RIS321276 Luchtvervuiling, geluidshinder en stikstofproblematiek bijlage 2
Tekst van het document
NL
2025
Speciaal verslag
02 Stedelijke verontreiniging in de EU Steden hebben schonere lucht, maar nog te veel geluidsoverlast
2
Inhoud Paragraaf
Samenvatting
I-XI
Inleiding
01-15
Stedelijke verontreiniging, een groot gezondheidsprobleem
01-05
EU-regels
06-12
Lucht
07-09
Lawaai
10-11
Actieplan om alle verontreiniging tot nul terug te dringen
Rollen en verantwoordelijkheden EU-begroting
12 13-14 15
Reikwijdte en aanpak van de controle
16-21
Opmerkingen
22-90
Resultaten en hiaten in de uitvoering van de EU-wetgeving
22-63
Ondanks verbeteringen wordt in de geselecteerde steden consequent niet voldaan aan de luchtkwaliteitsnormen van de EU
22-35
Lacunes in en vertragingen bij de rapportage van geluidshinder maken het moeilijk om de voortgang te beoordelen
36-46
Actieplannen worden niet als doeltreffende beheersinstrumenten gebruikt
47-55
Handhaving door de Commissie tijdig noch volledig doeltreffend in de geselecteerde steden
56-63
Steden hebben moeite om luchtverontreiniging en geluidshinder doeltreffend aan te pakken
64-90
Onzekere doeltreffendheid en maatschappelijke uitdagingen van de uitgevoerde maatregelen
65-80
Doeltreffendheid van acties belemmerd door slechte coördinatie
81-87
Ontoereikende beoordeling van de resultaten van door de EU gefinancierde projecten
88-90
Conclusies en aanbeveling
91-101
3
Bijlagen Bijlage I — Geselecteerde steden ten opzichte van EU-grenswaarden Bijlage II — Gecontroleerde projecten
Afkortingen Woordenlijst Antwoorden van de Commissie Tijdschema Controleteam
4
Samenvatting I Luchtverontreiniging en geluidshinder worden door de Wereldgezondheidsorganisatie
erkend als twee van de belangrijkste bedreigingen van de gezondheid van de mens vanuit het milieu. Verontreinigde lucht en omgevingslawaai komen meestal in grotere mate voor in stedelijke gebieden, waar drie op de vier EU-burgers wonen.
II De EU heeft regels voor luchtkwaliteit en omgevingslawaai ingevoerd die bedoeld
zijn om haar burgers te beschermen. De Europese Green Deal en het actieplan om alle verontreiniging tot nul terug te dringen hebben de beleidsaanpak van de EU bevestigd door het vaststellen van doelstellingen om de effecten van verontreinigde lucht en geluidshinder op de menselijke gezondheid verder te beperken. Wij hebben besloten deze werkzaamheden uit te voeren, omdat de Commissie halverwege is met de verwezenlijking van haar doelstellingen voor 2030 om alle verontreiniging tot nul terug te dringen. Het EU-rechtskader inzake lucht wordt momenteel herzien om strengere normen tegen 2030 in te voeren, maar de EU-richtlijn omgevingslawaai van 2002 is nooit herzien. Het doel van deze controle is beleidsmakers te helpen doeltreffende maatregelen tegen schadelijke verontreiniging te nemen.
III In ons verslag zijn wij nagegaan of het bestaande rechtskader goed is uitgevoerd
en of de genomen maatregelen doeltreffend zijn geweest voor het verbeteren van de luchtkwaliteit en het verlagen van de geluidsniveaus in de geselecteerde landen (Griekenland, Spanje en Polen) en steden (Athene, Barcelona en Krakau). De Commissie raamt dat het bedrag aan EU-steun voor de schoneluchtdoelstellingen voor de programmeringsperioden 2014-2020 en 2021-2027 tussen ongeveer 46,4 miljard EUR en 185,5 miljard EUR schommelt. Wij hebben gekeken naar maatregelen voor de aanpak van luchtverontreiniging en geluidshinder, waaronder enkele die financiële steun van de EU ontvingen. Wij hebben ook onderzoek gedaan naar het optreden van de Commissie om de uitvoering van de relevante EU-wetgeving af te dwingen.
IV We hebben vastgesteld dat — hoewel de luchtkwaliteit in de EU verbetert,
waaronder in de geselecteerde steden — niet altijd of pas onlangs aan de luchtkwaliteitsnormen werd voldaan. Door de huidige herziening van de EU-richtlijnen inzake luchtkwaliteit, waardoor de bestaande luchtkwaliteitsnormen zullen worden aangescherpt, zullen de geselecteerde steden hun inspanningen verder moeten opvoeren.
5
V Het is moeilijk om de vorderingen te beoordelen die bij het terugdringen van
geluidshinder zijn gemaakt. Dit is voornamelijk te wijten aan hiaten in en vertragingen bij de beoordeling en rapportage van de omvang van de geluidshinder door de meeste EU-lidstaten. Door deze hiaten in geluidsbelastingkaarten beschikken de autoriteiten niet over essentiële gegevens over de blootstelling van burgers aan schadelijke geluidsniveaus.
VI In tegenstelling tot de EU-regels voor luchtkwaliteit zijn er geen EU-grenswaarden
of -reductiedoelstellingen voor geluid. Wij hebben geconstateerd dat maatregelen tegen geluidshinder in de geselecteerde steden geen prioriteit hebben en in het beste geval slechts gedeeltelijk worden uitgevoerd. Wij zijn van mening dat het ontbreken van EU-doelstellingen voor het terugdringen van geluidshinder de lidstaten ontmoedigt om prioriteit te geven aan maatregelen om geluidshinder doeltreffend te verminderen. Wij merken ook op dat de rapportagedrempels voor geluidsoverlast slechts betrekking hebben op een deel van de EU-bevolking die mogelijk aan schadelijke geluidsniveaus wordt blootgesteld.
VII Wanneer de relevante EU-wetgeving niet wordt nageleefd, zoals overschrijding
van de grenswaarden voor luchtkwaliteit of het ontbreken van strategische instrumenten om lawaai te beheersen, kan de Commissie dit opvolgen en een inbreukprocedure tegen de betrokken lidstaat inleiden. Wij hebben geconstateerd dat de inbreukprocedures van de Commissie vaak erg lang duurden en, in sommige gevallen, deels ondoeltreffend waren om het onderliggende probleem van niet-naleving op te lossen.
VIII Om luchtverontreiniging en geluidshinder in stedelijke gebieden doeltreffend
aan te pakken, moeten regio’s en steden actieplannen opstellen en uitvoeren. In sommige gevallen hebben wij vastgesteld dat de actieplannen in de geselecteerde steden vertraging hadden opgelopen of helemaal niet waren opgesteld, waardoor een tijdige en doeltreffende reactie op dergelijke verontreiniging of hinder niet mogelijk was.
IX Wij hebben ook geconstateerd dat de doeltreffendheid van de gecontroleerde
maatregelen ter bestrijding van luchtverontreiniging en geluidshinder op lokaal niveau vaak afnam door ontoereikende planning en coördinatie door nationale en regionale autoriteiten. Als gevolg daarvan werden de geplande oplossingen soms teruggeschroefd ofwel uitgesteld.
6
X Bij het analyseren van geselecteerde projecten met een
EU-financieringscomponent die mogelijk bijdroegen aan het verbeteren van de luchtkwaliteit en het verminderen van geluidsoverlast, hebben wij vastgesteld dat het vaak onmogelijk was om de doeltreffendheid ervan te beoordelen en dus ook die van de bijbehorende EU-financiering. Dit was te wijten aan het ontbreken van specifieke projectindicatoren waarmee de resultaten van een project met betrekking tot de bijdrage ervan aan een betere luchtkwaliteit en lagere geluidsniveaus kunnen worden beoordeeld.
XI Op basis van onze bevindingen bevelen wij aan dat de Commissie nagaat in hoeverre het mogelijk is om:
o
in de richtlijn omgevingslawaai EU-doelstellingen voor het terugdringen van geluidshinder in te voeren en geluidsgrenswaarden vast te stellen;
o
de drempelwaarden voor het rapporteren van blootstelling aan lawaai zo goed mogelijk af te stemmen op de drempels die worden aanbevolen door de Wereldgezondheidsorganisatie.
7
Inleiding Stedelijke verontreiniging, een groot gezondheidsprobleem
01 Drie op de vier EU-burgers wonen in stedelijke gebieden waardoor het 1
verstedelijkingsproces dus doorgaat, vaak met negatieve gevolgen voor de milieukwaliteit. EU-burgers worden blootgesteld aan verontreiniging veroorzaakt door verschillende bronnen, zoals lucht, geluid, licht of afvalwater. Luchtverontreiniging en geluidshinder behoren tot de urgente milieuproblemen waarmee de hele EU wordt geconfronteerd 2.
