RIS322498 Bijlage Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte geredigeerd
Tekst van het document
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte Gemeente Den Haag Rotterdam, 11 november 2024
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte Gemeente Den Haag Rotterdam, 11 november 2024
BOS/RG 1005873rap
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
Inhoudsopgave Samenvatting......................................................................................................4 1 1.1 1.2 1.3 1.4
Inleiding ...................................................................................................8 Aanleiding en onderzoeksvragen ...................................................................... 8 Afbakening en scope beleid openbare ruimte .................................................. 8 Verantwoording uitvoering opdracht ............................................................... 10 Leeswijzer ....................................................................................................... 11
2 2.1 2.2 2.3
Beleid kwaliteitsverschil openbare ruimte ..........................................12 Historie ontstaan verschillende kwaliteitstandaarden ..................................... 12 Geografische aanduiding Hofstadgebieden .................................................... 13 Feitelijk onderscheid en Hofstad- en Residentiekwaliteit ............................... 15
3 3.1 3.2
Feitelijk onderscheid kwaliteitsstandaarden ......................................18 Proces inrichting en beheer ............................................................................ 18 Wegverharding en - inrichting ......................................................................... 18
3.2.1 3.2.2
Inrichting en aanleg wegverharding en -inrichting ...................................................... 19 Onderhoud en beheer wegen..................................................................................... 19
3.3
Straatmeubilair ................................................................................................ 20
3.3.1 3.3.2
Inrichting en aanleg straatmeubilair ........................................................................... 20 Onderhoud en beheer straatmeubilair........................................................................ 21
3.4
Openbaar groen .............................................................................................. 22
3.4.1 3.4.2
Inrichting en aanleg openbaar groen.......................................................................... 22 Onderhoud en beheer openbaar groen ...................................................................... 22
3.5
Schoon houden van de openbare ruimte ........................................................ 23
3.5.1 3.5.2
Inrichting: voor schoonhouden benodigde voorzieningen .......................................... 23 Onderhoud en beheer schoonhouden openbare ruimte ............................................ 23
4 4.1
Beleving verschil in kwaliteit openbare ruimte ...................................25 Onderzoek onder inwoners en bezoekers ...................................................... 25
4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4
Leefbarometer ............................................................................................................ 25 Kenniswijzer Buurtonderzoek Den Haag.................................................................... 28 Stadsenquête Den Haag ............................................................................................ 29 Koopstromenonderzoek 2021: inwoners én bezoekers ............................................. 29
4.2
Meldingen van inwoners over de openbare ruimte ......................................... 30
5 5.1 5.2
Bevindingen en conclusies ..................................................................33 Bevindingen en beantwoording onderzoeksvragen ........................................ 33 Conclusies ....................................................................................................... 36
/3
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
Samenvatting
Achtergrond en vraagstelling In het coalitieakkoord ‘Haags Akkoord 2023-2026’ werd een onderzoek aangekondigd naar de twee kwaliteitstandaarden die de gemeente Den Haag hanteert: de Hofstadkwaliteit en de Residentiekwaliteit. De gemeente Den Haag heeft Ecorys gevraagd om dit onderzoek uit te voeren. De volgende onderzoeksvragen staan daarbij centraal: 1. Wat is het (feitelijke) onderscheid in Hofstad- en Residentiekwaliteit in inrichting1 en onderhoud2, zowel conform beleid als in de praktijk?3 2. Hoe is de verdeling van de onderhoudsbudgetten tussen diverse wijken en gebieden? 3. Wordt het onderscheid in kwaliteitsniveau door het publiek herkend en gewaardeerd? Onderzoeksverantwoording Naast een deskstudie en het opvragen van informatie hebben er diverse interviews plaatsgevonden met gemeentelijke beleidsmedewerkers van de afdelingen: groen, schoon, wegen en openbare elementen (bijvoorbeeld straatmeubilair). Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd met controllers voor Stedelijk Beheer en BAS, en met medewerkers van het Ingenieursbureau Den Haag (IbDH). Kwaliteitsstandaarden in het beleid In 1988 is met de nota “De Kern Gezond” onderscheid gemaakt in de kwaliteit van de openbare ruimte tussen de binnenstad en de overige gebieden. In deze nota lag de aandacht op het centrum, niet op de overige deelgebieden van de stad.
Deze werd opgevolgd door de eerste kadernota openbare ruimte Den Haag: “Ruimte voor Kwaliteit” (2004), waarin de Residentiekwaliteit, de Hofstadkwaliteit en maatwerkkwaliteit werden geïntroduceerd. De jaren daarna stonden vooral in het teken van het op peil brengen van de woongebieden op Residentiekwaliteit. Dit lukte maar ten dele, want in 2012 werd in de “Kadernota Openbare Ruimte 2012” geconstateerd dat er nog een flinke opgave lag, zowel in de inrichting als in het beheer. Ook in de nota “Kwaliteit door samenhang” uit 2023 wordt voortgebouwd op het eerder vastgestelde beleid op basis van de twee kwaliteitstandaarden Hofstadkwaliteit en Residentiekwaliteit. Hofstadkwaliteit en Residentiekwaliteit Sinds de kadernota openbare ruimte uit 2004 maakt de gemeente Den Haag dus verschil in de kwaliteit van de openbare ruimte binnen de stad. Hiervoor worden door de jaren heen twee kwaliteitstandaarden onderscheiden, namelijk Residentiekwaliteit en Hofstadkwaliteit: • In de Hofstadkwaliteitgebieden (binnenstad, kust, internationale zone) wil de gemeente Den Haag door middel van het gebruik van specifieke elementen en materialen en keuzes in beheer een bijzondere uitstraling creëren, waarbij de openbare ruimte expliciet uitnodigt tot verblijf.
1
2
3
Bij de inrichting kan het gaan om het plaatsen van materiaal en aanleggen van de openbare ruimte, met als doel de (her)inrichting van de ruimte. Vanuit kostenperspectief gaat het bij inrichting in principe om eenmalige kosten. Bij onderhoud gaat het om het schoon, heel en veilig houden van de openbare ruimte, met als doel in stand houden van de kwaliteit van de ruimte. Vanuit kostenperspectief gaat het bij onderhoud, in principe, om structurele kosten. Hierin maken wij binnen Residentiekwaliteit onderscheid tussen woon-/werkgebieden en winkelgebieden
/4
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
•
Residentiekwaliteit is een genormeerde wijze van inrichting en onderhoud van de openbare ruimte die in beginsel geldt voor alle delen van Den Haag die niet binnen de Hofstad-gebieden vallen4
Beleidsmatig is het verschil tussen Hofstad- en Residentiekwaliteit vastgelegd in het Handboek Openbare Ruimte en de geografische indeling:
Bron: gemeente Den Haag (2024) Den Haag op de kaart, via: Den Haag op de kaart - Den Haag
In het coalitieakkoord 2023-2026 wordt gesteld dat alle inwoners moeten kunnen rekenen op een mooie buitenruimte. Daarom wordt het onderscheid tussen de Hofstad- en Residentiekwaliteit tegen het licht gehouden, zodat er bepaald kan worden of het onderhoudsbudget goed wordt verdeeld over de wijken en gebieden. Kwaliteitsstandaarden in de praktijk Er zijn geen budgetgegevens beschikbaar waarin het verschil tussen Hofstad- en Residentiekwaliteit voor het beheer en onderhoud naar voren komt, waardoor we de verschillen op dit niveau niet kunnen monetariseren. De bevindingen zijn dan ook gebaseerd op basis van de beleidsstukken, aangeleverde gegevens en gevoerde gesprekken. De bevindingen zijn: • Bij de inrichting en aanleg van wegverharding en -inrichting wordt zoveel als mogelijk gebruik gemaakt van de richtlijnen die horen bij de indeling in Hofstadgebieden en Residentiegebieden. Hierbij zijn de kosten voor de inrichting op Hofstadniveau doorgaans hoger dan op Residentieniveau. • Bij het onderhoud en beheer van wegen wordt budgettair geen onderscheid gemaakt tussen Hofstad- en Residentiekwaliteit. Er is een onderhoudsbudget voor al het beheer en onderhoud in de stad, waarvoor alles moet gebeuren. Het uitgangspunt is om de
4
Ook in de gebieden met Residentiekwaliteit zijn er delen die intensief worden bezocht. Sinds de eerste kadernota openbare ruimte kan voor Residentiekwaliteitsgebieden die druk worden bezocht (de winkelgebieden in de buurten en wijken) gekozen worden voor een zwaardere kwaliteit aan materialen en onderhoud. Dit soort gebieden zijn bijvoorbeeld de Paul Krugerlaan, Fahrenheitstraat, Frederik Hendriklaan en de Weimarstraat.
