RIS321779 Bijlage onderzoeksrapport Verkenning beprijzen watergebruik

Verkenning beprijzen watergebruik Eindrapport

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat 4 juli 2024

Project Opdrachtgever

Document Status Datum Referentie

Projectcode Projectleider Projectdirecteur

Auteur(s) Gecontroleerd door Goedgekeurd door

Verkenning beprijzen watergebruik Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Eindrapport Definitief 4 juli 2024 139291/24-009.842

139291 Ir. P.G.B. Hermans Ir. J.C. Schut

Ir. J.C. Schut Ir. J.C. Schut

Paraaf

Adres

Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V. Leeuwenbrug 8 Postbus 233 7400 AE Deventer +31 (0)570 69 79 11 www.witteveenbos.com KvK 38020751

Het kwaliteitsmanagementsysteem van Witteveen+Bos is gecertificeerd op basis van ISO 9001. © Witteveen+Bos Niets uit dit document mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt in enige vorm zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Witteveen+Bos noch mag het zonder dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander werk dan waarvoor het is vervaardigd, behoudens schriftelijk anders overeengekomen. Witteveen+Bos aanvaardt geen aansprakelijkheid voor enigerlei schade die voortvloeit uit of verband houdt met het wijzigen van de inhoud van het door Witteveen+Bos geleverde document.

INHOUDSOPGAVE

SAMENVATTING

6

1

INLEIDING

12

2

THEORETISCH KADER

14

2.1

Algemeen

14

2.2

Het watersysteem in Nederland

15

2.3

Economisch-theoretische basis

17

2.3.1 2.3.2

17 18

2.4

2.5

2.6

Introductie elasticiteiten Korte- en langetermijneffecten

Huishoudens

19

2.4.1 2.4.2 2.4.3

19 21 22

Volume-effecten bij andere beprijzing Effecten voor huishoudens Prijselasticiteit huishoudens

Zakelijke gebruikers

25

2.5.1 2.5.2 2.5.3 2.5.5

25 27 27 28

Substitutiemogelijkheden Volume-effecten bij andere beprijzing Winsteffecten Prijselasticiteit zakelijke gebruikers

Overheid

32

2.6.1 2.6.2 2.6.3

32 33 33

Volumedoel Belastingopbrengsten Andere kosten en baten

3

WATER IN BEELD

35

3.1

Watergebruik in Nederland

35

3.2

Drinkwater

39

3.2.1 3.2.2

39 40

Zakelijk gebruik Huishoudelijk gebruik

3.3

Industriewater

42

3.4

Grondwater

43

3.4.1 3.4.2

43 45

3.5

Zakelijk gebruik Uiteenlopende data

Oppervlaktewater

48

4

BEPRIJZING EN HUISHOUDENS

51

4.1

Scenario’s

51

4.2

Effect op belastinginkomsten

52

4.3

Effect op uitgaven huishoudens

53

5

BEPRIJZING EN BEDRIJVEN

55

5.1

Scenario’s

55

5.1.1 5.1.2 5.1.3

55 56 56

5.2

5.3

5.4

Leidingwater en drinkwater Grondwater Oppervlaktewater

Uitwerking scenario’s leidingwater

56

5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4

57 58 59 59

Scenario L1. BOL: verhogen plafond vrijstelling Scenario L2a. BOL: verhogen plafond vrijstelling en tarief + 50 % Scenario L2b. BOL: verhogen plafond vrijstelling en tarief + 100 % Scenario L3. Gestaffelde drinkwaterprijs

Uitwerking scenario’s grondwater

60

5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4

62 62 63

Scenario G1. Heffing bij onttrekkingen >10 m³/h tot 150.000 m³/j Scenario G2a. Heffing bij alle onttrekkingen Scenario G2b. Heffing bij alle onttrekkingen excl. drinkwaterwinning Scenario G3. Progressieve heffing bij alle onttrekkingen excl. t.b.v. drinkwaterproductie

63

Uitwerking scenario’s oppervlaktewater

64

5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4

65 65 66 66

Scenario O1. Heffing op alle innamen tot 150.000 m³/j Scenario O2a. Heffing op alle innamen Scenario O2b. Heffing op alle innamen excl. t.b.v. drinkwaterproductie Scenario O3. Netto heffing op alle innamen excl. t.b.v. drinkwaterproductie

5.5

Economische gevolgen

67

6.1

Handelingsperspectieven huishoudens

69

6.2

Handelingsperspectieven bedrijven

70

6.2.1 6.2.2

70 76

Illustratieve bedrijfstakken Andere bedrijven

6.3

Substitutie

77

6.4

Aandachtspunten bij uitvoering van de scenario’s

78

6.4.1 6.4.2 6.4.3 6.4.4

78 79 81 82

Belasting op leidingwater Bloktarieven Waterketentarief Belasting op grondwater en oppervlaktewater

Laatste pagina

82

Bijlage(n)

Aantal pagina's

I

Samenstelling klankbordgroep

1

II

Zakelijk leidingwatergebruik per grootteklasse

1

III

Rioolheffingen

1

IV

Verdeling bedrijven en watergebruik per SBI-code

4

V

Gegevens grondwateronttrekkingen

2

VI

Illustratieve bedrijfstakken

1

VII

Uitwerking verhoging BOL-plafond

5

SAMENVATTING Het kader voor de verkenning Zuiniger omgaan met water is van belang om er nu en in de toekomst voldoende over te kunnen beschikken. In de Kamerbrief Water en Bodem Sturend (WBS) is de ambitie opgenomen om zowel bij huishoudens als bij zakelijke gebruikers het drinkwaterverbruik met 20 % te verminderen. WBS zet ook in op reductie van het verbruik van grondwater en zoet oppervlaktewater, die regio- en sectorafhankelijk moet worden ingevuld. Voor het stimuleren van waterbesparing zijn er drie soorten beleidsinstrumenten: gedragsbeïnvloeding door communicatie, financiële prikkels (beprijzing) en verplichten/reguleren. In het nationaal plan van aanpak drinkwaterbesparing zijn voor alle beleidsinstrumenten acties en onderzoeken benoemd. De voorliggende ‘Verkenning beprijzen watergebruik’ is gericht op het beleidsinstrument beprijzing. De hoofdvragen luiden: welke mogelijke effecten heeft beprijzing van water op waterbesparing en wat betekent beprijzen van water voor de belastinginkomsten? Het gaat om alle vormen van watergebruik: leidingwater (alle soorten water die via een leiding worden geleverd), grondwater en oppervlaktewater. De handelingsperspectieven die huishoudens en bedrijven op korte en op lange termijn hebben in reactie op beprijzingsmaatregelen worden deels kwalitatief beschreven en deels kwantitatief. Het laatste gebeurt met illustratieve berekeningen.

Illustratief omdat ze zijn gebaseerd op (uit de literatuur afkomstige) aannames over de elasticiteiten die voor huishoudens en bedrijven kunnen gelden. Over de wenselijkheid van het instrument beprijzing geeft de verkenning geen oordeel. Het instrument beprijzing moet integraal worden afgewogen tegen en met andere beleidsinstrumenten om vast te stellen welke (combinatie van) beleidsinstrumenten het meest effectief resulteert in de voorgenomen waterbesparing. Het is aan te bevelen in deze afweging voor combinaties van beleidsinstrumenten de maatschappelijke kosten en baten in beeld te brengen en mee te nemen. Hoofdconclusies Uit de literatuur blijkt dat de prijselasticiteit van water laag is. Dit betekent dat het verhogen van de kosten voor drinkwater slechts een zeer beperkt effect heeft op de vraag er naar. De (beperkte) beschikbare informatie in Nederland geeft voor huishoudens zelfs aan dat er geen aantoonbare relatie is tussen de prijs van drinkwater en het gebruik ervan. Kortom: het (beperkt) verhogen van de drinkwaterprijs als op zichzelf staande maatregel leidt beperkt tot waterbesparing. Dit is niet voldoende om de gewenste waterbesparing van 20 % te bereiken. Mogelijk is dat wel haalbaar als meer aandacht wordt gegeven aan het belang van water en dit leidt tot bewustwording en/of als er (zeer) forse prijsprikkels worden toegepast.