02 Luchtverontreiniging wordt gedefinieerd als een concentratie verontreinigende of
vervuilende stoffen in de lucht die nadelige gevolgen heeft voor de menselijke gezondheid of andere schadelijke milieueffecten veroorzaakt (zie kader 1 en figuur 2). Verschillende activiteiten genereren emissies die de lucht verontreinigen (zie figuur 1).
1
Urban-rural Europe, Eurostat, geraadpleegd in maart 2024.
2
Luchtverontreiniging en geluidshinder, EP, 2024; Air pollution and health, EEA, 2022.
8
Kader 1 Belangrijkste voor de gezondheid schadelijke luchtverontreinigende stoffen in 2022 Zwevende deeltjes (particulate matter — PM) worden op basis van hun grootte meestal ingedeeld als PM10 of PM2,5. PM10 en PM2,5 worden voornamelijk uitgestoten door de verbranding van vaste brandstoffen voor de verwarming van woningen. Deze vorm van verwarming is namelijk verantwoordelijk voor 43 % van de uitstoot van PM10 en 62 % van de uitstoot van PM2,5. In die delen van Europa waar huizen vaak nog vaste brandstoffen gebruiken voor verwarming, neemt de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen (met name PM) vaak toe wanneer de winters strenger zijn. Sommige PM zijn afkomstig van natuurlijke bronnen, zoals zeezout, stof uit de Sahara en vulkanen, terwijl andere soorten (secundaire PM genoemd) het gevolg zijn van chemische reacties die plaatsvinden in de atmosfeer. Stikstofdioxide (NO2) is een verontreinigend gas met een roodbruine kleur. Het is een van de stikstofoxiden (NOx). De belangrijkste bron van NOx is het wegvervoer, dat verantwoordelijk is voor 49 % van deze emissies. Zwaveldioxide (SO2) is een kleurloos verontreinigend gas met een doordringende geur. De energievoorzieningssector is met 44 % de belangrijkste bron van SO2-emissies.
Ozon op leefniveau (O3) is een kleurloos gas dat dicht bij de grond wordt gevormd door chemische reacties van verontreinigende stoffen, zoals (NOx), die in zonlicht plaatsvinden. Ozon wordt ook vanuit andere delen van het noordelijk halfrond en vanuit de bovenste lagen van de atmosfeer naar Europa overgedragen. Vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan (non-methane volatile organic compounds — NMVOS) bestaan uit een mengsel van organische verbindingen met verschillende chemische samenstellingen. De belangrijkste bronnen zijn de be- en verwerkende en de winningsindustrie, die 46 % van deze verontreinigende stoffen uitstoten. Ammoniak (NH 3) is een kleurloos gas dat voornamelijk afkomstig is van de landbouwsector, die verantwoordelijk is voor 93 % van de emissies. Ammoniak draagt aanzienlijk bij aan de vorming van PM2,5 in de atmosfeer. Bron: Europees Milieuagentschap (EEA).
9
Figuur 1 — Aandeel van een verontreinigende stof in de emissies van een bepaalde bron, 2022 PM10
PM2,5
vervoer
industrie energie
verwarming landbouw > 50 % 25 %-50 % 10 %-25 %
Bron: ERK, op basis van gegevens van het EEA.
NO2
SO2
NMVOS
NH3
10
03 De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) beschouwt luchtverontreiniging als een
van de grootste milieurisico’s voor de gezondheid 3. Het Europees Milieuagentschap (EEA) schat dat in 2021 253 000 mensen in de EU vroegtijdig zijn gestorven als gevolg van luchtverontreiniging door zwevende deeltjes (PM2,5), 52 000 door stikstofdioxide (NO2) en 22 000 door ozon (O3) 4. Blootstelling aan hoge niveaus van luchtverontreiniging draagt bij aan andere negatieve gezondheidsproblemen, zoals astma, beroerten, ischemische hartziekten en longkanker (zie figuur 2) 5.
Figuur 2 — Belangrijkste gezondheidsproblemen veroorzaakt door luchtverontreiniging en geluidshinder
Lucht • •
Hoofdpijn en angst Invloed op het centrale zenuwstelsel
•
Irritatie van ogen, neus en keel Ademhalingsproblemen
• • • • •
Irritatie, ontstekingen en infecties Astma en verminderde longfunctie Longkanker Chronische obstructieve longziekte
• •
Hart- en vaatziekten Ischemische hartziekten
•
Invloed op de lever, milt en bloed
•
Invloed op het voortplantingssysteem
Lawaai • • • •
Slaapstoornissen Ergernis Cognitieve stoornissen Geestelijke gezondheidsproblemen
•
Hart- en vaatziekten
•
Diabetes type 2
Bron: ERK, op basis van gegevens van de WHO.
3
Ambient (outdoor) air pollution, WHO, geraadpleegd in maart 2024.
4
Harm to human health from air pollution in Europe: burden of disease 2023, EEA.
5
Health impact of air pollution, WHO, geraadpleegd in maart 2024.
11
04 Omgevingslawaai is ongewenst of schadelijk geluid buitenshuis dat door
menselijke activiteiten wordt veroorzaakt. Het wegvervoer is de belangrijkste bron van schadelijk omgevingslawaai, namelijk geluidshinder, gevolgd door spoorvervoer en luchtvervoer. De WHO beschouwt omgevingslawaai als de tweede grootste milieufactor die bijdraagt aan de ziektelast in de EU, na luchtverontreiniging 6. Langdurige blootstelling aan omgevingslawaai draagt bij aan 48 000 nieuwe gevallen van hartziekten en 12 000 vroegtijdige sterfgevallen per jaar in Europa 7.
05 Het EEA schat dat ten minste een op de vijf mensen in de EU aan schadelijke
geluidsniveaus wordt blootgesteld 8. Langdurige blootstelling aan overmatig geluid kan leiden tot nadelige gezondheidseffecten, zoals slaapstoornissen, hart- en vaatziekten, ergernis, cognitieve stoornissen en geestelijke gezondheidsproblemen (zie figuur 2). Wegverkeerslawaai is aangemerkt als de belangrijkste bron van geluidshinder in alle steden van de EU (zie figuur 3).
Figuur 3 — Overeenkomstig de EU-wetgeving gerapporteerde belangrijkste bronnen van geluidshinder
Bron: ERK.
6
Burden of disease from environmental noise, 2011, WHO en JRC.
7
Van toepassing in 33 partnerlanden van het EEA, met uitzondering van Turkije, Health risks caused by environmental noise in Europe, EEA.
8
Noise pollution and health, EEA, geraadpleegd in maart 2024.
12
EU-regels
06 De artikelen 191 en 192 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU) vormen de rechtsgrondslag voor het optreden van de EU op het gebied van luchtkwaliteit en geluidsoverlast. Deze artikelen geven de EU de bevoegdheid om op te treden om de kwaliteit van het milieu te behouden, te beschermen en te verbeteren, en de gezondheid van de mens te beschermen.
Lucht
07 De twee richtlijnen inzake luchtkwaliteit zijn hoekstenen van het EU-beleid 9
inzake schone lucht. Hierin zijn wettelijke normen vastgesteld om de schadelijke effecten van luchtverontreiniging op de menselijke gezondheid en het milieu te voorkomen of te verminderen. Hierin zijn ook grens- en streefwaarden voor concentratieniveaus van de meest schadelijke verontreinigende stoffen in de lucht vastgesteld. De lidstaten zijn verplicht om de luchtkwaliteit te monitoren en luchtkwaliteitsplannen te ontwikkelen wanneer EU-grens- en streefwaarden worden overschreden.
08 De richtlijn nationale emissieplafonds (NEC-richtlijn) reguleert emissies van
luchtverontreinigende stoffen in de EU. Daarin worden nationale emissieplafonds opgelegd met betrekking tot vijf grensoverschrijdende luchtverontreinigende stoffen, namelijk zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx), vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan (NMVOS), ammoniak (NH3) en zwevende deeltjes (PM2,5). Deze verontreinigende stoffen, die gedeeltelijk overlappen met de stoffen die onder de richtlijnen inzake luchtkwaliteit vallen, dragen bij aan een slechte luchtkwaliteit die schadelijk is voor de gezondheid van mensen en ecosystemen.