/5
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
•
•
•
•
•
•
•
wegkwaliteit voldoende te houden binnen de beschikbare budgetten. Vaak zijn de budgetten (te) beperkt om het kwaliteitsniveau werkelijk op peil te houden en wordt er voornamelijk reactief onderhouden (‘brandjes blussen’). Het onderhoud en beheer van de Hofstadgebieden kan hoger uitvallen door verschil in materiaalkeuze, complexiteit van de omgeving, en drukte. Omdat materialen in het Hofstadgebied duurder kunnen zijn dan in het Residentiegebied en de vervangtermijn korter kan zijn dan vanuit het gemeentelijk afschrijvingsbeleid wordt aangegeven, drukken (her)investeringen in dit gebied onevenredig hard op de begrotingen. Bij de inrichting op het gebied van straatmeubilair wordt een beperkt verschil tussen Hofstad- en Residentiegebied gehanteerd. Op basis van de voorschriften in het Handboek Openbare Ruimte worden voor diverse elementen in beperkte mate andere materialen voorgeschreven binnen de twee kwaliteitsniveaus. Voorbeelden zijn bijvoorbeeld bankjes en afvalbakken in een andere kleur en andere antiparkeerpalen. Voor het beheer en onderhoud straatmeubilair betekent het beperkte onderscheid in elementen tussen Hofstad- en Residentiekwaliteit geen directe invloed zou moeten hebben op de beheerinzet die nodig is in het onderhoud.
De verscheidenheid die er vanuit de historie is, de intensiteit van het gebruik en de hoeveelheid aan geplaatste elementen zorgen er echter voor dat er wel verschillen in beheerinzet kunnen ontstaan. Deze zijn echter niet direct gerelateerd aan het Hofstad- en Residentiekwaliteitsbeleid. Bij de inrichting van groen in buurten wordt uitgegaan van de ligging, omvang en behoeften van een wijk en niet vanuit de indeling in Residentie- en Hofstadkwaliteit. Er bestaat geen typologie of classificatie voor deze twee kwaliteitsstandaarden. De locatie van het openbaar groen speelt geen rol bij het invullen van het beheer en bij de kosten van het beheer van het groen. Dus ook niet een verschil in Hofstad- en Residentiekwaliteit. Omdat het aandeel groen en de toepassing van luxere werkpakketten (situationeel bepaald) kan verschillen tussen de wijken, kan ook de benodigde beheerinzet verschillen. Deze extra kosten worden echter betaald door de initiatiefnemer. Verder is bekend dat de gemiddelde kosten voor al het wijk- en buurtgroen onderhoud gemiddeld aanzienlijk kan verschillen afhankelijk van de keuze voor werkpakketten. . Voor het straatmeubilair ten behoeve van het schoonhouden van de openbare ruimte (zoals afvalbakken) wordt het Handboek Openbare Ruimte gevolgd. Hierbij staat vooral de functie en benodigde capaciteit in een bepaald gebied centraal.
Hierdoor is het gevolg dat in bepaalde gebieden andere afvalbakken staan dan elders, of de afvalbakken een andere kleur hebben. Enige tijd werd bij onderhoud en beheer van het schoonhouden van de openbare ruimte onderscheid gemaakt tussen de Hofstad- en Residentiegebieden, door een andere norm te hanteren. In 2021-2022 is daarvan afgestapt. Voor de hele stad geldt nu een prestatienorm (de schoonnorm) van gemiddeld 8. Daarmee werd voor beheer en onderhoud afgestapt van het onderscheid in Hofstadkwaliteit en Residentiekwaliteit. Ook bij maatwerk (conform Kadernota 2004) voor locaties waarbij sprake was van extra eisen aan de openbare ruimte vanuit de wens van private partijen is in de loop van de jaren de voorwaarde van medefinanciering aan het extra programma voor de openbare ruimte door de private partijen die daarbij belang hebben uit beeld geraakt. In de praktijk zijn hierdoor problemen ontstaan, met name omdat er onvoldoende budget voor het beheer bleek te worden gereserveerd.
/6
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
Beleving verschil in kwaliteit openbare ruimte In het onderzoek is op basis van bestaande onderzoeken bezien in hoeverre er verschil bestaat in de beleving in de kwaliteit van openbare ruimte. Op basis van deze onderzoeken wordt geen verschil gezien in de beleving tussen de kwaliteit van de openbare ruimte tussen de Hofstad- en Residentiekwaliteit. De winkelgebieden in Residentiekwaliteitsgebieden worden iets beter beoordeeld op groen en netheid, terwijl de winkelgebieden in Hofstadkwaliteit iets hoger scoren op sfeer en uitstraling. Het absolute aantal meldingen en het gemiddeld aantal meldingen per inwoner vanuit Hofstadkwaliteitsgebieden is lager dan het aantal meldingen uit Residentiegebieden. Het aantal meldingen per persoon in gebieden waar beide kwaliteiten voorkomen is daarentegen hoger dan bij beide kwaliteiten afzonderlijk. Een verklaring hiervoor hebben wij niet gevonden. Conclusies 1. Vanuit de analyse blijkt dat het beleidsmatige onderscheid in Hofstad- en Residentiekwaliteit in de praktijk tot uiting komt in de inrichtingsfase voor wegbeheer, straatmeubilair en afvalbakken (schoon). Dit onderscheid is voornamelijk gericht op de materiaalkeuze, zoals het handboek openbare ruimte voorschrijft. 2. De inrichting van groen is niet in het handboek openbare ruimte vastgelegd, en volgt dan ook niet de twee kwaliteitsstandaarden.
Er zijn andersoortige voorschriften, gebaseerd op locatie, oppervlakte, gebruik, die bepalend zijn voor de keuzes in groeninrichting. 3. De uniformiteit van het handboek zorgt ervoor dat er een beperkte variatie aan materialen in inrichtingsvormen worden toegepast. Dit zorgt voor efficiëntie en schaalvoordeel in de inrichtings- en beheerfase. 4. De materialen in Hofstad- en Residentiekwaliteit kennen een overlap, waardoor er uitersten ontstaan bij materiaalgebruik aan weerszijden, maar ook de kwaliteiten naar elkaar toe kunnen bewegen. 5. In de beheerfase wordt er budgettair geen onderscheid gemaakt in de toepassing van Hofstad- en Residentiekwaliteit. Er zijn dan ook administratief geen gegevens beschikbaar die deze uitsplitsing zichtbaar maken. 6. Ook in de uitvoering van het beheer (weg, straatmeubilair, afvalbakken) wordt er vanuit de werkwijzen geen directe koppeling gelegd met het Hofstad- en Residentiekwaliteitsbeleid. Indirect wel, omdat kapotte onderdelen door gelijke materialen worden vervangen. 7. In de praktijk is de gebruikersintensiteit van gebieden leidend voor het bepalen van het onderhouds- en kwaliteitsniveau van de buitenruimte. 8. De twee kwaliteiten worden niet noemenswaardig anders gewaardeerd door bewoners en bezoekers van de stad. De gebruiksintensiteit lijkt meer leidend in het aantal meldingen dan het kwaliteitsniveau.
/7
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de aanleiding voor dit onderzoek besproken. Daarbij komen de onderzoeksvragen aan de orde. De scope van het beleid voor de openbare ruimte wordt omschreven. Ook wordt de uitvoering van dit onderzoek verantwoord.
