RIS321916 Bijlage 1 Evaluatierapport Haags Hotelbeleid

Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

December 2024

INHOUD

Inhoud 1 Inleiding

3

2 Conclusies marktonderzoek hotels

7

3 Conclusies marktonderzoek short stay

12

4 Conclusies uitvoering beleid

16

5 Vervolgstappen

26

Algemeen27 Vervolgstappen hotels

29

Vervolgstappen short stay 

30

6 Bijlagen

33

Bijlage 1: Overzicht input en interviews

34

Bijlage 2: Actuele planvoorraad

35

Bronvermelding fotografie: (Omslag) Residence Inn by Marriott The Hague (Pagina 3) The Hague & Partners (Pagina 7) Merel Tuk-Mediabank NBTC (Pagina 12, 16 en 26) Getty Images (Pagina 33) Veerle Sloof-Mediabank NBTC

2 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

1 Inleiding

3 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Aanleiding De gemeenteraad van Den Haag heeft in februari 2022 het Haags Hotelbeleid 2021 (RIS310666) vastgesteld. In dit besluit is afgesproken dat het beleid na twee jaar geëvalueerd moet worden. Deze evaluatie wordt nu gepresenteerd.

Achtergrond In de Economische Visie Den Haag+ 2030 (RIS303550) zijn doelen gesteld voor de economie van Den Haag. Eén van deze doelen is het versterken van Den Haag als een aantrekkelijke stad. De bezoekerseconomie, waaronder de hotelsector, speelt hierbij een belangrijke rol. Het draagt bij aan de economische groei van de stad en zorgt voor werkgelegenheid, vooral voor Hagenaars met een praktische opleiding. Een goed aanbod van hotels past bij de ambitie van Den Haag om een gastvrije, internationale stad van vrede en recht te zijn. De bezoekerseconomie is ook belangrijk voor de sociale en culturele vitaliteit van de stad. Door bezoekers komen er meer en betere voorzieningen, zoals restaurants, winkels en culturele attracties. Dit maakt de stad aantrekkelijk voor zowel bewoners als bezoekers, en draagt bij aan de aantrekkingskracht voor bedrijven en talent. Daarom is het belangrijk om te blijven investeren in de toeristische sector, door bijvoorbeeld marketing, evenementen en nieuwe aanbiedingen. Dit versterkt de positie van Den Haag als een toonaangevende bestemming, zowel in Nederland als daarbuiten. Een gevarieerd en vitaal hotelaanbod is hierbij een belangrijk onderdeel. Den Haag ontvangt jaarlijks zo’n 2,5 miljoen hotelovernachtingen, waarvan 30% zakelijk en 70% toeristisch (bron: VisitorData). Ongeveer de helft van de hotelgasten komt uit het buitenland.

Naast deze hotelgasten, die kort verblijven (gemiddeld ca. 2 nachten) verblijven er ook steeds meer internationale werknemers en studenten (internationals) in Den Haag voor werk of studie. Den Haag telt zo’n 60.000 internationals en deze groep is de laatste jaren gegroeid, mede door de aanwezigheid van internationale organisaties zoals het Internationale Gerechtshof en Europol. De stad wil een gastvrije plek zijn voor deze internationals, die vaak op zoek zijn naar tijdelijke woningen. Short stay is een oplossing voor hun behoefte aan tijdelijke huisvesting.

Essentie huidig beleid voor hotels en short stay Den Haag voert vanuit het vigerende Haags Hotelbeleid 2021 restrictief beleid voor nieuwe hotels en short stay-initiatieven: er wordt een rem gehouden op de groei door te werken met een sturend ontwikkelkader met toetsingscriteria. Het huidige Haags Hotelbeleid 2021 zet in op het afbouwen van de huidige planvoorraad en het beperken van de planvoorraad tot 1.000 hotelkamers als tijdelijke maatregel voor herstel uit de coronapandemie. In de coronajaren 2020 en 2021 is de bezetting van de hotels drastisch gedaald en is een gezond functioneren van de markt sterk onder druk gekomen. De raad wil het herstel van de markt na corona bevorderen. In beginsel is hiertoe geen medewerking verleend aan noodzakelijke bestemmingsplanwijzigingen en/of afwijkingsprocedures ten behoeve van nieuwe hotelinitiatieven, totdat de Haagse hotelmarkt zich heeft hersteld uit de coronacrisis en de gemiddelde bezettingsgraad van de hotels in Den Haag minimaal 70% bedraagt gedurende twee jaar op basis van het digitaal nachtregister (VisitorData). In de huidige meetmodule van VisitorData die we hiervoor gebruiken, wordt 75% van de hotelkamers van het

4 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Haagse aanbod gerepresenteerd. In deze aanbieders zijn geen hotels opgenomen die momenteel in gebruik zijn als (tijdelijke) opvang van asielzoekers. Het hotelbeleid bevat regels voor nieuwe initiatieven (zie hoofdstuk 4 ontwikkelkader). Deze moeten voldoen aan criteria zoals kwantitatieve marktruimte (plafond van 1.000 kamers) en kwalitatieve criteria als diversiteit, effecten op de omgeving en de leefbaarheid, draagvlak, duurzaamheid, bereikbaarheid, toegankelijkheid en zekerheid. Ieder nieuw initiatief (buiten het bestemmingsplan) dient aan het toetsingskader en ander relevant gemeentelijk beleid te worden getoetst. Ruimtelijk gezien heeft het hotelbeleid een voorkeur voor het landen van nieuwe initiatieven in de ontwikkelgebieden, te weten de stationsomgevingen, het Central Innovation District, Binckhorst en Zuidwest, en de toeristische gebieden Scheveningen, Binnenstad, Internationale Zone en Kijkduin. Een nieuw initiatief kan ruimtelijk gezien ook elders in de stad landen, mits daar voldoende draagvlak voor is en het niet met onaanvaardbare negatieve effecten voor de directe omgeving gepaard gaat. Het Haags Akkoord 2023-2026 (RIS316672) benadrukt het belang van een spreiding van bezoekers door de stad en het hele jaar door. Het coalitieakkoord geeft aan dat er geen overschot aan hotelkamers moet komen en wil vasthouden aan een rem op de groei van nieuwe hotels.

Afbakening hotels en short stay In het beleid wordt de definitie voor een hotel uit het omgevingsplan gehanteerd: Elk gebouw dan wel een gedeelte van een gebouw, alsmede de daarbij behorende voorzieningen zoals terrassen, tuinen, zwembaden, tennisbanen, erven of terreinen of gedeelten daarvan, waar de bedrijfsvoering hoofdzakelijk is gericht op het bedrijfsmatig verlenen van tijdelijke huisvesting met gehele of gedeeltelijke verzorging. De definitie van short stay in het hotelbeleid is: Het bedrijfsmatig (met het oogmerk om winst te behalen) verstrekken van logies voor een periode van minimaal twee weken tot maximaal vier aaneengesloten maanden. De ruimte waarbinnen deze vorm van logies wordt verstrekt bestaat uit minimaal 40m² netto vloeroppervlak per eenheid en elke eenheid bestaat uit meerdere ruimtes, waarbij er sprake is van een (vorm van) gescheiden woon- en slaapruimte, eigen sanitaire voorzieningen en eigen keuken of kitchenette. Voor de short stay-doelgroepen is een regulier hotel vaak niet de oplossing. Zij zijn op zoek naar een tijdelijke verblijfsvorm voor een langere periode en met meer kenmerken van een woonruimte (eigen keuken, voorzieningen zoals schoonmaak en wasserette, meerdere kamers, etcetera). Het concept short stay speelt in op deze behoefte. Short stay is in het huidige hotelbeleid geen wonen, maar een vorm van logies.

Daarom is het niet toegestaan in de bestaande woningvoorraad, maar alleen in panden met de bestemming logies. Binnen de branche is het gangbaar om te spreken van kleinschalige (tot 20 kamers), middelgrote (20-100 kamers) en grootschalige concepten (meer dan 100 kamers).

5 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Opzet evaluatie Voor de evaluatie van het Haags Hotelbeleid 2021 (RIS310666)is het marktonderzoek herhaald dat in 2019 werd uitgevoerd. De evaluatie bestaat uit drie delen: een onderzoek naar hotels, een onderzoek naar short stay, en een evaluatie van het beleid. Het marktonderzoek is uitgevoerd door een extern bureau en bevat onder andere interviews met marktpartijen en beleidsadviseurs uit andere steden. De resultaten van dit marktonderzoek zijn opgenomen in de evaluatie. Naast het marktonderzoek heeft de gemeente Den Haag zelf ook onderzoek gedaan naar de werking van het beleid. Dit is gedaan door gesprekken met verschillende afdelingen en door analyses van vergunningen en aanvragen.