In dit laatste geval is aandacht nodig voor maatschappelijk ongewenste effecten, waaronder forse lastenverhogingen voor, onder meer, grotere gezinnen. Ook bij bedrijven is de prijselasticiteit van water laag, maar groter dan bij huishoudens. Voor bedrijven zijn ter illustratie verschillende scenario’s doorgerekend met een bandbreedte van ‘geen effect’ tot ‘iets groter (dan voor huishoudens geldend) beperkt effect’. Hieruit volgt eveneens dat een beperkte prijsstijging op zichzelf niet zal leiden tot aanzienlijke waterbesparing. Het geringe aandeel van water in de totale kostprijs, de benodigde kwaliteit in de bedrijfsvoering en de hoge investeringskosten in waterbesparende technologie spelen hierin een rol. In geval van zeer forse prijsstijgingen kan dat anders zijn, maar kunnen ook ongewenste maatschappelijke effecten optreden. Er zijn geen goede gegevens voorhanden over het gebruik van grond- en oppervlaktewater. Voor de inname hiervan hoeft nu niet of nauwelijks te worden betaald. Beprijzen van water kan innovatie en waterbesparing stimuleren. Meer grip op het gebruik van grond- en oppervlaktewater kan worden verkregen als een effectieve meet- en registratieplicht wordt ingevoerd.

6 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

Beprijzen van water via de Belasting op Leidingwater (BOL) of andere heffingen, levert mogelijk extra inkomsten op voor de schatkist. De hoogte van deze inkomsten hangt samen met de gekozen systematiek en de mate waarin water wordt bespaard. Bij een lage prijselasticiteit, is het aannemelijk dat, in elk geval voor de korte termijn, de belastinginkomsten toenemen. Prijsprikkels kunnen ook worden gegeven zonder opleggen van extra heffingen, zoals verhogen van de BOL, door vaste kosten (vastrecht) volume-afhankelijk te maken. Huishoudens en bedrijven zullen volgens eenzelfde prijselasticiteit hierop reageren. Als deze scenario’s tot waterbesparing leiden, nemen de inkomsten uit BOL en btw af. Uitgangspunten van de verkenning Voor het verkennen van het instrument ‘beprijzen’ zijn drie stappen doorlopen: 1 bepalen van de relatie tussen de prijs van water en de mate waarin huishoudens en bedrijven hun watergebruik aanpassen aan verandering in deze prijzen (ofwel: wat is de prijselasticiteit?); 2 in beeld brengen hoe water wordt gebruikt in Nederland voor uiteenlopende toepassingen; 3 doorrekenen van uiteenlopende scenario’s voor prikkels tot verminderd waterverbruik door anders beprijzen van water. Prijselasticiteit Uit internationale literatuur blijkt dat de prijselasticiteit van drinkwater (voor huishoudens) laag is.

Onderzoek in Vlaanderen geeft een prijselasticiteit van -0,17 (1,7 % minder verbruik bij 10 % prijsverhoging), en een belangrijke metastudie geeft een elasticiteit -0,29. Data van Nederlandse drinkwaterbedrijven daarentegen tonen geen verband tussen de hoogte van de tarieven en het huishoudelijk watergebruik. Dit betekent dat in Nederland de prijselasticiteit 0 zou zijn voor huishoudens. Het gebrek aan relatie tussen prijs en watergebruik hangt mogelijk samen met de zeer summiere informatieverstrekking aan huishoudens over watergebruik en kosten: slechts éénmaal per jaar een eindafrekening. Mogelijk verandert de prijselasticiteit bij een frequente(re) informatieverstrekking over de prijs van water, besparingsmogelijkheden en noodzaak van waterbesparing. Met dit als context is in deze verkenning gerekend met een theoretische bandbreedte voor de prijselasticiteit van 0 (huidige situatie) tot -0,15. Over prijselasticiteiten bij bedrijven is veel minder bekend. Bedrijfsmatig watergebruik is zeer divers en varieert tussen en binnen bedrijfstakken. Eerdere rapportages en onderzoeken stellen dat de prijselasticiteit van (drink)watergebruik bij bedrijven groter is dan bij huishoudens. Met vijf uiteenlopende bedrijfstakken is gesproken over hun watergebruik en over handelingsperspectieven bij prijsverhogingen.

Hieruit volgt dat water vaak een belangrijke productiefactor is, maar ook vaak met een zeer beperkt kostenaandeel. Het beschikbaar zijn van water blijkt veel belangrijker dan de prijs ervan. Omdat de waterkosten een gering aandeel zijn van de totale kosten, zullen bedrijven niet of nauwelijks op een prijsprikkel reageren. Bij (nieuwe) investeringsbesluiten kan een hogere waterprijs tot (extra) waterbesparende maatregelen leiden, als daar een positieve business-case onder ligt. In deze verkenning zijn scenario’s doorgerekend met een veronderstelde prijselasticiteit in een bandbreedte van 0 tot -0,3. Watergebruik in Nederland Jaarlijks wordt ruim 13 miljard m³ oppervlaktewater gebruikt. Daarvan is bijna de helft zout water. De belangrijkste toepassing van oppervlaktewater is koeling, waarbij het meeste water weer geloosd wordt. Zoet oppervlaktewater wordt onder meer ingenomen voor drinkwaterbereiding, te weten bijna 500 miljoen m³ per jaar (2021). De inname van grondwater bedraagt ongeveer 1,1 miljard m³ per jaar. Hiervan wordt ongeveer 730 miljoen m³ gebruikt voor drinkwaterbereiding en het overige voor veelal zakelijke toepassingen. Er zijn veel kleine onttrekkingen (kleiner dan 10 m³/uur) die samen ongeveer 25 miljoen m³ per jaar innemen. Dit is iets meer dan 2 % van alle grondwateronttrekkingen.

Drinkwater wordt voor 60 % gewonnen uit grondwater en voor 40 % uit oppervlaktewater. Van de totale hoeveelheid drinkwater wordt 73 % gebruikt door huishoudens en 27 % door zakelijke gebruikers.

7 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

Beprijzingsscenario’s In deze verkenning zijn uiteenlopende beprijzingsscenario’s doorgerekend die variëren in de hoogte van de prijsprikkel (mate van de prijsverhoging) en in de manier waarop ze tot stand komen (verhoging van de waterprijs en/of belastingen, met name verhogen van het BOL-tarief of verhogen van het volume waarover BOL betaald moet worden). Daarmee wordt een mogelijk ‘speelveld’ in beeld gebracht. De scenario’s voor leidingwater zijn opgebouwd rond het aanpassen van de BOL (hoogte en plafond), het toepassen van gedifferentieerde tarieven (bloktarief) en het toepassen van een waterketentarief (alle vaste en variabele kosten die met drinkwater samenhangen onderbrengen in één volume-afhankelijk tarief). De BOL-scenario’s bestaan uit het verhogen van de BOL (nu EUR 0,42 per m³ exclusief omzetbelasting) met 50 % of 100 % en daarnaast het stapsgewijs verhogen van het plafond waarover BOL geheven wordt (nu 300 m³ per jaar) tot uiteindelijk geen plafond. Het bloktarief volgt in de basis het Vlaamse model: een basisvolume tegen een laag tarief en voor het meerdere een hoog tarief. In deze verkenning is gekozen voor EUR 1/m³ respectievelijk EUR 4/m³. Bij het waterketentarief tot slot worden alle kosten (vast en variabel) voor drinkwater, rioolheffing en zuiveringsheffing afgerekend als een variabel tarief van EUR 7/m³ ingenomen drinkwater.

Ter referentie: de scenario’s zijn afgezet tegen het huidig gemiddeld drinkwatertarief van EUR 2,20/m³. De scenario’s voor grond- en oppervlaktewater zijn doorgerekend met heffingen van EUR 0,21 en EUR 0,42 cent per m³ exclusief omzetbelasting. Momenteel is de inname van dit water nagenoeg gratis, behoudens grondwater-heffingen van ca. EUR 0,015/m³ en kosten voor het opwerken van dit water tot gebruikskwaliteit. Effecten op huishoudens De resultaten van de illustratieve berekeningen moeten zorgvuldig geïnterpreteerd worden. De scenario’s zijn doorgerekend met een aangenomen bandbreedte voor prijselasticiteit van 0 tot -0,15. Dat betekent dat beprijzen mogelijk géén effect heeft op het watergebruik, zoals nu de situatie in Nederland lijkt te zijn. Het waterketentarief (EUR 7/m³) geeft huishoudens de grootste stimulans om water te besparen. Dit tarief geeft een berekende besparing met een bandbreedte van 0 % tot 22 %. De berekende maximale besparing van de andere scenario’s neemt af met de afnemende hoogte van de drinkwaterprijs. De prijsprikkels resulteren in de regel in extra kosten voor huishoudens. Bij BOL-scenario’s nemen de kosten voor het gemiddelde huishouden toe met ongeveer EUR 45 per jaar bij afwezigheid van waterbesparing.