09 De EU heeft ook emissienormen vastgesteld voor belangrijke bronnen van
verontreiniging, zoals de energie-, de vervoers- en de industriële sector. De richtlijnen en verordeningen zijn gericht op specifieke bronnen van verontreiniging, zoals huisbrandinstallaties, industriële emissies (inclusief intensieve veehouderij), uitlaatemissies (die onder de keuring vallen) en emissies van terreinvoertuigen, evenals brandstofkwaliteitsnormen 10.
9
Richtlijn 2004/107/EG en Richtlijn 2008/50/EG.
10
Air pollution from key sectors, Europese Commissie.
13
Lawaai
10 De EU-regels voor de bescherming van de gezondheid van de mens tegen de effecten van omgevingslawaai zijn opgenomen in de richtlijn omgevingslawaai van 2002. Overeenkomstig de richtlijn moeten de lidstaten strategische geluidsbelastingkaarten opstellen om de blootstelling van de bevolking aan omgevingslawaai te beoordelen. Het publiek moet worden voorgelicht over omgevingslawaai en de effecten daarvan. De lidstaten moeten ook actieplannen ontwikkelen om geluidshinder te verminderen.
11 De EU-wetgeving pakt bovendien de belangrijkste bronnen van geluidsoverlast
aan door verschillende eisen op te leggen, waaronder limieten voor wegverkeers-, vliegtuig- en spoorweglawaai en lawaai dat wordt veroorzaakt door materieel voor gebruik buitenshuis.
Actieplan om alle verontreiniging tot nul terug te dringen
12 De Commissie heeft meer recentelijk, in 2021, in het kader van de Europese
Green Deal specifieke doelstellingen vastgesteld voor het terugdringen van luchtverontreiniging en geluidshinder tegen 203011. Het doel is om de gevolgen van de luchtverontreiniging voor de gezondheid (vroegtijdige sterfgevallen) met meer dan 55 % ten opzichte van 2005 en de bedreiging voor de biodiversiteit in de ecosystemen van de EU met 25 % te verminderen, alsook het aantal mensen dat chronisch te lijden heeft onder verkeerslawaai met 30 % te verminderen. Deze EU-doelstellingen zijn echter niet bindend voor de lidstaten.
Rollen en verantwoordelijkheden
13 Het directoraat-generaal Milieu van de Commissie (DG ENV) is in de eerste plaats
verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van de uitvoering van de richtlijnen luchtkwaliteit en lawaai, terwijl het Europees Milieuagentschap (EEA) informatie verstrekt en gegevens beheert over luchtkwaliteit en lawaai. De rol van het EEA omvat het bieden van ondersteuning aan de Commissie bij het uitvoeren van de richtlijnen en aan de lidstaten bij het voldoen aan hun rapportageverplichtingen. Sectorale DG’s zijn gewoonlijk verantwoordelijk voor bronwetgeving.
11
Actieplan om alle verontreiniging tot nul terug te dringen, COM(2021) 400 final.
14
14 De nationale autoriteiten zijn, met steun van de Commissie, verantwoordelijk
voor het omzetten van de bepalingen van de richtlijnen in nationale wetgeving en de uitvoering ervan. De lidstaten beslissen in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel over specifieke maatregelen voor hun nationale, regionale en lokale omstandigheden. Zij zijn verantwoordelijk voor het monitoren, beoordelen en rapporteren van luchtverontreiniging en geluidshinder en voor het opstellen van plannen om de luchtkwaliteit te verbeteren en het omgevingslawaai te verminderen. Veel verantwoordelijkheden worden gedelegeerd aan regionale en lokale overheden, waaronder vertegenwoordigers van steden, omdat zij het best in staat zijn om de behoeften van bewoners vast te stellen en aan te pakken.
EU-begroting
15 Uit verschillende financieringsbronnen van de EU worden acties ondersteund die
bijdragen aan het beleid inzake schone lucht, zoals de herstel- en veerkrachtfaciliteit (Recovery and Resilience Facility — RRF), de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF), Horizon 2020/Horizon Europa en de Connecting Europe Facility (CEF). De Commissie heeft een methode voor het traceren van schone lucht ontwikkeld die wordt gebruikt om het bedrag aan EU-steun voor de schoneluchtdoelstellingen te ramen, dat voor de programmeringsperioden 2014-2020 en 2021-2027 op respectievelijk ongeveer 46,4 miljard EUR en 185,5 miljard EUR uitkomt. De Commissie beschikt echter niet over een dergelijke raming van de EU-fondsen die aan de doelstellingen voor geluidsvermindering bijdragen.
15
Reikwijdte en aanpak van de controle 16 Deze controle had betrekking op het EU-beleid inzake luchtverontreiniging en
geluidshinder in stedelijke gebieden. Hiermee wordt inzicht geboden in de acties die de Commissie, de lidstaten en de geselecteerde steden hebben ondernomen om luchtverontreiniging en overmatige geluidsniveaus te voorkomen en te verminderen. Dit is ons tweede verslag over luchtverontreiniging; het eerste werd gepubliceerd in 201812.
17 Wij hebben besloten deze werkzaamheden uit te voeren, omdat zowel
luchtverontreiniging als geluidshinder aanzienlijke negatieve gevolgen hebben voor de menselijke gezondheid en het milieu. De Commissie is bijna halverwege de uitvoering van haar actieplan om alle verontreiniging tot nul terug te dringen met de specifieke doelstellingen voor de vermindering van luchtverontreiniging en geluidshinder tegen 2030. De twee richtlijnen inzake luchtkwaliteit werden herzien en in oktober 2024 samengevoegd om, onder andere, strengere luchtkwaliteitsnormen in te voeren waaraan de lidstaten uiterlijk in 2030 moeten voldoen. De richtlijn omgevingslawaai is daarentegen nooit herzien, met uitzondering van de bijlagen. Onze conclusies en aanbeveling kunnen bijdragen aan een betere uitvoering van de herziene EU-regels voor luchtkwaliteit en aan de beoordeling van de huidige regels voor blootstelling aan lawaai.
18 Wij hebben onderzocht of de acties van de Commissie en de lidstaten
doeltreffend zijn geweest voor het beschermen van burgers en het milieu tegen luchtverontreiniging en geluidshinder. Om de hoofdcontrolevraag te beantwoorden, hebben we beoordeeld of: o
de Commissie en de lidstaten de EU-wetgeving naar behoren hebben uitgevoerd;
o
de geselecteerde maatregelen, met inbegrip van de door de EU gefinancierde maatregelen, een doeltreffende bijdrage hebben geleverd aan de vermindering van luchtverontreiniging en geluidshinder.
12
Speciaal verslag nr. 23/2018.
16
19 Onze controle was gericht op de EU-wetgeving voor de bescherming van burgers tegen de meest schadelijke luchtverontreinigende stoffen en buitensporig lawaai, namelijk de richtlijn inzake luchtkwaliteit van 2008, de richtlijn nationale emissieplafonds (NEC-richtlijn) en de richtlijn omgevingslawaai. We hebben de acties van de Commissie voor het handhaven van de uitvoering van de EU-wetgeving tot juli 2024 geanalyseerd. Wij hebben geen onderzoek gedaan naar de uitvoering van sectorale EU-wetgeving met betrekking tot lucht- en geluidsemissies aan de bron.
20 Om de doeltreffendheid van nationale en lokale acties voor het bereiken van de
doelstellingen van de EU-wetgeving te beoordelen, hebben wij drie lidstaten en steden geselecteerd: Athene in Griekenland, Barcelona in Spanje en Krakau in Polen. Voor de controle hebben wij de stedelijke gebieden geselecteerd op basis van luchtverontreiniging en geluidshinder die door één autoriteit worden beheerd. Dankzij deze selectie konden we stedelijke gebieden controleren die te kampen hebben met verschillende bronnen van luchtverontreiniging, in combinatie met hoge geluidsniveaus (zie figuur 4). We hebben gekeken naar de maatregelen ter bestrijding van luchtverontreiniging en geluidshinder, met inbegrip van de maatregelen in het kader van door de EU gefinancierde projecten in de programmeringsperioden 2014-2020 en 2021-2027 (13 projecten in totaal, waarvan vier in Barcelona, vier in Krakau en vijf in Athene). Noch de methode van de Commissie voor het traceren van schone lucht, noch de daaruit voortvloeiende geraamde bedragen werden tijdens de controle onderzocht.
Figuur 4 — Criteria voor de selectie van steden Lucht
NO2
Krakau Barcelona Athene
Bron: ERK.