Vraagstelling De evaluatie beantwoordt de volgende vragen: • Hoe functioneert de hotelmarkt in Den Haag? Is de markt hersteld van de coronacrisis? Wat is de verwachte groei in de komende jaren, en wat zijn de aanbevelingen voor het huidige beleid? • Wat zijn de kenmerken van de short stay-markt in Den Haag? Wat zijn de behoeften van de markt, en wat zijn de aanbevelingen voor het beleid? • Hoe effectief is het beleid in de praktijk en welke verbeterpunten zijn er voor de uitvoering van het beleid?

Begeleiding Het marktonderzoek en de evaluatie zijn begeleid door een werkgroep binnen de gemeente Den Haag, met medewerkers van verschillende afdelingen, zoals economie, planologie, en wonen. Er zijn ook gesprekken gevoerd met partners zoals Het Haags Hoteloverleg en The Hague & Partners, en met marktpartijen zoals short stay-ondernemers en relocation companies (organisaties die in opdracht van bedrijven kamers boeken).

Leeswijzer Hoofdstuk 2 bevat de conclusies uit het onderzoek naar hotels, hoofdstuk 3 bespreekt de short stay-markt, en hoofdstuk 4 behandelt de belangrijkste bevindingen over het beleid. In dit hoofdstuk worden ook de effecten van het maximum aantal hotelkamers en de werking van de toetsingscriteria besproken. In de voorliggende evaluatie zijn de moties, een toezegging en een rechterlijke uitspraak betrokken in relatie tot hotels en short stay, namelijk RIS315820, RIS315821, RIS315822 , RIS311591, toezegging 333 in Commissie Bestuur en de rechterlijke uitspraak SGR 21/6094. De afdoening is integraal verwerkt in deze notitie.

6 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

2 Conclusies marktonderzoek hotels

7 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

De conclusies uit het marktonderzoek naar de Haagse hotelsector, dat beschikbaar is als afzonderlijk rapport, zijn in dit hoofdstuk samengevat. Herstel van de markt bij vaststelling van het beleid Toen het Haags Hotelbeleid in 2022 werd vastgesteld, waren er grote zorgen over de situatie op de hotelmarkt. De coronacrisis had in de periode 2020-2022 gezorgd voor historisch lage bezoekersaantallen, wat resulteerde in een sterke daling van de bezettingsgraad van hotels in Den Haag. Van 74% in 2019 was de bezetting gedaald naar 41% in 2020 en 42% in 2021 (volgens VisitorData). Om de markt te helpen herstellen, besloot de gemeenteraad om een streng beleid te voeren. Dit betekende dat er in 2022 geen medewerking werd verleend aan nieuwe bestemmingsplanwijzigingen of afwijkingen voor nieuwe hotelinitiatieven, totdat de hotelmarkt zich had hersteld. Als herstelindicator werd een bezettingsgraad van 70% afgesproken, die minimaal 24 maanden (twee jaar) aanhoudt. Bezetting herstelt zich, maar is nog niet op het niveau van voor de coronacrisis De hotelbezetting in Den Haag is in 2023 teruggekomen naar 68%-70%, afhankelijk van de bron. VisitorData rapporteert een bezetting van 70,2%, wat het hoogste niveau is sinds de coronacrisis. Toch ligt deze bezetting nog steeds onder het pre-corona niveau, toen de bezetting rond de 75% lag.

Dit kan erop wijzen dat het herstel van de markt langer duurt dan verwacht. Vooral de zakelijke markt herstelt trager, en het kan ook betekenen dat het toegenomen aanbod van hotelkamers de bezettingsgraad beïnvloedt. Volgens het besluit van de gemeenteraad wordt de kamerbezetting gemeten met behulp van het digitale nachtregister, waarvan VisitorData de gegevens levert. In 2022 was de gemiddelde bezettingsgraad nog maar 63,1%, maar in 2023 was deze gestegen naar 70,2%, en in 2024 is deze verder gestegen naar 73,6% (januari-september). Het herstel is dus duidelijk zichtbaar, maar de bezetting is nog niet op het niveau van 2018 en 2019. Andere tekenen van herstel: hogere omzet per kamer en hogere opbrengst per geboekte kamer Er zijn andere aanwijzingen dat de markt herstelt. De prijzen voor hotelkamers zijn in lijn met de inflatie gestegen, wat erop wijst dat de markt weer normaal functioneert. De gemiddelde omzet per bezette kamer (de zogenaamde ADR) is tussen 2018 en 2023 gestegen van €108 naar €123 (+13,9%). Ook de opbrengst per geboekte kamer (RevPar) is gestegen van €86 naar €90 (+4,6%). Deze stijgingen zijn positieve signalen voor de markt. Bovendien zorgt de afname van de plannen voor nieuwe hotelkamers ervoor dat de markt de tijd krijgt om het bestaande aanbod te absorberen.

Zorgen hotelsector over de dalende zakelijke vraag en hogere exploitatiekosten Ondanks het herstel van de bezetting zijn er nog steeds zorgen in de hotelsector. De vraag naar zakelijke overnachtingen in Den Haag is tussen 2019 en 2022 gedaald van 770.000 naar 580.000. De zakelijke vraag is veranderd door factoren zoals het afnemen van congressen, het vertrek van internationale hoofdkantoren (zoals Shell, Aegon en KPN), en de toename van digitaal overleg (zoals via Teams). Daarnaast geven hoteliers aan dat de exploitatiekosten zijn gestegen, met name door hogere kosten voor personeel, inkoop en energie. De voorgenomen verhoging van de btw op hotelovernachtingen van 9% naar 21% per 2026 zal de prijzen verder verhogen. Het aantal hotelovernachtingen in Den Haag is in 2023 echter wel gestegen tot ruim 2,5 miljoen, wat een positief teken is voor de algemene vraag.

8 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Het Haags Hoteloverleg bevestigt dat de markt zich herstelt qua bezetting en dat de vraag na de coronacrisis weer in positieve zin aantrekt. Tegelijkertijd blijft de hotelsector onder druk staan door de bovengenoemde factoren. De hoteliers adviseren de gemeente om het restrictieve beleid voor nieuwe hotels te handhaven om de sector gezond te houden. Groei van het aantal hotelkamers tussen 2018 en 2023 Het aanbod van kamers in Den Haag is gegroeid ten opzichte van 2018, toen het vorige marktonderzoek heeft plaatsgevonden. In dat jaar telde Den Haag 78 hotels met ruim 4.900 kamers. Het aantal hotels is in zes jaar tijd netto met 17 toegenomen (namelijk 20 nieuwe hotels en 3 sluitingen) en het volume kamers met 1.286. Anno 2024 telt Den Haag 95 aanbieders met 6.139 kamers. Daarnaast beschikt Den Haag over 432 specifieke short stay-kamers, bovenop ca, 500 short stay-kamers die deel uitmaken van hotels met short stay-kenmerken (zie voor short stay hoofdstuk 3). De kengetallen van de ontwikkeling van vraag en aanbod tussen 2018 (peiljaar vorig marktonderzoek) en 2023 zijn als volgt: Vergelijking kengetallen Haagse Hotelmarkt 2018 en 2023 2018

2023

Aantal hotels (gemeente)

78

95

Aantal kamers (gemeente)

4.900

6.135*

Harde planvoorraad (gemeente)

1.871

509

Persoonsovernachtingen (CBS)

Ca. 1,8 min

Ca. 2,5 min

% toerisme (CBS)

57%

77%

% Zakelijk/MICE (CBS)

43%

23%

Kamerbezetting (VisitorData)

77%

70%

ADR (STR)

€ 108

€ 123

RevPAR (STR)

€ 86

€ 90

Bron: Ginder, ‘Analyse Haagse Hotelmarkt 2023’ (oktober 2024). Voor het naast elkaar stellen van 2023 met 2018 is gekozen omdat in dat jaar een vergelijkbaar marktonderzoek heeft plaatsgevonden. *Naast het genoemde aantal kamers beschikt Den Haag over specifieke kamers voor short stay. Deze zijn in de berekeningen van de hotelstudie buiten beschouwing gelaten.

