RIS319946 Bijlage Schoon schip. Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht. Amsterdam 18 juni 2015

Schoon schip

Grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht Amsterdam, 18 juni 2015

Commissieleden prof. dr. Tom M. Berkhout MRE MRICS (voorzitter) prof. dr. Dirk Brounen prof. dr. Piet M.A. Eichholtz

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht 18 juni 2015

Schoon schip

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht Amsterdam, 18 juni 2015

Commissieleden prof. dr. Tom M. Berkhout MRE MRICS (voorzitter) prof. dr. Dirk Brounen prof. dr. Piet M.A. Eichholtz

Grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht

Colofon Logo: G.M.J. Vos BSc., Stagiair Infographics, ProjectManagementBureau Omslag en binnenwerk: Eva de Hilster grafische vormgeving en uitvoering © Grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - juni 2015 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm, elektronisch op geluidsband of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de Grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht.

Inhoud Voorwoord................................................................................................................................................. 9 1.

Opdrachtverlening en werkwijze.................................................................................................... 11 1.1 Opdracht grondwaardecommissie........................................................................................................ 11 1.2 Werkwijze.................................................................................................................................................. 12 1.3 Eerdere studies waarde- en canonbepaling erfpachtgrond............................................................... 13

2.

Erfpacht: een korte historie............................................................................................................. 17 2.1 Inleiding..................................................................................................................................................... 17 2.2 Een kleine Amsterdamse geschiedenis................................................................................................. 17 2.3 Doelstellingen stedelijke erfpacht.......................................................................................................... 18 2.4 Ervaringen Den Haag, Rotterdam en Utrecht..................................................................................... 18 2.5 Vernieuwing erfpachtstelsel Amsterdam ............................................................................................ 19

3.

Juridische context............................................................................................................................ 21 3.1 Inleiding: de structuur van het erfpachtrecht...................................................................................... 21 3.2 Het gebruik van algemene erfpachtvoorwaarden............................................................................... 22 3.3 Wijziging van de inhoud van het erfpachtrecht.................................................................................. 22 3.4 Korte schets van de achtergrond van gemeentelijke erfpacht........................................................... 22 3.5 Aanbod tot afkoop canon (algemeen)................................................................................................... 23 3.6 Aanbod tot afkoop alle toekomstige canonbetalingen ......................................................................24 3.7 De huidige procedure van canonherziening aan het eind van een tijdvak..................................... 25

4.

Grondwaardering: grondslagen en literatuur................................................................................. 27 4.1 Inleiding..................................................................................................................................................... 27 4.2 De residuele grondwaarde....................................................................................................................... 27 4.3 Grondwaardering in de literatuur......................................................................................................... 29 4.4 Voor- en nadelen methodieken bepalen grondwaarde erfpachtrecht.............................................. 31 4.5 Resumé....................................................................................................................................................... 32

5.

Erfpacht: de huidige praktijk in Amsterdam.................................................................................. 33 5.1 Inleiding..................................................................................................................................................... 33 5.2 Grondwaardebepaling en canonherziening door gemeente.............................................................. 33 5.3 Canonbepaling door deskundigen na afwijzing gemeentelijke aanbieding................................... 35 5.4 Gemeentelijke aanbieding en deskundigenrapport nader onderzocht............................................ 38 5.5 Kwaliteit deskundigenrapport ter discussie......................................................................................... 38 5.6 De gerechtelijke procedure bij voortdurend conflict.......................................................................... 39 5.7 Resumé.......................................................................................................................................................42

6.

Canonpercentages: grondslagen en literatuur................................................................................ 43 6.1 Inleiding.....................................................................................................................................................43 6.2 Canonpercentage en netto-aanvangsrendement ................................................................................43 6.3 Canonpercentage vanuit het perspectief van vastgoedfinanciering.................................................44 6.4 Canonindexatie .......................................................................................................................................46 6.5 De rapporten Ankum c.s. (1992) en Uittenbogaard & Traudes (2003)............................................ 47 6.6 De huidige Amsterdamse praktijk ........................................................................................................ 49 6.7 Resumé ...................................................................................................................................................... 49

7.