1.1 Aanleiding en onderzoeksvragen Ruim twintig jaar kent de gemeente Den Haag beleid voor de kwaliteitsniveaus in de openbare ruimte. De gebieden in de stad waar de gemeente veel bezoekers ontvangt zijn ingericht en worden onderhouden op Hofstadkwaliteit. In de gebieden met Hofstadkwaliteit wordt een wat hogere kwaliteit van de openbare ruimte aangeboden dan in de gebieden met Residentiekwaliteit. Door de gemeenteraad worden geregeld vragen gesteld over nut en noodzaak van de extra kwaliteit van de openbare ruimte in de Hofstadgebieden. Mede naar aanleiding van vragen en moties werd in het coalitieakkoord ‘Haags Akkoord 2023-2026’ een onderzoek aangekondigd naar de beide kwaliteitstandaarden: alle inwoners moeten kunnen rekenen op een mooie buitenruimte. Daarom moet in het onderzoek het onderscheid tussen de kwaliteitstandaarden Hofstad en Residentie tegen het licht worden gehouden, zodat bepaald kan worden of het onderhoudsbudget goed over de verschillende wijken en gebieden wordt verdeeld. De gemeente Den Haag heeft Ecorys gevraagd om dit evaluatieonderzoek uit te voeren. De volgende onderzoeksvragen staan daarbij centraal: 1. Wat is het (feitelijke) onderscheid in Hofstad- en Residentiekwaliteit in inrichting en onderhoud, zowel conform beleid als in de praktijk?5 2. Hoe is de verdeling van de onderhoudsbudgetten tussen diverse wijken en gebieden? 3.
Wordt het onderscheid in kwaliteitsniveau door het publiek herkend en gewaardeerd?
1.2 Afbakening en scope beleid openbare ruimte Lezers die vertrouwd zijn met het beleid voor de openbare ruimte van de gemeente Den Haag kunnen deze paragraaf overslaan. Definitie openbare ruimte De definitie van de gemeente Den Haag van de openbare ruimte is door de jaren heen aangepast. In de nota ‘De Kern Gezond’ werd de openbare ruimte gedefinieerd als “de openbare ruimte is maatschappelijk territorium, de ruimte die geen particulier bezit is.”. In de nota “Kwaliteit door samenhang” (die op dit moment geldt) werd een specifiekere definitie opgenomen: “De openbare ruimte is de openbare niet-bebouwde gemeentegrond.” Bij de openbare ruimte gaat het dus over alle gronden in de gemeente die eigendom zijn van de gemeente en die niet bebouwd zijn. 5
Hierin maken wij binnen Residentiekwaliteit onderscheid tussen woon-/werkgebieden en winkelgebieden
/8
/9
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
In onderstaande kaart is de openbare ruimte in Den Haag anno 2023 weergegeven, per type inrichting: bebouwing, verharding, groen en water. Figuur 1.1
Openbare ruimte in Den Haag
Bron: gemeente Den Haag (2023) Kadernota openbare ruimte.
Beheer openbare ruimte: samenspel van inrichting, onderhoud en gebruik Het dagelijkse beheer van de openbare ruimte is een wisselwerking tussen inrichting, onderhoud en gebruik. Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn vooral de inrichting en het onderhoud relevant, omdat dit activiteiten zijn die de gemeente (primair) verantwoordelijk voor is. Het gebruik van de openbare ruimte is bepalend voor de inrichting en het onderhoud. Een van de aanleidingen voor het invoeren van de Hofstadkwaliteit was dat het gebruik van de openbare ruimte in deze gebieden intensiever was dan in Inrichting andere gebieden. Daarnaast hebben de Hofstadgebieden een representatieve informele functie van de stad. Nadat de Hofstadgebieden waren afgekaderd, werd op veel locaties in de stad duidelijk dat buiten de Hofstadgebieden ook gebieden waren die zeer intensief worden gebruikt. Daarom is (aanvankelijk vanuit de dagelijkse praktijk van de uitvoering van het beleid voor de openbare ruimte) een kwaliteitsconcept voor de winkelgebieden in buurt en wijk ontwikkeld. Deze derde weg is inmiddels opgenomen in het beleid (zie: paragraaf 2.3).
Gebruik
Beheer openbare ruimte Onderhoud
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
In dit onderzoek verstaan we het volgende onder inrichting en beheer van de openbare ruimte: • Inrichting: bij de inrichting kan het gaan om het plaatsen van materiaal en aanleggen van de openbare ruimte, met als doel de (her)inrichting van de ruimte. Vanuit kostenperspectief gaat het bij inrichting in principe om eenmalige kosten. • Onderhoud: bij onderhoud gaat het om het schoon, heel en veilig houden van de openbare ruimte, met als doel in stand houden van de kwaliteit van de ruimte. Vanuit kostenperspectief gaat het bij onderhoud, in principe, om structurele kosten.
1.3 Verantwoording uitvoering opdracht Om het onderzoek uit te voeren, is informatie verzameld bij de gemeente. Er hebben diverse verkennende interviews plaatsgevonden met gemeentelijke beleidsmedewerkers van de afdelingen: groen, schoon, wegen en openbare elementen (bijvoorbeeld straatmeubilair). Tabel 1.1
Overzicht informatieverzameling
Afdeling
Functie
Groen
Assetmanager
Schoon
Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Haagse Straat Organisatie
Wegbeheer
Wegbeheerder (centrum)
Openbare elementen
Haagse Straat Organisatie
Stedelijk Beheer
Programmamanager/opdrachtgever Hoofd riolering, wegen en bodem
Ingenieursbureau Den Haag
Landschapsarchitect Expert
Controllers SB
Businesscontroller Businesscontroller
Bron: Ecorys
In deze gesprekken hebben we per beleidsveld gesproken over het gevoerde beleid voor de inrichting en het beheer van de openbare ruimte, de beleidstoepassing van Hofstad- en Residentiekwaliteit in praktijk en de beschikbare gegevens en informatie hieromtrent. Bij de uitvoering van het onderzoek werden openbare informatiebronnen (bijvoorbeeld gemeentelijke websites) en besloten bronnen (bijvoorbeeld de financiële administratie voor de openbare ruimte) geraadpleegd. De administratie is niet ingericht op directe koppeling tussen de uitgaves voor de openbare ruimte en concrete locaties. Dat maakte het onmogelijk om het verschil in kostenniveau voor de openbare ruimte tussen Hofstad- en Residentiegebieden in de loop van de afgelopen twintig jaar te analyseren. De administratie liet het wel toe om indicatieve analyses van de kostenniveaus te rapporteren.
/ 10
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden het beleidskader van de gemeente Den Haag voor de zorg over de openbare ruimte geschetst. In hoofdstuk 3 worden de eerste twee onderzoeksvragen beantwoord en in hoofdstuk 4 de derde onderzoeksvraag. In hoofdstuk 5 wordt een en ander samengevat en worden conclusies getrokken.
/ 11
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
2
Beleid kwaliteitsverschil openbare ruimte
Dit hoofdstuk beschrijft eerste het ontstaan van het verschil tussen Hofstad- en Residentiebeleid in de loop van de jaren. Daarna wordt ingegaan op de feitelijke invulling van het verschil in de twee kwaliteitstandaarden in inrichting en onderhoud.
2.1 Historie ontstaan verschillende kwaliteitstandaarden De eerste aanzet: de nota “De Kern Gezond” (1988) In het kader van de inrichting en herinrichting van de openbare ruimte heeft de gemeente Den Haag in 1988 de nota ‘De Kern Gezond’ vastgesteld. Deze nota gaf een integrale benadering (over de grenzen van beleidsterreinen heen) voor de verbetering van het stadcentrum, waarbij onder meer werd gestreefd naar drastische verbetering van de openbare ruimte in het stadscentrum. De aandacht lag daarbij op het stadscentrum; niet op de overige deelgebieden van de stad. Eerste kadernota openbare ruimte Den Haag: ‘Ruimte voor Kwaliteit’ (2004) De eerste kadernota voor het beleid voor de openbare ruimte schetste een gemeente-breed beleid op de openbare ruimte. De belangrijkste keuze was om zo veel mogelijk eenduidigheid te krijgen in de stad als het gaat om de kwaliteit van de openbare ruimte. De Residentiekwaliteit, Hofstadkwaliteit en maatwerkkwaliteit werden geïntroduceerd. De doelstelling van de standaarden was om inrichting, onderhoud en gebruik zoveel mogelijk kwalitatief af te stemmen. Centraal hierin stond de gedachte dat het kwaliteitsniveau voor de inrichting gepaard moest worden met evenredig onderhoud en evenredige handhaving in de openbare ruimte (‘schoon, heel en veilig’).