Meer specifiek zijn tussen 1 november 2021, peildatum van het hotelbeleid dat in februari 2022 is vastgesteld, en oktober 2024 ca. 620 kamers gerealiseerd. De helft van de nieuwe hotels is zodoende voor inwerkingtreding van het Haags Hotelbeleid 2021 geopend. Van de 1.286 nieuwe kamers zijn 813 kamers gerelateerd aan ketens (63%) Kwalitatief gezien valt op dat bij deze nieuwe hotels: • Het grootste deel van het nieuwe kameraanbod op naam komt van grootschalige ketenhotels. Intell, Movenpick, IHG, Marriot, Fletcher en Best Western hebben de afgelopen jaren een nieuwe vestiging in Den Haag geopend. Het zijn dus zowel nationale als internationale ketens. De gemiddelde grootte van deze hotels is meer dan100 kamers per hotel. • Daarnaast zijn er ook twee grootschalige niet-keten hotels geopend in Den Haag: Hotel Riva aan de A13 met veel voorzieningen (onder andere een amusementshal) en The Collector in het centrum met een boetiek-uitstraling.

9 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

• Residence Inn by Marriott en Yays zijn hotels met een focus op short stay. • Er zijn zeven kleinschalige hotels geopend. De meeste hiervan presenteren zich als boetiekhotel. Het is opvallend dat deze hotels alle in het centrum gelegen zijn. In 2018 waren er ca. 10 kleinschalige hotels in Den Haag gevestigd (excl. hostels). Voor dit type aanbod worden door ondernemers dus marktkansen gezien. • Tot slot zijn er nog een hostel en twee hotels geopend die niet bij een keten horen, met ieder tussen de 25 en 30 kamers. Kenmerken nieuw aanbod hotels Den Haag 2018-2023 Type

Aantal

Kamers

Grootschalig ketenhotel

6

813

Grootschalig niet-ketenhotel

2

180

Grootschalig ketenhotel met short stay kenmerken

1

127

Grootschalig niet-ketenhotel met short stay kenmerken

1

53

Kleinschalig (boutique) hotel (< 20 kamers)

8

63

Hostel

1

22

Overig

1

28

Totaal

20

1.286

Bron: Ginder, ‘Analyse Haagse Hotelmarkt 2023’ (oktober 2024).

Marktruimte voor nieuwe hotelkamers: tussen 900 en 3.300 kamers in de komende 10 jaar Een extern bureau heeft berekend hoeveel ruimte er is voor nieuwe hotelkamers in Den Haag de komende 10 jaar op basis van verschillende groeiprognoses. Ze hebben een gangbare methode gebruikt om te berekenen hoeveel kamers er per jaar bij zouden kunnen komen, afhankelijk van de verwachte groei van de vraag. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen harde planvoorraad (de projecten die al zijn goedgekeurd) en zachte planvoorraad (de projecten die nog in behandeling zijn). De harde planvoorraad is al meegenomen in de berekeningen, zodat de genoemde aantallen marktruimte betrekking hebben op de ruimte die er overblijft na de uitvoering van de goedgekeurde projecten. Voor het opstellen van de groeiscenario’s heeft men gekeken naar drie verschillende groeipercentages: Scenario 1 - Behoudend: dit is het meest voorzichtige scenario, waarbij wordt uitgegaan van een jaarlijkse groei van 2%. Scenario 2 - Historische groei: dit scenario volgt de gemiddelde jaarlijkse groei die tussen 2007 en 2018 werd behaald, namelijk 4,5% per jaar. Scenario 3 - Toerisme Strategie: dit is het meest ambitieuze scenario, dat uitgaat van een jaarlijkse groei van 5%, gebaseerd op de oorspronkelijke doelstelling in de Strategie Toerisme 2020-2025 (RIS302975) om de toeristische sector met 5% per jaar te laten groeien.

Afhankelijk van welk scenario wordt gevolgd, kan de marktruimte voor nieuwe hotelkamers in Den Haag variëren van ongeveer 900 kamers (in het behoudende scenario) tot 3.300 kamers (in het meest ambitieuze scenario) in de komende 10 jaar.

10 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Bepaling marktruimte hotels 2023-2033 op basis van drie ontwikkelscenario’s Marktprognoses

Trendextrapolatie

Strategietoerisme

Huidig aanbod 2023 (aantal kamers)

6.135

6.135

6.135

Kamerbezetting 2023

70,2%

70,2%

70,2%

Vraag 2023 (kamernachten)

1.570.000

1.570.000

1.570.000

Groeiprognose 2023 (gemiddelde groei per jaar)

2%

4,6%

5%

Toekomstige vraag 2033 (kamernachten)

1.920.000

2.430.000

2.550.000

Normbezetting

70%

70%

70%

Benodigd aanbod 2033 (aantal kamers)

7.532

9.526

9.992

Marktruimte door marktgroei (benodigd aanbod -/- huidig aanbod) Excl. harde plannen

1.397

3.391

3.857

Harde planvoorraad

509

509

509

Marktruimte 2033 na aftrek harde plannen

888

2.882

3.348

Bron: Ginder, ‘Analyse Haagse Hotelmarkt 2023’ (oktober 2024)

Verwachting van extra marktruimte voor hotelkamers De tabel hierboven laat zien dat er in alle scenario’s ruimte is voor nieuwe hotelkamers, bovenop de al goedgekeurde hotelprojecten (de harde planvoorraad). In het meest behoudende scenario wordt verwacht dat er ongeveer 900 nieuwe hotelkamers bijkomen (bovenop de huidige harde planvoorraad van 500 kamers). In het meest ambitieuze scenario zou dat aantal oplopen tot 3.300 kamers. Dit geeft aan hoeveel ruimte er is om het hotelaanbod aan te passen op basis van de verwachte vraag tot en met 2033. In elk scenario is er dus voldoende ruimte voor extra hotelkamers. Beperkt langdurig verblijf in hotels, geen verkapt wonen Als aanvulling op het marktonderzoek is ook gekeken naar de gegevens van VisitorData om te zien of er in de Haagse hotels sprake is van langdurig verblijf. Uit de data blijkt dat ongeveer 95% van de hotelgasten in 2023 en 2024 minder dan 90 dagen verblijft. Er zijn echter wel een aantal hotels die gasten voor 2 tot 3 maanden ontvangen, vooral hotels met kenmerken van short stay of luxe hotels. Het gaat hierbij vrijwel alleen om buitenlandse expats die voor werk in Den Haag verblijven. Er zijn maar twee Nederlandse gasten gevonden die langer dan 3 maanden in een hotel verbleven.

Dit is een indicatie dat er in de reguliere hotels geen langdurige verblijven plaatsvinden en er dus geen sprake is van verkapt wonen in hotels.

11 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

3 Conclusies marktonderzoek short stay

12 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Dit hoofdstuk geeft de belangrijkste conclusies weer uit het marktonderzoek naar de Haagse short staysector, dat beschikbaar is als afzonderlijk rapport. Huidige concepten voor short stay zijn diffuus Er is geen volledig overzicht van het short stay-aanbod in Den Haag. Het aanbod is in kaart gebracht met behulp van gemeentelijke gegevens (zoals goedgekeurde plannen en vergunningen) en online onderzoek. Dit is voor het eerst gedaan, zodat nu het aanbod en de kenmerken van short stay in Den Haag beter in beeld zijn. Bij het onderzoek zijn gegevens verzameld over de grootte van de kamers en andere kenmerken van short stay-aanbieders. Een belangrijke conclusie is dat de verblijfsduur van gasten die gebruikmaken van short stay momenteel niet goed te bepalen is. Daardoor is het niet duidelijk welke doelgroepen gebruik maken van deze voorzieningen. Van sommige aanbieders is het niet te achterhalen of ze gericht zijn op zakelijke gasten die tijdelijk verblijven, bijvoorbeeld voor een periode van maximaal vier maanden. Het concept short stay is daardoor in de praktijk moeilijk te definiëren. De gemeente Den Haag houdt een nachtregister bij voor handhaving, maar aanbieders zijn niet verplicht om hun gegevens hierin te delen voor het mete van data.