Deze extra kosten vloeien naar het Rijk, waar in dat geval de inkomsten EUR 348 tot EUR 371 miljoen per jaar bedragen (met en zonder waterbesparing). Ook bij het toepassen van het bloktarief nemen de uitgaven aan water voor het gemiddelde huishouden met ongeveer EUR 45 per jaar toe als waterbesparing uitblijft. Mocht de maximaal berekende waterbesparing worden bereikt, dan nemen de uitgaven aan water af met ongeveer EUR 65 per jaar. Bij de maximale waterbesparing nemen in dit scenario de inkomsten uit BOL en btw af met circa EUR 46 miljoen per jaar. Bij het waterketentarief verschuiven kosten van kleinere naar grotere gebruikers. Dit effect is groter als meer water wordt bespaard. Bij de berekende maximale waterbesparing van 22 % dalen de totale waterketenkosten (drinkwater, riolering, afvalwaterzuivering) voor een eenpersoonshuishouden circa EUR 160 per jaar en stijgen de kosten voor een 4-persoonshuishouden met ongeveer EUR 400 per jaar. Bij de maximale waterbesparing nemen ‘s Rijks inkomsten uit BOL en btw vanuit huishoudens af met circa EUR 82 miljoen per jaar. In dit scenario moeten de tarieven worden verhoogd als de waterbesparing succesvol is: de vaste kosten moeten immers worden omgeslagen over minder m³ drinkwater. Effecten op zakelijke gebruikers Zakelijke gebruikers hebben handelingsperspectieven die van geval tot geval en per regio verschillen.

In de regel investeren zij niet meteen in waterbesparing na een prijsverhoging aangezien hun uitgaven aan water veelal een gering onderdeel uitmaken van de totale productiekosten.

8 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

Kosten voor water worden normaal wel meegewogen in investeringsbeslissingen als die aan de orde zijn, waarbij uiteraard meer aspecten een rol spelen. Er kan dus sprake zijn van effecten op waterbesparing op de langere termijn. Deze samenvatting presenteert alleen het berekende effect van het geheel laten vervallen van het plafond voor de BOL bij een belasting van EUR 0,42/m³ exclusief omzetbelasting bij een aangenomen elasticiteit van 0 tot -0,3. De besparing ligt dan tussen nul en 25 miljoen m³ drinkwater per jaar. De werkelijke waterbesparing is onzeker. De extra inkomsten voor de schatkist belopen EUR 147 tot EUR 163 miljoen, respectievelijk met en zonder waterbesparing. Als het bloktarief wordt gehanteerd, valt voor zakelijke gebruikers bijna alle watergebruik in de tariefklasse EUR 4/m³. Dat betekent een forse stijging van de kosten van zakelijke gebruikers. De berekende waterbesparing is nihil tot 20 % (gemaximeerde besparing). Met het bloktarief besteden zakelijke gebruikers ongeveer EUR 660 tot 830 miljoen per jaar meer aan drinkwater (met en zonder waterbesparing). Deze uitgaven belanden bij de drinkwaterbedrijven. In de huidige regelgeving is de winst van drinkwaterbedrijven begrensd door de WACC. Het invoeren van een bloktarief heeft geen invloed op de belastinginkomsten uit de BOL voor het Rijk, voor zover die afkomstig zijn uit het bedrijfsleven.

Voor de meeste bedrijven is water (procentueel) slechts een zeer geringe kostenpost. Daarom is de impact van de BOL-scenario’s relatief beperkt. Toch kan er grote impact zijn bij een relatief kleine groep waterintensieve bedrijven. Bij deze bedrijven kan de concurrentiepositie in het gedrang komen, bijvoorbeeld als buitenlandse bedrijven deze kostenpost niet kennen of als binnenlandse concurrenten toegang hebben tot alternatieve bronnen. Het internationale speelveld is in deze verkenning niet geanalyseerd. Als dat wel gebeurt, moet naast kosten voor water ook worden gekeken naar onder meer de beschikbaarheid van water, wet- en regelgeving, vestigings- en ondernemersklimaat, en transportafstand van producten. Grondwater De berekening van de effecten van het beprijzen van grondwater is gebaseerd op een aangenomen potentiële waterbesparing met bandbreedten van 0-10 % respectievelijk 0-20 % bij prijsprikkels van EUR 0,21 en EUR 0,42 per m³. Een heffing van EUR 0,42 per m³, opgelegd aan alle onttrekkingen tussen 10 m³/uur en 150.000 m³/jaar1, resulteert in een berekende waterbesparing van nul tot ca. 9 %. Een dergelijke heffing brengt EUR 456 tot 496 miljoen per jaar op (met en zonder waterbesparing) bij de organisaties die de heffing opleggen.2 Bij een heffing van EUR 0,21/m³ zijn de mogelijke besparing én de inkomsten uit heffingen aanmerkelijk lager.

Oppervlaktewater De effecten van beprijzen van oppervlaktewater zijn voor diverse scenario’s doorgerekend op basis van alle onttrekkingen met en zonder de drinkwaterbedrijven en met en zonder vrijstelling van heffing als koelwater teruggevoerd wordt naar oppervlaktewater. Gerekend is met een heffing van EUR 0,21 per m³ en het uitgangspunt dat de waterbesparing ligt tussen de 0 % en 5 %. Terwijl een heffing op alle oppervlaktewater geen of slechts een bescheiden waterbesparing oplevert van 0 tot 5 %, zijn bij het scenario met maximaal beprijzen de belastinginkomsten hoog: EUR 2,7 tot 2,8 miljard per jaar (met en zonder besparing). Daarvan komt 66 % ten laste van energieproducenten. Als alleen netto ingenomen water wordt belast (inname minus teruglevering) en bovendien de drinkwaterbedrijven zijn vrijgesteld, bedraagt de verwachte waterbesparing tussen 0 % en 2,5 %. In dit geval belopen de belastinginkomsten uit de heffingen EUR 406 tot 416 miljoen per jaar (met en zonder waterbesparing).

1

Dit zijn onttrekkingen waarvoor in de regel wel een melding moet worden gedaan (>10 m³/uur) en geen vergunning nodig is (<150.000 m³/j).

2

In Nederland zijn er momenteel geen systemen voor het meten en registreren van deze onttrekkingen of het opleggen van aanslagen. Het genereren van deze inkomsten vraagt investeringen in deze systemen en in de bijbehorende organisaties.

9 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

Behalve voor grote vergunde innamen, bestaan er voor het beprijzen van onttrekkingen uit oppervlaktewater (nog) nauwelijks meet- en registratiesystemen, geen sluitende kaders voor Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) en geen systematiek voor het opleggen en innen van heffingen. Substitutie Het verhogen van de prijs van water kan huishoudens en bedrijven aanzetten om te kijken naar alternatieven voor het gebruik van water, zoals besparen of overstappen op andere bronnen. Het verschuiven van (drink)watergebruik naar (eigen) winningen uit grond- of oppervlaktewater is onwenselijk vanuit het perspectief van waterkwantiteit en -kwaliteit. Tegelijkertijd kan het overstappen van drinkwater naar ondiep grondwater of oppervlaktewater soms ook positief uitpakken. Veel factoren bepalen of substitutie kan optreden. Het voorkómen van substitutie vraagt goede VTH-kaders voor het gebruik van grond- en oppervlaktewater. De overstap naar alternatieve waterbronnen wordt aantrekkelijker naarmate het verschil in kosten tussen de verschillende bronnen groter wordt. Voor huishoudens zijn alternatieve bronnen hemel-, grijs- of grondwater. Toepassen van hemel- en/of grijswater vraagt aanzienlijke investeringen en gaat vooral samen met nieuwbouw of grootschalige verbouw.

