RIS319970 Bijlage Nota Grondbeleid (geamendeerd)

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Datum

Status

september 2024

Definitief

Auteur

DSO / Grondbedrijf / Expertise, Beleid & Erfpacht

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Inhoudsopgave

Voorwoord

3

1. Inzet van grondbeleid

4

1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding Achtergrond Doel van het grondbeleid Leeswijzer

4 5 5 6

2. Regie met het grondbeleid

6

Stap 1: Aanleiding ontwikkeling/Initiatief Stap 2: Beoordeling wenselijkheid Stap 3: Afwegingen uitvoerbaarheid Stap 4: Uitwerking en uitvoering in projectteam

3. De integrale afweging 3.1 3.2 3.3

7 8 9 10

10

Maatschappelijke meerwaarde Financiële gevolgen Integrale beoordeling

11 12 13

4. De rolkeuze in het grondbeleid

15

4.1 4.2

Het afwegingskader voor het bepalen van de gewenste rol Onderscheid in vier rollen

15 17

4.2.1 Initiërend ontwikkelaar

19

4.2.2 Verleidend facilitator

20

4.2.3 Afwachtende ontwikkelaar

21

4.2.4 Passief/toetsende rol

21

5. Kaders en toepassing in de praktijk 5.1 5.2

Instrumenten voor verwerving Instrumenten voor uitvoering van een gebiedsontwikkeling

24 24 27

5.2.1 Gemeentelijke grondexploitatie

27

5.2.2 Samenwerking in grondexploitatie

27

5.2.3 Private grondexploitatie

29

5.3 5.4 5.5

31 34 34

Vormen voor de uitgifte van grond en het beheer van erfpachtgrond Grondprijzen Rolverdeling en informatievoorziening

In de nota is gebruik gemaakt van teksten en figuren uit de modelnota grondbeleid van Guido Mertens Advies, versie februari 2024.

2/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Voorwoord Den Haag groeit, maar niet in oppervlakte. Steeds meer mensen willen hier wonen, werken, ondernemen en ontspannen. Ineengeklemd door zee, groengebieden en onze buurgemeenten, blijft de ruimte echter beperkt. Grond is in onze mooie, internationale stad van vrede en recht dan ook een schaars goed. Toekomstgericht grondbeleid van de gemeente - inspelend op de uiteenlopende behoeften van bewoners, ondernemers en bezoekers - is daarom noodzakelijk en urgent. Want alleen dan kan Den Haag floreren en blijven vernieuwen. Met trots presenteer ik u de nieuwe nota grondbeleid van de gemeente Den Haag. Deze nota vormt de leidraad voor het gebruik en de ontwikkeling van grond in onze stad. Dat gemeentelijke beleid draait om het voeren van regie. Om zo de koers van stadsontwikkeling te bepalen en te sturen, integraal en gebiedsgericht. Om betaalbaar te kunnen bouwen en om complete wijken te kunnen ontwikkelen: met groen, scholen, sportgelegenheid, goed openbaar vervoer. Kortom: met alles wat nodig is om je er thuis te voelen. In het coalitieakkoord voor de periode 2023-2026 hebben wij als gemeente onze ambities op het gebied van stadsontwikkeling en wonen uiteengezet. Deze ambities vormen de basis van onze toekomstvisie, waarin we streven naar een evenwichtige groei van onze stad, met oog voor duurzaamheid, leefbaarheid en sociale inclusie.

Door sterker de regie te nemen en een stevig grondbeleid te voeren, kunnen we onze doelstellingen behalen binnen de beperkte ruimte waarmee we in Den Haag te maken hebben. We zullen slimme keuzes moeten maken op het gebied van grondgebruik en grondontwikkeling. Zo willen we een stad creëren die klaar is voor de uitdagingen van morgen, met behoud van het unieke karakter en de kwaliteit van leven in Den Haag, waarbij de waarde van onze grond zoveel mogelijk ten goede komt aan ons allemaal. Als gemeente zijn wij ons ervan bewust dat het realiseren van onze ambitieuze doelstellingen niet zonder uitdagingen zal zijn. Maar wij zijn ervan overtuigd dat we met een duidelijke visie, een doelgericht beleid en inzet van alle betrokkenen, samen aan een stad kunnen bouwen waar het voor zoveel mogelijk mensen goed wonen, werken en leven is. Namens het gemeentebestuur van Den Haag, Martijn Balster Wethouder Volkshuisvesting, Welzijn, Wijken en Zuidwest

3/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

1. Inzet van grondbeleid

1.1 Inleiding Den Haag staat de komende jaren voor een stevige opgave. Om de groeiende behoefte aan wonen, werken en maatschappelijke voorzieningen op een duurzame manier te realiseren, zullen we moeten vernieuwen en verdichten. Deze opgave vraagt afweging van meerdere belangen, vanuit beleidsambities, ruimteclaims, financiën, draagvlak in de politiek en de samenleving en realiteitszin. De druk op de ruimte is groot en zal groter worden door toenemende ruimteclaims. De gemeente en marktpartijen hebben door de vaak complexe eigendomsposities elkaar nodig om tot een effectieve aanpak te komen. Niet alles kan en past in de stad. Het maken van heldere keuzes is daarom belangrijk. Keuzes die passen bij de (strategische) lange termijndoelen voor de stad, zoals die zullen worden opgenomen in de nog vast te stellen Omgevingsvisie 2050 (hierna: Omgevingsvisie). Vaststelling van de Omgevingsvisie wordt voorzien in 2025. Grondbeleid is een middel om te sturen op het realiseren van deze maatschappelijke doelstellingen in het ruimtelijk domein. Grondbeleid is daarbij volgend op de ambities en doelen zoals vastgelegd in de Omgevingsvisie. Het biedt ons als gemeente belangrijke instrumenten voor het uitvoeren en bereiken van die doelstellingen, in samenwerking met andere partijen en naast onze publiekrechtelijke taken en bevoegdheden.

Het dient als kader voor de advisering over besluiten met betrekking tot gebieds- en ruimtelijke ontwikkelingen. De Nota Grondbeleid dient de volgende belangen met als doel voor iedere doelgroep transparant te zijn: a.

b. c.

De gemeenteraad en het college van burgemeester & wethouders maken de principiële keuzes voor de mate van regie binnen het grondbeleid voor het realiseren van de diverse maatschappelijke ambities. Ook biedt dit beleid helderheid in de bestuurlijke rolverdeling en in de afbakening van bevoegdheden. Externe partijen die met de gemeente willen samenwerken krijgen door dit beleid op hoofdlijnen inzicht in de manier waarop de gemeente haar grondbeleid toepast. De ambtelijke organisatie kan op basis van dit beleid op hoofdlijnen advies geven over ontwikkel1- en samenwerkingsstrategieën2 binnen gebiedsontwikkelingen.

De kaders en de richtlijnen die de kern zijn van deze nota, zijn steeds cursief, vet en in het blauw aangegeven.

1

Een ontwikkelstrategie bepaalt de koers van de gebiedsontwikkeling. Het maakt duidelijk hoe we tot de meest optimale ontwikkeling komen door onder andere duidelijk te maken welk programma, welke grondpositie(s) en welke fasering nodig is en hoe de businesscase er uit ziet.

2

De samenwerkingsstrategie is vaak een onderdeel van de ontwikkelstrategie. Hier gaat het met name over de betrokken partijen in het gebied, de rol van de gemeente en de samenwerking met de markt.