PM10, PM2,5
Lawaai
O3
wegvervoer spoorvervoer luchthavens industrie
17
21 Figuur 5 laat zien hoe wij informatie hebben verzameld. Figuur 5 — Controle-informatie Evaluatie van relevante gegevens en documenten, met inbegrip van wetenschappelijke, strategische, wetgevings- en beleidsdocumenten
Vraaggesprek met medewerkers van relevante nationale, regionale en lokale autoriteiten in de geselecteerde lidstaten en ngo’s*
Vraaggesprek met medewerkers van de Europese Commissie en het Europees Milieuagentschap
Paneldiscussie met deskundigen over stedelijke verontreiniging
Analyse van 13 met EU-fondsen ondersteunde projecten
* Ecologistas en Acción, Eixample Respira, Plataforma per la Qualitat de l’Aire, Krakowski Alarm Smogowy en Elliniki Etairia (vereniging voor milieu en cultureel erfgoed). Bron: ERK.
18
Opmerkingen Resultaten en hiaten in de uitvoering van de EU-wetgeving Ondanks verbeteringen wordt in de geselecteerde steden consequent niet voldaan aan de luchtkwaliteitsnormen van de EU
22 De richtlijn inzake luchtkwaliteit schrijft voor dat de lidstaten de luchtkwaliteit in
stedelijke gebieden monitoren en beoordelen. De nationale autoriteiten moeten ook jaarlijks gegevens over de luchtkwaliteit aan de Commissie rapporteren 13. De NEC-richtlijn verplicht de lidstaten op haar beurt om de nationale emissies van de belangrijkste luchtverontreinigende stoffen terug te dringen 14. We hebben onderzocht of de lidstaten aan de rapportageverplichtingen voldoen. Wij hebben ook de gegevens over de luchtkwaliteit in de drie geselecteerde steden geanalyseerd om de trend op het gebied van de luchtverontreiniging in de afgelopen jaren te beoordelen, evenals de vooruitgang die is geboekt bij het voldoen aan de nationale emissieplafonds. Richtlijn inzake luchtkwaliteit
23 Overeenkomstig de richtlijn inzake luchtkwaliteit moeten de lidstaten
luchtkwaliteitszones aanwijzen en de luchtkwaliteit daarin beoordelen 15. De luchtkwaliteit in de EU wordt gemonitord en beoordeeld aan de hand van de luchtkwaliteitsnormen die per verontreinigende stof in de richtlijn inzake luchtkwaliteit zijn vastgelegd. Deze normen maken het mogelijk de concentratie van verschillende luchtverontreinigende stoffen te beoordelen, vooral op de plaatsen waar de meeste burgers wonen.
13
Artikel 1, lid 1, artikel 4 en artikel 27, lid 2, van de richtlijn inzake luchtkwaliteit.
14
Artikel 1, lid 1, van de NEC-richtlijn.
15
Artikel 4 van de richtlijn inzake luchtkwaliteit.
19
24 De standaardwaarden van de richtlijn inzake luchtkwaliteit worden vastgesteld
door het Europees Parlement en de Raad, op basis van een voorstel van de Commissie, en zijn juridisch bindend voor de lidstaten. Daarbij wordt rekening gehouden met de empirisch onderbouwde richtsnoeren voor luchtkwaliteit van de WHO 16, waarin een verband wordt gelegd tussen luchtverontreiniging en de gevolgen ervan voor de gezondheid. In de richtsnoeren van de WHO staat dat bij het vaststellen van normen rekening kan worden gehouden met andere aspecten dan alleen wetenschappelijk bewijs en volksgezondheidsoverwegingen (zie kader 2).
Kader 2 Luchtkwaliteitsnormen en -doelstellingen zoals gedefinieerd door de WHO Luchtkwaliteitsnormen kunnen uitsluitend gebaseerd zijn op wetenschappelijk bewijs en volksgezondheidsoverwegingen. Andere kenmerken, zoals juridische aspecten, kosten-baten of kosteneffectiviteit, kunnen echter ook worden onderzocht. In de praktijk zijn er binnen een rechtskader meestal verschillende mogelijkheden om economische kwesties aan te pakken, evenals kwesties met betrekking tot technologische haalbaarheid, infrastructurele maatregelen en sociaal-politieke overwegingen. Hiermee kan rekening worden gehouden tijdens het normalisatieproces of bij het ontwerpen van passende maatregelen om emissies te beheersen. Hoewel het bereiken van de niveaus van de richtsnoeren voor luchtkwaliteit het uiteindelijke doel zou moeten zijn van acties voor de uitvoering van de richtsnoeren, kan dit een moeilijke taak zijn voor veel landen en regio’s die te kampen hebben met hoge luchtverontreinigingsniveaus. Daarom moet geleidelijke vooruitgang bij het verbeteren van de luchtkwaliteit, die wordt aangegeven door het bereiken van tussentijdse doelstellingen, worden beschouwd als een cruciale indicator voor het verbeteren van de gezondheidsomstandigheden voor bevolkingsgroepen. Bron: Global air quality guidelines, WHO, 2021.
16
Global air quality guidelines, WHO, 2021.
20
25 De EU-luchtkwaliteitsnormen van 2008 zijn minder streng dan de normen die
in 2005 door de WHO werden aanbevolen. In ons speciaal verslag van 2018 hebben wij de Commissie aanbevolen om de EU-grens- en streefwaarden te actualiseren, in overeenstemming met de meest recente richtsnoeren van de WHO 17. Bij de herziening van de richtlijn inzake luchtkwaliteit in 2024 worden herziene luchtkwaliteitsnormen vastgesteld waaraan in 2030 moet worden voldaan en die beter aansluiten op de aanbevelingen van de WHO (zie figuur 6), met de optie om deze uiterlijk in 2050 hiermee in overeenstemming te brengen 18.
17
Speciaal verslag nr. 23/2018, aanbeveling 2, punt a).
18
P9_TA(2024)0319, EP.
21
Figuur 6 — Luchtkwaliteitsnormen te bereiken tegen 2030 Huidige EU-grenswaarden
nieuwe grenswaarde Nieuwe EU-grenswaarden
200
200
Max. 18x
NO2
Max. 3x
50
n.v.t. 40 50
PM10
Middelingstijd
n.v.t.
één uur (µg/m3) Toegestane overschrijdingen per jaar
Max. 18x
Max. 4x*
25
één dag (µg/m3) Toegestane overschrijdingen per jaar
20
10
In een kalenderjaar (µg/m3)
45
Max. 4x*
45
één dag (µg/m3) Toegestane overschrijdingen per jaar
40
20
15
In een kalenderjaar (µg/m3)
25
25 350
Max. 18x
Max. 4x*
15
één dag (µg/m3) Toegestane overschrijdingen per jaar
10
5
In een kalenderjaar (µg/m3)
n.v.t.
één uur (µg/m3) Toegestane overschrijdingen per jaar
350
Max. 3x
125
50
Max. 3x
Max. 18x
Max. 4x*
40
één dag (µg/m3) Toegestane overschrijdingen per jaar
n.v.t.
20
n.v.t.
In een kalenderjaar (µg/m3)
120
O3
WHO van 2021 Richtsnoeren voor luchtkwaliteit
Max. 18x
Max. 24x
SO2
grenswaarde blijft gelijk
Max. 35x
n.v.t. PM2,5
verhoogde ambitie
120
Max. 25 dagen
Max. 18 dagen
120**
100***
n.v.t.
n.v.t.
dagelijkse max. 8-uurgemiddelde (µg/m3)
n.v.t.
streefwaarde
100
langetermijndoelstelling
dagelijkse max. 8-uurgemiddelde (µg/m3) binnen een kalenderjaar
piekseizoen
gemiddelde van het dagelijkse max. 8-uurgemiddeldeconcentratie (µg/m3) in de zes opeenvolgende maanden met de hoogste zesmaandelijkse voortschrijdende gemiddelde concentratie
Max. 4x*
60
Toegestane overschrijdingen per jaar gemiddeld over drie jaar
*
Drie tot vier dagen in een jaar komen overeen met het 99e percentiel van dagelijkse metingen in één jaar.
**
Langetermijndoelstelling zonder vaste termijn.
*** Te bereiken tegen 2050. Bron: ERK, op basis van gegevens van de WHO en de Commissie.
22
26 Wij hebben vastgesteld dat alle lidstaten over het algemeen regelmatig gegevens over luchtkwaliteit aan het EEA rapporteren (die via een netwerk van meetstations 19 zijn verzameld). Dankzij de volledigheid van de gerapporteerde gegevens kan de EU-trend op het gebied van de luchtkwaliteit worden beoordeeld.
