1). In de paragrafen 2.2 en verder brengen we de inschatting van de dienst in beeld. We delen de nieuw instromende bijstandsge-
Bron: Socrates, Raak en PPS 2016-2023
bruikers in groepen waarvan de kansen door de dienst juist zijn
Van deze 23.337 instromers in 2016-2020 had een derde vóór 2016 al een of
ingeschat, zijn onder- of zijn overschat. Hoe groot zijn deze
meerdere keren bijstand. Ongeveer 80 procent vroeg één keer bijstand aan
groepen en om welke mensen gaat het? We willen benadrukken
en 20 procent stroomde in deze periode herhaald in en uit de bijstand. Aan
dat we met “de inschatting van kansen” zowel de keuzes tijdens
het einde van 2023 blijkt een derde van de instromers nog steeds bijstand te ontvangen, is 40 procent op 31 december 2023 uitgestroomd naar werk
de Brede Intake als de ingezette ondersteuning en het verloop
en is iets minder dan 30 procent om andere redenen uitgestroomd. In
daarvan bedoelen. Inschatting gaat met andere woorden over
bijlage 1 staat een uitgebreide onderzoeksverantwoording.
het geheel van de dienstverlening van SZW.
In hoofdstuk 2 wordt naar de totale instroom gekeken en nog geen onder-
2.1 Aantallen en ontwikkeling
scheid gemaakt tussen bijstandsgerechtigden die de PPS wel of niet
Het uitgangspunt voor dit onderzoek zijn de mensen die op enig moment in
invulden. Omdat de PPS-groep op sommige punten afwijkt van de totale
de periode 2016-2020 instroomden in de bijstand. Voor hen is gekeken of zij
instroom, wordt in de gele kaders toegelicht waar(in) zij verschilt. Zo
de PPS invulden en of, en zo ja welke, re-integratiedienstverlening zij
beschrijven we in het eerste gele kader de representativiteit van de PPS.
kregen. Omdat we willen kijken wie kansrijk is of blijkt – dat wil zeggen wie uitstroomt naar werk – volgen we de nieuwe instroom over een langere periode, namelijk tot en met december 2023. Zo kunnen we achterhalen wat aan het einde van de rit hun situatie is: of zij uitstromen naar werk dan wel nog steeds bijstand ontvangen en welke dienstverlening zij gedurende deze periode kregen. In totaal zijn er 23.337 instromers in de periode 2016-2020 van wie gegevens beschikbaar zijn over hun uitkering en 2 Exclusief routes van personen die in de uitkering instroomden vóór 1-1-2016 en geen instroommoment hadden in de onderzoeksperiode 2016-2020, en exclusief niet-uitkeringsgerechtigden (NUGgers). 3 Zij hebben in de 6 maanden vóór of 12 maanden na het eerste instroommoment in de bijstand een PPS ingevuld. Zie bijlage 1 voor details met betrekking tot de methodiek en databewerking. Stroomt iemand binnen 6 maanden na uitstroom weer in de bijstand dan wordt de PPS niet opnieuw afgenomen.
15
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
1. Representativiteit van de PPS-groep
arbeidsmarkt. Het is wel goed om steeds in het achterhoofd te houden dat de resultaten vanaf hoofdstuk 3 niet voor de totale nieuwe
Zoals we al zagen vulde ongeveer de helft van de nieuwe instroom
instroom op zullen gaan.
een PPS-vragenlijst in (tabel 2.1). Van hen vulde 97 procent de test volledig in. Er zijn afspraken dat kwetsbaardere groepen, zoals dak- en
Onder- en overrepresentatie in de PPS-groep
thuislozen, ex-gedetineerden en mensen die intensieve behandeling Ink om st en u it w er k
ontvangen, geen PPS invullen. Dit geldt eveneens voor mensen die
V r ouw
de Nederlandse taal niet machtig of digibeet zijn, die een WIA- of
< 27 jaar
Wajong-uitkering hebben, die een (medische) beperking hebben, en
Heef t k ind er en Kind (er en ) 0 - 4 jaar
mensen met verzorging en verpleging. Omdat we de PPS-gegevens
27- 39 jaar
in een deel van het onderzoek willen gebruiken voor het doen van
S ch ulden Dak - of t huislo oshe id
uitspraken over de kansen van instromers kijken we in hoeverre de
Int en siev e beg eleidin g
PPS-groep representatief is voor de totale instroom.