Deelnemen aan de monitor van VisitorData is vrijwillig en op dit moment nemen slechts drie short stay-aambieders van de ongeveer 40 short stay-aanbieders deel. Hierdoor is er weinig inzicht in de kenmerken van short stay-overnachtingen, zoals het aantal overnachtingen en de gemiddelde verblijfsduur. Het is mogelijk om aanbieders verplicht te stellen om hun gegevens te delen door een wijziging van het beleid. Kwantitatieve kenmerken van het short stay-aanbod Op dit moment telt Den Haag naar schatting 970 short stay-kamers, waarvan ongeveer 450 kamers in hotels met short stay-kenmerken. Het aanbod van reguliere hotels en hotels met short stay-kenmerken liggen in Den Haag zodoende in elkaars verlengde. Grotere aanbieders van short stay of hotels met short stay-kenmerken zijn onder andere Residence Inn, Cove, B-Aparthotel Kennedy, Yays, en Staybridge Suites. Deze hotels bieden vaak kleinere kamers dan de norm van 40 m², en niet alle kamers hebben een vorm van gescheiden gedeeltes voor slapen, koken en werken. Een verklaring voor deze afwijkende verschijningsvormen van short stay is dat het huidige aanbod voorafgaand aan de vaststelling van het nieuwe hotelbeleid in februari 2022 reeds geopend was en/of vergund is op basis van eerder beleid, toen er nog geen specifieke eisen waren voor bijvoorbeeld kameroppervlakte of verblijfsduur.

Kwalitatieve kenmerken van het huidige short stay-aanbod De short stay-kamers worden volledig gemeubileerd verhuurd en zijn voorzien van een keukenblok of kitchenette. In de online advertenties varieert het minimum aantal nachten van een of enkele nachten of vanaf 5 nachten, vanaf een week of vanaf een maand. In sommige gevallen gaat het om een gebouw met meerdere short stay-appartementen en allerlei voorzieningen waar gasten gebruik van kunnen maken (bijv. fitness, wasserette, gemeenschappelijke huiskamer). In andere gevallen heeft een aanbieder meerdere appartementen in portefeuille verspreid over locaties in de stad. In een aantal gevallen kan een short stayeenheid worden geboekt voor een periode van maximaal 4 maanden, maar in veel gevallen ook langer. De formulering is hier bewust ‘kan worden geboekt’: dit is hoe de online advertenties zijn ingericht, maar zoals eerder geconcludeerd meten we in de praktijk momenteel niet hoe lang de short stay-kamers daadwerkelijk worden gebruikt.

13 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Geen inzicht in de vraag naar short stay Hoewel het mogelijk is om met de VisitorData-module de vraag naar short stay te meten, is deze functionaliteit nog niet ingesteld voor short stay. Hierdoor is er geen zicht op belangrijke gegevens, zoals de bezettingsgraad, verblijfsduur, herkomst van gasten en of ze voor zakelijke of privédoelen verblijven. Dit maakt het moeilijk om de werking van de short stay-markt in Den Haag goed in kaart te brengen. Dit staat in contrast met de reguliere hotelsector, waar we wel gegevens hebben over de gemiddelde verblijfsduur. Behoefte aan short stay In samenwerking met het The Hague International Centre is een online peiling uitgevoerd onder internationale bedrijven over de behoefte aan short stay. De resultaten zijn: • De behoefte stopt niet bij de in het beleid gestelde termijn van vier maanden. Veel bedrijven hebben behoefte aan short stay tot maximaal zes maanden. • De afgelopen vijf jaar is het aantal medewerkers dat short stay nodig heeft gestegen. Short stay wordt vooral gebruikt door internationale kenniswerkers voor kortlopende opdrachten of uitzendingen. Het biedt een tijdelijke woonplek voor nieuwkomers in Den Haag, vaak als tussenstop voordat men een regulier huis vindt. • De historische groei van 3,3% in het aantal internationale kenniswerkers in Den Haag wordt als een realistische verwachting voor de toekomst gezien.

• Internationale kenniswerkers hebben specifieke voorkeuren voor hun huisvesting. Ze geven aan dat een eigen badkamer, keuken en wasmachine belangrijk zijn. Gedeelde faciliteiten worden minder vaak genoemd. Harde planvoorraad short stay: ca. 230 kamers Momenteel zijn er ongeveer 230 short stay-kamers opgenomen in harde plannen, die de komende jaren gerealiseerd zullen worden. Dit is een relatief klein aantal in vergelijking met het bestaande aanbod van 6.500 hotelkamers in Den Haag. Daarnaast zijn er ongeveer 130 kamers in plannen die nog niet zijn goedgekeurd, waardoor de totale planvoorraad voor short stay uitkomt op ongeveerTabel 360 kamers. 1

2023

2024

2025

Marktruimte voor short stay is beperkt: ca. 400 kamers, aanbod in basis op orde

2026

2027

2028

Aanbod 969 995 1169 1200 1200 1200 Scenario 1: werkende kenniswerkers 969 993 1018 1044 1070 1096 de behoefte te berekenen. Op basis van twee scenario’s schat het marktonderzoek dat de behoefte aan short Scenario 2: wonende kenniswerkers 969 1014 1060 1109 1160 1213 Omdat er geen helder beeld is van de vraag naar short stay, is het moeilijk om het exacte marktaandeel of

stay in 2023 tussen de 1.240 en 1.520 kamers ligt. Dit betekent dat er behoefte is aan ongeveer 270 tot 550 nieuwe short stay-kamers om in de marktbehoefte te voorzien. Indicatie marktruimte short stay tot en met 2033 in aantal kamers

1600% 1500% 1400% 1300% 1200% 1100% 1000% 900%

2023

2024 Aanbod

2025

2026

2027

2028

2029

Scenario 1: werkende kenniswerkers

2030

2031

2032

2033

Scenario 2: wonende kenniswerkers

Bron: Ginder, ‘Analyse short stay Den Haag’ (oktober 2024)

14 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

2029

1240 1124 1269

2030

1240 1152 1328

INHOUD

Ruimte voor extra short stay-kamers in Den Haag Uitgaande van een gemiddelde vraag van 1.380 short stay-kamers (namelijk tussen 1.240 en 1.520 in) is er indicatief ruimte voor ongeveer 400 extra short stay-kamers in Den Haag. Hiervan zijn er al ongeveer 230 kamers opgenomen in de harde planvoorraad. Behoefte aan betaalbaar en persoonlijk aanbod Short stay-gebruikers hebben vaak de voorkeur voor kamers met eigen of gedeelde voorzieningen. Ze willen zich thuis voelen in hun kamer, met voorzieningen zoals een keukenblok, wasmachine, schoonmaakdienst en de mogelijkheid om post te ontvangen. Als er niet genoeg short stay-aanbod is, zullen deze gasten vaak tijdelijk uitwijken naar hotels. Er is echter niet genoeg short stay-aanbod voor iedereen. Vooral jonge internationale professionals voelen de tekorten. Deze groep, die vaak aan het begin van hun carrière staat, heeft vaak minder financiële mogelijkheden om snel een reguliere woning te vinden. Zij hebben andere wensen dan oudere kenniswerkers. Uit de peiling en groepssessies blijkt dat er verschillende deelmarkten zijn, zoals voor de ‘kenniswerker solo’ en de ‘kenniswerker met partner, zonder kinderen’. Vooral voor jonge professionals is er een tekort aan betaalbaar short stay-aanbod. Dit is een groep die zoekt naar goedkopere en praktische oplossingen voor tijdelijk verblijf.

Het marktonderzoek concludeert dat de gemeente Den Haag meer aandacht zou kunnen besteden aan het betaalbare short stay-aanbod voor deze groep. Vergelijking met andere steden: andere definitie in beleid In Nederland zijn er geen uniforme regels voor short stay-voorzieningen. Elke stad heeft zijn eigen beleid. Sommige steden hebben een maximale verblijfsduur voor short stay, zoals zes maanden of twaalf maanden, terwijl in Den Haag de maximale verblijfsduur vier maanden is. Dit is korter dan in andere steden, waar men zes of twaalf maanden als maximale termijn hanteert voor short stay. Dit maakt dat het beleid in Den Haag op dit punt minder goed aansluit bij de wensen uit de markt. Verder zijn er in andere steden geen strikte eisen voor de oppervlakte van short stay-eenheden, terwijl in Den Haag de minimumgrootte 40 m² is. In steden zoals Eindhoven en Rotterdam is de oppervlakte voor short stay vaak kleiner, tussen de 15 en 25 m². De conclusie uit het marktonderzoek is dat Den Haag zijn beleid mogelijk moet herzien om het beter te laten aansluiten op de actuele behoeften in te maken. Ook is er een verschil in hoe de functies binnen de short stay-eenheden zijn georganiseerd. In Den Haag zijn de eisen voor meerdere ruimtes en (een vorm van) gescheiden functies (zoals slapen, koken en werken) strikter dan in andere steden.