Bij maatwerkkwaliteit werkten private partijen en gemeente gezamenlijk een bijzondere inrichting en daarbij behorend onderhoud uit voor een specifiek intensief gebruikt gebied. Het kon gaan om locaties die behoorden tot de zogenoemde economische verdienlocaties. Voorbeelden van maatwerkkwaliteit zijn het Aegonplein en het Beatrix-kwartier. De ambiance in deze locaties bepaalde mede de aantrekkingskracht op het publiek. De private partijen hadden belang bij een schone en fraaie openbare ruimte rond hun complexen. Onderkend werd door de gemeente dat op deze locaties vaak sprake was van een kortere levenscyclus van de inrichting en dat tijdige (= eerdere) herinvestering een neerwaartse spiraal kan voorkomen. De gemeente voert bij maatwerk de regie en draagt de eindverantwoordelijkheid over ontwerp- en beheerproces. De private partijen en gemeente moesten echter samen de kosten van de extra kwaliteit gaan financieren. Uitwerking kwaliteit openbare ruimte woongebieden: “Residentie dichterbij” (2009) In deze tussennota werd de ‘achterstand’ in de beleidsinvulling voor de Residentiegebieden in verhouding tot de Hofstadgebieden als het ware ingehaald. Bij de vaststelling van de kadernota openbare ruimte 2004 had de gemeenteraad gevraagd wat er nodig was om de woongebieden in de stad op Residentiekwaliteit te brengen en te houden.
In de nota ‘Residentiekwaliteit dichterbij” en het rapport “Quick scan kwaliteit openbare ruimte Haagse
/ 12
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
buurten” werd een schatting gemaakt van de verbeteropgave in de woonbuurten. De kaart Residentiekwaliteit Haagse buurten 2004-2010 liet zien waar de Residentiekwaliteit was gerealiseerd of met de uitvoering hiervan was gestart. De kaart quickscan Residentiekwaliteit Haagse buurten 2004 toonde de afwijking van de Residentiekwaliteit en het aanwezige kwaliteitsniveau. Van de ruim 903 onderzochte buurten verdienen circa 50 buurten extra aandacht. De grootste problemen werden geconstateerd op het vlak van gebruikskwaliteit. In de nota werd aangegeven welke maatregelen en investeringsopgaven nodig waren om de kwaliteit van de openbare ruimte in alle woongebieden op niveau te brengen en te houden. ‘Kadernota openbare ruimte Den Haag 2012” (2012) De Kadernota openbare ruimte Den Haag 2012 bouwde voort op de kadernota uit 2004. De gemeente constateerde dat er nog een flinke opgave lag, zowel in de inrichting als in het beheer. Deze waren nog niet in alle delen van de stad op het gewenste kwaliteitsniveau. De conclusie was dat de gemeente bleef vasthouden aan twee kwaliteitstandaarden (Hofstad en Residentie) waarbij – als dit nodig was – situationeel bepaald kon worden afgeweken. Bijvoorbeeld bij herstructurering van woongebieden, in samenwerking met woningcorporaties.
De afspraken dienden te worden vastgelegd in convenanten, met als vast element een beheerplan met een periodieke kwaliteitstoets van inrichting, onderhoud en gebruik. Bevestiging van beleid voor de binnenstad: ‘De Kern Bijzonder” (2016) In het raadsbesluit “De Kern Bijzonder” werd ingezoomd op het versterken van de basiskwaliteit in het hele gebied van “De Kern Gezond” (1988). Daarbij was aandacht voor verlichting en het in samenhang aanlichten van objecten. De inrichting bleef conform Hofstadkwaliteit, met de daarbij behorende materialen en meubilair. “Kwaliteit door samenhang” (2023) Deze nota bouwt voort op het eerder vastgestelde beleid op basis van de twee kwaliteitstandaarden Hofstadkwaliteit en Residentiekwaliteit. Met betreffende het Hofstadgebied werd de binnenstad strakker afgebakend, met name aan de zuidzijde. In de kadernota 2004 was de grachtenring de grens tussen Hofstad- en Residentiekwaliteit. Geconstateerd werd dat de wijk Kortenbos en een deel van de Rivierenbuurt binnen de grachtengordel liggen, maar feitelijk gewone woonwijken zijn. Daar volstaat Residentiekwaliteit. Den Haag Centraal, de route naar Hollands Spoor en Scheveningen-Bad/Haven bleven Hofstadgebied. Daarnaast werd de omgeving van stations Hollands Spoor en Laan van NOI aangemerkt als mogelijke uitbereiding van Hofstadkwaliteit.
2.2 Geografische aanduiding Hofstadgebieden Relatief weinig gebied valt onder de Hofstadkwaliteit (Figuur 2.1). De overige gebieden vallen onder de Residentiekwaliteit. De Residentiekwaliteit komt veruit het meest voor in de stad, in de woon- en werkgebieden (exclusief bedrijventerreinen). De Hofstadgebieden zijn zeer nauw afgebakend. Figuur 2.1 laat ook zien dat er in de loop van de laatste 20 jaren het een en ander is veranderd aan de afbakening van de Hofstadgebieden. Zo werd later het toeristisch gebied Kijkduin toegevoegd, net als het Carnegieplein (Vredespaleis), het Internationaal Strafhof en het World Forum.
/ 13
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
Figuur 2.1
Spreiding van de twee kwaliteitstandaarden openbare ruimte over de gemeente Den Haag
Bron: gemeente Den Haag (2023) Kadernota openbare ruimte.
Figuur 2.2
Spreiding Hofstad- en Residentiekwaliteit over stadsdelen Den Haag
Bron: gemeente Den Haag (2024) Den Haag op de kaart, via: Den Haag op de kaart - Den Haag
Verder worden enkele straten ten zuidwesten van de binnenstad tot het Hofstadgebied gerekend, zoals de Prinsegracht en Westeinde. De tussenliggende woonwijk Kortenbos is overwegend woongebied en wordt daarmee tot Residentiekwaliteit gerekend. Met betrekking tot het Residentiegebied was de openbare ruimte vanaf 2000 in veel wijken verbeterd op basis van het investeringsprogramma stedelijke ontwikkeling. Er was daarbij ook gebruik gemaakt van financiering door het Rijk vanuit Grote Stedenbeleid, vooral in de
/ 14
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
prioriteitswijken die waren aangewezen in de nota “De Kracht van Den Haag” (1999) en de nota “Daadkracht van Den Haag “ (2004). Dit waren de wijken Valkenboskwartier, Regentessekwartier, Transvaal, Stationsbuurt, randen van de Schilderswijk, RustenburgOostbroek, Den Haag Zuidwest en Laak.
2.3 Feitelijk onderscheid en Hofstad- en Residentiekwaliteit Sinds de kadernota openbare ruimte uit 2004 maakt de gemeente Den Haag dus verschil in de kwaliteit van de openbare ruimte in de stad. Hiervoor worden twee kwaliteitstandaarden onderscheiden: Hofstadkwaliteit en Residentiekwaliteit. Hofstadkwaliteit voor intensief gebruikte en bezochte gebieden Waar grote aantallen bezoekers in de openbare ruimte worden ontvangen, moet deze daar wat betreft inrichting en beheer volgens de gemeente op zijn aangepast (Hofstadkwaliteit). Een intensief gebruik stelt namelijk hoge eisen. In de andere delen van de stad zijn de eisen met name gericht op het prettig verblijf van inwoners en werknemers. De eisen voor inrichting en beheer voor Residentiekwaliteit zijn vanuit het beleid in alle woonwijken gelijk. Hofstadkwaliteit is de genormeerde wijze van inrichting en onderhoud van de openbare ruimte in speciaal daarvoor aangewezen gebieden: de binnenstad en delen van Scheveningenkuststrook (zie Figuur 2.1). Het zijn intensief gebruikte en druk bezochte delen van de stad die gelden als toeristisch en internationaal visitekaartje van Den Haag. De bestrating, het
straatmeubilair en het groen moeten aan hoge eisen van uitstraling en functionaliteit voldoen. In de Hofstadkwaliteit gebieden (binnenstad, kust, internationale zone) wil de gemeente Den Haag door middel van het gebruik van specifieke elementen en materialen en keuzes in beheer een bijzondere uitstraling creëren, waarbij de openbare ruimte expliciet uitnodigt tot verblijf. De ingetogen kleuren en patronen van de gebakken klinkers zorgen voor de rustige achtergrond waar de historische pleinen en panden kunnen schitteren. Onderdeel van de ontwikkeling van het Central Innovation District (CID) in het centrumgebied is een vergroting van de binnenstad. De lichtblauwe gebieden zijn op moment van schrijven potentieel Hofstadgebied, en worden mogelijk op termijn ook benaderd als Hofstadkwaliteit. Residentiekwaliteit voor woon/werkgebieden Residentiekwaliteit is een genormeerde wijze van inrichting en onderhoud van de openbare ruimte die in beginsel geldt voor alle delen van Den Haag die niet binnen de Hofstad-gebieden vallen (zie Figuur 2.1). Hiermee creëert de gemeente in de hele stad een herkenbare en duurzame ruimtelijke kwaliteit die op peil wordt gehouden met een sterk geïntensiveerd onderhoud. De ontwerpen kenmerken zich door dienstbaarheid (vorm volgt functie), ingetogenheid en tijdloosheid (geen trendy design).