Wet waardering onroerende zaken................................................................................................. 51 7.1 Inleiding..................................................................................................................................................... 51 7.2 Toezichtgegevens Waarderingskamer: Amsterdam............................................................................ 53 7.3 Informatie Eenheid Belastingen Gemeente Amsterdam................................................................... 55 7.4 Resumé....................................................................................................................................................... 58

8.

Waardering woningopstallen op erfpachtgrond............................................................................ 61 8.1 Inleiding..................................................................................................................................................... 61 8.2 Data............................................................................................................................................................ 62 8.3 Resultaten.................................................................................................................................................. 63 8.4 Stappenplan grondwaardewaardering eeuwigdurende erfpacht...................................................... 65 8.5 Resumé.......................................................................................................................................................66

9.

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen................................................................................... 69 9.1 Samenvatting............................................................................................................................................ 69 9.2 De drie hoofdconclusies.......................................................................................................................... 73 9.3 Aanbevelingen inzake randvoorwaarden............................................................................................. 76

Literatuur en bronnen............................................................................................................................. 79 Bijlage I - Literatuuronderzoek grondwaardering................................................................................. 83 Bijlage II - De opdracht en kaders........................................................................................................... 93

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - 18 juni 2015

Voorwoord Het erfpachtstelsel in Amsterdam wordt hervormd. Eeuwigdurende erfpacht wordt ingevoerd, waarbij de mogelijkheid bestaat om de erfpacht eenmalig af te kopen of te kiezen voor canonbetaling. De invoering van eeuwigdurende erfpacht moet een einde maken aan de complexiteit van het huidige (voortdurende) erfpachtstelsel. Daarnaast moet het de erfpachters meer zekerheid bieden over de (toekomstige) erfpachtlasten. Erfpachters kunnen tussentijds of bij afloop van het tijdvak overstappen naar het nieuwe stelsel. Het Bestuurlijk Team Vernieuwing Erfpachtstelsel van de gemeente Amsterdam heeft, in de persoon van wethouder Van der Burg, een commissie van onafhankelijke deskundigen aangesteld; de ‘grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht’ (hierna: grondwaardecommissie). De grondwaardecommissie bestaat uit de volgende leden: • prof. dr. Tom M. Berkhout (voorzitter) MRE MRICS, Nyenrode Business Universiteit, Nyenrode Real Estate Center • prof. dr. Dirk Brounen, Tilburg University, TIAS VastgoedLAB • prof. dr. Piet M.A. Eichholtz, Universiteit Maastricht, School of Business and Economics, Finance Secretaris van de grondwaardecommissie is drs. Anna-Maria Brondi, Project Management Bureau gemeente Amsterdam. De commissie werd ondersteund door research-medewerker Lesley Zanen MSc, Finance Ideas. De grondwaardecommissie heeft haar werkzaamheden aangevangen op 4 februari 2015.

9

10

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - 18 juni 2015

1. Opdrachtverlening en werkwijze De grondwaardecommissie adviseert over de methode waarop de grondslag van het eeuwigdurende erfpacht kan worden bepaald.1 Deze methode moet aan een aantal criteria voldoen: transparant, objectief, uitvoerbaar, communiceerbaar en begrijpelijk zijn voor de erfpachters. Ons is als grondwaardecommissie gevraagd ‘zuiver’ de grondslag voor de bepaling van de afkoopsom dan wel de canonbetalingen voor eeuwigdurende erfpacht te bepalen. Het is aan het college en de gemeenteraad te bepalen hoe de bestuurlijke en gemeentepolitieke wensen daarmee zijn te verenigen. Wij hechten eraan te benadrukken dat wij dus niet de opdracht hebben gekregen te onderzoeken of erfpacht wel of niet voor de gemeente Amsterdam moet worden gehandhaafd; noch wat de voor- of nadelen van deze rechtsfiguur voor de onderscheidene partijen zijn. Vastgesteld moet dan ook worden dat het voor de opdrachtgever geen punt van discussie is of erfpacht wel of niet van kracht blijft. De premisse is: er zij erfpacht. De vraag is ons alleen voorgelegd welke methode aan te bevelen is om de grondslag van het eeuwigdurende erfpacht te bepalen. Ons is verder gevraagd om met een aantal — met name genoemde — belanghebbenden van gedachten te wisselen.