-9,0%
Om de representativiteit vast te stellen, zijn verschillende kenmerken,
-7,0%
-5,0%
-3,0%
-1,0%
1,0%
3,0%
5,0%
7,0%
9,0%
die samenhangen met kansen op uitstroom naar werk, in verband gebracht met het al dan niet invullen van de PPS. Dit kan — met de figuur 2.1 blijkt dat de PPS vaker door vrouwen wordt ingevuld: er
2.2 Juiste inschatting of mogelijke onder- of overschatting?
zijn 6 procent meer vrouwen in de PPS-groep te vinden dan in de
Om in kaart te brengen of er kansen blijven liggen bij het al dan niet
totale instroom. De PPS-groep is daarnaast jonger en heeft relatief
routeren van bijstandsgerechtigden naar dienstverlening van de gemeente,
vaak jonge kinderen. We zien minder herhaalde instromers in deze
zetten we de inschatting van de dienst af tegen de (op termijn) daadwerke-
groep (niet in de figuur). Zoals verwacht vulden dak- of thuislozen en
lijke uitstroom naar werk. De inschatting van de dienst is bepaald door te
bijstandsgerechtigden bij het team intensieve begeleiding minder
kijken naar:
vaak een PPS in. De groep met een PPS-advies heeft minder vaak
• de routering door de Brede Intake (bij instroom) naar ofwel Den Haag
beschikbare gegevens — voor een beperkt aantal indicatoren. Uit
een indicatie voor schulden en werkt vaker parttime (plus 7,2%).
Werkt (DHW), ofwel de afdeling Participatie4, en
Al deze indicatoren duiden erop dat de groep met PPS over het
• de geboden dienstverlening gedurende de bijstandsperiode, dat wil
algemeen tot het kansrijkere deel van de nieuwe instroom behoren.
zeggen de route waaruit iemand uitstroomde naar werk, óf de route waar
Aangezien het doel van dit onderzoek is vast te stellen of en welke
iemand op 31 december 2023 nog ingedeeld is in het geval van bijstand-
mensen uiteindelijk toch beter bemiddelbaar tot werk blijken
safhankelijkheid. We noemen dit voor het gemak de secundaire inschat-
dan eerder gedacht, is de over-representatie van de kansrijkere
ting. Overigens kan dit ook al de derde, vierde (etc.) stap
bijstandsgerechtigden geen onoverkomelijk probleem. Het immers
in de dienstverlening zijn.
aannemelijk dat juist zij sneller of beter te begeleiden zijn richting de 4 Doorverwijzing naar overige dienstverlening (intensieve begeleiding, inburgering, en brede intake/ zoekopdracht) wordt in deze analyse buiten beschouwing gelaten als deze in de onderzoeksperiode niet opgevolgd zijn door plaatsing bij DHW of Participatie. Het gaat om 12 procent van de totale instroom.
16
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
Door de verschillende (momenten van) inschatting te combineren met de
2.2.1 De voorspelling van arbeidsmarktkansen
daadwerkelijke situatie (uitgestroomd naar werk of nog in de bijstand),
Onderstaande tabel 2.2 geeft inzicht in de overeenkomst (of het verschil)
kunnen we bepalen wiens kansen overeenkomen met de inschatting door
tussen de inschattingen door de dienst en de daadwerkelijke uitkomst, te
de dienst SZW en wiens kansen onder- dan wel overschat zijn. Omdat er
weten uitstroom naar werk of nog in de bijstand op 31 december 2023.5 In
binnen de dienst afspraken gemaakt zijn over welke mensen wel en welke
de rijen staan de inschattingen bij instroom — dat wil zeggen de route
mensen niet in aanmerking komen voor re-integratie en het PPS-advies niet
waar mensen direct na de Brede Intake terechtkomen — en in de kolommen
leidend is, gebruiken we het PPS-advies niet om de overeenkomst tussen
de secundaire route: de route vlak voor uitstroom naar werk of op 31
inschatting en uitkomst te bepalen. De inschatting op verschillende
december 2023. De tabel geeft door middel van kleuren inzicht in hoeverre
momenten door de dienst zelf is leidend. Er zijn wel enkele kanttekeningen
de uiteindelijke situatie overeenkomt met de inschatting van de dienst:
bij de gevolgde methode. Ten eerste kan de situatie van iemand gedurende de tijd veranderen en daarmee de kansen op werk (o.a. Bos en Otte 2023).