15 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

4 Conclusies uitvoering beleid

16 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Vigerend Haags Hotelbeleid 2021 Het Haags Hotelbeleid 2021 bevat een aantal specifieke kaders en maatregelen, die de verdere ontwikkeling van hotels in Den Haag sturing geven. De belangrijkste onderdelen van dit beleid zijn: 1. Beperking van de planvoorraad: de planvoorraad voor nieuwe hotelkamers is beperkt tot 1.000 kamers om de markt te laten herstellen. Dit betekent dat er niet onbeperkt nieuwe hotelkamers kunnen worden toegevoegd, maar dat de groei wordt gestuurd op basis van dit kwantitatief plafond en hierna kwalitatieve criteria.

2. Tijdelijk moratorium op nieuwe hotelinitiatieven: totdat de Haagse hotelmarkt zich heeft hersteld van de coronacrisis en de planvoorraad boven de 1.000 kamers blijft, wordt er in beginsel geen medewerking verleend aan bestemmingsplanwijzigingen of afwijkingsprocedures voor nieuwe hotels. Het herstel wordt gemeten aan de hand van een minimale bezettingsgraad van 70% over twee jaar (volgens het digitaal nachtregister Visitor Data).

3. Toetsingskader voor nieuwe hotelinitiatieven: nieuwe hotelinitiatieven worden beoordeeld aan de hand van verschillende criteria, namelijk kwantitatieve marktruimte (maximale planvoorraad van 1.000 kamers), diversiteit en onderscheidend vermogen van het concept, effecten op de omgeving en leefbaarheid, draagvlak voor het initiatief, duurzaamheid, bereikbaarheid, toegankelijkheid en zekerheid over de professionele partners en de borging van het concept.

4. Verruiming van het gebiedspecifieke vestigingsbeleid: het beleid voor vestiging van hotels in de Binnenstad en Scheveningen is, onder bepaalde voorwaarden, verruimd naar de gehele stad. Dit betekent dat de mogelijkheid om nieuwe hotels te vestigen breder is dan in het beleid voorheen, maar alleen onder specifieke voorwaarden.

Met het hotelbeleid stuurt de gemeente Den Haag op aantallen kamers en waar de ontwikkeling wel of niet mogelijk/gewenst is. Er wordt omschreven dat naast de voorwaarden en regels uit het hotelbeleid, de gemeente een aantal andere instrumenten ter beschikking heeft, zodat nieuwe logiesinitiatieven een zo groot mogelijke meerwaarde (en zo min mogelijk overlast) voor de stad opleveren. Deze sturingsmogelijkheden zijn inzetbaar om ontwikkelingen te stimuleren, dan wel beperken. Ook wordt de Europese wetgeving benoemd: de Europese Dienstenrichtlijn en de daaruit voortvloeiende brancheringsbeperkingen, waardoor sturingsmogelijkheden bijvoorbeeld op concept worden ingeperkt. Omdat de afgifte van omgevingsvergunningen het centrale sturingsinstrument vormt, staan we hierna uitgebreid stil hoe deze sinds het beleid hebben gewerkt. Daarnaast zijn de ontwikkeling van de planvoorraad en de gemiddelde bezettingsgraad van kamers in Den Haag geanalyseerd. Conclusies analyse van de planvoorraad Het Haags Hotelbeleid heeft sinds de invoering in februari 2022 geleid tot een daling van de planvoorraad van nieuwe hotelkamers. De planvoorraad bestaat uit hotels die harde plannen (plannen waarvoor een vergunning al is verleend) en zachte plannen (plannen waarvoor een vergunning is aangevraagd) bevatten. De planvoorraad is met ongeveer 15% gedaald, van 1.307 naar 1.107 kamers per 1 oktober 2024.

De harde plannen zijn zelfs met 32% gedaald, van 1.092 naar 740 kamers. Deze daling is te verklaren door drie factoren:

17 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

1. Nieuw geopende hotels: door de opening van nieuwe hotels zijn er kamers verdwenen uit de planvoorraad. 2. Beperkingen door beleid: het strikte beleid, met name het knock-outcriterium van 1.000 kamers voor nieuwe aanvragen, heeft ervoor gezorgd dat aanvragen zijn afgewezen. Dit criterium zorgt ervoor dat aanvragen voor nieuwe hotels geen positief advies hebben gekregen als het totaal aantal kamers in de planvoorraad de 1.000-kamersdrempel overschreed. 3. Rechterlijke uitspraak: daarnaast heeft een rechterlijke uitspraak op 26 oktober 2023 invloed gehad op het beleid, doordat sindsdien geen vergunningen meer zijn afgegeven voor short stay-initiatieven.

Toelichting rechterlijke uitspraak short stay De rechter heeft voor een specifieke casus op 26 oktober 2023 (SGR 21/6080) bepaald dat short stay niet kan worden vergund op basis van een logiesfunctie, zoals dit in Den Haag met het vigerende beleid tot die datum gangbaar was. De rechter heeft bepaald dat bij short stay sprake is van geen of gedeeltelijke verzorging en bij hotels van gezamenlijke verzorging. Vanwege deze uitspraak dient de planologische definitie voor het onderdeel short stay te worden herzien.

Verdeling van de plannen naar hotels en short stay (per 1 oktober 2024) Van de 740 kamers in de harde plannen betreffen 517 kamers hotels en 223 kamers short stay-initiatieven. De verwachting is dat een aanzienlijk deel van de zachte plannen (plannen die in behandeling zijn maar nog niet zijn goedgekeurd) niet gerealiseerd zal worden. Dit komt doordat initiatieven niet voldoen aan de criteria van het hotelbeleid en initiatieven waarschijnlijk niet de gehele WABO-procedure zullen doorstaan. Harde en zachte voorraad hotels en short stay Den Haag (peildatum 1 oktober 2024) Hard plan hotel

Hard plan short stay

Zacht plan hotel

Zacht plan short stay

Centrum

365

49

235

124

Scheveningen/Kijkduin

144

182

0

8

Totaal

509

231

235

132

Bron: Gemeente Den Haag op basis van ingediende en verleende WABO-vergunningen.

De planvoorraad bestaat uit nog niet gerealiseerde (niet geopend voor publiek) hotelplannen waarvoor een WABO-vergunning is verleend (harde plannen) of is ingediend (zachte plannen). De ruimte die in gebiedsagenda’s of bestemmingsplannen wordt geboden, is hierin nog niet opgenomen. Als voor zulke plannen een vergunning wordt aangevraagd, worden ze toegevoegd aan de planvoorraad. Het maakt de actuele planvoorraad zodoende tot een dynamisch overzicht. Planvoorraad neemt af, maar nog niet onder 1.000 Uit de analyse blijkt dat de planvoorraad kleiner is geworden, maar met 1.107 kamers niet onder de 1.000 kamers is gekomen. Dit aantal kan binnenkort verder dalen onder de 1.000 kamers, omdat er naar verwachting in december 2024 en januari 2025 hotels openen en deze kamers dan uit de planvoorraad verdwijnen. Tegelijkertijd komen er ook weer nieuwe aanvragen binnen, waardoor de zachte planvoorraad stijgt. Het is duidelijk dat het instellen van een maximum planvoorraad heeft gewerkt als ventiel en hiermee groei heeft gematigd.

18 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Conclusies uit analyse aanvragen: 52 aanvragen, waarvan 14 verleningen, 26 afwijzingen/buiten werking, overig in afhandeling Na vaststelling van het beleid in februari 2022 en tot en met september 2024 zijn de vergunningen als volgt te kenmerken. Er zijn in totaal 52 vergunningsaanvragen voor de (ver-)bouw van hotels, logies of short stay die invloed hadden op het aantal kamers (wijzigingen van eerdere vergunningen zijn hierin niet meegenomen). Hiervan zijn 14 vergunningen verleend voor initiatieven die zijn ingediend na vaststelling van het beleid. In de paragraaf hieronder worden de kenmerken van de 14 verleende vergunningen nader toegelicht. Daarnaast zijn er bij het opstellen van de evaluatie diverse aanvragen in behandeling (peildatum 1 oktober 2024). Bijlage 2 geeft een overzicht van de kenmerken van de actuele planvoorraad. In Den Haag zijn diverse bestemmingsplannen waarin ruimte is opgenomen voor hotelfuncties, bijvoorbeeld onder de aanduiding Gemengde functies Verder zijn er diverse plannen in de verkennende fase, onder meer voor de Pier en het HS Kwartier/The Globe. Omdat hiervoor een actuele vergunningenprocedure wordt voorbereid, zijn ze nog niet opgenomen in de zachte planvoorraad. De verwachting is dat dit op korte termijn zal gebeuren.