Het groen in buurten en wijken krijgt extra aandacht, evenals de zorgvuldige toepassing van beeldende kunst. Bij de fysieke inrichting volgens Residentiekwaliteit gelden richtlijnen die in handboeken zijn vastgelegd. Voor de woonwijken en de bedrijventerreinen is een standaard voor inrichting en beheer neergelegd, passend bij het gebruik en karakter van de groene woonstad aan zee. Zo zijn belangrijke materialen: gebakken klinkers voor de 30-km-wegen en betontegels (grijs of
/ 15
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
met natuursteensplit) voor de stoepen. Ook zijn stoepen in winkelstraten in Residentiekwaliteit gemaakt met een (rode) gebakken klinker. De derde weg: Winkelgebieden in buurt en wijk Ook in de gebieden met Residentiekwaliteit zijn er delen die intensief worden bezocht. Sinds de eerste kadernota openbare ruimte kan voor Residentiekwaliteitsgebieden die druk worden bezocht. Het gaat dan om de winkelgebieden in de buurten en wijken, waar gekozen wordt voor een zwaardere kwaliteit aan materialen en onderhoud. Bijvoorbeeld de Paul Krugerlaan, Fahrenheitstraat, Frederik Hendriklaan en de Weimarstraat. Bij maatwerk voor locaties waarbij sprake was van extra eisen aan de openbare ruimte vanuit de wens van private partijen is in de loop van de jaren de voorwaarde van medefinanciering aan het extra programma voor de openbare ruimte door de private partijen die daarbij belang hebben uit beeld geraakt. In de huidige vorm wordt er dus een positief afgeweken van de Residentiekwaliteit, zonder medefinanciering, en wel voor de intensief bezochte winkelgebieden. Een ‘meetlint’ om beleid en praktijk te kunnen vergelijken In de dagelijkse praktijk van de uitvoering van beleid ontstaat verschil met het beleid dat vooraf is uitgewerkt. Dat heeft meestal betrekking op praktische overwegingen die het nodig maken om een en ander aan te passen aan specifieke plaatselijke omstandigheden. Tabel 2.1
‘Meetlint’ om beleid en praktijk openbare ruimte te kunnen vergelijken
Wegverharding en
Trottoir
-inrichting
Hofstadkwaliteit
Residentiekwaliteit
Klinkers Dikformaat
Betontegels
Mangaan
300*300 grijs/natuursteensplit
Betonbanden
Opsluitbanden
Boomkransen
280/300*200
180/200*250
hardsteen kleur
grijs/natuursteensplit
Natuursteen of beton
Beton
100*200
100*200
Hardsteenkleur
grijs/natuursteensplit
Staal
Beton 1200 x 1200 grijs/natuursteensplit
Rijweg
Klinkers Dikformaat
Klinkers Dikformaat
mangaan
(woonstraten) Asfalt (hoofdwegen)
Parkeervakken
Klinkers Dikformaat
Klinkers Dikformaat
Afwatering
70% kolken
100% kolken
30% draingoten Straatmeubilair
Openbaar groen
Verlichting
Passend
Standaard
Straatmeubilair
Hogere kwaliteit
Standaard
Inrichting
40% gazon
60% gazon
60% heesterbeplanting halfwas
40% heesterbeplanting
bomen
jonge bomen
/ 16
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
Schoonhouden
Schoonmaak
Hofstadkwaliteit
Residentiekwaliteit
Naar behoefte
Naar behoefte
Afvalzuil (100 liter)
Standaard (50 liter)
frequentie Afvalbakken
Bron: Kadernota Openbare Ruimte Den Haag (2012), bewerking Ecorys
Om een goede vergelijking te kunnen maken tussen het beleid (strikt: twee kwaliteitstandaarden voor de inrichting en het onderhoud van de openbare ruimte) en de praktijk van alledag bij de inrichting en het onderhoud is het goed om over een soort ‘meetlint’ te beschikken (Tabel 2.1). Dit overzicht is op basis van het handboek openbare ruimte van de gemeente Den Haag en de kadernota’s voor de openbare ruimte opgesteld. In de paragrafen van het volgende hoofdstuk over wegverharding en -inrichting, straatmeubilair, openbaar groen en het schoonhouden van de openbare ruimte komt terug of de gemeente zich in de praktijk aan dit (theoretische) meetlint houdt.
/ 17
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
3
Feitelijk onderscheid kwaliteitsstandaarden
In dit hoofdstuk worden de eerste twee onderzoeksvragen beantwoord: 1. Wat is het (feitelijke) onderscheid in Hofstad- en Residentiekwaliteit in inrichting en onderhoud, zowel conform beleid als in de praktijk? 2. Hoe is de verdeling van de onderhoudsbudgetten tussen diverse wijken en gebieden? De paragraafindeling van dit hoofdstuk volgt de indeling in soorten activiteiten en werkzaamheden voor de openbare ruimte, namelijk wegverharding en – inrichting; straatmeubilair; openbaar groen en het schoonhouden van de openbare ruimte.
3.1 Proces inrichting en beheer De inrichting en aanleg van de openbare ruimte wordt doorgaans door Ingenieursbureau Den Haag ontworpen, in opdracht van specifieke afdelingen. Soms worden er externe ingenieursen ontwerpbureaus betrokken bij een ontwikkeling. Alle ontwerpers (intern en extern) houden hierbij rekening met het onderscheid in Hofstad- en Residentiekwaliteit. Dit doen ze door het Handboek Openbare Ruimte als leidraad te nemen voor de materiaalkeuzes. De hoeveelheid en locatie van het materiaal valt buiten het Hofstad- en Residentiekwaliteitsbeleid. In de planvorming wordt ook een beheerparagraaf opgenomen, waarin de inzet en kosten van het beheer worden beschreven. De plannen vanuit de ontwerpers worden uiteindelijk getoetst door de Adviescommissie Openbare Ruimte (ACOR). Na goedkeuring door college of raad kunnen de plannen gerealiseerd worden. Na realisatie komt het beheer om de hoek kijken, wat afhankelijk van het onderwerp bij diverse afdelingen is belegd, voornamelijk de Dienst Publiekszaken en Dienst Stadsbeheer. Deze afdelingen zijn verantwoordelijk voor de realisatie, het dagelijks beheer en de meer langere termijnplanning. Voor schoon en groen zijn er dan ook uitvoeringsorganisaties actief om het dagelijks beheer uit te voeren. Hoe Hofstad- en Residentiekwaliteit terugkomen in het beheer verschilt per domein.
In de volgende paragrafen gaan we hier verder op in.
3.2 Wegverharding en - inrichting Deze paragraaf handelt over het verschil in Hofstad- en Residentiegebieden voor de wegverharding en weginrichting als onderdeel van de openbare ruimte. De verantwoordelijkheid over de inrichting en onderhoudstaken van wegen (het wegbeheer) in Den Haag is opgeknipt in twee delen, groot onderhoud en klein onderhoud: • Meer dan 200 m2 is de verantwoordelijkheid van Dienst Stadsbeheer; • Minder dan 200 m2 is de verantwoordelijkheid van de Dienst Publiekszaken.