• In de groene vlakken vinden we de bijstandsgerechtigden bij wie de
Met de beschikbare administratieve gegevens kunnen we dergelijke
verschillende (momenten van) inschattingen overeenkomen met elkaar en
veranderingen helaas niet goed vaststellen. Voor nu nemen we aan dat de
met de eindsituatie (al dan niet uitgestroomd naar werk). Zo stroomden
inschatting en de situatie aan het begin van de bijstand gelijk blijft als de
4.870 personen die direct na instroom naar DHW werden geleid, ook
secundaire inschatting hiermee overeenkomt. Wijkt die secundaire
uit naar werk vanuit DHW. Daarnaast werden 3.527 personen naar
inschatting, later in de dienstverlening, af, zou dit kunnen betekenen dat de
Participatie doorverwezen, waar zij aan het einde van de onderzoekspe-
persoonlijke situatie van de bijstandsgebruiker is veranderd, maar ook dat
riode nog steeds verbleven. Deze groepen noemen we ‘goed ingeschat’.
de betreffende afdeling of medewerker een andere afweging heeft ge-
• Bij de paarse vlakken is de inschatting van de dienst dat deze persoon
maakt. Ten tweede, labelen we de inschatting dat iemand van de bijstand
nog niet toe is aan werk, hetzij direct bij de instroom, hetzij op een later
afhankelijk zal blijven en dus bij Participatie ingedeeld wordt hier als “juiste
moment, hetzij op beide momenten. Diegene is echter (op termijn)
inschatting”. Toch betekent dit niet per definitie dat de kansen op uitstroom
wel uitgestroomd (naar werk). De potentie van deze groep lijkt dus
naar werk met de inzet van re-integratie niet te verbeteren waren geweest.
‘onderschat’ op een of meerdere momenten tijdens de dienstverlening.
Het is niet uit te sluiten dat sommige mensen van de bijstand afhankelijk
Bijvoorbeeld: van 1.159 personen werd bij instroom ingeschat dat zij voor-
blijven, omdat zij een participatietraject kregen, terwijl zij met een re-inte-
lopig niet aan het werk konden. Zij werden doorverwezen naar Participatie,
gratietraject wel waren uitgestroomd naar werk. Ook dit kan niet worden
maar kwamen in tweede instantie toch bij DHW terecht en vonden werk.
vastgesteld met de beschikbare gegevens.
• In de blauwe vlakken vinden we mensen van wie de dienst op enig moment de inschatting maakte dat zij klaar waren voor re-integratie, maar die— om wat voor reden dan ook — geen baan hebben gevonden aan het einde van de onderzoeksperiode. De kansen van deze groep lijken dus ‘overschat’ te worden. Zo kwamen 1.548 personen direct na instroom bij DHW en in tweede instantie bij participatie en bleven zij uiteindelijk van de bijstand afhankelijk. 5 Dit betekent dat mensen die om andere redenen uitstromen uit de bijstand verder buitenbeschouwing worden gelaten in dit onderzoek.
17
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
Tabel 2.2 Vergelijking van de inschattingen van kansen met de daadwerkelijke kansen: juiste,
bij Participatie is ingedeeld, blijft bij Participatie. Voor die 45 procent die bij
onder- en overschatting (aantallen)
instroom werd onderschat, maar die later in de dienstverlening alsnog werden opgepakt door DHW en uitstroomde naar werk, duurde hetgemid-
Uitstroom werk Secundair:
deld 20 maanden voordat zij re-integratiedienstverlening ontvingen.