1.1 Opdracht grondwaardecommissie Op basis van uitgebreide documentatie en gesprekken met de gemeente Amsterdam en externe partijen, hebben wij de volgende aspecten in onze aanbevelingen betrokken: 1. Wat is de beste methode om de grondslag van de afkoopsom van eeuwigdurende erfpacht te bepalen? 2. Wat is het verschil tussen de afkoopsom van eeuwigdurende erfpacht en de afkoopsom op basis van de huidige praktijk (voortdurende erfpacht)? 3. Hoe kan de koopsom van de grond worden bepaald als de gemeente de grond verkoopt? 4. Op welke wijze kan de canon vanuit de afkoopsom worden bepaald? 5. Wat zijn de mogelijke manieren om de canon te indexeren? 6. Op welke manier kunnen bestaande rechten en verplichtingen van de erfpachter bij canonbetaling dan wel afkoop verrekend worden wanneer hij kiest voor eeuwigdurende erfpacht? 7.

Op welke manier kan de eerder overeengekomen canon of afkoopsom bij eeuwigdurende erfpacht worden aangepast in geval van bestemmingswijzigingen (alle bestemmingen) en/of volumewijzigingen (geldt niet voor woningen)? Wij hebben ons advies onder de volgende voorwaarden uitgewerkt: • zowel het advies als de methode voor grondwaardebepaling moet voor een langere periode uitvoerbaar zijn; • de mogelijkheid om onderscheid te maken tussen verschillende buurten/wijken wordt onderzocht; • het advies moet toe te passen zijn op zowel een overstap tussentijds, als een overstap aan het einde van een tijdvak; • de canon wordt in het eeuwigdurende erfpachtsysteem jaarlijks geïndexeerd; • de rekenmethode maakt het idealiter mogelijk (min of meer) gelijke gevallen (zo goed mogelijk) gelijk te behandelen: eenheid van beleid en uitvoering, één meetlat voor iedereen; • het advies moet in begrijpelijke en voor de meerderheid toegankelijke taal geschreven zijn. Voor een uitgebreid antwoord op de gestelde vragen van de gemeente Amsterdam zie bijlage II - De opdracht en kaders.

1

Zie: persbericht (20 februari 2015), (http://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/erfpacht-uitgifte/vernieuwing/ grondwaardecommissie)

11

1. Opdrachtverlening en werkwijze

1.2 Werkwijze Wij hebben in alle vertrouwelijkheid gesproken met diverse belanghebbenden, belangenorganisaties en deskundigen teneinde onze conclusies en aanbevelingen in een realistisch perspectief te kunnen plaatsen. Er zijn geen gespreksverslagen gemaakt. Verschillende gesprekspartners hebben stukken ingebracht, soms uit eigen beweging, soms op ons verzoek. Wij hebben verder een uitgebreide literatuurstudie verricht en achtergrondinformatie verzameld en bestudeerd. Voor deelonderwerpen van de opdracht hebben wij een aantal deskundigen ingeschakeld: • prof. mr. Steven E. Bartels, Radboud Universiteit Nijmegen, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, civielrechtelijke aspecten van erfpacht; • prof. dr. Marc K. Francke, Universiteit van Amsterdam, Faculteit Economie en Bedrijfskunde Sectie Finance, depreciatie opstallen; • Rob van Trappen, Makelaarsgroep Ameo, erfpachttaxaties. Daarnaast hebben wij gesproken met de volgende belanghouders en deskundigen: CBRE (Valuation Advisory) Drs. H. Knol Msc RE Commissie Grondwaardebepaling (2014) prof. dr. J.M.G Frijns prof. dr. W.K. Korthals Altes prof. dr. C.N. Teulings Finance Ideas (erfpachtconversie Utrecht) R. Rötscheid MFE Gemeente Amsterdam ir. H.M. Boesveld MSRE drs. C.C.P.M. van Ginneken dr. R.A. Ploeger B.F.M. Rusken Eenheid Belastingen Gemeente Amsterdam mr. drs. J.G. Bakker MPM H. Balke RT RDMW Gemeente Den Haag drs. Th.J.M.