/ 18
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
3.2.1 Inrichting en aanleg wegverharding en -inrichting Zoals beschreven wordt voor de materiaalkeuze bij de inrichting van wegen het Hofstad- en Residentiekwaliteit onderscheid aangehouden. Dit betekent ook dat de wegverharding van de Hofstadkwaliteit is in aanleg over het algemeen duurder is per m2 dan de wegverharding die wordt gehanteerd in de Residentiekwaliteit; er zit bijvoorbeeld een verschil in kosten tussen natuursteen en betonranden, cortenstaal en metalen bakken, en de toepassing van klinkers in plaats van betontegels. Uitgesplitste kostenoverzichten en budgetten om het verschil in Hofstad- en Residentiegebied in beeld te brengen zijn niet beschikbaar. 3.2.2 Onderhoud en beheer wegen Uit de gesprekken kwam naar voren dat het voor het onderhoud en beheer van de wegen niet direct een verschil wordt toegepast op basis van het kwaliteitsonderscheid. Het uitgangspunt is om de wegkwaliteit voldoende te houden binnen de beschikbare budgetten. In de gehele stad wordt uitgegaan van een vervangingstermijn van wegdelen van 15-25 jaar. De delen van de stad die een intensiever gebruik kennen, zouden eigenlijk eerder vervangen moeten worden. Vaak zijn de budgetten (te) beperkt om het kwaliteitsniveau werkelijk op peil te houden en wordt er voornamelijk reactief onderhouden (‘brandjes blussen’).
Er volgt dan ook niet direct een verschil in de uitvoering van het beheer op basis van het Hofstad- en Residentiekwaliteitsbeleid. Voorbeelden zijn Spuistraat/Vlamingstraat (Hofstad) die al binnen 10 jaar vervangen is. Ook in andere Hofstadgebieden en intensief gebruikte Residentiegebieden kan dit spelen, maar is vervanging budgettair niet eerder mogelijk. Op specifieke locaties kan de levensduur in Residentiegebied daardoor zelfs korter zijn dan in Hofstad gebied. Er zijn geen specifieke cijfers en budgetten beschikbaar om in meer detail hier uitspraken over te doen. Administratief is er dan ook niet stelselmatig onderscheid in kosten tussen de twee kwaliteitstandaarden voor het onderhoud en beheer van de wegen te maken. Er wordt veelal uitgegaan van een onderhoudsbudget van 2% van de investeringssom. Omdat Hofstadkwaliteit bij aanleg duurder is dan Residentiekwaliteit, komt het budget voor onderhoud en beheer ook hoger uit. In de verdelingen van middelen over de stad wordt in praktijk ook niet gekeken naar de kwaliteitstandaarden. In het verleden heeft de toedeling plaatsgevonden op basis van het inwoneraantal van de stadsdelen, en deze verdeelsleutel wordt nog steeds gehanteerd. Het bedrag voor het onderhoud en beheer is op dit moment te weinig om structureel beheer uit te voeren bij de kleinere wegen.
Wel vindt er een tweejaarlijkse inspectie plaats, waarna prioritering plaatsvindt voor de urgentie van de aanpak. Er wordt verder vooral (90%) geacteerd op meldingen van burgers (zie: paragraaf 3.2). Daarbij geldt dat er geen concessies worden gedaan op het gebied van veiligheid, ook niet als de middelen inmiddels al op zijn voor dat stadsdeel. Voor grotere wegen geldt dat er wel sprake is van een planmatig onderhoudscyclus. Voorgaande betekent dat de (her)investeringen in Hofstadgebied onevenredig hard drukken op de begrotingen, omdat de materialen duurder zijn; openbrekingen complexer kunnen zijn
/ 19
/ 20
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
en de vervangtermijn relatief kort kan zijn door intensief gebruik. Dit komt echter niet allemaal voort uit het Hofstad- en Residentie-kwaliteitsbeleid, maar vooral ook door de omgeving en het gebruik. In Tabel 3.1 worden de kosten voor beheer en onderhoud wegen van enkele illustratieve projecten vergeleken. Het gaat om ingrepen met oppervlakten groter dan 200 m². Tabel 3.1
Indicatieve berekening kosten beheer en onderhoud wegen Hofstad/Residentie
Gebied
Straat
Onderhoud
Kosten
Hofstad
Spuistraat
Vervangen stenen/geen
€ 123,00 per m2
betonbanden
(1,31)
Herstraten
€ 64,85 per m2
Hofstad
Dr. Kuyperstraat
(0,69) Residentie
Residentie
Hollanderstraat
Morgenweide
Alles vervangen incl.
€ 54,15 per m2
betonbanden
(0,58)
Groot deel herstraten
€ 32,75 per m2 (0,35)
Bron: gemeente Den Haag (2024), bewerking Ecorys
De voorgaande tabel laat aan de hand van vier illustrerende straten zien dat de kosten voor beheer en onderhoud van de wegen voor Hofstadgebied hoger liggen per m2 dan voor Residentiegebied, maar dat binnen de Hofstadgebieden en de Residentiegebieden ook groot prijsverschil bestaat. Vooral in het hart van de binnenstad (Spuistraat) is relatief veel geld nodig. De vier gebieden kunnen als exemplarisch gezien worden voor het onderhoud in de twee verschillende gebieden. Hierbij moet worden opgemerkt dat een belangrijk deel van de onderhoudskosten niet wordt bepaald door de materiaalkeuze (Hofstad- en Residentiekwaliteitsbeleid), maar ook door de omgeving en de kosten die bijvoorbeeld een opbreking met zich meebrengen. Dit kan in een complex en druk Hofstadgebied daardoor hoger uitvallen dan in een relatief rustige buurt die onder Residentiekwaliteit valt. Uitgesplitste kostenoverzichten en budgetten om het verschil in Hofstad- en Residentiegebied in beeld te brengen zijn niet beschikbaar.
3.3 Straatmeubilair Deze paragraaf handelt over het verschil in Hofstad- en Residentiegebieden voor de meubilering van de openbare ruimte (de zogenaamde elementen), bijvoorbeeld lantarenpalen en bankjes. 3.3.1 Inrichting en aanleg straatmeubilair Op basis van het handboek openbare ruimte zijn er relatief weinig verschillen in het materiaalgebruik van straatmeubilair. De toe te passen bankjes zijn bijvoorbeeld grotendeels gelijk tussen Hofstad- en Residentiekwaliteit, wat in praktijk ervoor zorgt dat hetzelfde soort bankje overal in de stad is toegepast. Hierbij is wel onderscheid gemaakt in kleur tussen Hofstad- en Residentiegebied. Een uitzondering hierop is Scheveningen Bad, waar een andere bank wordt gebruikt, conform Handboek. De afvalbakken en bebording zijn ook grotendeels gelijk in de
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
stad, maar hebben op de Boulevard in Scheveningen wel een andere kleur. Ten aanzien van verlichting is er onderscheid op basis van Beschermd Stadsgezichten, daarin is Hofstad- en Residentiekwaliteit ook niet bepalend voor de inrichting. Ondanks dat er op dit moment in het handboek weinig verschillen zijn tussen Hofstad en Residentiekwaliteit voor straatmeubilair, is er in het straatbeeld wel sprake van verscheidenheid aan elementen. In 2014 is er bijvoorbeeld een onderzoek door de gemeente Den Haag uitgevoerd naar de opname van een standaard bank met enkele standaard varianten, om de ‘wildgroei aan stadsvreemde banken’ tegen te gaan. Door de levensduur van straatmeubilair is de verscheidenheid nog steeds zichtbaar op straat. Figuur 3.1
verschillende elementen in straatbeeld
Bron: Googlemaps Streetview Helena van Doeverenplantsoen (2024), bewerking Ecorys.