Grondwaterwinning zal naar verwachting nauwelijks plaats vinden in (dicht) stedelijk gebied en in het geheel niet in hoogbouw of appartementen. Bedrijven kijken bij substitutie niet alleen naar de kosten voor water, maar ook naar de kosten om risico’s van een andere bron te mitigeren. Geïnterviewde bedrijven hebben aangegeven dat de continuïteit van een waterbron belangrijker is dan de kosten voor water. Voor gebruikers die naar andere waterbronnen zouden kunnen overstappen, kan de overstap geremd worden door de alternatieve bronnen te beprijzen of door de toegang tot deze alternatieve bronnen te reguleren. Bijvoorbeeld door de drempel voor (gratis) grondwateronttrekkingen te verlagen, door vrijstellingen van de meldplicht te verminderen of af te schaffen en/of door een meet- en registratieplicht (informatieplicht) in te voeren. Het ministerie van IenW heeft in de eerste helft van 2024 een onderzoek afgerond naar de uitvoerbaarheid van een uniforme vergunning-/meldplicht voor grondwateronttrekkingen om meer grip (en uiteindelijk sturing) te krijgen op grondwateronttrekkingen. In de Water en Bodem Sturend-brief is tevens gemeld dat alle grondwateronttrekkingen inzichtelijk worden gemaakt d.m.v. een meet- en registratieplicht. Overigens kunnen bedrijven alleen naar andere bronnen overstappen als die er zijn.

Grond- en oppervlaktewater van gewenste kwaliteit is lang niet overal beschikbaar. Ook regulering via vergunningen kan substitutie verminderen. Bij grotere onttrekkingen worden vergunningen niet verleend als het watersysteem dit niet kan dragen. Aandachtspunten bij andere beprijzingsmechanismen De voorliggende verkenning stelt het effect van prijsprikkels centraal en gaat uit van een aantal mechanismen. Een analyse van aandachtspunten bij het invoeren hiervan maakt hier geen onderdeel van uit. Maar duidelijk is wel dat het invoeren van nieuwe mechanismen zeer complex kan zijn en soms wijzigingen vraagt van wetgeving, verordeningen, heffingssystemen en uitvoeringsinstanties. Het aanpassen van de hoogte van de BOL en/of het plafond daarvoor sluit het meest aan bij de bestaande systematiek. Het invoeren van bloktarieven vraagt mogelijk een aanpassing van de drinkwaterwet, omdat de inkomsten de kosten van drinkwaterbedrijven voor de drinkwaterlevering moeten weerspiegelen. Ook vereist het bloktarief een differentiatie van het aantal inwoners ‘achter de meter’. Koppelen van gegevens uit het BRP aan het klantenbestand van de drinkwaterbedrijven vraagt nieuwe wetgeving. Toepassen van het waterketentarief is wettelijk al mogelijk, maar wordt zeer beperkt toegepast. Slechts een handvol gemeenten baseert de rioolheffing op het drinkwatergebruik.

Geen enkel waterschap koppelt momenteel de heffing voor afvalwaterzuivering aan drinkwatergebruik. Uitrollen van het waterketentarief vraagt aanzienlijke ingrepen in lokale en regionale verordeningen en financiële systemen.

10 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

Tot slot wordt in herinnering gebracht dat de voorliggende verkenning zich niet uitspreekt over de wenselijkheid van beprijzingsmechanismen, maar uitsluitend ingaat op de mogelijke effecten ervan. Als concrete beleidsvarianten met vormen van beprijzen worden overwogen, wordt aanbevolen om verder onderzoek uit te voeren naar de juridische kaders, de uitvoerbaarheid, en de maatschappelijke kosten en baten.

11 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

1 INLEIDING Zuiniger omgaan met water is van belang om nu en in de toekomst over voldoende water te kunnen beschikken. In de Kamerbrief Water en Bodem sturend (WBS) is de ambitie opgenomen om zowel bij huishoudens als bij zakelijke gebruikers het drinkwaterverbruik met 20 % te verminderen. WBS zet ook in op reductie van het verbruik van grondwater en zoet oppervlaktewater. Deze beoogde reductie is regio en sector afhankelijk. Om waterbesparing te stimuleren zijn er drie beleidsinstrumenten: gedragsbeïnvloeding door communicatie, financieel stimuleren, en verplichten/reguleren. In het nationaal plan van aanpak drinkwaterbesparing zijn voor alle beleidsinstrumenten acties en onderzoeken benoemd. IenW kondigde aan onderzoek te gaan doen naar hoe het beleidsinstrument beprijzing het beste kan worden ingezet voor het toekomstbestendig maken van de drinkwatervoorziening met waarborgen voor de betaalbaarheid en rekening houdend met mogelijke overstap van leidingwater op oppervlakte- en/of grondwater. Het onderhavige onderzoek is een verkenning naar het beleidsinstrument beprijzing als instrument voor het realiseren van waterbesparing. Daarbij worden ook de effecten voor de belastinginkomsten doorgerekend.

Deze verkenning moet worden gezien als eerste antwoorden op de vraag: Wat is een effectieve wijze om water te besparen? De resultaten van deze verkenning moeten worden afgewogen tegen andere beleidsinstrumenten. De centrale vragen voor de voorliggende verkenning zijn: - wat is de effectiviteit van het instrument beprijzen/belasten op het werkelijke verminderen van leidingwaterverbruik, het onttrekken van grondwater en het onttrekken van oppervlaktewater? - hoeveel leveren scenario’s van beprijzen op aan extra belastinginkomsten? In deze verkenning wordt in beeld gebracht was een prijsprikkel kan doen voor waterbesparing en wat dan de belastinginkomsten zijn voor het Rijk. Daarvoor worden uiteenlopende scenario’s doorgerekend waarbij via verschillende mechanismen prijsprikkels worden geïntroduceerd. Dat geldt voor zowel leidingwater (= drinkwater en industriewater), grondwater als oppervlaktewater. Het maken van een beleidsmatige afweging tussen vormen van beprijzing en de mogelijk daaruit te verwachten effecten, of tussen het instrument beprijzing en andere beleidsinstrumenten voor waterbesparing, maakt geen onderdeel uit van dit onderzoek. Dit onderzoek is tot stand gekomen met medewerking van PwC/Strategy&.

De rol van PwC/Strategy& is geweest om het theoretisch kader op te stellen en te helpen om het effect van prijsverhogingen te bepalen, gegeven aannames over elasticiteit, op indicatoren zoals GDP, koopkracht en de concurrentiepositie van bedrijven. De eindverantwoordelijkheid voor onderhavige eindrapport ligt bij Witteveen+Bos. Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader beschreven waarin de prijselasticiteiten worden gepresenteerd. Vervolgens wordt ingegaan op de effecten die andere vormen van beprijzen kunnen hebben voor huishoudens, voor zakelijke gebruikers van water en voor de overheid.

12 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

Hoofdstuk 3, Water in beeld, presenteert de beschikbare gegevens over het gebruik van leidingwater, grondwater en oppervlaktewater. De gegevens in dit hoofdstuk vormen de basis voor de doorrekeningen van de uiteenlopende scenario’s voor beprijzing. In hoofdstuk 4 worden scenario’s beschreven voor uiteenlopende vormen van beprijzen van zowel leidingwater, grondwater als oppervlaktewater. Met behulp van de prijselasticiteiten en andere uitgangspunten uit hoofdstuk 2 worden deze scenario’s doorgerekend en worden de effecten voor huishoudens uitgewerkt. De uitwerking voor zakelijke gebruikers wordt gepresenteerd in hoofdstuk 5. Hoofdstuk 6 tot slot gaat in op de handelingsperspectieven van bedrijven en particulieren bij beprijzen/belasten van water en de daaraan gekoppelde mogelijkheden voor overstap naar andere bronnen (substitutie). Tot slot wordt kort stilgestaan bij een aantal aandachtspunten die relevant zijn bij het introduceren van andere beprijzingsmechanismen.