Houdijk Gemeente Rotterdam drs. J.C. van Driel J.A.G.J. van den Bosch Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) drs. W. Flikweert (ING Nederland) B. van der Goes (ABN AMRO) M.M. de Graaf (ABN AMRO) drs. P.F.C. Göbel (ING Real Estate Finance) 12

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - 18 juni 2015

Stichting Erfpachters Belang Amsterdam (SEBA) drs. K.M. de Lange mr. O.C. Koppen Vereniging Eigen Huis (VEH) drs. N. W. Stolwijk mr. S.L. Wayenberg

1.3 Eerdere studies waarde- en canonbepaling erfpachtgrond De gemeente Amsterdam lijkt al langer te worstelen met de problematiek van de waardebepaling van erfpachtgrond. Zo zijn de afgelopen jaren diverse onderzoeken uitbesteed aan deskundigen. Met name twee onderzoeken willen wij er in dit verband uitlichten: een zeer recent onderzoek van de commissie Grondwaardebepaling (2014) en een uit 1992 van de Stichting voor Beleggings- en Vastgoedkunde (SBV), tegenwoordig bekend als de Amsterdam School of Real Estate (ASRE), waar wij naar verwijzen als de commissie-Ankum c.s. In 2003 bracht SBV in opdracht van de Makelaarsvereniging Amsterdam een advies uit over de te hanteren canonpercentages. Dit rapport is van belang omdat deze aanbevelingen veelvuldig door de taxatiedeskundigen in de praktijk worden gebruikt. In 2013, twee jaar geleden, gaf de gemeente Amsterdam opdracht aan de hoogleraren J.M.G. Frijns en M.K. Francke om te adviseren over de manier waarop canonpercentages voor erfpacht bepaald konden worden. Hierna spreken wij van de commissie-Frijns & Francke En nu, anno 2015, dus een min of meer gelijkluidende, zij het uitgebreidere, opdracht aan ons, met het cruciale verschil dat de voorgaande studies uitgingen van voortdurende erfpacht en wij van eeuwigdurende erfpacht.

1.3.1 Waardebepaling erfpachtrecht - Commissie-Ankum c.s. 1992 Het grondbedrijf van de gemeente Amsterdam heeft in 1991 advies aan de SBV gevraagd over enkele aspecten van het Amsterdamse erfpachtstelsel. Zo waren er destijds (en nog steeds) weinig transacties betreffende de volle eigendom en, derhalve, weinig marktgegevens over de waarde hiervan. De grondwaarde, de hoeksteen voor het bepalen van de afkoopsom (canon), kan daardoor niet aan de hand van referenties (vergelijken) worden bepaald. In het rapport wordt de residuele-waardemethode aanbevolen.2 Die leidt de grondwaarde af uit de objectwaarde, die vaak wel een marktgegeven is. Als de grondwaarde van (particuliere) woningen moet worden bepaald, gaat de gemeente Amsterdam tot op heden van de residuele benadering uit. Uit het onderzoek kwam verder naar voren dat makelaar-deskundigen in hun taxatierapporten geen duidelijke verantwoording en cijfermatige onderbouwing gaven over de wijze waarop de grond werd getaxeerd. Ten slotte geeft het rapport ook adviezen over de vaststelling van de canonpercentages. Het rapport van de commissie-Ankum c.s. komt in hoofdstukken 4 en 6 van ons rapport verder aan bod. 2

Waardeobject = Waardegrond + Waardeopstal. Voor een uitgebreide toelichting op de residuele waardemethode verwijzen wij naar hoofdstuk 4 en bijlage I.