27 Uit de beschikbare gegevens blijkt dat de luchtkwaliteit in de EU over het
algemeen is verbeterd. In 2013 hadden volgens het EEA en de lidstaten die rapporteerden over de naleving van de EU-normen, zes lidstaten de jaarlijkse PM10-grenswaarde van de EU overschreden en 19 lidstaten de jaarlijkse NO2-grenswaarde. Wij meldden in ons speciaal verslag van 2018 een vergelijkbaar aantal inbreuken 20. In 2022 overschreden vier lidstaten de jaarlijkse PM10-grenswaarde van de EU en tien lidstaten de jaarlijkse NO2-grenswaarde 21.
28 De Commissie boekt vooruitgang bij het bereiken van haar doelstelling om alle
verontreiniging tot nul terug te dringen (zie paragraaf 12), waarvoor zij de gevolgen van luchtverontreiniging voor de gezondheid wat betreft het aantal vroegtijdige sterfgevallen tegen 2030 met meer dan 55 % moet verminderen ten opzichte van 2005. In 2005 waren er 431 114 vroegtijdige sterfgevallen in de EU als gevolg van blootstelling aan PM2,5. In 2021 is dit cijfer gedaald tot 253 305, hetgeen neerkomt op een afname van 41 % ten opzichte van 2005.
29 De concentratie luchtverontreiniging in de drie geselecteerde steden is in de loop
der jaren ook afgenomen, maar deze steden zijn pas sinds kort in staat om sommige van de huidige EU-grenswaarden te benaderen en zullen hun inspanningen moeten opvoeren om te voldoen aan de komende strengere EU-normen voor 2030 (zie figuur 7 en bijlage I). NO2-verontreiniging door de vervoerssector vormt een gemeenschappelijke uitdaging voor alle drie de steden. Athene kampt nog steeds met te hoge ozonniveaus, net als Krakau met zwevende deeltjes.
19
Centrale databank, Europees milieuobservatie- en -informatienetwerk, geraadpleegd in juni 2024.
20
Speciaal verslag nr. 23/2018, paragraaf 28.
21
Attainment summary, EEA, geraadpleegd in juli 2024.
23
Figuur 7 — Trends op het gebied van de luchtkwaliteit in Athene, Barcelona en Krakau NO2
Atene Barcellona Cracovia Valore-limite dell’UE Orientamenti dell’OMS
concentrazione in µg/m3 media annuale 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2030
Atene Barcellona Cracovia Valore-limite dell’UE Orientamenti dell’OMS
PM10
concentrazione in µg/m3 media annuale 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2030
24
PM2,5
Athene Barcelona Krakau EU-grenswaarde WHO-richtsnoer
concentratie in µg/m3 jaargemiddelde 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2030
Athene Barcelona Krakau EU-langetermijndoelstelling
O3
aantal dagen in een kalenderjaar dat de langetermijndoelstelling wordt overschreden 140 120 100 80 60 40 20 0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Opmerking bij figuur 7: de weergegeven waarden voor NO2, PM10 en PM2,5 vertegenwoordigen de hoogste jaarlijkse gemiddelde concentratie van de stad zoals gerapporteerd door haar meetstations, na aftrek van eventuele bijdragen van natuurlijke bronnen. De NO 2-waarde van Krakau voor 2022 is gebaseerd op modellering. Voor Athene zijn geen PM2,5-waarden beschikbaar voor 2014. De O3-waarden vertegenwoordigen het aantal dagen dat de langetermijndoelstelling van de richtlijn inzake luchtkwaliteit wordt overschreden, hoewel er geen termijn is vastgesteld waarbinnen de langetermijndoelstelling moet worden gehaald. Bron: ERK, op basis van door de lidstaten verstrekte EEA-gegevens.
25 Richtlijn nationale emissieplafonds
30 De richtlijn nationale emissieplafonds (NEC-richtlijn) is gericht op emissies van
verschillende schadelijke luchtverontreinigende stoffen, terwijl de richtlijn inzake luchtkwaliteit de concentraties ervan reguleert. In het kader van de NEC-richtlijn moet elke lidstaat voldoen aan zijn nationale emissieplafonds voor de vijf belangrijkste verontreinigende stoffen (zie kader 1), namelijk zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx), vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan (NMVOS), ammoniak (NH3) en fijne zwevende deeltjes (PM2,5). Om aan hun nationale emissieplafonds te voldoen, zijn de lidstaten verplicht om nationale programma’s ter beheersing van de luchtverontreiniging op te stellen en uit te voeren, die maatregelen bevatten om de emissies van verontreinigende sectoren te verminderen.
31 In het kader van de emissieplafonds wordt het minimale emissiereductieniveau
gespecificeerd dat in het betreffende kalenderjaar moet worden bereikt ten opzichte van de emissieniveaus van 2005. Zij zijn vastgesteld voor de periode 2020-2029 en vanaf 2030. De naleving van de emissieplafonds wordt beoordeeld op basis van nationale emissie-inventarissen. De voortgang met betrekking tot de doelstellingen wordt beoordeeld aan de hand van nationale emissieprognoses. In de emissieprognoses worden twee scenario’s overwogen: één waarin het effect van bestaande maatregelen wordt voorspeld en een ander waarin maatregelen worden toegevoegd om ervoor te zorgen dat de doelstelling wordt gehaald. De nationale emissieprognoses zijn gebaseerd op de veronderstelling dat alle bestaande en aanvullende maatregelen volledig worden uitgevoerd en doeltreffend zullen zijn.
32 In het algemeen nemen de emissies van de belangrijkste luchtverontreinigende
stoffen in de EU gestaag af (zie figuur 8). Het terugdringen van de ammoniakemissies vormt de grootste uitdaging, aangezien deze tussen 2005 en 2022 slechts licht zijn gedaald (met 16 %). Er moet ook worden opgemerkt dat, vanwege de complexe chemische reacties die bepaalde verontreinigende stoffen in de atmosfeer veroorzaken, een vermindering van de emissies niet automatisch tot lagere concentraties van die verontreinigende stoffen leidt.
26
Figuur 8 — Trends op het gebied van EU-emissies van de belangrijkste verontreinigende stoffen, 2005-2022 percentages van het niveau van 2005 100 % 90 %
– 16 % NH3
80 %
– 31 % PM10 – 32 % PM2,5 – 33 % NMVOS
70 % 60 % 50 %
– 50 % NOX
40 % 30 % 20 %
– 82 % SO2
10 % 0%
Bron: ERK, op basis van door de lidstaten verstrekte EEA-gegevens.
33 Volgens de nationale inventarissen hebben Griekenland, Spanje en Polen al aan 22
hun respectieve emissieplafonds voor 2020-2029 voor elk van de in de NEC-richtlijn vermelde luchtverontreinigende stoffen voldaan (in 2022). In alle drie de bezochte lidstaten wordt verwacht dat de geplande emissieplafonds voor 2030 en daarna voor alle verontreinigende stoffen zullen worden nagekomen, behalve voor NMVOS in Spanje 23.
22
Air pollution in Europe: 2024 reporting status under the National Emission reduction Commitments Directive, op basis van gegevens voor 2022 die in 2024 zijn gerapporteerd, EEA, geraadpleegd in juli 2024.
23
National Air Pollution Control Programmes and Projections, Commissie.
27
34 In het geval van Polen hangt dit ervan af of de nationale autoriteiten aanvullende
maatregelen nemen om de emissiebronnen aan te pakken. Als de Poolse autoriteiten bijvoorbeeld hun geplande emissieplafond voor PM2,5 willen nakomen, zullen zij de emissies van verschillende sectoren, waaronder die van de energievoorzieningssector, aanzienlijk moeten beperken. De door de autoriteiten geplande aanvullende maatregelen zijn voor de lange termijn en zijn ambitieus, en omvatten de ontwikkeling van onder andere de kernenergiesector en de sector hernieuwbare offshore-energie 24. Er zijn nog verdere maatregelen nodig om de NMVOS-emissies in Spanje uiterlijk in 2030 voldoende terug te dringen in lijn met het emissieplafond.
35 Luchtverontreiniging heeft ook een direct nadelig effect op het milieu. De
EU-wetgeving schrijft specifiek het monitoren van het effect van verontreinigde lucht op vegetatie voor. Het effect van luchtverontreiniging op stedelijke ecosystemen wordt echter niet gerapporteerd, omdat monitoring alleen buiten stedelijke gebieden vereist is.