Nog in bijstand
Werk
Part
Totaal
Werk
Part
Totaal
Werk
4.870
458
5.328
691
1.548
2.239
Part
1.159
987
2.146
429
3.527
3.956
Totaal
6.029
1.445
7.474
1.120
5.075
6.195
Bij Instroom:
Tabel 2.3 Juiste, onder- en overschatting van de kansen van nieuwe bijstandsgebruikers in de periode 2016-2020 (aantallen en percentages)
Nog in bijstand óf uitgestroomd naar werk
Bron: Socrates en Raak 2016-2023
Om in kaart te kunnen brengen bij welke mensen mogelijk kansen blijven liggen, dus bij wie de inschatting van de dienst afwijkt van de eindsituatie, nemen we alle mogelijk onderschatte mensen (paarse) en alle mogelijk overschatte (blauwe) groepen samen en vergelijken deze met de alle mensen waarbij de inschatting goed is gegaan. De onderschatte groep is interessant, omdat mogelijk kansen onderbenut blijven. De mogelijk overschatte groep is interessant, omdat misschien onnodig of niet de juiste dienstverlening in- of doorgezet wordt. Het moge duidelijk zijn dat de 3.527 bijstandsgerechtigden van wie juist ingeschat is dat zij voorlopig hooguit tot participatie in staat zijn, andere kenmerken hebben dan de 4.870
n
%
Totaal %
Goed ingeschat
8.397
100
61
Werk
4.870
58
Participatie
3.527
42
Onderschat waarvan:
2.604
100
Bij instroom
1.159
45
Bij instroom én later in de dienstverlening
987
38
Later in de dienstverlening
458
18
Overschat, waarvan:
2.668
100
Bij instroom
1.548
58
Bij instroom én later in de dienstverlening
691
26
Later in de dienstverlening
429
16
mensen van wie vanaf het begin duidelijk was dat zij aan het werk zouden
Totaal
gaan.
Bron: Socrates en Raak 2016-2023
De kansen van 61 procent van de nieuw instromende bijstandsgerechtigden worden goed ingeschat (tabel 2.3). 2.604 (19%) personen worden mogelijk onderschat en 2.668 (20%) mensen worden mogelijk overschat. De tabel laat zien wanneer de onder- of overschatting begint: bij de instroom, gedurende het hele traject of later in de dienstverlening. 83 procent van de onderschatte groep en 84 procent van de overschatte groep wordt bij instroom onder- dan wel overschat. Vaak blijven deze groepen gedurende de rit bij dezelfde afdeling. Bij 45 procent van de onderschatte groep wordt de aanvankelijke indruk dat zij niet aan het werk kunnen, later in het traject gecorrigeerd, maar in bijna 40 procent van de gevallen geldt: wie eenmaal
18
13.669
19
20
100
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
pingspunten te vinden zijn voor het verbeteren van de dienstverlening aan
2. Bijstandsgerechtigden zonder PPS vaker onderschat dan met PSS
deze “overschatte” groep. Hoewel we het met de beschikbare gegevens niet
Tabel 2.3 laat de inschatting van de dienst zien op de totale instroom
nen dat passende ondersteuning bij re-integratie voor hen ontbrak. Een
in 2016-2020. De dienst schat de kansen van bijstandsgerechtigden
beter passende dienstverlening kan dan misschien betekenen dat deze
met een PPS wel iets anders in. Zo vindt driekwart van de goed
groepen uiteindelijk wel sneller aan het werk zullen gaan en blijven.
vast kunnen stellen kan overschatting van specifieke groepen ook beteke-
ingeschatte Hagenaars via DHW werk (zie Bijlage 2, tabel B2.1 voor de details). Bijstandsgerechtigden die de PPS niet invulden gaan
Samenvattend worden zo’n 2.600 mensen die instroomden in de periode
veel vaker naar Participatie en blijven daar ook (57 procent van
2016-2020 onderschat door de dienst (tabel 2.3). De mogelijke onderschat-
de goed ingeschatte groep). Het aandeel onder- en overschat op
ting start vaak bij de instroom en zet zich deels voort in de verdere dienst-
het totaal is bij de groep met en zonder PPS ongeveer even groot.