4/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

1.2 Achtergrond Met deze nieuwe Nota Grondbeleid creëert de gemeente ruimte om meer te kunnen sturen op de gewenste gebieds- en ruimtelijke ontwikkelingen. In de vorige Nota Grondbeleid uit 20193 was het beleid gericht op faciliterend grondbeleid met waar nodig - binnen strikte beleidsmatige en financiële kaders - de mogelijkheid tot actief grondbeleid. In deze nota is gekozen om per situatie te bepalen of regie van de gemeente noodzakelijk is en zo ja, welke inzet daarvoor noodzakelijk is. Dit heet regisserend grondbeleid. Deze nota dient als ankerpunt om deze regierol te kunnen nemen, en de gewenste mate van regie te bepalen. Regie voeren in het grondbeleid is een actieve houding innemen ten opzichte van gebiedsontwikkelingen en sturen waar dat gewenst is. Regie voeren is niet alles zelf doen, denk aan gronden aankopen en risicodragend ontwikkelen. Regie voeren betekent (1) actieve betrokkenheid bij de realisatie van ambities in het ruimtelijke domein (vanaf een vroeg stadium), (2) het bepalen van een strategie en hierop sturen en (3) de best passende opties per situatie verkennen. Regie is mogelijk door te initiëren, te faciliteren en kaders te stellen, samen te werken of het toch zelf te doen indien urgent. In deze nota leest u hoe de gemeente Den Haag per situatie haar afwegingen maakt aan de hand van een afwegingskader.

Deze nota is een overkoepelend beleidsdocument waarbij de in deze nota genoemde instrumenten waar nodig verder zijn uitgewerkt in het Verwervingskader, Grondprijzenkader, Uitgifte- en Erfpachtkader en de Nota Kostenverhaal. In de nota staan verwijzingen naar deze vastgestelde of nog uit te werken beleidsdocumenten. Waar de uitvoeringspraktijk om nog meer diepgang, uitleg en standaardisatie vraagt, werkt de gemeente die via procesbeschrijvingen verder uit. Het college stelt deze kaders vast. Deze nota presenteert een afwegingskader voor de langere termijn. Via de paragraaf Grondbeleid van de programmabegroting en programmarekening kunnen we de nota actueel houden. Als er meerdere aanvullingen en/of wijzigingen nodig zijn om deze nota actueel te houden, wordt een nieuwe Nota Grondbeleid opgesteld. De gemeente heeft ook een nota vastgoed. De Nota Vastgoed biedt een gedetailleerder kader voor het strategische beheer en de inzet van het gemeentelijk vastgoed voor het realiseren van maatschappelijke waarde. Wij verwijzen naar die nota voor de uitgangspunten en afwegingen die bijdragen aan de realisatie daarvan.

1.3 Doel van het grondbeleid Grondbeleid is een middel en geen doel op zichzelf. De Nota Grondbeleid geeft richting bij het nemen van besluiten die te maken hebben met de realisatie van de maatschappelijke doelen voor de fysieke leefomgeving. Het is behulpzaam bij het opstellen van de ontwikkelingsstrategie en/of de samenwerkingsstrategie bij de gebiedsontwikkelingen, waarbij grond en grondposities een rol spelen. De Omgevingsvisie of gebiedsvisies geven daarbij inhoudelijk richting. Grondbeleid heeft daarom twee hoofddoelen: Doel 1: Met de strategische inzet van grondinstrumenten maatschappelijke ambities realiseren.

3

Nota Grondbeleid 2019 (RIS302035).

5/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Het grondbeleid biedt houvast voor de gemeentelijke afwegingen en projectspecifieke keuzes die gemaakt worden om de ontwikkeling mogelijk te maken (hoofdstuk 2). Ook beantwoordt het de vraag welke rol de gemeente daarbij het best kan innemen (hoofdstuk 4). Doel 2: Via een integrale afweging sturen op de haalbaarheid van een ontwikkeling.

Door te streven naar een zo goed mogelijk integraal resultaat ontstaat meerwaarde. Cruciaal hierbij is het goed samenbrengen van diverse maatschappelijke ambities waardoor een haalbare ontwikkeling ontstaat. Dat integraal resultaat bestaat uit de optimale mix van een zo hoog mogelijk maatschappelijke waarde en een passend financieel gevolg (hoofdstuk 3). Door in deze nota vooraf heldere kaders te scheppen kan de gemeente regisserend grondbeleid voeren. Daarbij zijn ook de actuele financiële en juridische kaders op basis van de huidige wet- en regelgeving van groot belang. In deze nota benoemen wij deze alleen op hoofdlijnen.

1.4 Leeswijzer Deze nota is als volgt opgebouwd: • In hoofdstuk 2 is nader uitgewerkt hoe grondbeleid ingezet kan worden, op welke momenten dat gebeurt en hoe dat past binnen het totale proces van ambitie tot ontwikkeling. • In hoofdstuk 3 is aangegeven hoe de afwegingen rondom het integraal resultaat van een ontwikkeling een plek krijgen in het grondbeleid. • In hoofdstuk 4 is de rolkeuze van de gemeente in het grondbeleid uitgewerkt. • Tenslotte zijn in hoofdstuk 5 de financiële en juridische kaders en de informatievoorziening over de uitvoering van het grondbeleid uitgewerkt.

2. Regie met het grondbeleid

Veel van de maatschappelijke ambities vragen om een ruimtelijke ontwikkeling. Zo kan de gemeente onder andere een bijdrage leveren aan ambities om de benodigde geschikte en betaalbare woningen voor onze inwoners te bouwen, ruimte te maken voor ontmoeting, noodzakelijke voorzieningen aan te leggen, een omgeving te creëren die gezond bewegen stimuleert, en concrete bijdragen te leveren aan de energietransitie, klimaatadaptatie en een mooie groene omgeving. Het grondbeleid is een belangrijke schakel in het dynamische proces om van ambitie tot ontwikkeling te komen. In voorliggend grondbeleid staat ‘regie nemen’ centraal. Het begint bij de aanleiding voor ruimtelijke ontwikkelingen. Er zijn verschillende aanleidingen voor een ontwikkeling. Daarbij is het belangrijkst om deze te bekijken op basis van wenselijkheid. Het is belangrijk om scherp te hebben ‘wat wil de gemeente bereiken?’. Zodra dat scherp is, volgen afwegingen over de uitvoerbaarheid. Deze bestaan uit een integrale afweging waarbij de maatschappelijke doelen worden afgewogen tegen het financieel resultaat. Uit deze afwegingen blijkt de gewenste mate van regie en vervolgens de rolkeuze. In onderstaand figuur wordt de positionering van het grondbeleid binnen het proces van ambitie tot ontwikkeling weergegeven. In hoofdstuk 5 duiden wij de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college binnen dit proces.

6/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Figuur 1 Positionering grondbeleid

Hieronder worden de verschillende stappen uit figuur 1 nader toegelicht.

Stap 1: Aanleiding ontwikkeling/Initiatief

Om initiatieven en projectvoorstellen te beoordelen op wenselijkheid (stap 2) is het van belang om de aanleidingen te onderscheiden, onder andere om te bepalen of een bepaalde ontwikkeling eigenlijk nodig is. Er zijn daarbij verschillende hoofdgroepen van mogelijke aanleidingen te onderscheiden: 1. Vanuit een beleidsprogramma: beleidsambities in de Omgevingsvisie, gebiedsvisies en in sectorale concrete programma’s kunnen inzichtelijk maken dat er grote vraag is naar locaties voor bijvoorbeeld mobiliteit, energietransitie, wonen of buitenruimte. De programma’s worden vervolgens in individuele projecten met eigen kaders gerealiseerd. Bijvoorbeeld door het vinden van een geschikte ontwikkellocatie. 2. Vanuit een gebiedsopgave: gebiedsambities in de Omgevingsvisie of andere gebiedsvisies met een bijzondere transformatie- of ontwikkelopgave. Bijvoorbeeld het Central Innovation District, Binckhorst, Zuidwest en de A4-Vlietzone. Binnen deze gebieden is integraal werken van groot belang met het oog op het verbeteren van de doelstellingen op het gebied van wonen, werken, voorzieningen, groen, leefbaarheid en veiligheid. 3. Vanuit interne initiatieven, zoals een eigen locatie of een locatie van een ander die beschikbaar is of komt in de markt, en die kansen biedt voor ontwikkeling.

Een andere interne aanleiding kan een vraag vanuit gemeentelijk bestuur en/of ambtelijke organisatie zijn omdat bijvoorbeeld een kans zich voordoet om een samenwerking aan te gaan met marktpartijen. 4. Vanuit externe initiatieven, zoals een vraag vanuit een private partij over een ontwikkelplan, bijvoorbeeld op eigen locatie, waarvoor medewerking van de gemeente nodig is om dit mogelijk te maken.