Van diverse nieuwe ontwikkelingen, zoals Bleijenburg 1 en Javastraat 26 is bekend dat ze op korte termijn de deuren openen en hiermee de planvoorraad weer verlagen. In de volgende paragrafen gaan we dieper in op de kenmerken van de vergunde initiatieven. Kenmerken vergunde initiatieven sinds vaststelling beleid Onder de 14 verleende omgevingsvergunningen voor initiatieven die zijn afgegeven aan verzoeken die zijn ingediend na inwerkingtreding van het beleid zijn 12 hotel- en logiesinitiatieven en 2 short stay-initiatieven. Van deze vergunningen passen 12 binnen het bestemmingsplan (in totaal 152 kamers) en zijn er 2 afwijkingen (in totaal 8 kamers). Sinds de rechterlijke uitspraak in oktober 2023 zijn geen vergunningen voor short stay-initiatieven meer afgegeven. Er zijn sinds deze rechterlijke uitspraak wel drie vergunningen voor een logiesfunctie afgegeven die in de praktijk short stay-achtige kenmerken hebben, namelijk kamers met zelfverzorgende faciliteiten (kitchenette en/of wasmachine), maar ze voldoen niet aan de minimum oppervlakte eis van 40m². In het geval van de twee kleinschalige afwijkingen hebben de afgegeven vergunningen (gedeeltelijk) betrekking op een woonfunctie.

In één geval was er sprake van het ontbreken van een recente woongeschiedenis en bij het andere geval is er uitzondering gemaakt omdat er in de woonfunctie een bestaande combinatie met logies was en deze werd verbouwd naar short stay. Er zijn enkele plannen in behandeling waarbij logies omgekeerd wordt omgezet naar wonen en het aantal hotelkamers zodoende afneemt. Zo is een hostel in Scheveningen voornemens om de 32 logieskamers om te zetten naar woonappartementen (in behandeling). Ook is er bijvoorbeeld in Scheveningen een verbouwingsplan waarin het aantal kamers wordt teruggebracht ten behoeve van wonen. Te concluderen valt dat de logiesmarkt dynamisch is (zowel toename en afname van kamers) en er op basis van de ingediende aanvragen sinds het nieuwe beleid geen onttrekking van woningen heeft plaatsgevonden, indien deze toename en afname met elkaar worden verevend. Dit sluit aan bij het uitgangspunt van het hotelbeleid dat short stay niet ten koste mag gaan van de woningvoorraad.

19 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Kenmerken afgewezen initiatieven sinds vaststelling beleid Een aanzienlijk aantal van 26 is niet verleend/buiten behandeling gesteld. Het totale volume van niet verleende vergunningen, uitgedrukt in kamers, bedraagt hiermee gezamenlijk ca. 380 kamers. De conclusie is dat het beleid hiermee daadwerkelijk een aanzienlijk volume aan kamers heeft tegengehouden. Uitzonderingen vergunningverlening Het gemeentelijke beleid is de afgelopen jaren gericht geweest op een tijdelijke bevriezing van het aanbod aan nieuwe hotelvoorzieningen vanwege de maximum planvoorraad. Uitzonderingen hierop vormden: • verleende vergunningen, die de realisatiefase in gingen • vergunde initiatieven, waarvoor een wijziging werd aangevraagd; en • bestaande exploitaties, die een modernisering behoefden. In het kader van dit vergunningenbeleid is door enkele aanbieders bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning gericht de medewerking aan de exploitatie van logiesvoorzieningen verzocht. Reden hiervoor was de wens voor een kwalitatieve verbetering van het eigen aanbod, waardoor de aangepaste exploitatie zich doorgaans van een hotelexploitatie kon onderscheiden.

Voor zover het onderscheidende vermogen is aangetoond en initiatiefnemers een beroep konden doen op de wijziging van eerder verleende vergunningen en gewekte verwachtingen heeft de gemeente aan deze aanvragen voor logiesvoorzieningen medewerking verleend. Van een op logies gericht gemeentelijk beleid was echter geen sprake. Rekening houdend met het hotelbeleid 2021 heeft de gemeente in voorkomende gevallen ook enkele vergunningen voor short stay-voorzieningen verleend. Daarbij zijn de toetsingscriteria met betrekking tot exploitatietijden, de ruimtelijke opzet van de short stay-units en de kwaliteitskenmerken van de voorzieningen nadrukkelijk als vergunningscriteria gehanteerd. Informele invloed van beleidsadviseurs Beleidsadviseurs spreken vaak informeel met initiatiefnemers. Dit voorkomt dat sommige plannen überhaupt worden ingediend, omdat initiatiefnemers al weten dat hun voorstel niet past bij het beleid. Hoewel het aantal afgewezen plannen hierdoor mogelijk lager is, is het niet precies te meten hoeveel dit heeft gescheeld. Conclusies over de gemiddelde bezettingsgraad van hotels in Den Haag In 2022 werd bepaald dat er eerst een herstel van de hotelmarkt moest plaatsvinden. Een belangrijk doel daarbij was dat de gemiddelde kamerbezetting in Den Haag twee jaar achter elkaar minimaal 70% moest zijn.

Dit wordt gemeten via het nachtregister, waarin hotels hun overnachtingen registreren. De data komt uit boekingssystemen van Haagse hotels, gekoppeld aan de VisitorData-monitor. Op dit moment is ongeveer 75% van de hotels aangesloten bij VisitorData, wat betekent dat niet alle hotelkamers zijn meegenomen in de cijfers. Ontwikkeling van de kamerbezetting • 2020 en 2021: tijdens de coronajaren daalde de kamerbezetting tot achtereenvolgens 41% en 42%. • 2022: de gemiddelde kamerbezetting was 63%. Dit was het eerste jaar na de invoering van het beleid en met het inzetten van het herstel uit de coronacrisis. • 2023: de bezetting steeg naar 70,2%, wat laat zien dat de markt herstelde. Dit was de eerste keer dat de gemiddelde bezetting boven de 70% kwam. • 2024: in de eerste negen maanden (januari-september) was de bezetting gemiddeld 73,6%. Dit toont een verdere verbetering.

20 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Minimum doel bijna behaald Vanaf februari 2022 tot oktober 2024 is de bezettingsgraad gedurende 21 maanden op rij boven de 70% gebleven. Echter, voor het vereiste van 24 aaneengesloten maanden is dit nog niet volledig gehaald. De verwachting is dat de bezettingsgraad over heel 2024 wel boven de 70% uitkomt, hoewel dit bij het schrijven van de evaluatie nog niet bekend was. De gemiddelde kamerbezetting laat zien dat de hotelmarkt zich goed heeft hersteld na de coronacrisis. Hoewel het officiële doel van twee jaar met een gemiddelde van minimaal 70% niet helemaal is bereikt, is het waarschijnlijk dat dit doel snel gehaald wordt, gezien de positieve trends in 2023 en 2024. Ontwikkeling gemiddelde kamerbezetting Den Haag in 2023 en 2024 jan 2023

49,8% 59,1% 61,7% 81,5% 75,9% 83% 77% 81,1% 80,2% 74,2% 62,8% 52,8% 51% 57,4% 68,6%

feb 2023 mrt 2023 apr 2023 mei 2023 jun 2023 jul 2023 aug 2023 sep 2023 okt 2023 nov 2023 dec 2023 jan 2024 feb 2024 mrt 2024 apr 2024 mei 2024 jun 2024 jul 2024 aug 2024 sep 2024 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Bron: VisitorData, oktober 2024. Gemiddelde kamerbezetting in de periode januari 2023 en september 2024 bedraagt 73,6%.

77,9% 79,6%

Seizoensfluctuaties in kamerbezetting

84,2%

• Winter (4e en 1e kwartaal): lage bezetting van 50-60%.