Lacunes in en vertragingen bij de rapportage van geluidshinder maken het moeilijk om de voortgang te beoordelen
36 De richtlijn omgevingslawaai pakt omgevingslawaai aan dat wordt veroorzaakt
door wegen, spoorwegen, luchthavens en industrieën in en buiten stedelijke gebieden. In tegenstelling tot de richtlijn inzake luchtkwaliteit en de NEC-richtlijn bevat de richtlijn omgevingslawaai geen EU-grenswaarden of -reductiedoelstellingen. De geluidsgrenswaarden kunnen door elke afzonderlijke lidstaat worden vastgesteld. Volgens de richtlijn omgevingslawaai daarentegen moeten de lidstaten in alle agglomeraties met meer dan 100 000 inwoners de geluidsniveaus bepalen en het aantal daaraan blootgestelde mensen beoordelen. Hiertoe moeten strategische geluidsbelastingkaarten worden opgesteld, waarvan de resultaten binnen zes maanden na voltooiing via de databank aan de Commissie moeten worden meegedeeld 25. Wij hebben gecontroleerd of de drie door ons bezochte steden strategische geluidsbelastingkaarten hadden opgesteld, zoals vereist. We hebben ook onderzocht of de lidstaten aan de rapportageverplichtingen voldoen.
24
Update of the National Programme on reducing air pollution, 2023, blz. 77.
25
De artikelen 7 en 10 van de richtlijn omgevingslawaai.
28
37 Bij het opstellen van strategische geluidsbelastingkaarten moeten de lidstaten
het aantal aan geluidsniveaus blootgestelde mensen meten en rapporteren aan de hand van twee drempelwaarden: Lden en Lnight. Lden is een langetermijndescriptor van gemiddelde geluidsniveaus die zijn gemeten gedurende alle dagen, avonden en nachten in een jaar; Lnight bestrijkt de nachtperiode.
38 Wij hebben opgemerkt op dat voor de rapportagedrempels van de richtlijn
omgevingslawaai metingen zijn vereist van de blootstelling aan geluidsniveaus vanaf 55 dB (Lden) en 50 dB (Lnight); dit zijn niveaus die minder streng zijn dan de aanbevelingen van de WHO voor grenswaarden voor blootstelling aan lawaai (zie tabel 1). Dit betekent dat bij de beoordeling van de Commissie, die op de drempelwaarden van de richtlijn omgevingslawaai is gebaseerd, slechts rekening wordt gehouden met een deel van de bevolking die aan schadelijke geluidsniveaus wordt blootgesteld 26. In een recent verslag 27 is beoordeeld welk deel van de EU-bevolking in 2017 werd blootgesteld aan mogelijk schadelijke geluidsniveaus, d.w.z. boven de door de WHO aanbevolen maximumniveaus (Lden). Aangegeven werd dat dit het geval was voor ongeveer 200 miljoen burgers vanwege lawaai van wegverkeer, treinverkeer en vliegtuigen. In hetzelfde verslag staat ook dat rond de 117 miljoen mensen werden blootgesteld aan geluidsniveaus die aan de rapportagedrempels van de richtlijn omgevingslawaai voldoen.
Tabel 1 — Rapportagedrempels van de richtlijn omgevingslawaai ten opzichte van door de WHO aanbevolen niveaus Lden dag, avond, nacht WHO Wegvervoer
dB
53
Spoorvervoer
dB
54
Luchtvervoer
dB
45
EU
Lnight nacht WHO
EU
45 55
44
50
40
Bron: ERK, op basis van de richtlijn omgevingslawaai en WHO-richtsnoeren.
26
Uitvoering van de richtlijn omgevingslawaai, COM(2023) 139 final.
27
Blanes et al. (2022), Projected health impacts from transportation noise — Exploring two scenarios for 2030 (Europees milieuobservatie- en -informatienetwerk Verslag — ETC/HE 2022/5).
29
39 De Commissie moet de informatie in de strategische geluidsbelastingkaarten
gebruiken om een algemene beoordeling te maken van de blootstelling aan lawaai in de hele EU. Sinds juni 2007 zijn de lidstaten verplicht om elke vijf jaar strategische geluidsbelastingkaarten voor agglomeraties op te stellen. De vierde en meest recente rapporteringsronde had in juni 2022 moeten plaatsvinden en de resultaten hadden tegen het einde van datzelfde jaar aan de Commissie moeten zijn gerapporteerd.
40 In Krakau werd de opstelling van de strategische geluidsbelastingkaarten van de
agglomeratie in alle vier de ronden uitgevoerd, zij het met kleine vertragingen. Uit de meest recente gegevens (2022) blijkt dat meer dan 243 000 van de meer dan 800 000 burgers (30 %) werden blootgesteld aan door het verkeer veroorzaakte geluidsniveaus die aan de rapportagedrempel van de richtlijn omgevingslawaai (Lden) voldeden.
41 Er hebben drie rapporteringsronden plaatsgevonden in Barcelona, na
vertragingen van twee tot drie jaar. Aangezien de vierde ronde nog niet is goedgekeurd, zijn de meest recente gegevens die beschikbaar zijn van 201728. Uit die gegevens blijkt dat meer dan 1 089 000 inwoners van de meer dan 1 657 000 (66 %) werden blootgesteld aan door het verkeer veroorzaakte geluidsniveaus die de rapportagedrempel van de richtlijn omgevingslawaai (Lden) overschreden.
42 Wij hebben geconstateerd dat de Griekse nationale autoriteiten de eerste ronde
van opstelling van de strategische geluidsbelastingkaarten voor de agglomeratie Athene niet hadden uitgevoerd. De enige geluidsgegevens die momenteel beschikbaar zijn voor de agglomeratie dateren van 2014 en werden in de tweede ronde verzameld. Uit deze gegevens bleek dat 1 309 000 van de meer dan 1 336 000 mensen (98 %) werden blootgesteld aan door het verkeer veroorzaakte geluidsniveaus boven de rapportagedrempel (Lden). Griekenland heeft de derde ronde van opstelling van de strategische geluidsbelastingkaarten niet uitgevoerd. Ten tijde van de controle waren de Griekse autoriteiten nog bezig met het actualiseren van de strategische geluidsbelastingkaart voor de agglomeratie in het kader van de vierde ronde, die eind 2022 afgerond had moeten zijn.
28
Strategische geluidsbelastingkaart, agglomeratie van Barcelonés I, regering van Catalonië.
30
43 Wij merkten op dat de Commissie de bijlage bij de richtlijn omgevingslawaai met
betrekking tot gemeenschappelijke bepalingsmethoden voor lawaai in 2020 had geactualiseerd 29, met als doel toekomstige geluidsbeoordelingen van de lidstaten te harmoniseren. Volgens de Poolse en Spaanse autoriteiten is het door deze verandering echter onmogelijk geworden om de trends op het gebied van geluidshinder die uit de derde en vierde ronden naar voren kwamen, te vergelijken.
44 Wij hebben ook aanzienlijke hiaten in de rapportage van de meeste lidstaten
aangetroffen. Ten tijde van de controle hadden 15 lidstaten nog niet alle vereiste gegevens verstrekt, waaronder Spanje en Polen (zie figuur 9). Griekenland heeft nooit informatie over strategische geluidsbelastingkaarten in de databank gerapporteerd, zoals de richtlijn omgevingslawaai vereist, en de nationale autoriteiten hebben niet uitgelegd waarom zij dit niet hebben gedaan.
België Bulgarije Tsjechië Denemarken Duitsland Estland Ierland Griekenland Spanje Frankrijk Kroatië Italië Cyprus Letland Litouwen Luxemburg Hongarije Malta Nederland Oostenrijk Polen Portugal Roemenië Slovenië Slowakije Finland Zweden
Figuur 9 — Status van de rapportage van de lidstaten in het kader van de opstelling van de geluidsbelastingkaarten 2022 (fase IV, in mei 2024)
Grote luchthavens Belangrijke spoorwegen Belangrijke wegen Agglomeraties Volledig gerapporteerd Gedeeltelijk gerapporteerd Nog niet gerapporteerd
Bron: ERK, op basis van door de lidstaten verstrekte EEA-gegevens.
29
Gedelegeerde Richtlijn (EU) 2021/1226 van de Commissie.
31
45 Door de hiaten in de rapportage van de lidstaten en de meest recente wijzigingen
in de methode is het niet mogelijk om de trend op het gebied van geluidshinder in de EU van de afgelopen jaren in kaart te brengen, ook niet in de drie geselecteerde steden. Volgens de Commissie en het EEA lijkt het echter onwaarschijnlijk dat de doelstelling om tegen 2030 het aantal mensen dat schade ondervindt van verkeerslawaai met 30 % te verminderen (zie paragraaf 12), wordt gehaald. Volgens de huidige ramingen van de Commissie zal dit aantal tegen 2030 met niet meer dan 19 % dalen en volgens het pessimistische scenario kan het totale aantal mensen dat chronisch hinder ondervindt van verkeerslawaai zelfs met 3 % toenemen 30.