7/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Stedelijke regie op ruimte

De gemeente herpakt de regie op de ruimtelijke ordening. Oftewel de regie op de ruimtelijke toewijzing van stedelijke programma’s in het beschikbare grondgebied van de gemeente. Deze regie is nodig om alle sectorale ambities en stedelijke ruimteclaims op gebiedsniveau of op stadsniveau, slim en zo goed mogelijk te combineren en om waar nodig keuzes te maken. In de Omgevingsvisie zal de gemeente op hoofdlijnen keuzes maken over de ruimtelijke koers van Den Haag. Daarnaast is ten behoeve van de stedelijke regie op ruimte een Ruimtelijke Regietafel ingesteld. De Ruimtelijke Regietafel gaat integraal adviseren over de stedelijke afweging bij conflicterende ruimteclaims en gebiedsoverstijgende programmakwesties. Het gaat daarbij zowel om de vertaling van sectorale ambities naar gebieden (bijvoorbeeld het aanvullen van de planvoorraad voor woningbouw) als om gebiedsoverstijgende kwesties vanuit gebiedsontwikkelingen, zoals een keuze over de toekomst (en mogelijke verplaatsing) van het afvalcluster in de Binckhorst.

Stap 2: Beoordeling wenselijkheid

Intake van initiatieven en projectvoorstellen

Om initiatieven en projectvoorstellen voor ruimtelijke ontwikkelingen te kunnen voorzien van een reactie is het intakeproces georganiseerd via een centrale intake. Daarmee krijgt de gemeente beter zicht op wat er aan (interne en externe) initiatieven en projectvoorstellen (bijvoorbeeld stedelijke opgave) binnenkomt, waardoor de gemeente kan prioriteren. Een extern initiatief komt eerst langs bij het Haags Initiatieven Team (HIT) om integraal advies in te winnen over de wenselijkheid en haalbaarheid. Er wordt daarna informatie gegeven over de uitkomst van deze beoordeling en wat de eventuele vervolgstap is. Dit advies geeft een goede indicatie van de onderwerpen waarmee in het vervolgproces rekening moet worden gehouden. Beoordeling van initiatieven op wenselijkheid

In de intakefase bepaalt de gemeente op hoofdlijnen hoe wenselijk, hoe haalbaar en hoe urgent een initiatief is. De kernvraag bij de wenselijkheid is welke ruimtelijke doelstellingen de locatie dient waardoor een ontwikkeling nodig is. Daarom wordt getoetst aan de maatschappelijke doelen in de nog op te stellen Omgevingsvisie en (nog uit te werken) gebiedsvisies. Die beoordeling op wenselijkheid wordt niet vanuit het grondbeleid gedaan maar vindt plaats bij de centrale intake. Bij de intake bekijkt de gemeente verder op hoofdlijnen de haalbaarheid, onder andere of geld en capaciteit beschikbaar is om mee te werken aan het initiatief. Ook weegt de gemeente de complexiteit, de risico's en de urgentie van het initiatief mee, waarbij aandacht is voor de maatschappelijke aspecten zoals draagvlak en participatie. Na de intake besluit de gemeente of het initiatief een projectopdracht wordt waarbij begeleiding van de gemeente gewenst is of waaraan zij op een andere manier medewerking wil verlenen.

8/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Stap 3: Afwegingen uitvoerbaarheid

Als de gemeente het initiatief positief beoordeelt, werkt zij de integrale aanpak verder uit. De gemeente stuurt daarbij actief op een optimaal evenwicht tussen technische en financiële haalbaarheid aan de ene kant en ambities en beleidsdoelstellingen aan de andere kant. Op basis van de tot dan toe verworven inzichten worden twee afwegingen gemaakt waarin het grondbeleid de kaders voor de uitvoerbaarheid geeft: Afweging 1: haalbaarheid integrale beoordeling

Bij een integrale aanpak hoort naast aandacht voor de maatschappelijke meerwaarde ook een brede financiële afweging, zodat de haalbaarheid van de ontwikkeling bepaald kan worden. Cruciaal hierin is dat deze ambities op een goede manier samen worden gebracht. Om zo te sturen op een haalbare ontwikkeling, met zoveel mogelijk inpassing van de diverse ambities, waarbij wordt bekeken of bij het creëren van een meerwaarde op een bepaald beleidsterrein ook andere beleidsterreinen kunnen worden ingepast (bijvoorbeeld bij het toevoegen van woningen wordt ook ruimte gemaakt voor het toevoegen van economische of maatschappelijke functies). In hoofdstuk 3 van deze nota is de integrale afweging, en daarin de maatschappelijke meerwaarde en financiële gevolgen, nader uitgewerkt. Per ontwikkeling/opgave vindt financieel maatwerk plaats. Afweging 2: rolkeuze gemeente

Als de gemeente mee wil werken aan een initiatief dan bepaalt de gemeente welke rol zij idealiter bij de ontwikkeling inneemt. Of deze rol ook daadwerkelijk past is mede afhankelijk van de specifieke (eigendoms)situatie en wensen en eisen van de relevante betrokkenen. Dit levert de input om tot een samenwerkingsstrategie te komen, waarin het samenspel tussen markt en overheid en de invulling van de eigen gemeentelijke rol aan bod komt. Dit wordt uitgewerkt in de projectfase. Het in beeld brengen van de gewenste impact, het maken van de integrale afweging en van de afweging voor de rolkeuze gebeurt meermaals. Het kan daarom voorkomen dat de rol tijdens het ontwikkelproces verandert. In grote lijnen volgt de gemeente de volgende momenten waarop het nodig is om een integrale afweging en de afweging voor de rolkeuze te maken. Ze gaan van grof en globaal naar steeds verder uitgewerkt en gedetailleerd. Dit zijn geen verplichte opeenvolgende stappen.

9/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Figuur 2 De afwegingsmomenten

In hoofdstuk 4 van deze nota is de rolkeuze in het grondbeleid nader uitgewerkt.

Stap 4: Uitwerking en uitvoering in projectteam Wanneer over de wenselijkheid, haalbaarheid en urgentie van het initiatief is geadviseerd, vindt in een projectteam de verdere uitwerking en, na bestuurlijke besluitvorming, uitvoering van de gebiedsontwikkeling plaats. Tijdens de verdere uitwerking adviseert dit team over de integrale beoordeling (hoofdstuk 3) en de rolkeuze van de gemeente (hoofdstuk 4) en verwerkt dit in een ontwikkel- en samenwerkingsstrategie. Het grondbeleid biedt het afwegingskader waar de strategie op wordt gebaseerd. De uitwerking en uitvoering in het projectteam zelf valt buiten de scope van de Nota Grondbeleid. Kader 2.1: Nadenken over ontwikkel- en samenwerkingsstrategieën gebeurt op verschillende momenten (figuur 2). Zo gebeurt dit ook al in het vroegtijdige stadium van visievorming door de gemeenteraad, door daar de relatie te leggen met de uitvoerbaarheid van de ambities en bij voorkeur de gewenste rol van de gemeente voor het realiseren van die ambities op te nemen in een uitvoeringsparagraaf.

3. De integrale afweging

Nadat een initiatief voor een ontwikkeling positief beoordeeld is op de wenselijkheid ervan (zie hiervoor stap 2), volgt het maken van de integrale afweging (zie hiervoor stap 3). Dit hoofdstuk beschrijft uitgebreider de afwegingen die de gemeente daarbij maakt (afweging 1: haalbaarheid integrale afweging). Welke gemeentelijke rol hierbij past, is de andere afweging die de gemeente maakt. Hoofdstuk 4 beschrijft uitgebreider de criteria die horen bij die keuze. De (her)ontwikkeling van de fysieke leefomgeving kent niet alleen financiële effecten. De transformatie en/of ontwikkeling van een gebied heeft meestal invloed op meerdere beleidsterreinen. Wanneer verschillende sectorale ambities op hetzelfde moment van belang zijn binnen de opgave, is het noodzaak om die ambities integraal te benaderen. De ambities kunnen elkaar versterken, maar ook strijdig met elkaar zijn, onwenselijk of financieel onhaalbaar zijn. Een beoordeling waarbij de gevolgen integraal worden benaderd, helpt bij het inpassen en combineren van maatschappelijke ambities. Daarbij wordt naar alle gevolgen (o.a. ook financiële en technische haalbaarheid) van die combinatie(s) gekeken.