13 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

2 THEORETISCH KADER 2.1

Algemeen

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) heeft een onderzoek uitgezet naar de mogelijkheid om watergebruik door middel van beprijzen/belasten terug te dringen. Daarbij wil IenW inzicht in de effecten hiervan op consumenten en zakelijke gebruikers. Door IenW voorgestelde opties voor beprijzing/belasting zijn:1 - verhoging van het huidige volumeplafond waarop de belasting op leidingwater 2 (BOL) van toepassing is. Momenteel wordt alleen BOL betaald over de eerste 300 m³ per jaar. Dit is het huidige volumeplafond. Over het meerdere betalen afnemers momenteel geen BOL; - verhoging van de BOL;3 - introductie van staffels met gedifferentieerde drinkwatertarieven; - beprijzing van grond- en oppervlaktewater; - een combinatie van maatregelen. Voor beleid is het van belang om de richting en de sterkte van de verwachte effecten op consumenten (huishoudens), zakelijke gebruikers en overheid te kennen.4 Voor huishoudens zijn er in theorie effecten van beprijzing op: - waterconsumptie/-gebruik (volume). We beschrijven de mogelijkheden die huishoudens in theorie hebben om watergebruik te reduceren op grond van beprijzingsmaatregelen; - uitgaven aan water.

De uitgaven aan water van huishoudens kunnen toe- of afnemen, afhankelijk van de mate waarin huishoudens door beprijzing minder water zullen gebruiken;5 - uitgaven aan goederen en diensten waarvan de productie water vereist en waarvan gestegen waterkosten aan de consument worden doorberekend. De consument zal als gevolg daarvan in theorie minder van die producten gaan kopen. Deze effecten zullen afhangen van de reacties van zakelijke gebruikers op beprijzing.

1

Het gevraagde onderzoek is beperkt in die zin dat andere maatregelen dan beprijzing effectiever zouden kunnen zijn om waterbesparing op te leveren, maar dit geen onderdeel van de opdracht vormt. Zie verder over dit onderwerp bijvoorbeeld het rapport van Sterk Consulting voor IenW, Rapport Belasting op leidingwater, Verkenning van facts and figures in relatie tot het mogelijk afschaffen van het heffingsplafond, november 2022 (Sterk Consulting, 2022), paragraaf 5.3.

2

Leidingwater omvat zowel drinkwater als ander water dat via leidingen wordt aangevoerd. Denk daarbij aan industriewater dat door derden aan bedrijven wordt geleverd.

3

De prijs van drinkwater bestaat onder meer uit het watertarief zelf, uit de BOL en Btw en uit een vastrecht. Kosten voor de afvoer en verwerking van afvalwater (rioolheffing en zuiveringsheffing) worden (meestal) apart in rekening gebracht door gemeenten en waterschappen.

4

Bij de beschreven theoretische mogelijkheden om over te stappen naar alternatieven voor gebruik van specifiek water moet altijd worden bedacht dat daartoe (grote) belemmeringen kunnen bestaan als gevolg van financiën, vergunningen, ruimtelijk inpassing etc. Daardoor is overstap vaak niet mogelijk.

5

Voor sommige huishoudens kan voor minimaal noodzakelijk watergebruik door beprijzing een probleem met de betaalbaarheid gaan ontstaan, wat een politiek/maatschappelijk aandachtspunt zal zijn.

14 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

Voor zakelijke gebruikers zijn er in theorie effecten op: - de kosten van water als input in het productieproces en daarmee op de winst (die uiteindelijk bepalend is voor veel zakelijke gebruikersbeslissingen). Hoe sterk dit effect is, is afhankelijk van mogelijkheden om de hogere waterkosten in de prijs van het product door te berekenen en/of om op substituten voor het gebruikte water in Nederland (of daarbuiten) over te stappen (een substituut kan dus ook zijn om productie naar het buitenland te verplaatsen of om een andere productiemethode te kiezen); 1 - productieomvang in Nederland: dit effect is afhankelijk van de mogelijkheden om kosten in de prijs van het product door te berekenen, alternatieven voor water in te zetten of om eventueel productie naar het buitenland te verplaatsen. Voor de overheid is het relevant om te weten wat het effect is op: - totale watervolumes (uitgesplitst naar de diverse soorten water); - aanpalend overheidsbeleid ten aanzien van toegankelijkheid van water, sociaal beleid, 2 milieubeleid, etc.;3 - innovaties in waterbesparing (productiemethoden, andere manieren van consumeren); - belastinginkomsten;4 - het binnenlands product;5 - inflatie (mate waarin gestegen waterkosten in de consumentenprijsindex tot uitdrukking komen).

4 De aard en richting van de genoemde effecten beschrijven we met een theoretische analyse van de mogelijke watervraagrespons van huishoudens en zakelijke gebruikers op de beprijzingsopties. 6 Daartoe beginnen we met een korte beschrijving van het systeem van beprijzing van water in Nederland voor zover relevant voor de theoretische analyse. Daarna gaan we in op de economisch-theoretische basis voor de watervraagrespons, waaronder een beknopte behandeling van de relevantie van elasticiteiten. Tot slot volgt de toepassing van die theorie op de effecten van de door I&W voorgestelde beprijzingsopties op respectievelijk huishoudens en zakelijke gebruikers. De beprijzingsopties zullen we in de theoretische analyse samenvoegen tot (1) een hoger volumeplafond voor toepassing voor de BOL en (2) hogere waterprijzen door (a) een hogere BOL en/of (b) de introductie van (hogere) watertarieven en/of (c) de introductie van prijsstaffels.7

2.2

Het watersysteem in Nederland

In grote lijnen kunnen we stellen dat water wordt onttrokken aan rivieren (oppervlaktewater) en aan de grond (grondwater)8 om, mogelijk na zuivering, te worden gebruikt als consumptie- of productiemiddel

1

Een effect kan ook zijn dat innovaties in waterbesparende productietechnieken worden gestimuleerd. Ook kunnen eventuele bestaande inefficiënties in het watergebruik nog worden weggenomen.

2

Waaronder het belang van betaalbaarheid van drinkwater, zoals aangestipt bij de effecten van beprijzing op huishoudens.

3

Dit effect is van groot belang, maar vormt geen onderdeel van ons onderzoek.

4

De belastinginkomsten komen in beginsel in de algemene middelen terecht. Maar ze kunnen eventueel worden bestemd voor het verbeteren van de kwaliteit en kwantiteit van (de diverse vormen van) water. Afwegingen ten behoeve van deze (politieke) keuze om eventueel af te wijken van het principe dat de belastinginkomsten naar de algemene middelen gaan, vormen geen onderdeel van ons onderzoek.

5

Dit zullen we beschrijven als de geaggregeerde uitkomst van de effecten op zakelijke gebruikers.

6

Het trekken van lessen uit de ervaringen in het buitenland met beprijzing of andere opties voor waterbesparing valt buiten de scope van het voorliggende onderzoek. Vertaling daarvan naar conclusies voor Nederland vereist uitvoerig onderzoek naar de verschillen in maatregelen, wetgeving en beprijzing tussen het (specifieke) buitenland en Nederland.

7

We merken op dat ook een integraal watertarief met variabilisering een optie kan zijn en zullen hier ook een beknopte beschouwing over geven.

8

Er is onderscheid tussen grondwater dat ondiep kan worden gewonnen en grondwater dat dieper ondergronds moet worden gewonnen. Verder kan een onderscheid naar zoet, zout of brak water worden gemaakt. Grenzen zijn niet altijd helder te trekken (zo kan oevergrondwater als grondwateronttrekking of als oppervlaktewater-onttrekking gelden. Voor de grondwaterbelasting is dat een relevant onderscheid. Voor het voorliggende theoretische kader is het onderscheid niet relevant. Voor de details in de praktijk kan dit anders zijn.