82% 85,3% 72,7%

De tabel laat zien dat de hotelbezetting in Den Haag sterk wisselt per seizoen: • Lente/Zomer (april-september): hoge bezetting van 80-85%. Er is nooit een periode van 20 dagen met een gemiddelde bezetting van minimaal 90% geweest, zoals in een motie werd gevraagd. Conclusies uit analyse werking criteria in ontwikkelkader Het college gebruikt een ontwikkelkader om nieuwe hotels te plannen. Dit kader geeft richtlijnen voor initiatiefnemers en zorgt ervoor dat nieuwe hotels geen leegstand veroorzaken, van goede kwaliteit zijn en op geschikte locaties komen.

21 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

In de toetsing is het kwantitatieve criterium dat nieuwe hotels moeten passen binnen de planvoorraad van 1.000 kamers als eerste gebruikt. Dit criterium bleek het meest bepalend en leidde vaak direct tot een negatief advies vanuit hotelbeleid, omdat de planvoorraad boven de 1.000 bleef. Hierdoor zijn andere aspecten, zoals kwaliteit en locatie, veelal niet specifiek getoetst. Dit maakt het lastig om te analyseren of alle elementen van het ontwikkelkader even effectief zijn. Het ontwikkelkader heeft geholpen om hotels binnen de vastgestelde planvoorraad te houden, maar een volledige evaluatie van alle toetsingscriteria is hierdoor nog niet goed mogelijk. Het criterium ‘onderscheidend vermogen en diversiteit’ verdient een aanpassing om beter op kwaliteit te kunnen sturen. Verder is het mogelijk om op basis van de algemene uitgangspunten, zoals benoemd in het ontwikkelkader, een beoordeling te geven: Bijdrage aan uitgangspunt in ontwikkelkader

Score

Toelichting

Bijdrage aan voldoende en kwalitatief hoogwaardig hotel(kamer-)aanbod dat aansluit bij doelgroepen Strategie Toerisme

+

De gerealiseerde concepten sluiten aan bij de gewenste doelgroep van kwaliteitstoeristen, zoals zakelijke bezoekers en passend toeristisch bezoek. Er is sprake van een volwassen aanbod met variatie in hotelconcepten.

Bijdrage aan economische bloei van de stad en selectieve duurzame groei faciliteren

+

De nieuwe hotels hebben doorgaans verduurzaming in de bedrijfsvoering doorvertaald en dragen hiermee bij aan duurzame economische bloei.

Bijdrage aan flexibelere verblijfsvormen

-/+

Er zijn naast reguliere hotels diverse short stay of short stay-achtige concepten gerealiseerd, waarmee de flexibiliteit is toegenomen

Bijdrage aan juiste concept op juiste plek

+

De gerealiseerde hotels bevinden zich op passende locaties vanuit het oogpunt van goede bereikbaarheid.

Bijdrage aan voorkeur in en om toeristische en zakelijke kern- en ontwikkelingsgebieden

+

In het vigerende beleid is er een voorkeur voor de ontwikkelgebieden, te weten de stationsgebieden centrum en Scheveningen. Voor het centrum meer specifiek het Central Innovation District, de Binckhorst en Zuidwest, en de toeristische gebieden Scheveningen, binnenstad, Internationale zone en Kijkduin. Vrijwel alle nieuwe hotels en short stay-initiatieven zijn geopend in de stadsdelen centrum en in Scheveningen (uitgezonderd appartementen in Oostduin).

Bijdrage aan unieke concepten ook buiten de kern- en ontwikkelingsgebieden

-

Er zijn in andere gebieden beperkt ontwikkelingen gerealiseerd, zodat het vooralsnog ontbreekt aan spreiding over de gehele stad.

Conclusies uit analyse ruimtelijke aspecten: spreiding over de gehele stad blijft beperkt Voor wat de ruimtelijke aspecten betreft, is het vanuit het Haags Hotelbeleid 2021 mogelijk om beperkt mee te werken aan nieuwe initiatieven, omdat er een minimale uitzondering is opgenomen. Leidend in het faciliteren van nieuwe hotelinitiatieven is dat het juiste hotelconcept op de juiste plek landt (zie ook uitgangspunten). In het vigerende beleid is er een voorkeur voor de ontwikkelgebieden, te weten de stationsgebieden, het Central Innovation District, de Binckhorst en Zuidwest, en de toeristische gebieden Scheveningen, binnenstad, Internationale zone en Kijkduin. De huidige ruimtelijke verdeling van de planvoorraad is als volgt: 69% van de planvoorraad is gericht op het stadsdeel Centrum, 31% is gericht op Scheveningen. Er zijn momenteel geen harde plannen voor andere gebieden in de stad, met uitzondering van een ontwikkeling in Kijkduin. Vrijwel alle hotelinitiatieven richten zich op het centrum of op Scheveningen. Dit was voor vaststelling van het beleid reeds het geval en is de afgelopen jaren niet veranderd. Hiermee valt te concluderen dat van spreiding over de gehele stad nauwelijks sprake is: door de jaren heen heeft de markt een eenduidige voorkeur voor de stadsdelen centrum en Scheveningen.

22 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

Historie: overgangsregeling nagenoeg opgebruikt en behoud woningvoorraad voorop In het verleden werden in Den Haag woningen vaak voor short-stay en toeristische verhuur gebruikt. Daarom zijn er extra regels gekomen om het gebruik van woningen voor logiesdoeleinden in goede banen te leiden. De verhuur van woningen aan toeristen is sinds augustus 2021 met regels over toeristische verhuur aan banden gelegd. Dat kan alleen nog maar met een vergunning en een melding van het aantal overnachtingen (maximaal 30 nachten). Structureel logiesaanbod (inclusief short stay) in woningen is in het vigerende hotelbeleid en eerder ook al niet toegestaan. Er is beperkte ruimte voor bestaande short stay in een overgangsregeling getroffen in de Nota Voorraadbeleid 2021 (RIS 311091, p27). De beperkte ruimte die deze regeling verschafte is nagenoeg opgebruikt, zoals blijkt uit het ontbreken van van aanvragen voor vergunningen op grond van deze regeling. In verband met de woningschaarste is het belangrijk dat woningen als woning gebruikt worden. Het behoud van de woningvoorraad staat benoemd als één van de speerpunten van Handhaven met ambitie (RIS 306210, p4) uit 2020. Met betrekking tot bestemmingsplan worden in hotelbeleid termen logies en hotel onterecht aan elkaar gelijk gesteld In het huidige beleid worden in eerste instantie de concepten hotel en logies verschillend gepositioneerd.

Dit vindt plaats ’paragraaf 2.1 Afbakening’’ waar wordt laten zien dat hotel en short stay beide vallen onder de kapstokterm logies. Paragraaf 2.2 gaat vervolgens in op de juridisch-planologische positionering van de concepten in het bestemmingsplan. De kern van de boodschap in deze paragraaf is dat logies binnen het bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt. Ofwel als een op zich zelf staande bestemming ofwel als een functieaanduiding binnen een bestemming ‘Horeca’ of ‘Gemengd’ of als onderdeel van de bestemming ‘Horeca’. Op basis van de evaluatie wordt geconcludeerd dat in deze paragraaf de termen logies en hotel onterecht aan elkaar gelijk worden gesteld. Immers, hotel is altijd een vorm van logies maar logies is niet altijd een hotel. Het kan ook een andere vorm van logies zijn. In de bestemmingsplannen is het enkel de hotelfunctie die mogelijk wordt gemaakt. Van de term logies wordt soms in de toelichting van een aantal bestemmingsplannen gesproken, maar dit concept is nooit als functie vastgelegd middels een bestemming of functieaanduiding. Dat short stay vergund zou kunnen worden op basis van de hotelfunctie is dan ook onterecht. Dit blijkt ook uit de rechterlijke uitspraak die recent is gedaan (zie paragraaf verderop).