10/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Door de integrale afweging in het grondbeleid vroegtijdig bij een gewenste ontwikkeling te maken, kan de gemeente adviseren wat maatschappelijk en financieel haalbaar lijkt op een bepaald moment en welke keuzes daarbij horen.

3.1 Maatschappelijke meerwaarde Het grondbeleid richt zich op de maatschappelijke thema’s waaraan de gemeente de komende jaren vorm geeft in de gebiedsontwikkelingen. Kwaliteit toevoegen staat daarbij voorop. De maatschappelijke thema’s hebben een plek in zes lange termijnambities, die zijn opgenomen in het Ambitiedocument omgevingsvisie Den Haag (RIS309993): • • • • • •

Rechtvaardig en inclusief Den Haag Betaalbare, toegankelijke en toekomstbestendige woningvoorraad Klimaatbestendig, klimaatneutraal en natuurinclusief Den Haag Economisch vitaal Den Haag Gezond en veilig Den Haag Duurzaam bereikbaar Den Haag

In de genoemde ambities en de (nog vast te stellen) Omgevingsvisie gaat het niet alleen om de fysieke randvoorwaarden van de fysieke leefomgeving, maar ook de daarmee samenhangende maatschappelijke opgaven zoals leefbaarheid en voldoende voorzieningen. De uitwerking van deze ambities vraagt een integrale aanpak. Voorop staat dat we bij deze uitwerking maatschappelijke waarde, of meerwaarde, willen creëren. Hoewel deze waarde vaak moeilijk te kwantificeren4 is, is het wél mogelijk om scherp te krijgen aan welke maatschappelijke beleidsambities of thema’s de opgave of ontwikkeling een bijdrage levert. Ook de wijze waarop deze bijdrage invloed heeft en welke van de afzonderlijke ambities de meeste invloed heeft, kan de gemeente concreter maken. De mate van de realisatie van maatschappelijke meerwaarde kan de gemeente inzichtelijk maken via (een aantal) ontwikkelscenario’s. Op die manier dragen ruimtelijke ontwikkelingen bij aan het verhogen van de brede welvaart5. Deze inhoudelijke beleidsafwegingen horen niet bij de kaders die onderdeel van het grondbeleid zijn. De beleidskaders zijn een sectorale (wonen, economie, duurzaamheid, etc.) aangelegenheid en de kwalitatieve beoordeling van die afwegingen wordt in die kaders gemaakt. Daaruit blijkt in hoeverre de opgave of ontwikkeling een bijdrage levert aan de afzonderlijke maatschappelijke ambities.

De gemeenteraad stelt hiervoor een Omgevingsvisie en omgevingsplan vast evenals eventueel een gebiedsvisie. De uiteindelijke keuze voor welke maatschappelijke doelstellingen een plek krijgen in de ontwikkelingen worden hierop gebaseerd. In de integrale beoordeling (zie paragraaf 3.3) wordt inzichtelijk gemaakt in hoeverre de ontwikkeling bijdraagt aan die doelstellingen. Deze beoordeling van de maatschappelijke thema’s gaat niet per definitie op een kwantitatieve wijze. Maatschappelijke waarden worden door verschillende betrokkenen anders waargenomen of gewaardeerd en zijn bovendien lastig of niet in geld uit te drukken. Daarom is een kwalitatieve beschouwing essentieel als maatschappelijke waarden in de beoordeling meegenomen worden. Hoe 4

Maatschappelijke meerwaarde is het totaal aan mogelijke maatschappelijke effecten die veroorzaakt worden door een ruimtelijke

5

Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving gaat brede welvaart in essentie over het welzijn van mensen. Het is een maatstaf voor

ontwikkeling en/of de inzet van vastgoed. Dit kunnen effecten zijn voor de hele gemeente of voor afzonderlijke gebieden.

alles dat mensen van waarde vinden. Naast materiële welvaart gaat het ook om zaken als gezondheid, onderwijs, milieu en leefomgeving, sociale cohesie, persoonlijke ontplooiing en (on)veiligheid.

11/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

concreter de kwalitatieve beoordeling is over meerwaarde die met deze opgave wordt gecreëerd, hoe beter inzichtelijk wordt waar de gemeente binnen haar rol op kan sturen. Kader 3.1: De gemeenteraad, dan wel het college6, neemt als belangrijke afweging in haar besluitvorming de mate van maatschappelijke meerwaarde van een ontwikkeling mee. Ofwel in hoeverre een ontwikkeling bijdraagt aan de gestelde maatschappelijke doelstellingen.

3.2 Financiële gevolgen Het effect van een ontwikkeling is niet alleen maatschappelijk groot. Ook financieel zijn er op verschillende manieren gevolgen voor onze gemeente. Dit betreft niet alleen de noodzakelijke gemeentelijke investeringen en de beschikbaarheid van dekkingsbronnen voor het initiatief. Een ontwikkeling heeft ook invloed op de financiën van andere onderdelen van de programmabegroting (bijvoorbeeld beheer of het sociaal domein). Het is zaak om ook daar bij de besluitvorming een goed beeld van te hebben. We beschrijven in deze paragraaf hoe we dat doen bij een gebiedsontwikkeling. Bij de beoordeling van de financiële gevolgen van een gebiedsontwikkeling willen wij verder kijken dan de gevolgen van de direct aan de ontwikkeling gerelateerde grondexploitatie 7 of de opzet van het kostenverhaal8. De wettelijk verplichte grondexploitatie en kostenverhaalopzet blijven de basis. De grondexploitatie heeft echter alleen betrekking op de directe financiële gevolgen van de realisatie van de ontwikkeling en de uitgifte van grond. Andere mogelijke wijzigingen die in de programmabegroting door een ontwikkeling ontstaan, blijven dan buiten beschouwing. Denk hierbij aan gevolgen voor beheerskosten van de openbare ruimte of bijdragen voor zorgbehoevenden bij een ontwikkeling voor ouderen.

Dat kan een onvolledig (financieel) beeld geven wanneer een oordeel gevraagd wordt of een ontwikkeling binnen een financieel kader past. Voor het in beeld brengen van die bredere financiële gevolgen van een gebiedsontwikkeling zijn (nog) geen verdere wettelijke kaders en/of beproefde standaardmodellen voorhanden. Dit inzicht is echter wel van groot belang en daarom gaan wij bekijken hoe ook andere belangrijke financiële gevolgen van een ontwikkeling inzichtelijk gemaakt kunnen worden. Een manier is het geven van een indicatie over andere financiële gevolgen voor de gemeentebegroting in de vorm van een brede(re) financiële businesscase. Het is niet bij iedere ontwikkeling noodzakelijk of mogelijk om een (hele uitgebreide) financiële businesscase op te zetten. Die keuze wordt van geval tot geval en vooral bij grotere en/of complexe gebiedsontwikkelingen gemaakt.

6

De rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college is afhankelijk van de fase en het onderwerp van besluitvorming. Zie paragraaf

7

Een grondexploitatie is een begroting waarin door het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) genormeerde

5.5 voor de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college.

kosten en opbrengsten worden opgenomen die te relateren zijn aan het proces van het aankopen, het voor bebouwing geschikt maken, het aanleggen van de openbare ruimte en het uitgeven van gronden aan partijen die gaan bouwen. 8

Het kostenverhaal is een wettelijke plicht om door wetgeving genormeerde kosten die we als gemeente maken te verhalen op een grondeigenaar die een gebied gaat (her)ontwikkelen.

12/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Voorbeelden van geldstromen die aanvullend in de financiële businesscase kunnen landen om het bredere effect van de gebiedsontwikkeling op de begroting te duiden staan in figuur 3. Dit zijn geldstromen binnen de gemeentebegroting. Dit is geen limitatieve lijst. Voor al deze geldstromen worden de verslagleggingsregels gevolgd die zijn opgenomen in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). In hoofdstuk 5 van deze nota zijn de belangrijkste financiële kaders voor het grondbeleid nader uitgewerkt.