15 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

(bijvoorbeeld voor koelen, spoelen of sproeien, etc., maar ook voor producten als voedingsmiddelen, dranken etc.) of om te dienen als drinkwater. Grond- en oppervlaktewater enerzijds en drinkwater anderzijds worden verschillend gereguleerd. Voor onttrekking van grond- en oppervlaktewater geldt in bepaalde gevallen een meldingsplicht of vergunningensysteem en kan er wel of niet sprake zijn van een prijs voor het water. Een complicerende factor bij beprijzing van grond- en oppervlaktewateronttrekkingen is dat de onttrekkingen vaak niet worden gemeld. Van wel gemelde en vergunde onttrekkingen is lang niet altijd bekend hoeveel water daadwerkelijk onttrokken wordt. In afwezigheid van een innings- en controlesysteem kan (hogere) beprijzing er toe leiden dat niet (meer) wordt gemeld of onjuiste aangiftes worden gedaan. Het gevolg kan een toename van (niet gemelde en dus aan het zicht onttrokken) wateronttrekkingen zijn. Het drinkwatersysteem kent het volgende regime voor beprijzing:1 2 - Er is een volumeplafond voor toepassing van de belasting op leidingwater (BOL) van 300 kuub: afnemers die tot en met 300 kuub per jaar afnemen betalen BOL en afnemers die meer dan 300 kuub afnemen betalen over het meerdere geen BOL.3 In Nederland wordt gemiddeld in de orde van grootte van 130 liter per persoon per dag geconsumeerd, wat neerkomt op ongeveer 47 kuub per persoon per jaar.

Hoewel niet is uitgesloten dat er huishoudens zijn die per jaar 300 kuub of meer gebruiken,4 zullen we er gemakshalve van uitgaan dat huishoudens en kleinere zakelijke gebruikers minder dan 300 kuub per jaar gebruiken en alleen grotere zakelijke gebruikers meer dan 300 kuub.5 -

De drinkwatertarieven moeten (per drinkwaterbedrijf) kostengeoriënteerd zijn. In Nederland gelden veelal uniforme drinkwatertarieven per drinkwaterbedrijf. Tarieven tussen drinkwaterbedrijven verschillen wel omdat de kosten die gemaakt moeten worden om drinkwater te maken uit oppervlaktewater danwel grondwater sterk verschillen.6 Een gedifferentieerd tariefsysteem per drinkwatersysteem kan ook een beprijzingsoptie zijn, bijvoorbeeld door de introductie van gedifferentieerde BOL-tarieven (bij een gelijkblijvend uniform kostengeoriënteerd drinkwatertarief).

De effecten van een hoger BOL-plafond, een hogere BOL en van een gedifferentieerd tariefsysteem (door gedifferentieerde watertarieven) werken we uit voor huishoudens en zakelijke gebruikers. 7 De geaggregeerde effecten (op het binnenlands product en inflatie) zullen we toeschrijven aan de overheid.

1

We bespreken alleen de voor de theoretische analyse relevante reguleringsaspecten. De wettelijke taken en verplichtingen voor drinkwaterbedrijven zijn uitgewerkt in de Drinkwaterwet, paragraaf 2. De Drinkwaterwet, artikel 12, lid 1, verplicht drinkwaterbedrijven om te laten zien hoe zij hun kosten waaronder de maximale vermogenskosten (in de vorm van een ‘weighted average cost of capital’, WACC) in hun tarieven verwerken (zie verder ook de Drinkwaterwet, artikelen 10, 11, lid 1, 2, 3 en 4, en 12, lid 2).

22

Het systeem van beprijzing via de BOL geldt voor alle waterstromen die via leidingen worden geleverd. Ook industriewater

3

Zie bijvoorbeeld: https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/zakelijk/overige_belastingen/belastingen_op_m ilieugrondslag/belasting_op_leidingwater/, https://www.waternet.nl/service-en-contact/drinkwater/kosten/belasting-opleidingwater/#:~:text=De%20hoogte%20van%20uw%20bol,niet%20meer%20dan%20300%20m3 en https://www.waternet.nl/zakelijk/drinkwater-voor-zakelijke gebruikers/belasting-op-leidingwater-voor-zakelijke gebruikers/. Zie ook Sterk Consulting, hoofdstuk 2.

4

Huishoudens kunnen uit meer dan 6 personen bestaan en de feitelijke spreiding rond het gemiddeld van 130 liter per dag is heel groot.

5

De theoretische analyse voor huishoudens en kleinere zakelijke gebruikers die meer dan 300 kuub per jaar consumeren is een eenvoudige aanpassing van de hierna te presenteren theorie.

6

Sommige drinkwaterbedrijven kennen degressieve staffels voor hogere volumes.

7

Zie Sterk Consulting, 2022 voor cijfers en feiten aangaande leidingwater en BOL en de juridische mogelijkheden die overheden hebben om door middel van heffingen of anderszins watergebruik te sturen.

16 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

Daarnaast geven we een theoretische analyse van de introductie of verhoging van de water- of belastingtarieven voor oppervlakte- en grondwater.1

2.3

Economisch-theoretische basis

2.3.1

Introductie elasticiteiten

De effecten van beprijzingsopties komen economisch-theoretisch neer op het vaststellen van de volumeveranderingen van watergebruikers als (causaal) gevolg van waterprijsveranderingen.2 In theorie is dit effect niet-positief. Dat wil zeggen dat als gevolg van een prijsstijging het volume niet toeneemt. Echter, of het effect nul is, dan wel de mate waarin het negatief is, zal empirisch moeten worden vastgesteld. Idealiter zijn hiervoor prijselasticiteiten beschikbaar. Een prijselasticiteit is de procentuele verandering in het volume gedeeld door de procentuele verandering in de prijs, waarbij de veranderingen causaal zijn gerelateerd. Er zijn diverse soorten prijselasticiteiten, waarvan hier vooral de eigen prijselasticiteit van de gevraagde hoeveelheid relevant is. Wat is een prijselasticiteit? Een prijselasticiteit (van de vraag) voor bijvoorbeeld product A meet het causale effect van een (procentuele) prijsverandering van product A op de gevraagde hoeveelheid van product A (ook als procentuele verandering). Als de prijsstijging 5 % is en de gevraagde hoeveelheid neemt af met 2,5 %, dan is de elasticiteit gelijk aan de procentuele volume-afname gedeeld door de procentuele prijsstijging. Ofwel:

−2,5% 5%

= −0,5

Het minteken geeft aan dat een prijsstijging het volume doet afnemen. Vaak wordt alleen naar de grootte van de elasticiteit (zonder het minteken: de absolute waarde) gekeken: Een absolute waarde tussen 0 en 1 heet ‘inelastisch’ (het procentuele prijseffect is groter dan het procentuele volume-effect) en een absolute waarde groter dan 1 heet ‘elastisch’ (het procentuele prijseffect is kleiner dan het procentuele volume-effect). Naast hiervoor genoemde prijselasticiteit van de gevraagde hoeveelheid zijn er ook kruiselingse prijselasticiteiten van de gevraagde hoeveelheid (prijseffect van goed B op de hoeveelheid van A, of het prijseffect van goed A op de hoeveelheid van B).

Het kan zinvol zijn om het effect van een prijsstijging op het volume via een elasticiteit te berekenen. Dit geldt als een elasticiteit al bekend is. Het kan ook zinvol zijn om te bezien wat de kruiselingse prijselasticiteit is (bijvoorbeeld het effect van een prijsstijging voor leidingwater op het volume aan grond- en/of oppervlaktewater): minder leidingwater kan immers tot meer consumptie van grond- en/of oppervlaktewater leiden. Aan de berekende waarde van een elasticiteit liggen keuzen over substitutiemogelijkheden ten grondslag: alternatieve waterbronnen bijvoorbeeld in geval van een prijsstijging van leidingwater, of andere substitutiemogelijkheden (een koelinstallatie in plaats van waterkoeling), etc. Hierop komen we in de volgende paragrafen terug.

1

In de praktijk en vanuit maatschappelijk oogpunt bezien kan er specifieke substitutie plaatsvinden die gewenst of juist ongewenst is: bijvoorbeeld het eenzijdig belasten van grondwater kan tot een hoger gebruik van oppervlaktewater leiden en omgekeerd. Waar nodig komen we hier op terug.

2

Vanuit het perspectief waterbesparing doet het er in essentie niet toe of de prijsverandering het gevolg is van een belastingverandering of een tarief- of kostenverandering. Zie ook Sterk Consulting, paragraaf 5.1 over de prijselasticiteit of SEOR, Prijselasticiteit van de vraag naar leidingwater in Vlaanderen, Finaal onderzoeksrapport, oktober 2018 (SEOR, 2018), hoofdstuk 2.