46 Geluidshinder heeft een negatieve invloed op de stedelijke biodiversiteit en op
vogelpopulaties in de stad in het bijzonder. De gedocumenteerde effecten belemmeren vooral het vermogen van vogels om te communiceren en werken gedragsveranderingen in de hand, waardoor veel soorten vaak uit bebouwde gebieden worden verdreven. De richtlijn omgevingslawaai schrijft geen monitoring van het effect van geluidsoverlast op de biodiversiteit in de EU voor en geen van de bezochte lidstaten beoordeelt dit verschijnsel.
Actieplannen worden niet als doeltreffende beheersinstrumenten gebruikt
47 Actieplannen zijn strategische instrumenten voor de beheersing van
luchtverontreiniging en geluidshinder in steden 31. Volgens de EU-wetgeving moeten zij worden opgesteld om de belangrijkste problemen aan te pakken die worden veroorzaakt door luchtverontreiniging en geluidshinder. In ons verslag van 2018 stelden we vast dat luchtkwaliteitsplannen de naleving van de richtlijn inzake luchtkwaliteit niet konden garanderen 32. Wij hebben gecontroleerd of er binnen de gestelde termijn plannen in de geselecteerde steden waren opgesteld. Wij gingen ook na of de uitvoering ervan werd gemonitord 33 om te waarborgen dat de plannen een bevredigend antwoord boden op de evoluerende situatie op het gebied van luchtverontreiniging en geluidshinder. De resultaten van ons onderzoek naar de doeltreffendheid van de geselecteerde maatregelen in de actieplannen worden uiteengezet in het tweede deel van dit verslag (zie de paragrafen 64-90).
30
Uitvoering van de richtlijn omgevingslawaai, COM(2023) 139 final.
31
Artikel 23 van de richtlijn inzake luchtkwaliteit en artikel 8 van de richtlijn omgevingslawaai.
32
Speciaal verslag nr. 23/2018, paragraaf 47.
33
Deel A, punt 8, c), van bijlage XV bij de richtlijn inzake luchtkwaliteit.
32 Lucht
48 Wanneer de concentratie van een aan monitoring onderhevige verontreinigende stof de EU-grens- of streefwaarde overschrijdt, moeten de relevante autoriteiten een luchtkwaliteitsplan vaststellen. In alle drie de steden werden gedurende vele jaren overschrijdingen van bepaalde luchtverontreinigende stoffen geregistreerd (zie figuur 7). Het luchtkwaliteitsplan moet passende maatregelen bevatten om ervoor te zorgen dat de duur van dergelijke overschrijdingen zo kort mogelijk is.
49 De regionale autoriteiten van Krakau hadden de luchtkwaliteitsplannen opgesteld
en regelmatig geactualiseerd. Als de autoriteiten ze niet naar behoren uitvoeren, kan de milieu-inspectie van de provincie financiële sancties opleggen. In het meest recente verslag 34 werd geconcludeerd dat de stad de geplande maatregelen op tijd had uitgevoerd en dat deze hadden geleid tot concrete verbeteringen van de luchtkwaliteit van de stad, zoals blijkt uit de gegevens over PM-concentraties.
50 In Barcelona werden luchtkwaliteitsplannen in 2007 en 2014 vastgesteld, maar
het plan voor 2014 moest worden verlengd in afwachting van de vaststelling van een nieuw plan, dat ten tijde van de controle nog niet was goedgekeurd. Hoewel er follow-up wordt gegeven aan de uitvoering van de maatregelen in het plan van 2014, hebben wij geconstateerd dat het laatste ontwerp van het geactualiseerde actieplan geen alomvattende beoordeling bevatte van de doeltreffendheid van reeds uitgevoerde maatregelen, en dat de meeste maatregelen waren verlengd zonder een kwantificeerbaar onderzoek naar de beweegredenen daarvoor.
51 Wij stelden vast dat de relevante autoriteiten in Athene, ondanks de jarenlange overschrijding van EU-grenswaarden, nog geen luchtkwaliteitsplannen hadden opgesteld. Het ontwerp van het luchtkwaliteitsplan, dat het resultaat was van een door de EU gefinancierd project dat in september 2022 werd afgerond, was ten tijde van de controle nog niet vastgesteld. Tegen deze achtergrond hebben wij geconstateerd dat sprake is van overlappende acties en beperkte samenwerking tussen de verschillende autoriteiten op centraal niveau en met vertegenwoordigers van de steden (zie de paragrafen 84 en 85).
34
Inspectieverslag WIOS-KRAK 309/2023.
33 Lawaai
52 Met het oog op de beheersing van geluidsgerelateerde kwesties, waaronder de
vermindering van het geluidsniveau, zijn de lidstaten verplicht 35 om actieplannen uit te werken voor plaatsen in de buurt van geluidsbronnen binnen agglomeraties en in de buurt van belangrijke wegen, spoorwegen en luchthavens. Het eerste actieplan had in 2008 klaar moeten zijn en had elke vijf jaar herzien moeten worden.
53 We hebben vastgesteld dat in Krakau de actieplannen voor de agglomeratie met
enige vertraging waren vastgesteld en geactualiseerd. Het meest recente plan (2019-2023) bevat niet alleen een lijst met geplande maatregelen om geluidshinder in de stad aan te pakken, maar ook een analyse van maatregelen die in het kader van het vorige plan zijn uitgevoerd. Slechts enkele maatregelen waren uitgevoerd en de stad wees budgettaire beperkingen aan als de belangrijkste reden hiervoor. De Poolse autoriteiten verklaarden in het kader van de analyse van de doeltreffendheid van de maatregelen ter bestrijding van geluidshinder dat volledige overeenstemming met de nationale geluidsgrenswaarden in een grote stad als Krakau haalbaar noch uitvoerbaar was.
54 In Barcelona werden na een vertraging van enkele jaren actieplannen voor de
agglomeratie vastgesteld. De herziene plannen bevatten geen analyse van het effect van reeds uitgevoerde maatregelen, zoals ook het geval was voor de luchtkwaliteitsplannen (zie paragraaf 50).
55 In Athene werd slechts één keer een actieplan voor de agglomeratie opgesteld, namelijk in 2014. De Griekse autoriteiten hadden deze ten tijde van de controle nog niet geactualiseerd.
35
Artikel 8 van de richtlijn omgevingslawaai.
34
Handhaving door de Commissie tijdig noch volledig doeltreffend in de geselecteerde steden
56 De Commissie moet de uitvoering van het EU-recht doeltreffend handhaven . 36
De Commissie heeft de discretionaire bevoegdheid om inbreukprocedures in te leiden tegen lidstaten die naar haar oordeel het EU-recht hebben geschonden 37. De inbreukprocedure bestaat uit verschillende stappen en kan er uiteindelijk toe leiden dat een lidstaat voor het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) wordt gedaagd. Volgens vaste rechtspraak van het HvJ EU ligt de bewijslast met betrekking tot de vermeende inbreuk bij de Commissie. Schendingen van het EU-recht moeten snel worden aangepakt 38. Wij hebben voor de geselecteerde steden gekeken naar de handhavingsinspanningen van de Commissie om er tijdig en doeltreffend voor te zorgen dat de lidstaten aan de EU-wetgeving inzake luchtverontreiniging en geluidshinder voldoen (zie ook ons speciaal verslag over handhaving van het EU-recht 39).
57 Schendingen van het milieurecht vormen het grootste aantal zaken dat door de
Commissie wordt behandeld (ongeveer 20 % van het totaal 40). Sinds de inwerkingtreding van de richtlijn inzake luchtkwaliteit, de NEC-richtlijn en de richtlijn omgevingslawaai heeft de Commissie 106 inbreukprocedures 41 tegen lidstaten ingeleid wegens niet-naleving van de richtlijnen 42. Van de 106 ingeleide procedures is 51 % (54 zaken) afgesloten en de rest nog lopende. 25 van de 106 procedures werden doorverwezen naar het HvJ EU, dat in 22 gevallen uitspraak heeft gedaan.
36
Artikel 17, lid 1, VEU.
37
Artikel 258 VWEU.
38
“EU-wetgeving: betere resultaten door betere toepassing”, 2017/C 18/02.
39
Speciaal verslag 28/2024 “Handhaving van EU-wetgeving — De Commissie heeft haar beheer van inbreukzaken verbeterd, maar het afsluiten ervan duurt nog steeds te lang”.
40
Evaluatie van de uitvoering van het milieubeleid, Commissie.
41
Inbreukbeslissingen, Commissie, geraadpleegd op 25 juli 2024.