Grondexploitatie of Kostenverhaal Waarde maatschappelijk vastgoed Kapitaallasten activa Subsidies / bijdragen van derden Onderhoud openbare ruimte Vervanging infrastructuur

De integrale financiële businesscase moet overigens niet verward worden met een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA). Een MKBA probeert Figuur 3 Voorbeelden van mogelijke geldstromen als onderdeel financiële businesscase bij maatschappelijke baten tevens uit te drukken in gebiedsontwikkelingen financiële gevolgen en doet dit voor alle partijen die baat hebben. Deze werkwijze wordt vaker gebruikt bij grote (met name nationale en vaak infrastructurele) ontwikkelingen om macro-economische gevolgen te onderzoeken. Wij beperken ons in deze nota tot de integrale financiële businesscase tot de geldstromen die gevolgen hebben voor de gemeentebegroting. Kader 3.2: Het financieel kader dat ter besluitvorming voor een gebiedsontwikkeling bij de gemeenteraad ligt, bestaat uit een grondexploitatie of de opzet van het kostenverhaal. Indien er een grondexploitatie of kostenverhaalopzet met tijdvak wordt voorgelegd met een voorzien financieel tekort, dan wordt in de besluitvorming ook de financiële dekking geregeld. Kader 3.3: Indien bij een gebiedsontwikkeling, als aanvulling op Kader 3.1, ook een bredere financiële businesscase wordt gemaakt, dan worden in de besluitvorming aanvullende geldstromen opgenomen die beïnvloed worden door de ontwikkeling. Hierbij wordt indicatief uitgewerkt welke invloed de aanvullende geldstromen kunnen hebben op de gemeentebegroting.

Indien nodig worden ook mogelijke dekkingsbronnen in de besluitvorming meegenomen.

3.3 Integrale beoordeling Nadat de maatschappelijke meerwaarde en de financiële gevolgen in beeld zijn gebracht, kunnen deze tegen elkaar afgewogen worden. Dit geeft een goed beeld van de impact van een gebiedsontwikkeling. Aan de hand van de integrale beoordeling kan de gemeente besluiten de ontwikkeling af te wijzen, te herzien, te optimaliseren of uit te werken. Hieronder lichten wij de onderdelen van de integrale beoordeling toe. Maatschappelijke ambitie en financiën in balans

De integrale beoordeling van een plan is maatwerk. De voorwaarden die de gemeente aan de impact van een plan stelt, bepaalt de gemeente per situatie volgens de volgende drie stappen:

13/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

1.

2.

3.

Bepaal hoe belangrijk de maatschappelijke meerwaarde is op basis van de omstandigheden en het nut en de noodzaak (urgentie) van de ontwikkeling. De gemeenteraad stelt hiervoor een Omgevingsvisie en omgevingsplan vast en eventueel een gebiedsvisie. De uiteindelijke keuze voor welke maatschappelijke doelstellingen een plek krijgen in de ontwikkelingen worden hierop gebaseerd. Bepaal de eventueel taakstellende financiële gevolgen voor de ontwikkeling. Er zijn drie richtinggevende financiële kaders mogelijk: a. De ontwikkeling moet in staat zijn een bepaald positief financieel resultaat op te leveren. Afhankelijk van de bron van het positieve financiële resultaat wordt het surplus verwerkt. In het geval van de verkoop van bouwgrond (grondexploitatie) zal dit resultaat ten goede komen aan de Reserve Grondbedrijf. b. De ontwikkeling moet minimaal een sluitende grondexploitatie of financiële businesscase binnen een bepaalde looptijd hebben. c. De ontwikkeling mag in de financiële businesscase als geheel of in de grondexploitatie afzonderlijk een bepaald voorzienbaar tekort hebben, dat passend is bij de maatschappelijke meerwaarde en de urgentie van het plan. Wat telt is de maatschappelijke winst die bereikt wordt. Voordat de ontwikkeling start, moet er dekking zijn voor het voorziene financiële tekort.

Deze dekking kan afkomstig zijn van de gemeente (bijvoorbeeld middelen bestemd voor de maatschappelijke bijdrage die behaald wordt met het project) of externe middelen (bijvoorbeeld in de vorm van subsidies). Bepaal het optimaal integraal resultaat voor de ontwikkeling. Zoek daarvoor naar de optimale balans tussen het eventueel taakstellende financiële kader van het plan en de daarbinnen haalbare maximale maatschappelijke meerwaarde. Dit vraagt om maatwerk waarbij sprake kan zijn van prioritering tussen verschillende beleidsambities of andere mogelijkheden voor de optimalisering van de grondexploitatie of financiële businesscase.

Risico- en kansenmanagement

Onderdeel van de integrale beoordeling is het risico- en kansenmanagement, bestaande uit een risicoen kansenanalyse en het risico- en kansenbeheer. De risico- en kansenanalyse voor de gebiedsontwikkelingen is onderdeel van de verplichte berekening van de benodigde weerstandscapaciteit die het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) voorschrijft. Prioritering

Als laatste hoort bij de integrale beoordeling nog de eventuele prioritering als er meer locaties zijn die ontwikkeld moeten worden en er rekening moet worden gehouden met beperkingen in gemeentelijke uitvoeringskracht. Die beperking kan financieel van aard zijn (bijvoorbeeld gebrek aan dekking of een grens aan de financieringscapaciteit van de gemeente), maar kan ook te relateren zijn aan grenzen vanuit de inzet van onze ambtelijke capaciteit die benodigd is om de plannen te kunnen begeleiden en/of uitvoeren. Kader 3.4: De integrale beoordeling bestaat uit drie onderdelen: (1) de afweging tussen de integraal maatschappelijke meerwaarde en de brede financiële gevolgen van een plan, (2) de inzichten uit het risico- en kansenmanagement en (3) prioriteringsopties. Kader 3.5: De integrale beoordeling van een plan vraagt om maatwerk. De voorwaarden die de gemeente aan de impact van een plan stelt om tot een positieve beoordeling (en dus uitvoer) te komen, worden per ontwikkeling bepaald. De voorwaarden hebben betrekking op de optimale balans tussen maatschappelijke

14/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

meerwaarde die behaald moet worden en acceptabele of eventueel taakstellende financiële gevolgen voor een plan.

4. De rolkeuze in het grondbeleid

In dit hoofdstuk staat hoe we aan de hand van een afwegingsmodel kunnen bepalen welke rol de gemeente het beste in kan nemen om op een locatie tot een gewenste ontwikkeling te komen (zie hoofdstuk 2, stap 3, afweging 2). Bij de omschrijving van de verschillende mogelijke rollen geven we aan hoe en in welke mate we regie willen nemen in de sturing op het tot stand komen van de ontwikkeling. Ook geven we aan hoe en in welke mate we risicodragend willen investeren en ontwikkelen. De door ons gekozen gewenste rol nemen we mee in een ontwikkel- en samenwerkingsstrategie. In de volgende paragrafen wordt uiteengezet: • Hoe we via het afwegingskader tot een keuze komen voor een rol in het grondbeleid (paragraaf 4.1). • Welke rollen we in het grondbeleid onderscheiden en wat het handelingsperspectief in de verschillende rollen is (paragraaf 4.2); hoe we ons dan opstellen en welke middelen en instrumenten we inzetten.

4.1 Het afwegingskader voor het bepalen van de gewenste rol We voeren regisserend grondbeleid. Daarbij beoordelen we telkens per situatie welke mate van regie op de realisatie van een ontwikkeling nodig is en of we een actievere rol moeten innemen. Dat is afhankelijk van de haalbaarheid en wenselijkheid van de rol. We bepalen steeds aan de hand van vier stappen welke rol bij een bepaalde ontwikkeling het meest geschikt is om de door ons gewenste impact te realiseren. Het gaat hierbij om de volgende stappen:

Integrale beoordeling Mate van urgentie Gewenste invloed Beoordeling randvoorwaarden Figuur 4 Afwegingskader gewenste rol in grondbeleid

Stap 1: Kent de ontwikkeling een positieve integrale afweging?