verlening, hetzij omdat mensen bij Participatie blijven, hetzij omdat zij via
Driekwart van de onderschatte groep met PPS wordt onderschat
DHW bij Participatie terechtkomen. Het potentieel van ongeveer evenveel
op het moment van instroom, terwijl dit voor 90 procent van de
mensen (2.600) lijkt op enig moment te worden overschat door de dienst.
groep zonder PPS geldt. Dat betekent dat bijstandsgerechtigden
Deze overschatting speelt vaak vanaf het begin van de dienstverlening,
aanvankelijk vaker onderschat worden als zij geen PPS invullen, al
maar wordt vaker later gecorrigeerd doordat deze bijstandsgebruikers
wordt verhoudingsgewijs wat vaker later in de dienstverlening alsnog
uiteindelijk toch naar Participatie gaan. Zoals gezegd kunnen zowel de
gecorrigeerd. Overschatting vindt juist binnen de groep mét PPS vaker
mogelijke onder- als de mogelijke overschatting mede veroorzaakt worden
plaats (92 procent versus 75 procent zonder PPS). In principe zijn
door veranderingen in de persoonlijke situatie van de bijstandsgerechtigde,
deze verschillen logisch als we bedenken dat de groep met PPS het
maar spelen automatismen bij het kiezen voor het soort dienstverlening
kansrijkere deel van de instroom betreft.
waarschijnlijk ook een rol. In de volgende paragraaf bekijken we of dat laatste het geval is. Is de inschatting bij sommige (groepen) bijstandsgerechtigden lastiger dan bij andere?
Uit eerder onderzoek bleek dat Den Haag re-integratie voor een bredere doelgroep inzet dan bijvoorbeeld in de andere G4-gemeenten (o.a. Beren-
2.3 Onder- en overschatte groepen
schot 2022). Deze brede inzet lijkt hier te worden bevestigd door het grote
Eerdere (Haagse) onderzoeken wijzen op bepaalde groepen die bij instroom
aandeel overschatting van de kansen vlak na de instroom. Uit ander
in de bijstand vaak niet worden doorverwezen naar re-integratiedienstver-
onderzoek blijkt dat het goed is om zoveel mogelijk in te zetten op re-inte-
lening: 50-plussers, vooral vrouwen, met verder weinig belemmeringen,
gratiedienstverlening, mede omdat re-integratiedienstverlening voor een
hoogopgeleide nieuwkomers die wel het Engels maar niet het Nederlands
brede groep bijstandsgerechtigden samenhangt met een hogere kans op
machtig zijn, parttimers, en alleenstaande ouders (o.a. Nas 2015, 2017, Bos
werk (Schuring et al. 2023). Dit geldt dus ook voor deze 20 procent ‘over-
en Otte 2023). Daarnaast zijn er indicaties dat sommige (groepen) mensen,
schatte’ Haagse bijstandsgerechtigden. Hoewel de keuze om re-integratie in
onder meer alleenstaande ouders, niet of onvoldoende ondersteund
te zetten voor een brede groep positief is en een bepaalde mate van
(kunnen) worden bij hun re-integratie (o.a. Nas 2017). Om vast te stellen of
“overschatting” onvermijdelijk, is het wel goed om te kijken of er aankno-
er patronen zijn in de routering en het soort dienstverlening dat aangebo-
19
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
Tabel 2.4 Aantal achtergrondkenmerken van juist in- over- en onderschatte groepen (percentages)
Goed ingeschat
Onderschat
Overschat
Totaal
Werk Participat.