42
Dit aantal omvat gevallen van onjuiste uitvoering en niet-naleving, maar inbreuken wegens niet-mededeling zijn sinds 25 juli 2024 uitgesloten.
35
58 Als een lidstaat een arrest niet uitvoert, kan de Commissie de zaak terugverwijzen
naar het HvJ EU en het vragen financiële sancties op te leggen in de vorm van een forfaitaire som en/of een dagelijkse dwangsom 43. De Commissie heeft in 2021 gevraagd om financiële sancties op te leggen aan één lidstaat (Bulgarije) en heeft op grond van artikel 260 VWEU ingebrekestellingen gestuurd naar Frankrijk, Italië, Hongarije en Polen.
59 Een tijdige voltooiing van een inbreukprocedure is essentieel om de
doeltreffendheid van het proces te waarborgen. In 2010 heeft de Commissie toegezegd inbreukprocedures binnen drie jaar na aanvang te voltooien. In ons speciaal verslag van 201844 concludeerden wij dat de langdurige handhavingsprocedure van de Commissie tot dusver de naleving van de richtlijn inzake luchtkwaliteit nog niet heeft gewaarborgd en bevolen wij aan dat de Commissie elk stadium van de inbreukprocedure actief beheert zodat zaken sneller kunnen worden opgelost of voorgelegd aan het HvJ EU.
60 Wij hebben voor de geselecteerde steden acht inbreukprocedures in detail
onderzocht die betrekking hadden op de richtlijn inzake luchtkwaliteit en de richtlijn omgevingslawaai (zie figuur 10). We hebben twee onopgeloste zaken aangetroffen die al meer dan tien jaar liepen. Bovendien overschreed de duur van de procedure in vijf andere onderzochte zaken de interne benchmark van de Commissie van drie jaar.
43
Artikel 260 VWEU.
44
Speciaal verslag nr. 23/2018, paragrafen 48-54.
36
Figuur 10 — Inbreukprocedures ten opzichte van de benchmark van de Commissie 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Lucht Polen
PM10
Spanje
PM10
Spanje
NO2
Polen
NO2
Griekenland NO2
Lawaai Spanje Polen Griekenland ingebrekestelling, met redenen omkleed advies en aanhangigmaking bij het HvJ
interne benchmark van drie jaar van de Commissie
uitspraak van het Hof gedeeltelijke intrekking verstreken tijd sinds de laatste stap in de procedure
Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.
61 Volgens de Commissie behoren het gebrek aan naleving en adequate 45
maatregelen om aan de luchtkwaliteitsnormen voor belangrijke verontreinigende stoffen te voldoen, die op aanhoudende overschrijdingen duiden, tot de belangrijkste prioriteiten met betrekking tot de luchtkwaliteit die het handhavingsproces in gang moeten zetten. Uit onze analyse blijkt dat de Commissie in zaken tegen Spanje, Polen en Griekenland de inbreukprocedures pas vijf, zes en negen jaar nadat zij kennis had genomen van het feit dat deze landen zich niet hielden aan de termijn voor de verontreinigende stof NO2, had ingeleid.
62 De Commissie won drie zaken die bij het HvJ EU aanhangig waren gemaakt tegen Griekenland, Spanje en Polen op grond van overschrijdingen van de concentratiegrenswaarden voor luchtverontreinigende stoffen na het verstrijken van de termijn van de richtlijn inzake luchtkwaliteit (zie tabel 2). In twee zaken bleven de overschrijdingen voortbestaan, zelfs na de uitspraak van het HvJ EU.
45
Een Europa dat beschermt: schone lucht voor iedereen, COM(2018) 330 final; uitwisseling van informatie tussen de ERK en de Commissie, mei 2024.
37
Tabel 2 — Overzicht van inbreukprocedures tegen de geselecteerde steden Land en inbreuknummer
Verontreinigende stof
Termijn van de richtlijn inzake luchtkwaliteit voor het bereiken van de grenswaarde
Polen (Krakau) INFR(2008)2199
PM10
2005
2009
ja
Spanje (Barcelona) INFR(2015)2053
NO 2
2010
2015
nee
Griekenland (Athene) INFR(2018)2361
NO 2
2010
2019
ja
Jaar waarin de inbreukprocedure is ingeleid
Bleef de overschrijding voortbestaan (gegevens van 2023)?
Jaar en referentie HvJ EU-zaak
2018 C-336/16 2022 C-125/20 2023 C-633/21
63 Niet-naleving van de richtlijn omgevingslawaai betreft het ontbreken van
strategische geluidsbelastingkaarten en actieplannen. Het is een gemeenschappelijke kwestie voor alle drie de lidstaten en steden. In het geval van Polen werd de inbreukprocedure in 2017 ingeleid en resulteerde deze in een uitspraak van het HvJ EU in 2023. De inbreukprocedures tegen Spanje en Griekenland, die respectievelijk in 2016 en 2017 zijn ingeleid, zijn nog niet voor het HvJ EU gebracht. Ten tijde van de controle, en terwijl de procedures nog liepen, had geen van de drie landen aan de relevante vereisten van de richtlijn omgevingslawaai voldaan.
Steden hebben moeite om luchtverontreiniging en geluidshinder doeltreffend aan te pakken
64 De lidstaten moeten maatregelen nemen tegen luchtverontreiniging en lawaai . 46
Wij hebben de geanalyseerde maatregelen in de geselecteerde steden onderzocht, met inbegrip van de maatregelen die een EU-financieringscomponent hadden, om hun bijdrage aan de vermindering van luchtverontreiniging en geluidshinder te beoordelen. Wij hebben ook een analyse uitgevoerd van de moeilijkheden die gepaard gaan met de uitvoering van de maatregelen en die de doeltreffendheid ervan beïnvloeden.
46
Artikel 23 van de richtlijn inzake luchtkwaliteit en artikel 8 van de richtlijn omgevingslawaai.
38
Onzekere doeltreffendheid en maatschappelijke uitdagingen van de uitgevoerde maatregelen
65 Het wegverkeer is een van de grootste veroorzakers van luchtverontreiniging en
geluidshinder in de grote steden van de EU, met inbegrip van de steden die wij hebben geselecteerd. Daarom moeten de maatregelen die in een stad worden gepland en uitgevoerd, op de vervoerssector gericht zijn. Wij hebben onderzocht of de toegepaste maatregelen doeltreffend zijn geweest voor het verminderen van luchtverontreiniging en geluidshinder. Lage-emissiezones
66 Een lage-emissiezone (LEZ) is een duidelijk afgebakend gebied, meestal een deel
van een stad, dat onderworpen is aan toegangsvoorwaarden die variëren naargelang van het type voertuig (auto, motor, bus, enz.) en de emissies ervan. Het doel is om het verkeer van de meest vervuilende voertuigen te beperken. LEZ’s werden voor het eerst geïntroduceerd in Zweden in 1996, en in mei 2024 waren er 873 EU-steden met actieve LEZ’s, met naar verwachting nog eens 25 EU-steden tegen 202547.
67 LEZ’s zijn niet geharmoniseerd op EU-niveau, omdat in overeenstemming met het
subsidiariteitsbeginsel de uitvoerings- en toegangsregelingen ervan op de specifieke behoeften van de betreffende stad moeten worden afgestemd. Niettemin worden LEZ’s door de Commissie beschouwd als potentieel doeltreffende instrumenten voor de aanpak van de lokale luchtkwaliteitsproblemen, en als zodanig ondersteund; zij zijn opgenomen in een indicatieve lijst van maatregelen ter bestrijding van luchtverontreiniging in de geactualiseerde richtlijn inzake luchtkwaliteit 48.
47
Sadler Consultants Europe GmbH, www.urbanaccessregulations.eu, mei 2024.
48
Deel B, punt 2, d), van bijlage VIII bij de geactualiseerde richtlijn inzake luchtkwaliteit.
39
68 De inrichting van een LEZ is van invloed op het leven van burgers en op
activiteiten van bedrijven en kan daarom een gevoelig punt worden. De potentiële voordelen van schonere lucht en minder lawaai worden bijvoorbeeld afgewogen tegen de noodzaak om een nieuw voertuig aan te schaffen of mobiliteitspatronen te veranderen. Na de invoering van LEZ’s kunnen de stedelijke autoriteiten worden geconfronteerd met juridische uitdagingen op grond van discriminatie, of op grond van de beperkingen van de toegang en het vrije verkeer 49. Klachten tegen LEZ’s zijn bij de nationale rechter ingediend, hetgeen in sommige gevallen ertoe leidde dat de invoering ervan werd uitgesteld of geannuleerd.