13

1. Opdrachtverlening en werkwijze

1.3.2 Vaststellen canonpercentages bij herziening - Uittenbogaard & Traudes 2003 In opdracht van de Makelaarsvereniging Amsterdam (MVA) kwam de Amsterdam School of Real Estate (ASRE) met een advies over de vaststelling van canonpercentages als erfpachtrechen werden herzien. Aanleiding hiervoor waren de canonherzieningen na einde van het tijdvak, waarbij de canon door drie deskundigen moest worden vastgesteld. Deze deskundigen zijn in de regel makelaar en lid van de MVA, die halfjaarlijks door de vereniging worden geadviseerd over de te hanteren canonpercentages. SBV kwam kort samengevat tot de volgende aanbevelingen: • wat de grondwaarde betreft: het verdient aanbeveling de bebouwde grond door onafhankelijke deskundigen te laten taxeren; • wat de geschatte stijging van grondwaarde betreft: het verdient aanbeveling de CPB-voorspelling voor de toekomstige langetermijninflatie in de taxatie te betrekken; • wat de disconteringsvoet betreft: het verdient aanbeveling het actuele effectieve rendement van staatsleningen aan te houden, waarvan de looptijd afhankelijk is van de duur van de vaste canon, (5-8 jaar in geval van een vaste canon voor 10 jaar en de vijf langstlopende staatsleningen in geval van vaste canon voor 25 jaar) met een opslag van 0,55%. Het rapport van de ASRE lichten wij in hoofdstuk 6 nader toe.

1.3.3 Bepaling van het canonpercentage – commissie-Frijns & Francke 2013 In opdracht van de gemeente Amsterdam heeft de commissie-Frijns & Francke (2013) twee jaar geleden een advies uitgebracht over de bepaling van het canonpercentage. Aanleiding hiervoor was de voorbereiding van een nieuw erfpachtsysteem voor woningen dat gelijktijdig moet voldoen aan de eisen van marktconformiteit, stabiliteit, eenvoud en voorspelbaarheid. In hun notitie beantwoorden de deskundigen de vraag hoe de jaarcanon op basis van de gegeven grondwaarde vastgesteld kan worden. Volgens hen hangt het canonpercentage af van: • de reële rente van Nederlandse staatsobligaties met een looptijd die gelijk is aan de verwachte duur van het erfpachttijdvak, met een minimum van 1% en een maximum van 3%; • de verwachte inflatie; • een risico-opslag (1,5% - 2%); • de verwachte groeivoet van grond. Het advies van de commissie-Frijns & Francke wordt in hoofdstuk 6 verder besproken.

1.3.4 Commissie Grondwaardebepaling 2014 In opdracht van de gemeente Amsterdam heeft de commissie Grondwaardebepaling op 23 maart 2014 een advies uitgebracht over grondwaardebepaling van bestaande erfpachtrechten voor koopwoningen.3 Aanleiding was het besluit van de gemeenteraad om het erfpachtstelsel in Amsterdam te vernieuwen. De gemeenteraad gaf op 3 juli 2013 het college van burgemeester en wethouders de opdracht de uitgangspunten voor nieuwe erfpachtvoorwaarden uit te werken. De hoogte van de erfpachtcanon moest voorspelbaar worden. De erfpacht zou op transactiemomenten (aankoop/verkoop) worden aangepast, waardoor de erfpachter zekerheid kreeg. De commissie Grondwaardebepaling heeft haar voorkeur uitgesproken voor een systeem waarmee de canon wordt gebaseerd op een residuele grondwaarde per buurt. Deze residuele grondwaarde wordt vastgesteld door een gezaghebbende, onafhankelijke instantie op basis van recente

3

De commissie Grondwaardebepaling bestond uit de hoogleraren J.M.G. Frijns (voorzitter), W.K. Korthals Altes en C.N. Teulings.