De integrale afweging van een ontwikkeling uit paragraaf 3.3 is een belangrijke stap in het afwegingsmodel. Hierdoor wordt duidelijk of een ontwikkeling voldoende bij kan dragen aan onze ambities en of deze haalbaar is binnen de voor die ontwikkeling gestelde financiële kaders. Wanneer beide het geval is, kan positief geoordeeld worden. In het geval de maatschappelijke meerwaarde van

15/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

de ontwikkeling als ontoereikend wordt beoordeeld en/of de ontwikkeling niet past binnen de gestelde financiële kaders, onderzoeken we of planaanpassing of een andere wijze van samenwerken wel tot een positieve integrale afweging kan leiden. Stap 2: Hoe urgent is de ontwikkeling?

De mate van urgentie van de ontwikkeling is in hoge mate bepalend voor de keuze van de gewenste regie. Hoe urgenter de ontwikkeling, hoe meer wij regie willen nemen om tot die ontwikkeling te komen. Met de ontwikkeling wordt dan in ieder geval ook in hoge mate een publiek belang gediend. De mate van urgentie wordt bepaald door de noodzaak die er voor een ontwikkeling is om daarmee één of meer maatschappelijke doelstellingen te realiseren. Deze noodzaak zal veelal blijken uit de bestuurlijke prioritaire thema’s en de Omgevingsvisie waarin is aangegeven welke ontwikkelingen nodig of gewenst zijn. We hebben in dat geval vaak al locaties op het oog waar we ontwikkelingen wensen, zoals onze prioritaire ontwikkelgebieden. Het is aan de andere kant ook mogelijk dat er voor een bepaalde belangrijke opgave nog een locatie moet worden gezocht. Er is dan sprake van een hoge urgentie. Urgentie heeft daarom ook niet per se dezelfde betekenis als snelheid. Urgente opgaven zoals die van de woningbouw en de energietransitie of de verbetering van de leefbaarheid in een wijk, zorgen per slot van rekening voor een ontwikkel- en/of transitiebehoefte die niet in een paar jaar tijd is ingevuld.

Daarom kan ook al bij de eerste keer dat de afwegingen over haalbaarheid en rolkeuze gemaakt worden (zie figuur 2 en kader 2.1) sprake zijn van hoge urgentie, terwijl we dan mogelijk nog jaren van concrete ruimtelijke ontwikkelingen verwijderd kunnen zijn. Gebieden waar de kwaliteit van de fysieke leefomgeving nu al hoog scoort omdat onze maatschappelijke doelstellingen daar al (grotendeels) gerealiseerd zijn, zijn de komende jaren meestal minder urgent om verder in te (her)ontwikkelen dan andere gebieden waar de kwaliteit onder druk staat. Dat geldt ook voor initiatieven die in principe snel opgepakt kunnen worden binnen de gebieden die hoog scoren op kwaliteit. Deze initiatieven kunnen dan minder of niet urgent zijn in relatie tot gebieden waar de kwaliteit onder druk staat. Verbeteringen in die laatste gebieden hebben vaak een aanzienlijk groter effect, relatief gezien, op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Afhankelijk van de te realiseren maatschappelijke doelstellingen kunnen de specifieke verbeteringen per gebied weer anders uitpakken, waardoor ook in een gebied die op kwaliteit hoog scoort, sprake kan zijn van urgentie.

De toepassing van deze stap zorgt ervoor dat we onze middelen en (ambtelijke) capaciteit efficiënt inzetten in gebieden waar de ontwikkelingen het hoogstnodig zijn volgens onze visies en niet volgens de chronologische volgorde waarin initiatieven zich aandienen. Stap 3: Welke invloed in de ontwikkeling is nodig of gewenst?

De mate van invloed in de ontwikkeling die gewenst of nodig is, is afhankelijk van het antwoord op de vraag hoe de gemeente wil sturen op de invulling en het gebruik van de locatie en op de kwaliteit van bouwwerken en openbare ruimte. Er wordt afgewogen of - en in welke mate - de grondontwikkeling door de gemeente gewenst of noodzakelijk is. Misschien willen en kunnen andere partijen de gewenste ontwikkeling ook op een kwalitatief goede wijze uitvoeren. De grondontwikkeling kan dan in samenwerking met of alleen door een ontwikkelende partij worden gedaan. Daarbij kunnen we op verschillende andere manieren invloed uitoefenen op die ontwikkeling.

16/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Om te bepalen welke mate van invloed nodig is op de realisatie van een ontwikkeling brengen we in beeld wie eigendom heeft, wie interesse in een ontwikkeling heeft en wat de posities en de motieven van deze partijen zijn. We kijken daarbij onder andere naar de volgende vragen: 1. In hoeverre zijn private partijen op een locatie bereid invulling te geven aan onze maatschappelijke ambities en opgaven om daarmee meerwaarde te realiseren? 2. Kent het plan een hoog investerings- en/of risicoprofiel? 3. Welke sterktes en zwaktes hebben wij zelf en/of andere partijen in de gewenste ontwikkeling als het gaat om de noodzakelijke randvoorwaarden zoals financiële draagkracht en beschikbare capaciteit (inclusief kennis en kunde)? 4. Welke betrokkenheid van overige belanghebbenden is nodig en/of gewenst? Op basis van deze analyse bepalen we: • Of - en in welke mate - eigendom door de gemeente nodig of gewenst is; er is dan directe invloed van de gemeente in de ontwikkeling gewenst/noodzakelijk. • Of actieve samenwerking met andere partijen nodig of gewenst is; er is dan gemengde invloed van de gemeente samen met andere partijen in de ontwikkeling gewenst/noodzakelijk.

• Of de realisatie van de ontwikkeling (grotendeels) door andere partijen dan de gemeente opgepakt kan en gaat worden en in hoeverre daarbij stimulerende maatregelen van de gemeente nodig of gewenst zijn; er is dan indirecte invloed van de gemeente in de ontwikkeling gewenst/noodzakelijk. Stap 4: Beoordeling randvoorwaarden invullen rol.

Vanuit de bovenstaande drie stappen bepalen we onze eerste voorkeursrol bij de ontwikkeling van een locatie. De voorkeursrol kan om meerdere redenen niet mogelijk of wenselijk zijn. Dat wordt duidelijk als we de randvoorwaarden bekijken voor bijvoorbeeld het invullen van een rol als initiërend ontwikkelaar. Het gaat dan onder andere over de bij ons beschikbare kennis en capaciteit, over de financiële risico’s afgezet tegen onze weerstandscapaciteit en over investerings- en financieringsmogelijkheden, die zowel op het niveau van de betreffende locatie als op de projectenportefeuille gelden. Kader 4.1: We gaan uit van regisserend grondbeleid waarbij we van situatie tot situatie kijken welke rol de gemeente het beste past. Hiervoor gebruiken we het afwegingskader voor de gewenste rol in het grondbeleid. Kader 4.2: Met het afwegingskader bepalen we een voorkeursrol die we innemen als er geen belemmeringen zouden zijn en een alternatieve rol die we kunnen innemen als de voorkeursrol niet (volledig) mogelijk is vanwege beperkende randvoorwaarden. Deze rolkeuze bepaalt sterk onze positie in de samenwerkingsstrategie.

4.2 Onderscheid in vier rollen We onderscheiden vier mogelijke rollen in het grondbeleid, vanuit gemeentelijk perspectief. Deze ontstaan uit een matrix van mogelijke combinaties van antwoorden op de twee vragen in het afwegingskader; die van de urgentie en de gewenste invloed. In de matrix van de vier onderscheidende rollen in het grondbeleid (zie figuur 5):

17/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

• bepaalt het antwoord op de vraag naar de urgentie de hoogte op de verticale as. Hierop staat de mate van urgentie, die oploopt van niet urgent, via matig urgent naar zeer urgent. • bepaalt de uitkomst van de vraag naar de gewenste invloed de positie op de horizontale as. Deze loopt op van indirecte invloed, via gemengde invloed naar directe invloed.