17 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

Wanneer elasticiteiten niet bekend zijn, kunnen ze in principe worden berekend, wat praktisch kan neerkomen op het (kwantitatief) vaststellen van de substitutiemogelijkheden. 1 Soms kan een elasticiteit niet worden berekend, bijvoorbeeld als er geen prijs en geen belasting bestaat voor een product: introductie van een prijs of een belasting zou een oneindig hoge procentuele prijsstijging opleveren. Het is dan zinvol om alleen naar de volume-effecten door de introductie van de prijs of belasting te kijken. Tot slot is er het probleem dat een gemeten elasticiteit veelal betrekking heeft op heel kleine prijsveranderingen (een zogeheten puntelasticiteit) 2 die niet representatief zijn voor de volume-effecten als gevolg van grotere prijsveranderingen.3 Dit kan voor bepaalde typen vraagrelaties tot een onder- of overschatting van het feitelijke volume-effect leiden.4 Het meten van volume-effecten door middel van prijselasticiteiten is dus mogelijk niet accuraat als de prijsstijgingen niet zeer gering zijn. 5 Uit voorgaande volgt dat als een prijselasticiteit bekend is, kwantitatief geschat kan worden wat het volumeeffect zal zijn van de besproken beprijzingsopties. Maar zonder verdere informatie kan niet kwantitatief worden geschat naar welke substituten/alternatieven eventueel wordt overgestapt.

In geval van het ontbreken van prijselasticiteiten, moet in elk geval worden vastgesteld wat daar de volume- en substitutieeffecten van zijn.

2.3.2

Korte- en langetermijneffecten

De substitutiemogelijkheden zijn in het algemeen op korte en lange termijn verschillend. Waar consumenten en zakelijke afnemers mogelijk op termijn van maanden tot wellicht enkele jaren geen of weinig kans zien om hun watergebruik aan te passen, is dat op lange termijn anders. De elasticiteitswaarde is dan op de korte termijn 0 of in de buurt van 0, maar heeft op langere termijn een hogere (absolute) waarde. 6 Voor consumenten kan gelden dat ze op wat langere termijn (bijvoorbeeld ondersteund door meer inzicht in hun waterkosten en watergebruik door slimme meters) maatregelen nemen om op water te besparen. Voor zakelijke afnemers zal gelden dat ze op langere termijn besparingsmaatregelen kunnen nemen die op korte termijn niet mogelijk zijn. Een voorbeeld kan de akkerbouw zijn. Op korte termijn zullen gewassen in geval van droogte besproeid worden, ook als de waterprijs zou stijgen (mits dat per saldo nog steeds loont). Maar op lange termijn kan wellicht worden overgestapt op minder droogtegevoelige gewassen. Uiteindelijk zal het van de winstgevendheid van de verschillende alternatieven en van de risicobereidheid van boeren afhangen wat de meest winstgevende optie is. Meer in het algemeen kan het zo zijn dat op langere termijn innovaties worden gestimuleerd door de hogere kosten die (uiteindelijk) tot waterbesparing kunnen leiden.

1

Daarnaast worden elasticiteiten vaak geschat met behulp van econometrische technieken. Uit gegevens over prijzen en hoeveelheden van een bepaald product en overige vraag- en aanbodbepalende factoren zoals inkomen en kosten, kan worden berekend wat de prijselasticiteit is. Een dergelijk onderzoek wordt beschreven in SEOR, 2018, hoofdstuk 3 en toegepast op een in SEOR, 2018, hoofdstuk 6 beschreven dataset. De schattingen worden beschreven in SEOR, 2018, paragraaf 9.1.

2

Wiskundig gezien gaat het om infinitesimaal kleine prijsveranderingen die nauwelijks representatief zijn voor de relatief grote prijsstijgingen die in werkelijkheid optreden.

3

Als de vraag naar een product lineair is, meet de puntelasticiteit het volume-effect altijd correct, maar dat geldt niet voor nietlineaire vraagrelaties.

4

Behalve in geval van lineaire vraagrelaties, maar het is in het algemeen onbekend wat de vorm (lineair of niet-lineair) van een vraagrelatie is.

5

Het kan zijn dat een elasticiteit is gemeten op basis van grotere prijsveranderingen (een zogeheten boogelasticiteit). Boogelasticiteiten hoeven echter geen betere schatting van volume-effecten op te leveren, omdat ze sterker afhankelijk kunnen zijn van het niveau van de prijzen dan de puntelasticiteit.

6

Dat hoeft niet te betekenen dat de elasticiteit op lange termijn een elastische waarde zal hebben, het kan gaan om een stijging van bijvoorbeeld -0,15 naar -0,30.

18 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

2.4

Huishoudens

2.4.1

Volume-effecten bij andere beprijzing

Stijging van de drinkwaterprijs Economisch-theoretisch is het uitgangspunt dat huishoudens in principe minder water consumeren als gevolg van een hogere waterprijs door een hogere BOL of gestaffelde drinkwater- of BOL-tarieven. Het is een empirische vraag hoe groot dat volume-effect is (dat kan nihil zijn).1 Of en in welke mate huishoudens individueel (en daarmee gezamenlijk) minder consumeren door hogere prijzen, hangt af van hun gedragsreacties.2 Empirische studies hebben over het algemeen uiteenlopende, maar relatief lage negatieve prijselasticiteiten voor de vraag naar drinkwater vastgesteld.3 Een drinkwaterprijsstijging heeft als effect dat bij gelijk gebruik de drinkwaterkosten stijgen. Een huishouden kan daarop reageren door: - minder te consumeren (hergebruik, circulair gebruik en regenwatergebruik), bijvoorbeeld door: · duurzamer omgaan met water (bijv. minder (lang) douchen); · in gebruik nemen van waterbesparingsopties (bijv. een waterbesparende kraan); · overstappen op een alternatieve waterbron (bijv. een grondwaterpomp of regenton); · een combinatie van de vorige drie maatregelen; Door minder te consumeren neemt de directe uitgavenstijging (uitgaven aan het duurder geworden water) weer af. -

waterconsumptie niet aanpassen en de uitgavenstijging te accepteren.

Het huishouden zal die optie kiezen die per saldo het meest gunstig is. Wat het meest gunstig is wordt bepaald door een afweging over welk alternatief per saldo het meeste waarde (nut) oplevert (eigenlijk: per saldo het minste waardeverlies oplevert). Bijvoorbeeld: duurzamer omgaan met water betekent een waardeverlies ten opzichte van de situatie zonder de prijsstijging, maar dit verlies moet worden afgewogen tegen het waardeverlies als gevolg van de hogere kosten van water indien het watergebruik niet wordt aangepast. Een waterbesparingsoptie (of overstappen op een alternatieve bron) betekent dat er ook een financiële investering in het alternatief moet worden gedaan: die investeringskosten moet ook worden meegenomen in de afweging. Aldus kent elke optie een waardeverlies ten opzichte van de situatie zonder de prijsstijging en zal het huishouden overstappen op de optie die het minste waardeverlies oplevert.4

1

SEOR, 2018, p. 53 komt tot een geschatte elasticiteit van -0,17 voor Vlaanderen, dat wil zeggen dat (daar) een prijsstijging van 10 % leidt tot een afname in het watervolume van 1,7 %. Andere studies zijn onder meer Espey, M., J. Espey en W.D. Shaw, Price elasticity of residential demand for water: A meta-analysis, Water Resources Research, vol. 33, no. 6, 1369-1374, 1997 (Espey ea, 1997); Dalhuisen, J.M., R.J.G.M.Florax, H.L.F. de Groot, P. Nijkamp, Price and Income Elasticities of Residential Water Demand, VU Research Portal, 2003 (Dalhuisen ea, 2003); Wichman, C.J., Perceived price in residential water demand: Evidence from a natural experiment, Journal of Economic Behavior & Organization, 107, 2014 (Wichman, 2014); SEOR, Prijselasticiteit van de vraag naar leidingwater in Vlaanderen, finaal onderzoeksrapport, oktober 2018 (SEOR, 2018); Garrone, P., L. Grilli en R. Marzano, Price elasticity of water demand considering scarcity and attitudes, Utilities Policy, vol. 59, August 2019 (Garrone ea, 2019); Lu, L., D. Deller en M. Hviid, Price and Behavioural Signals to Encourage Household Water Conservation: Implications for the UK, Water Resources Management 33, 2019 (Lu ea, 2019).

2

Zie ook Sterk Consulting, 2022, paragraaf 5.1.1.