3.3.2 Onderhoud en beheer straatmeubilair Voor het beheer en onderhoud straatmeubilair betekent het beperkte onderscheid in elementen tussen Hofstad- en Residentiekwaliteit geen directe invloed zou moeten hebben op de beheerinzet die nodig is in het onderhoud. De verscheidenheid die er vanuit de historie is, de intensiteit van het gebruik en de hoeveelheid aan geplaatste elementen zorgen er echter voor dat er wel verschillen in beheerinzet kunnen ontstaan. Deze zijn echter niet direct gerelateerd aan het Hofstad- en Residentiekwaliteitsbeleid. Bijvoorbeeld, de bankjes opgenomen in het handboek kosten indicatief € 1.400 per bank (zie op de foto rechts) per schilderbeurt in tegenstelling tot een ‘standaard’ bank (zie op de foto links) die circa € 300 kost. Het onderhoud en beheer van het straatmeubilair is afhankelijk van het aantal meldingen (zie: paragraaf 4.2). Elk stadsdeel heeft een wegbeheerder en assistent wegbeheerder. De afdeling onderhoud voert onderhoud uit naar aanleiding van signaalmeldingen die bij hen komen via de wegbeheerder. De onderhoudstak is verplicht om binnen de stijl te vervangen en/of te repareren wanneer de wegbeheerder hier een akkoord voor geeft. Verder werkt de afdeling onderhoud reactief én proactief. Proactief wanneer de veiligheid in het gedrang is: bijvoorbeeld kapotte verkeersborden of wanneer een gevaarlijke punt uit een bank omhoog steekt.
Het budget wordt jaarlijks beschikbaar gesteld door de wegbeheerder, waarna elk kwartaal de voortgang wordt besproken. Wanneer het budget overschreden is zal de wegbeheerder de keuze maken voor wat nodig is, het budget verhogen of het budget ‘on hold’ zetten, waarna
/ 21
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
onderhoud stil kan komen te liggen. Dit is met uitzondering van wanneer de veiligheid in het geding komt. Dit komt dus niet direct voort uit het Hofstad- en Residentiekwaliteitsbeleid, maar wordt door verschillende factoren bepaald.
3.4 Openbaar groen Deze paragraaf handelt over het verschil in Hofstad- en Residentiegebieden voor de kosten voor het openbaar groen. Het kan dan gaan om bomen langs de straten en om groenstroken, borders, plantsoenen en zelfs parken of groter groengebieden zoals de Haagse Hout. De aanleg en het onderhoud van het openbaar groen is de verantwoordelijkheid van Groenbedrijf Den Haag, een uitvoeringsorganisatie en onderdeel van de Dienst Stadsbeheer (DSB). 3.4.1 Inrichting en aanleg openbaar groen In het handboek openbare ruimte6 wordt geen onderscheid gemaakt tussen Hofstad- en Residentiekwaliteit voor de inrichting groen. Het onderscheid vanuit de Kadernota (2012) is niet doorvertaald in het Handboek, en wordt ook niet toegepast. De inrichting van groen wordt namelijk in praktijk voornamelijk bepaald door de ligging in de stad, de functie/het gebruik, de omvang en eventuele participatie. Er bestaat geen typologie of classificatie voor de twee kwaliteitsstandaarden. Wel is in het handboek een ‘streefbeeld voor Groentypen’ vastgelegd, waarin wordt aangegeven welke beplantingen toegepast kunnen worden in verschillende types gebieden, bijvoorbeeld voor ‘grote groengebieden’ en ‘wijk en buurtgroen’. Uitgesplitste kostenoverzichten en budgetten om het verschil in Hofstad- en Residentiegebied in beeld te brengen zijn dan ook niet beschikbaar.
3.4.2 Onderhoud en beheer openbaar groen Het onderhoud en beheer van openbaar groen, wordt bepaald op basis van het type groen dat is toegepast. De kosten voor dagelijks beheer en onderhoud zijn als volgt: 1. Gemiddelde kosten van al het wijk- en buurtgroen = € 1,58 per m2 2. Zie 1, maar dan alleen voor de werkpakketten: hagen, grove sierheesters, fijne (bodembedekkende) sierheesters, rozen, vaste planten (bodembedekkend), eenjarigen en gras (geen ruw gras of berm) = € 2,58 per m2 3. Zie 2, maar dan zonder het gras = € 4,40 per m2 De locatie van het openbaar groen speelt geen rol bij het invullen van het beheer en bij de kosten van het beheer. Dus ook niet een verschil in Hofstad- en Residentiekwaliteit. Omdat het aandeel groen en de toepassing van luxere werkpakketten kan verschillen tussen de wijken, kan ook de beheerinzet uiteenlopen. Omdat het aandeel groen en de toepassing van luxere werkpakketten kan verschillen tussen de wijken, kan ook de beheerinzet uiteenlopen: dat zijn plekken in de stad waarvoor extra beheerbudget beschikbaar is op basis van de beheerparagraaf bij aanleg. Dit valt uiteen in twee delen:
1. Extra budget voor de binnenstad: € 370.000 structureel voor bloemen;
6
https://hor.denhaag.nl/introductiepagina/
/ 22
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
2. Budget dat aanvullend structureel beschikbaar is gesteld bij de bestuurlijke besluitvorming van bijvoorbeeld een herinrichting. In 2024 ging dit om € 277.300, verspreid over de wijken: Scheveningen, Centrum en Haagse Hout (voornamelijk Hofstadgebied). Uit de beheerparagrafen blijkt dat een ruime meerderheid van de extra middelen in 2024 beschikbaar is voor gebieden die onder de Hofstadkwaliteit vallen. Vaak komt dit omdat daar groen wordt aangelegd dat kostbaarder is en meer onderhoud vraagt en andere materiaalgebruik kent van de bakken, vakken en hekjes. Het Hofstad- en Residentiekwaliteitsbeleid is hierbij niet dwingend. Als gevolg van de bezoekersstromen en de intensiteit van het groengebruik dat hieruit voortkomt wordt dan toch vaak gekozen voor een ander kwaliteitsniveau, ook buiten de Hofstadgebieden. Uitgesplitste kostenoverzichten en budgetten om het verschil in Hofstad- en Residentiegebied in beeld te brengen zijn niet beschikbaar.
3.5 Schoon houden van de openbare ruimte Deze paragraaf handelt over het verschil in Hofstad- en Residentiegebieden voor de kosten voor schoon houden van de openbare ruimte. Binnen de Dienst Stadsbeheer is de Haagse Straatorganisatie (HSO) verantwoordelijk voor het ‘schoon, heel en veilig’ houden van de Haagse openbare ruimte. De Haagse Straatorganisatie heeft dagelijks meer dan 50 Buurt Service Teams op straat aan het werk voor het schoonhouden van de openbare ruimte. 3.5.1 Inrichting: voor schoonhouden benodigde voorzieningen Voor de inrichting wordt er vooral gekeken naar de behoefte per gebied. Die komen voort uit observatie ter plaatse, maar ook uit meldingen van inwoners. Het onderscheid in Hofstad- en Residentiegebieden is hierbij niet van belang. Voor het straatmeubilair ten behoeve van het schoonhouden van de openbare ruimte (zoals prullenbakken) wordt het handboek openbare ruimte gevolgd. Hierbij staat vooral de functie en benodigde capaciteit in een bepaald gebied centraal. Hierdoor is het gevolg dat in bepaalde gebieden andere afvalbakken staan dan elders. Dit is niet bepaald vanuit een verschil in Hofstad- en Residentiekwaliteit, maar op basis van behoefte en gebruik. Er staan ongeveer 7.000 afvalbakken in Den Haag die in beheer zijn van de gemeente. Deze afvalbakken zijn bedoeld voor klein afval, zoals voedselverpakkingen.
Ze worden geleegd door de buurtserviceteams van de Haagse Straatorganisatie. Het type afvalbak sluit qua capaciteit aan op het afvalaanbod in het gebied. In winkelgebieden, op de boulevards of op andere plekken waar veel mensen zijn worden grotere afvalbakken geplaatst. 3.5.2 Onderhoud en beheer schoonhouden openbare ruimte Enige tijd werd bij onderhoud en beheer van het schoonhouden van de openbare ruimte onderscheid gemaakt tussen de Hofstad- en Residentie-gebieden. Dit met als gevolg dat grofweg - de schoonscore gemiddeld op 7,5 uitkwam in Residentiegebieden en op 8,5 in Hofstadgebieden. In die tijd werd de capaciteit ingezet op basis van de gebiedsindeling Hofstad en Residentie.