Figuur 5 Vier te onderscheiden rollen in de matrix van gewenste invloed en mate van urgentie

De vier gekleurde vakken geven de te onderscheiden rollen aan die we in ons grondbeleid onderkennen: 1. Van zeer urgent tot matig urgent & van gewenste directe invloed door gemeente in de ontwikkeling tot een gemengde invloed in de ontwikkeling. We noemen deze rol initiërende ontwikkelaar 2. Van zeer urgent tot matig urgent & van een mogelijke indirecte invloed door de gemeente in de ontwikkeling tot een gemengde invloed in de ontwikkeling. Dit is de rol van verleidend facilitator 3. Van niet urgent tot matig urgent & van gewenste directe invloed door gemeente in de ontwikkeling tot een gemengde invloed in de ontwikkeling. We noemen dit de rol van afwachtende ontwikkelaar 4. Van niet urgent tot matig urgent & van een mogelijke indirecte invloed door de gemeente in de ontwikkeling tot een gemengde invloed in de ontwikkeling. Dit is de rol waarin we passief/toetsend zijn. Kader 4.3: We kiezen bij ontwikkelingen één van de vier mogelijke rollen: initiërend ontwikkelaar, verleidend facilitator, afwachtende ontwikkelaar of passief/toetsend. De vier rollen in het grondbeleid kennen elk een eigen handelingsperspectief. Hieronder beschrijven we per rol hoe we ons opstellen en welke middelen en instrumenten we daarbij inzetten.

18/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

4.2.1

Initiërend ontwikkelaar

De meest vergaande wijze van sturing is als de gemeente eigen grond of vastgoed inzet en/of grond of vastgoed verwerft om een project te realiseren. Dit wordt ook wel actief grondbeleid genoemd. De gemeente voert dan zelf de grondexploitatie: van het bouw9- en/of woonrijp10 maken van de locatie tot de uitgifte van de gronden ten behoeve van de verdere ontwikkeling (zie paragraaf 5.2.1, 5.3 en Uitgifte-en Erfpachtkader). De inzet van actief grondbeleid is gebonden aan voorwaarden. Wanneer we in de rol van initiërend ontwikkelaar grondposities willen verwerven, gelden altijd financiële randvoorwaarden (zie hoofdstuk 5). Daarnaast geldt dat inhoudelijk moet zijn onderbouwd dat de rol van initiërend ontwikkelaar in die situatie nodig is. Ook moet de potentiële aankoop vergeleken worden met andere ontwikkellocaties waar de gemeente (mogelijk) aankopen wil doen om zo de prioritering ervan te bepalen. Voorbeelden van inhoudelijke overwegingen waarom de rol van initiërend ontwikkelaar passend kan zijn: 1. Vlottrekken van binnenstedelijke herontwikkeling. Dat kan bijvoorbeeld door het verwerven van een lastige locatie die voor marktpartijen commercieel (nog) niet aantrekkelijk is. 2. Voorkomen van speculatie.

Het is zaak eigendomswisselingen te voorkomen als grondspeculanten op basis van gemeentelijke plannen posities innemen die prijsverhogend werken maar geen inhoudelijke bijdrage aan de gebiedsontwikkeling leveren. 3. Inzetten van samenwerking met een andere partij bij een complexe en omvangrijke gebiedsontwikkeling. De gemeente kan dan door haar aandeel in de samenwerking betrokken zijn bij de grondontwikkeling. 4. Voor een cruciale locatie wil de gemeente, op basis van de kerndoelen en beleidsoverwegingen, zoals verbetering van de leefbaarheid van een gebied, meer invloed op de ontwikkeling dan alleen met het publiekrechtelijk instrumentarium valt te bereiken. 5. Benutten van reeds aangekochte gronden voor gebiedsontwikkeling waar mogelijk nog aanpalende gronden aangekocht moeten worden, bijvoorbeeld voor de afronding van de gemeentelijke grondexploitaties. 6. Een functie of activiteit starten die noodzakelijk wordt gevonden om maatschappelijke ambities te realiseren maar die niet door marktpartijen wordt opgepakt. Samenvattend overwegen we de initiërende rol vooral wanneer de gemeente meer wil sturen op de ontwikkeling van de sectorale beleidsambities dan via de publiekrechtelijke instrumenten mogelijk is, of wanneer de markt de gewenste ontwikkeling niet of onvoldoende wil of kan oppakken.

Er zijn financiële risico’s aan de initiërende rol verbonden omdat er een voorinvestering (aankoop en transformatiekosten) nodig is. Die kan mogelijk niet terugverdiend worden met de uitgifte van de grond. De gemeente is dan bereid om het risico van een eventueel verlies te aanvaarden. Het eventueel verlies is daarentegen een investering om op die locatie een bijdrage aan de gemeentelijke strategische opgaven te kunnen realiseren. We brengen het risico in kaart en we monitoren het gedurende het hele proces. 9

Het bouwrijp maken van grond is het proces waarbij een locatie geschikt wordt gemaakt voor bebouwing met bijvoorbeeld woningen, ander vastgoed, infrastructuur en voorzieningen. Denk hierbij aan het verwijderen van alles wat in de grond zit of op de grond staat en dat in de nieuwe situatie niet meer bruikbaar is, en het in de grond aanbrengen van kabels, leidingen en rioleringen, het egaliseren van de grond en aanleggen van bouwstraten.

10

Het woonrijp maken van grond is het proces waarbij een locatie geschikt wordt gemaakt voor uiteindelijk gebruik. Denk hierbij aan het aanbrengen van verharding, afwateringssytemen, groenvoorzieningen en straatmeubilair.

19/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Voor de initiërende rol moet de gemeente in vrijwel het hele proces van de gebiedsontwikkeling de benodigde kennis en capaciteit in huis hebben. We kunnen in de rol van initiërend ontwikkelaar ook de samenwerking met andere partijen opzoeken voor de grondontwikkeling (zie paragraaf 5.2.2). Er zijn verschillende redenen waarom samenwerking met private partijen een goed uitgangspunt is: • Het is niet altijd mogelijk of nodig om in een ontwikkeling het volledig eigendom te verwerven. • De ontwikkeling is complex en vraagt om de deskundigheid en competenties van meer partijen. • De ontwikkeling vraagt om grote investeringen die gefinancierd moeten worden of kent grote risico’s. De erbij betrokken partijen willen dit gezamenlijk oppakken en verdelen. Er zijn meerdere samenwerkingsvormen te onderscheiden. Binnen de rol van initiërend ontwikkelaar kunnen we zo een publiek-private samenwerking (PPS) of het bouwclaimmodel overwegen. Voor de uitvoering van de initiërende rol kunnen we gebruik maken van de volgende instrumenten: minnelijke grondverwerving, voorkeursrecht, onteigening, kavelruil/inzet van ruilgronden, bouwclaimmodel, deelneming/joint venture in entiteit of samenwerkingsovereenkomst. In hoofdstuk 5 worden deze instrumenten toegelicht. 4.2.2

Verleidend facilitator

De gemeente kan een verleidende of stimulerende rol innemen als zij een initiatief van een particulier of private investeerder op diens eigen grond zelf vanuit beleidsperspectief van belang acht voor de stedelijke ontwikkeling. Als verleidende facilitator kunnen we ook strategische eigendomsposities innemen om de ontwikkeling beter mogelijk te maken. Daarvoor is inzet van dezelfde instrumenten mogelijk als bij de rol van initiërend ontwikkelaar. Dat zal dan echter slechts sporadisch gebeuren en hooguit gericht zijn op het doel om de ontwikkeling door andere partijen te faciliteren. Op verschillende manieren kunnen we als verleidend facilitator bij de ontwikkeling betrokken zijn: • Samenwerking stimuleren en faciliteren. We verbinden publieke en/of private partijen met elkaar door bijvoorbeeld netwerkbijeenkomsten, procesbegeleiding en de inzet van onze ambtelijke organisatie. • Maken of faciliteren van gebiedsvisies en ontwikkelstrategieën. We handelen proactief door actief mee te denken en mee te werken aan het realiseren van ruimtelijke ontwikkelingen vanuit de markt. We verkennen binnen onze eigen visies en strategieën waar ruimte is voor het faciliteren van marktinitiatief. • Investeren in randvoorwaarden. Bijvoorbeeld in een kwalitatief goede openbare ruimte ten behoeve van de gebiedsontwikkeling.