3

Bijvoorbeeld Espey ea, 1997, vinden in hun meta-analyse van 24 verschillende studies in de Verenigde Staten tussen 1967 en 1993 dat er voor 90 % van de studies een prijselasticiteit tussen de 0 en -0,75 geldt. In het algemeen geldt dat er veel onzekerheid is over de hoogte van de prijselasticiteit van drinkwater al is deze naar verwachting wel inelastisch (een absolute waarde tussen 0 en 1).

4

Dat vereist wel dat een huishouden inzicht heeft in het watergebruik. Momenteel komt dit inzicht 1 maal per jaar via de waterrekening. Er zijn nauwelijks ‘slimme watermeters’ in gebruik die dagelijks het gebruik gemakkelijk inzichtelijk maken.

19 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

Sommige huishoudens zullen de consumptie niet aanpassen, andere huishoudens stappen over op alternatieve waterbronnen over of gaan water besparen. Naar verwachting zal in totaal de waterconsumptie dalen. Gedifferentieerd tariefsysteem Prijsstaffels voor leidingwater kunnen worden geïntroduceerd naar bijvoorbeeld gebied, bron, tijdstip en/of seizoen of naar volume. Achterliggend idee van dit soort prijsstaffels is om gemakkelijker terug te dringen volumes sterker te beprijzen dan minder gemakkelijk terug te dringen volumes: bijvoorbeeld hogere tarieven voor volumes die een bepaald redelijk geacht niveau (per huishouden) te boven gaan. Om aan de volgende analyse een concrete context te geven die in lijn is met de politieke wens om watergebruik terug te dringen, gaan we uit van een naar volumegedifferentieerd systeem met twee volumestaffels: een basisvolume en een restvolume (het meerdere boven het basisvolume), die respectievelijk een laag en een hoog tarief kennen. Differentiatie kan plaatsvinden doordat drinkwaterbedrijven een gedifferentieerd tarief hanteren en/of doordat de overheid een gedifferentieerde BOL hanteert1.

Gedifferentieerd kostengeoriënteerd drinkwatertarief Een kostengeoriënteerd drinkwatertariefsysteem dat bestaat uit een basisvolume en een restvolume met respectievelijk een laag en een hoog tarief, betekent dat ieder huishouden een lager dan het uniforme kostengeoriënteerde tarief betaalt voor het basisvolume en een hoger dan het uniforme kostengeoriënteerde tarief voor het restvolume.2 Gezamenlijk moeten de opbrengsten immers de kosten dekken.3 Aangezien voor het basisvolume een lager dan een uniform tarief geldt, zijn er mogelijk huishoudens die meer drinkwater kunnen en zullen gaan consumeren voor zover zij bij het uniforme tarief minder afnamen dan het basisvolume en hun prijselasticiteit niet nul is. Dit zal niet of nauwelijks optreden als het basisvolume voldoende laag wordt vastgesteld, bijvoorbeeld 80 tot 100 liter per persoon per dag. Omdat voor het restvolume een hoger dan een uniform kostendekkend tarief geldt, zijn er waarschijnlijk afnemers die minder drinkwater zullen gaan afnemen. Afhankelijk van de grootte van deze effecten kan het totale volume toenemen, gelijk blijven of afnemen.

Hoewel het dus mogelijk is om een kostengeoriënteerd gedifferentieerd tariefstelsel te introduceren, is er geen garantie dat dit ook tot lagere volumes zal leiden.4 Dit is alleen met zekerheid anders als het basisvolume zeer laag wordt vastgesteld (bijvoorbeeld op een voor huishoudens geldend basislevensniveau): het lagere basistarief kan dan niet tot volumestijgingen leiden, terwijl het hogere resttarief in principe wel tot lagere volumes zal kunnen leiden. Gezien de lage prijselasticiteit is het maar de vraag of de watervraag verandert. Per saldo is er dan een afname in het geaggregeerde volume.

1 In Vlaanderen is het systeem gangbaar met een basistarief en een comforttarief. Het basistarief is voor huishoudens van toepassing op de eerste 30 m³ per persoon per jaar plus 30 m³ per adres per jaar. Het comforttarief van 2x het basistarief is van toepassing op het meerdere. 2

We maken onderscheid naar vaste en variabele kosten van het drinkwaterbedrijf (kosten die respectievelijk niet en wel met het aantal afgenomen m³ variëren). De vaste kosten worden gedekt door een vastrecht en de variabele kosten door tarieven per kuub (een ‘dual pricing’-systeem). Een alternatieve beprijzingsoptie is om alle vaste kosten van leidingwatergebruik in de vorm van een prijs per kuub te laten betalen in plaats van via een vastrecht.

3

Het is in principe mogelijk om een dergelijk systeem binnen de huidige juridische kaders te introduceren. Wel kent dit systeem grote praktische (uitvoerings)problemen, bijvoorbeeld omdat drinkwaterbedrijven geen toegang hebben tot het BRP en daarom niet kunnen bepalen hoeveel personen op een adres wonen.

4

De effecten van het gedifferentieerde tariefsysteem in Vlaanderen op duurzamer watergebruik zijn door SEOR, 2018 onderzocht (zie met name paragraaf 9.2). Aangezien het Vlaamse drinkwatersysteem geheel anders is dan het Nederlandse (naast tariefdifferentiatie is het ook een geïntegreerd waterketentarief) en de details van een gedifferentieerd tariefsysteem bepalend zijn voor de effecten, kunnen we aan de conclusies voor Vlaanderen geen conclusies voor Nederland verbinden.

20 | 82

Witteveen+Bos | 139291/24-009.842 | Definitief

Een gedifferentieerde BOL Als het uniforme kostengeoriënteerde drinkwatertarief gehandhaafd blijft, kan er in theorie een gedifferentieerd tariefsysteem worden geïntroduceerd door volumestaffels die een oplopende BOL kennen.1 Een voorbeeld is dat het basisvolume de oorspronkelijke BOL behoudt, terwijl er voor het restvolume een hogere BOL geldt. Voor huishoudens blijft voor het basisvolume de drinkwaterprijs (drinkwater- plus BOL plus btw) dan gelijk en zal er geen volume-effect zijn, terwijl de drinkwaterprijs voor het restvolume toeneemt door de hogere BOL. Het geaggregeerde volume-effect zal dan een eenduidige afname in het volume zijn. Theoretisch zijn andere opties denkbaar, bijvoorbeeld een lagere BOL voor het basisvolume, of een hogere BOL voor alle volumestaffels. Ook hier geldt dat een lagere BOL waarschijnlijk niet of nauwelijks leidt tot hoger watergebruik als het basisvolume laag wordt gekozen, bijvoorbeeld 80 tot 100 liter per persoon per dag. Of dergelijke staffels uitvoerbaar zijn voor de Belastingdienst is niet onderzocht. Uit het in 2014 doorlopen traject is bekend dat dit zeer ingewikkeld lag.

2.4.2

Effecten voor huishoudens

Gevolgen van drinkwaterprijsstijging of gedifferentieerd tariefsysteem Economisch-theoretisch mag verwacht worden dat het geaggregeerde effect van een drinkwaterprijsstijging (door een hoger tarief en/of een hogere BOL) tot een afname van het watervolume leidt, zij het dat dit effect naar verwachting relatief klein zal zijn. Voor gedifferentieerde kostengeoriënteerde drinkwatertarieven geldt de kwalificatie dat het volume voor sommige huishoudens (en in theorie dus ook voor het totaal van de huishoudens) kan toenemen. De uitgaven van een huishouden worden bepaald door de drinkwaterprijs en het geconsumeerde volume 2. Een hogere drinkwaterprijs kan leiden tot een lager volume. Het saldo (prijs maal volume) kan hoger of lager worden dan het geval was voor de prijsstijging, afhankelijk van de vraag of het hogere tarief of het lagere volume relatief sterker is. Een huishouden dat door de prijsverhoging evenveel water blijft consumeren, zal hogere uitgaven hebben, maar een huishouden dat relatief veel minder zal gaan consumeren, heeft per saldo lagere uitgaven. 3 In geval van het kostengeoriënteerde tariefsysteem met een relatief lager drinkwatertarief voor het basisvolume kunnen sommige huishoudens meer gaan consumeren (tot aan het basisvolume): er is dan sprake van een lager tarief maar een hoger volume.