/ 23
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
In 2021-2022 is daarvan afgestapt op verzoek van de raad7. Voor de hele stad geldt nu een prestatienorm (de schoonnorm) van gemiddeld 8. Daarmee werd afgestapt van het onderscheid in Hofstad en Residentie voor wat betreft onderhoud en beheer. Er wordt gewerkt aan een nieuwe aanpak, gericht op de capaciteitsinzet en frequentie. Bepalend voor de inzet van schoonmaakcapaciteit zijn meetgegevens op basis van de CROW-methodiek en de participatie van inwoners in de vorm van meldingen en inwonersonderzoeken. Hiermee wordt vooral het gebruik van de ruimte en de overlast bepalend voor de capaciteitsinzet, in plaats van de gelabelde kwaliteitsnorm van de wijk. Er zijn geen cijfers beschikbaar over de inzet en kosten in de verschillende wijken, omdat het gaat om een capaciteitsbestek: de inzet vindt plaats waar het nodig is. De meetgegevens vanuit CROW en de gestelde normen per onderdeel zijn de sturingsinformatie. De focus van het schoonbeleid ligt op drie punten: preventie, de basis op orde en handhaving. Het grootste deel van de financiën gaat naar de inzet van de buurtserviceteams van de Haagse Straatorganisatie die dagelijks straatafval opruimen en afvalbakken legen. Op basis van gesprekken blijkt bijvoorbeeld dat er in bepaalde gebieden die in Residentiekwaliteit vallen, vaker schoongemaakt moet worden dan in bepaalde gebieden in Hofstadkwaliteit.
Er zijn geen cijfers beschikbaar om de inzet van de schoonmaakcapaciteit aan buurten toe te kennen, omdat er gestuurd wordt op inzet waar deze nodig is. Hierdoor is het ook niet mogelijk om kosten/budgetten hieraan te koppelen.
7
Het besluit om afstand te nemen van de Hofstad- en Residentiekwaliteitsniveaus als basis in schoon inzet, is in de brief datagestuurd werken gemaakt: “Het college wil in stappen het onderscheid in Hofstad- en Residentiekwaliteit in de straatreiniging laten verdwijnen.” Dit wordt herhaald in de voortgangsrapportage: “In de brief Wendbaar, effectief en datagestuurd werken aan een schone stad (RIS 309531) is toegelicht dat de Residentiekwaliteit en Hofstadkwaliteit in stappen wordt vervangen door datagestuurde inzet. Met de nieuwe methode stapt de gemeente af van een algemeen rapportcijfer en wordt op basis van een gestelde norm stadsdeelgericht en per vuilsoort bijgestuurd.”
/ 24
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
4
Beleving verschil in kwaliteit openbare ruimte
In dit hoofdstuk wordt de derde onderzoeksvraag beantwoord: wordt een onderscheid in Hofstad- en Residentiekwaliteit door het publiek herkend en gewaardeerd? Daarbij worden twee soorten bronnen toegepast. In paragraaf 4.1 wordt nagegaan of in rapporten over onderzoeken onder de inwoners en bezoekers (die om andere redenen zijn uitgevoerd) informatie staat over de beleving van de kwaliteit van de openbare ruimte in Den Haag. In paragraaf 4.2 wordt onderzocht of er bij de meldingen over de openbare ruimte verschil tussen de twee kwaliteitstandaarden Hofstad en Residentie is af te leiden.
4.1 Onderzoek onder inwoners en bezoekers In de gemeente Den Haag worden periodiek verschillende onderzoeken uitgevoerd naar de kwaliteit van de openbare omgeving die mogelijk kunnen dienen als indicator van de waardering van de Hofstad- en Residentiekwaliteit. In deze paragraaf beschouwen we de leefbarometer, het buurtonderzoek, onderzoek van het Stadspanel en het koopstromenonderzoek Randstad (voor de winkelgebieden). Wordt het onderscheid in kwaliteitsniveau door het publiek herkend en gewaardeerd? 4.1.1 Leefbarometer In de Leefbarometer wordt elke twee jaar data gepubliceerd op buurtniveau over drie indicatoren die de leefbaarheid benaderen. Eén van die indicatoren is de fysieke omgeving. De fysieke omgeving is vervolgens weer opgebouwd uit vier dimensies8, te weten: 1. Ruimte en groen; 2. Samenstelling en kwaliteit van de woningvoorraad; 3. Kwaliteit van de publieke ruimte; 4. Voorzieningen. De indicatoren Ruimte en groen en kwaliteit van de publieke ruimte zeggen iets over de kwaliteit van de openbare elementen. Gegevens worden niet gepubliceerd op dimensie niveau. Daarvoor beschouwen we de ‘Fysieke ruimte’ slechts als indicator voor de kwaliteit van de openbare elementen.
8
De Leefbarometer – rapportage instrumentontwikkeling (link)
/ 25
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
Z-scores in de Leefbaarheidsbarometer De Leefbarometer rapporteert de leefbaarheid als afwijking van het landelijke gemiddelde. Dit doen ze in de vorm van z-scores. Een z-score van 0 geeft aan dat de score voor die buurt precies het landelijke gemiddelde is. Een positieve z-score betekent een bovengemiddelde waardering, een negatieve z-score betekent een ondergemiddelde waardering. Vervolgens zegt de hoogte van de z-score iets over hoe boven- of ondergemiddeld de leefbaarheidsbeoordeling is. Een z-score van 3 (of -3) betekent dat de beoordeling van de buurt het verst weg van het gemiddelde ligt. Als een buurt bijvoorbeeld een z-score van 3 heeft, betekent dit dat van alle buurten in Nederland deze als één van de beste scoort. Als vuistregel geldt dan ongeveer 68% van de beoordelingen van de buurten een z-score tussen de -1 en de 1 hebben. 95% van de beoordelingen van buurten hebben een z-score tussen de -2 en de 2. Als we de gemiddelde z-score per buurt van de Leefbarometer van 2018, 2020 en 2022 op de kaart weergeven (Figuur 4.1), zien we een redelijk uniform beeld. De z-score van de meeste buurten in het midden en zuiden van de stad ligt tussen de -0.05 en 0.05, met enkele positieve en negatieve uitschieters. Het noordelijk en westelijk gedeelte van de stad kent iets positievere z-scores veelal tussen de 0.05 en 0.15.
Dusdanig lage z-scores betekent dat de beoordeling van de fysieke ruimte in de meeste buurten van Den Haag zeer dichtbij of een klein beetje boven het landelijke gemiddelde ligt. Ook zien we dat er geen duidelijk verschil in waardering zit tussen de Hofstad- en Residentiekwaliteit. Figuur 4.1
Gemiddelde van de beoordeling van de fysieke omgeving 9
Bron: gemeente Den Haag (2024)
9
Gemiddelde van de ‘fys’ score van de Leefbarometers van 2018, 2020 en 2022.
/ 26
Evaluatie onderdeel beleid openbare ruimte
Kijken we op buurtniveau naar de ontwikkeling van de beoordelingen in de Leefbarometer, zien we dat de gemiddelde waardering voor buurten die voornamelijk in de Hofstadkwaliteit liggen vergelijkbaar is met buurten die voornamelijk in de Residentiekwaliteit liggen. Buurten die zowel Hofstad- als Residentiekwaliteit bevatten, scoren iets hoger. Maar dit verschil is zeer klein (op een schaal van -3 tot 3) en is daarmee verwaarloosbaar. Figuur 4.2
Ontwikkeling van gemiddelde waardering van de fysieke omgeving 10
Bron: gemeente Den Haag (2024), bewerking Ecorys
Ook als we kijken naar de richting van de beoordelingen, zien we geen verschillen tussen Hofstad- en Residentiekwaliteit. Voor beide gebieden zie je dat er wijken zijn waar de beoordeling over 2018, 2020 en 2022 stabiel zijn of stijgen, of in enkele gevallen dalen (zie Figuur 4.3). Figuur 4.3
Trends in de beoordeling van de fysieke omgeving
Bron: gemeente Den Haag (2024)
10
Op basis van de Leefbarometer 2018, 2020 en 2022