Daarnaast en/of in aanvulling daarop zetten we het publiekrechtelijk planologisch instrumentarium in. De Omgevingswet (Ow) biedt de mogelijkheid om in het omgevingsplan functies11, regels12,

11

Een functie gaat over een bepaalde rol, taak of dienstbaarheid die kan worden toegekend aan een gedeelte van de fysieke leefomgeving. Een locatie kan bijvoorbeeld als functie bedrijventerrein, wonen of kantoor hebben.

12

Bij het aanwijzen van een functie worden regels gesteld. Uit de regels volgt op welke wijze en onder welke voorwaarden de functies kunnen worden uitgevoerd. Zo zijn er regels die het oprichten van een bouwwerk mogelijk maken of juist verhinderen. Ook zijn er regels waarmee het gebruik wordt geregeld zoals maximale bruto vloeroppervlakte, huisgebonden beroepsuitoefening, openingstijden, bedrijfscategorieën en dergelijke.

20/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

locatiekenmerken13 en activiteiten14 op te nemen. Dat kan soms voldoende zijn om tot een gewenste ontwikkeling te komen. In de rol van verleidend facilitator zetten we ook het instrumentarium in van het kostenverhaal (zie hoofdstuk 5). Het risico voor de gemeente bestaat in deze rol voornamelijk uit het niet (volledig) realiseren van de gewenste maatschappelijke impact. De financiële risico’s in de ontwikkeling van de locatie zijn voor ons echter beperkt. Toch kunnen er indirecte financiële risico’s zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer een gewenste ontwikkeling niet gerealiseerd wordt terwijl er sprake is van een urgente maatschappelijke behoefte. Dit kan dan aanleiding zijn om het innemen van een rol als initiërend ontwikkelaar te (her)overwegen. 4.2.3

Afwachtende ontwikkelaar

De gemeente heeft in deze rol mogelijk dominant of zelfs volledig eigendom van een locatie. Omdat de urgentie voor een ontwikkeling op die plaats niet erg hoog is, gaan we niet zelf actief op zoek naar mogelijkheden om snel tot een ontwikkeling te komen. Wanneer er zich een kans voordoet voor een ontwikkeling die tot een goed resultaat kan leiden dan nemen we die. De inzet van de instrumenten die we in paragraaf 4.2.1 noemden bij de rol van initiërend ontwikkelaar is daarbij mogelijk. Dat is echter alleen aan de orde als we er een goed maatschappelijk en financieel resultaat door kunnen behalen en als we voldoende capaciteit en middelen voor de uitvoering ervan hebben. Ontwikkelingen die urgenter zijn, gaan immers voor. 4.2.4

Passief/toetsende rol

In deze rol heeft de gemeente nauwelijks tot geen eigendom in een ontwikkeling en aangezien we de ontwikkeling ook niet urgent vinden, is eigendom ook niet van belang. We hanteren ons publiekrechtelijk kader (het publiekrechtelijk planologisch instrumentarium) en toetsen initiatieven die binnenkomen. Onderdeel van de publiekrechtelijke rol is het sturen via omgevingsplan en visies. Door ruimtelijke visies geeft de gemeente richting aan de stedelijke ontwikkeling en creëert zij duidelijkheid voor private investeerders. Voorbeelden daarvan zijn de sectorale visies zoals de Woonvisie en agenda’s Groen, Kenniseconomie, Stedelijke Economie en de Nota Duurzaamheid. Wij hebben dan, in tegenstelling tot de ontwikkelende rol, een veel beperktere rol en daarmee ook minder sturing op het gewenst resultaat. Deze wordt grotendeels door de initiatiefnemer ingevuld en door ons via de in paragraaf 4.2.2 genoemde publiekrechtelijke instrumenten ingekaderd en getoetst. Voor gronden uitgegeven in erfpacht stuurt de gemeente ook via privaatrechtelijke afspraken in de akte. We zetten het wettelijke instrument van kostenverhaal op grond van afdeling 13.6 Omgevingswet in. We blijven ons inspannen om gebruik te maken van de mogelijkheden die afdeling 13.7 Omgevingswet (financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied) ons biedt. We doen dat bij voorkeur via een anterieure overeenkomst.

13

Met locatiekenmerken kan een perceel, bouwwerk of gebied driedimensionaal begrensd worden. Zo kan aangegeven worden wat in de verschillende lagen ondergrond, maaiveld en hoogte in het gebruik mogelijk is of juist beperkt wordt.

14

In het omgevingsplan mogen regels worden opgesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben op de fysieke leefomgeving. Denk aan milieubelastende activiteiten, de technische bouwkwaliteit bij bouwactiviteiten en omgevingsplanactiviteiten waar een (omgevings)vergunning voor nodig is.

21/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

Kader 4.4: Binnen de rol van initiërend ontwikkelaar moet inhoudelijk onderbouwd worden waarom de gemeente de grondontwikkeling en eventueel aanvullende verwervingen wil doen. Kader 4.5: Indien we in de rol van initiërend ontwikkelaar samenwerken met een andere partij, dan brengen we de meerwaarde van de samenwerking in beeld en we kiezen daarbij de samenwerkingsvorm die het best aansluit op de redenen om te gaan samenwerken. Kader 4.6: De gemeente overweegt de rol van afwachtende ontwikkelaar alleen wanneer er sprake is van het benutten van reeds aangekochte gronden (met eventueel de aanvullende verwerving van aanpalende gronden) en wanneer er zowel maatschappelijk als financieel een goed resultaat behaald kan worden. Kader 4.7: We regelen het kostenverhaal via de Nota Kostenverhaal, waar mogelijk via een – op basis van vrijwilligheid – te sluiten anterieure overeenkomst. Als dat niet mogelijk is, verloopt het kostenverhaal via het wettelijk instrument omgevingsplan (kostenverhaalregels in het omgevingsplan) of via de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (kostenverhaalvoorschriften in voornoemde omgevingsvergunning). Figuur 6 geeft het volledige afwegingsproces grafisch weer. De voorkeursrol van de gemeente in het grondbeleid is het resultaat van het volgen van het afwegingskader hiervoor.

22/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

(toekomst)visies, beleidsdoelen, wijkontwikkelingsplannen, initiatieven, etc. voor ontwikkelingen

Integrale beoordeling Negatief = stoppen Positief:

Urgentie

Invloed

Toets randvoorwaarden

Figuur 6: Grafische weergave van het afwegingskader voor het bepalen van onze rol in het grondbeleid

23/38

Nota Grondbeleid 2024 en verder

5. Kaders en toepassing in de praktijk

Voor de uitvoering van het grondbeleid en de sturing in gebieds- en locatieontwikkelingen kan de gemeente gebruik maken van verschillende (juridische) instrumenten binnen de (wettelijke) kaders en financiële mogelijkheden. Afhankelijk van de rolkeuze van de gemeente zoals omschreven in paragraaf 4.2, zet de gemeente deze instrumenten al dan niet in. Bijvoorbeeld wanneer de gemeente optreedt in de rol als initiërend ontwikkelaar worden deze instrumenten meer gebruikt dan in de passief/toetsende rol. In dit hoofdstuk staan de mogelijkheden van de publiekrechtelijke- en privaatrechtelijke instrumenten beschreven. Onderstaande paragrafen beschrijven achtereenvolgens kaders rondom verwerving, in exploitatie nemen, uitgeven, samenwerken en kostenverhaal.

5.1 Instrumenten voor verwerving Het beschikbaar hebben of krijgen van een locatie (grond en/of vastgoed) kan essentieel zijn om maatschappelijk meerwaarde te verwezenlijken. Voor het bepalen van de mogelijkheden, richt de gemeente zich eerst op locaties die al in bezit zijn. Als er geen locatie in gemeentelijk bezit is voor ontwikkeling, brengt dit met zich mee dat de gemeente bereid en in staat moet zijn om tot verwerving van locatie(s) over te gaan. Dit betekent dat de gemeente hiervoor tijd, geld en middelen vrij dient te maken. Op basis van budget en motivatie van de verwerving wordt onderscheid gemaakt in drie vormen van aankoop van locaties, te weten verwerving in de operationele fase, anticiperende aankopen en strategische aankopen. Soort aankoop Toelichting