%
n
Geslacht: Man
60
48
58
57
56
7.632
Vrouw
40
52
42
43
44
6.037
< 27 jaar
32
12
35
25
26
3.559
27-39 jaar
39
29
38
37
36
4.889
40-54 jaar
22
41
22
27
28
3.794
> 55 jaar
7
18
5
11
10
1.427
Alleenstaande
75
56
64
62
65
8.926
Alleenstaande ouder
12
19
18
20
17
2.292
Gehuwd/samenwonend
13
25
18
18
18
2.451
geen kind
81
66
71
69
73
9.963
0-4 jaar
9
14
14
16
13
1.741
5-12 jaar
8
13
11
11
10
1.418
Leeftijd:
Huishoudtype:
den wordt, wordt in deze paragraaf gekeken welke persoonskenmerken de over- en onderschatte groepen met elkaar en met de goed ingeschatte groepen gemeen hebben, en waar juist de verschillen zitten.
Leeftijd jongste kind:
2.3.1 Achtergrondkenmerken In de tabellen 2.4 en 2.5 staan een aantal kenmerken van de totale instroom en voor de goed inschatte, onder- en overschatte groepen. Vergelijken we de
13-18 jaar
verschillende groepen met elkaar dan vallen een aantal zaken op6:
n
3
7
4
4
4
547
4.870
3.527
2.604
2.668
100
13.669
Bron: Socrates en Raak 2016-2023
• De goed ingeschatte groep die uitstroomt naar werk bestaat vaker uit alleenstaanden, mannen, zijn relatief jong, zonder kinderen (tabel 2.4).
Tabel 2.5 Herhaalde instroom van de juist in-, onder- en overschatte groepen (percentages)
Bijna één op de drie had eerder al eens bijstand, maar binnen de onder-
Goed ingeschat
zoeksperiode behoren zij zeker niet tot de herhaalde instromers (tabel 2.5).
Werk Participat.
• Daarentegen bestaat de goed ingeschatte groep bij Participatie vaker uit
Had bijstand vóór 2016:
vrouwen, die een partner hebben dan wel alleenstaande ouder zijn, met
Aantal keren bijstand:
zowel jonge als wat oudere kinderen. 40-plussers zijn oververtegenwoordigd. Vier van de tien bijstandsgerechtigden hadden vóór 2016 ook al eens bijstand, maar de meeste van hen hebben in de vier jaar van het onder-
n
zoek maar één uitkeringsperiode.
Bron: Socrates en Raak 2016-2023
6 Alle hier besproken verschillen zijn significant.
20
Onderschat Overschat
Totaal %
n
30
42
32
39
35
4.839
1 keer
83
86
85
64
81
11.003
2 of meer keer
17
14
15
36
19
2.666
4.870
3.527
2.604
2.668
100
13.669
TERUG NAAR INHOUDSOPGAVE
• De onderschatte groep is relatief jong, maar verder springt er vergeleken
het ontbreken van een passende ondersteuning voor juist deze groep
met de totale instroom niets uit (tabel 2.4). Ongeveer een derde van hen
ouders. Bij het toeleiden van mensen naar re-integratie of Participatie,
had eerder al bijstand.
spelen de instroomcriteria voor DHW ook een belangrijke rol. De keuze voor
• Bij de overschatte groep vinden we meer alleenstaande ouders met vaker
passende dienstverlening wordt sterk bepaalt door deze criteria en komen
jonge kinderen. Mensen uit de overschatte groep stromen vaker in en uit
in de volgende paragraaf aan de orde.
de bijstand. Zij hadden eerder bijstand en 36 procent van hen heeft in de onderzoeksperiode meerdere uitkeringsperiodes: zij behoren tot de
2.3.2 Instroomcriteria en andere afspraken
herhaalde instromers. Hoewel we met de beschikbare data niet precies
In zowel de over- als de onderschatting spelen de instroomcriteria voor
kunnen zeggen wat hiervoor de reden is, zijn er indicaties dat onder hen
DHW en andere afspraken binnen de dienst een belangrijke rol. Zo is
wat meer mensen met een detentieverleden te vinden zullen zijn (van der
bijvoorbeeld afgesproken dat mensen met parttime werk — nadat gebleken
Vet en Nas 2012).
is dat urenuitbreiding en dus uitstroom uit de bijstand niet mogelijk is — naar Participatie (maximaal haalbaar) gaan. Omdat een deel daarvan toch volledig uitstroomt naar werk, komen zij deels in de categorie “onderschat”