Ontwerp bestemmingsplan Scheveningen Dorp gewijzigd: geen nieuwe hotels De motie ‘Beperk hotels Keizerstraat en Scheveningen Dorp’ (RIS311593) is uitgevoerd om de mogelijkheden tot het vestigen van hotels binnen het bestemmingsplan Scheveningen Dorp te beperken. Dit is in 2024 in werking getreden met het bestemmingsplan Diverse locaties 2023 (RIS317192). Beoogd wordt een rem te zetten op de in het bestemmingsplan Scheveningen Dorp toegestane mogelijkheid tot het vestigen van hotels op percelen waarvoor de bestemming Gemengd 1 geldt. Hierbij is gekozen voor een clausulering van het beleid, in die zin, dat de vestiging van hotels op deze bestemming niet volledig wordt uitgesloten, maar achter een afwijkingsbevoegdheid wordt geplaatst. Hierdoor wordt het mogelijk dat bij iedere aanvraag tot vestiging van een hotel in dit deel van Scheveningen een afzonderlijke afweging wordt gemaakt, waarbij rekening gehouden kan worden met economische ontwikkelingen als ook de aard en omvang van de voorgenomen hotelvestiging en de al dan niet aanvaardbaarheid/inpasbaarheid in de omgeving. Met een dergelijke benadering wordt zowel recht gedaan aan de belangen van initiatiefnemers als aan die van de omwonenden. Deze nadere ruimtelijke regels hebben betrekking op nieuwvestiging van hotels: bestaande hotels in Scheveningen Dorp blijven zonder meer toegestaan (11 adressen).

Short stay-initiatieven ingediend voorafgaand aan vaststelling beleid in 2022 Van de bekende short stay-adressen is geanalyseerd welke initiatieven voorafgaand aan inwerkingtreding van het hotelbeleid in 2022 een vergunningaanvraag hebben gedaan. Dit is relevant omdat short stay-aanbieders

23 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

INHOUD

die al een aanvraag hadden lopen voordat het hotelbeleid in werking trad, niet aan de regels zoals vastgesteld in 2022 hoeven te voldoen. Geconcludeerd kan worden dat met het hotelbeleid in 2022 regels zijn vastgesteld voor short stay, die afwijken van de eerder vergunde praktijk. Er wordt hiermee niet optimaal invulling gegeven aan de ambitie van het beleid om een duidelijk kader te bieden voor twee soorten logies van tijdelijk verblijf, te weten toeristisch-recreatief verblijf in een hotel of zakelijk-gouvernementeel verblijf in een short stay-voorziening, omdat Den Haag hierdoor een vermenging kent van hotels, aanbod met short stay-achtige kenmerken (zoals aanwezigheid van kitchenette/kookfaciliteiten en in sommige gevallen wasmachine op kamers) en short stay dat voldoet aan de nieuwe beleidsregels sinds februari 2022. Voor de consument is de aanwezigheid van vermenging in verblijfsconcepten interessant, omdat het de variatie vergroot. Zolang de vermenging zich voordoet binnen de logiesbranche is de constatering dat dit op zichzelf geen negatieve impact heeft op het functioneren van de hotelmarkt, voor zover we dat nu weten. Tegelijkertijd vraag dit juridisch-planologisch gezien om een nadere aanscherping (zie paragrafen hierna) om te kunnen handhaven als dat nodig is.

Rechterlijke uitspraak vraagt om planologische wijziging van short stay De rechter heeft voor een specifieke casus op 26 oktober 2023 (SGR 21/6080) bepaald dat short stay niet kan worden vergund op basis van een logiesfunctie, zoals dit in Den Haag met het vigerende beleid tot die datum gangbaar was. De rechter heeft bepaald dat bij short stay sprake is van geen of gedeeltelijke verzorging en bij hotels van gezamenlijke verzorging. Vanwege deze uitspraak dient de planologische definitie voor het onderdeel short stay te worden herzien. De rechterlijke uitspraak maakt het nodig om short stay planologisch scherper te verankeren, omdat short stay niet een op een kan worden vergund als hotel vanwege het verschil in verzorging tussen een hotel en een short stay-faciliteit. Het is hierbij van belang om planologisch gezien scherper onderscheid te maken tussen hotels-short stay en wonen. Het is planologisch mogelijk om short stay als een specifieke vorm van logies te duiden, ofwel hotels als ‘logies’ en short stay als aanduiding en specificering binnen logies, te weten ‘logies tijdelijk verblijf (short stay)’. Dit scherpe onderscheid is nodig om op basis hiervan vergunningen te kunnen verlenen en later een vertaling kunnen maken naar het Omgevingsplan.

Positionering short stay als bedrijfsmatig langer tijdelijk verblijf in logies Het is van belang dat voor short stay een duidelijk onderscheid wordt gemaakt in de positionering ten opzichte van de woonfunctie om onttrekking uit de woonvoorraad te voorkomen en om tegen te houden dat er in hotels verkapte short stay-faciliteiten komen. Short stay is immers geen woonvorm, maar een vorm van langer tijdelijk verblijf. Onderstaande figuur maakt de positie van hotels en short stay ten opzichte van wonen en tijdelijk verblijf inzichtelijk:

PARTICULIERE VERHUUR

Reguliere woningen

Hospitaverhuur

Vakantieverhuur/ Airbnb

WONEN Bed-en breakfast

H

Studentenhuisvesting

Short stay

BEDRIJFSMATIGE VERHUUR

Hotel

24 Evaluatie Haags Hotelbeleid 2021

LOGIES TIJDELIJK VERBLIJF

INHOUD

Beoordeling werking criteria short stay Omdat short stay-aanbieders op dit moment geen monitoring kennen van aanbod en vraagdata (zoals deelname aan VisitorData) is niet feitelijk vast te stellen of gebruik van minimaal twee weken en maximaal vier maanden daadwerkelijk gemeengoed is in Den Haag. Uit de online advertenties maken we op dat een aanzienlijk deel van het short stay of short stay-achtige aanbod beschikbaar wordt gesteld voor 1 of enkele nachten en hierdoor ontstaat de indruk dat short stay niet altijd strookt met hoe we dit in het beleid willen invullen. Hiermee komt een profilering van het short stay-segment minder van de grond. De minimum gebruiksoppervlakte blijkt in de praktijk in een aantal gevallen niet te worden gehaald. Reden hiervoor is geregeld een meer op kamerverhuur gericht gebruik in het verleden. Er blijkt bij het huidige short stay of short stay-achtig aanbod altijd sprake van eigen sanitair en kookgelegenheid. De verschillen tussen beleid en praktijk zijn te verklaren uit het feit dat het aanbod voor inwerkingtreding van het hotelbeleid is vergund en formeel niet hoeft te voldoen aan de criteria in het nieuwe beleid. Uit gesprekken met marktpartijen ontstaat verder de indruk dat short stay-aanbieders niet altijd bekend zijn met de beleidsregels.

Deze deelmarkt is zelf niet georganiseerd en heeft geen aanspreekpunt voor de gemeente, zoals dit voor de hotels wel is geregeld in het Haags Hoteloverleg. Aandachtspunt verbetering interne werkproces omgevingsvergunningen Binnen afdelingen vindt samenwerking plaats in de afhandeling van vergunningen. Uit de interne interviews en verzamelde input komen de volgende aandachtspunten naar voren in de huidige werkprocessen: • In het huidige format van het aanvraagformulier voor een omgevingsvergunning worden in het geval van een hotel of short stay geen specifieke vragen gesteld over aantal kamers en type concept, alleen over de functie als zodanig, terwijl dit de sturende elementen zijn in de toetsing. Het is tijdsintensief om deze informatie uit de bijlagen te zoeken (plattegronden en tekeningen) om vervolgens hierop te adviseren. Omdat het hier gaat om een landelijk wettelijk vastgelegd aanvraagformat, kunnen we hier geen wijziging doorvoeren. • Binnen de systematiek van de omgevingsvergunningen zijn verschillen te zien in de vorm waarop aanvragen worden omschreven. In sommige gevallen wordt de generieke aanduiding logies gebruikt, terwijl andere vergunningen specifiek hotel of short stay (niet na rechterlijke uitspraak) benoemen.

Titel of inleidende tekst van een vergunning geven niet altijd direct inzicht in het aantal vergunde kamers, terwijl dit wel het sturingsmechanisme is. • Tussen de data van indiening en de advisering vanuit hotelbeleid zitten in 2024 enkele maanden doorlooptijd, waardoor het niet goed mogelijk is om de planvoorraad actueel te houden, terwijl dit een sturingsmechanisme is. • Er is geen melding tussen afdelingen na oplevering van gerealiseerde initiatieven. Het bijhouden van de planvoorraad is hiermee handmatig en gebaseerd op checks. Er zijn geen functionaliteiten om dergelijke meldingen te automatiseren. • Er is beperkte transparantie in het zichtbaar tonen van de actuele planvoorraad voor externe partijen: op verzoek van derden wordt deze gedeeld, maar er is geen proactieve, actuele melding online op de site van de gemeente (bijvoorbeeld maandelijks). De interne werkafspraken worden inmiddels op basis van bovenstaande punten zoveel mogelijk verbeterd.