14

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - 18 juni 2015

transacties. Voor een uitvoerige bespreking van het advies verwijzen wij naar bijlage I - Literatuuronderzoek grondwaardering. Nadat de commissie het advies uitbracht, trad medio 2014 een nieuw college van Burgemeester en Wethouders aan. In het collegeakkoord was destijds het systeem van eeuwigdurende erfpacht opgenomen. Naar aanleiding daarvan zijn wij als grondwaardecommissie gevraagd een advies uit te brengen over de beste methode van grondwaardering. Waar de commissie Grondwaardebepaling is gevraagd een advies uit te brengen over bestaande erfpachtrechten voor koopwoningen, is ons gevraagd een advies uit te brengen over bestaande erfpachtrechten van zowel koopwoningen als commercieel vastgoed, alsmede over nieuwe gronduitgiften.

15

16

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - 18 juni 2015

2. Erfpacht: een korte historie 2.1 Inleiding Erfpacht kent als zakelijk recht een lange geschiedenis. Deze rechtsfiguur werd al in het Romeinse rijk toegepast wanneer de eigenaar van woeste gronden niet over de benodigde middelen beschikte om die te ontginnen, maar toch wilde profiteren van hun (mogelijke) waarde. Door de gronden in erfpacht te geven aan anderen kon de grondeigenaar een beperkte periodieke vergoeding krijgen die aanvankelijk vooral diende als erkenning van de eigendom. Pas eind negentiende eeuw werd de toepassing van het recht van erfpacht op grotere schaal toegepast als onderdeel van de grondpolitiek van gemeenten.4 Die stelden de algemene voorwaarden vast die de verhouding tussen de betrokken partijen vrijwel geheel regelden. Vanzelfsprekend is erfpacht niet. De meeste gemeenten in Nederland hanteren deze rechtsfiguur niet of (allang) niet meer.

2.2 Een kleine Amsterdamse geschiedenis Doordat de economische ontwikkeling van Nederland vanaf 1850 in een stroomversnelling geraakte, versnelde ook de urbanisatie. De handel werd geliberaliseerd, de verkeersinfrastructuur werd verbeterd en de industrialisatie kwam op gang in en om de steden. Ook aan het stedelijk leefmilieu van Amsterdam werd in die periode de nodige aandacht besteed. Verbeteringen in hygiëne (betrouwbaar drinkwater en vuilophaalconcessies) maakten de stad tot een veilige vestigingsplaats voor burgers. Amsterdam bloeide op, zeker ook demografisch: sterftecijfers daalden en de immigratie naar de stad groeide gestaag. In de tweede helft van de negentiende eeuw verdubbelde het bevolkingsaantal van Amsterdam tot bijna een half miljoen. Om deze bevolkingsgroei op te vangen, moest Amsterdam zijn gebied ook uitbreiden. Plannen waren er genoeg – zo zouden er grachten gedempt kunnen worden om bouwruimte te creëren – maar vanwege de hoge bijkomende concessiekosten liet de uitvoering nog op zich wachten. De stad groeide daardoor lange tijd zonder duidelijke richting, en in veel gevallen met te weinig kwaliteit. De combinatie van groeiende vraag en haperend aanbod zorgde ervoor dat de gemiddelde Amsterdamse grondprijzen in de periode 1875-1896 vervijfvoudigden.

De Amerikaan Henry George beschreef in die periode in zijn boek ‘Progress and Poverty’5 hoe grondspeculatie in de grote steden bijdroeg aan de groeiende welvaartskloof tussen grondeigenaren en arbeiders. George propageerde daarom een zogeheten ‘single tax’, een aanvullende belasting op de grondrente, opdat ook de gemeenschap zou blijven profiteren van eventuele waardestijgingen van de grond. Hiermee werd een basis gelegd voor de invoering van diverse systemen voor grondbeleid hervormingen in Duitsland (Bodenreform onder Damaschke) en Groot-Brittannië (Land nationalisation onder Wallace).6 Ook in Amsterdam besprak de gemeenteraad vanaf 1890 de mogelijkheid erfpacht in te zetten als instrument van een gemeentelijke grondpolitiek. Onder invloed van wethouder M.W.F. Treub kreeg een en ander zijn beslag op 23 september 1896.

4

Voor een bespreking van de achtergronden en ontwikkeling van stedelijke erfpacht verwijzen wij naar P.C.J. Nelisse (2008).

5

H. George (1879).

6

A. Damaschke (1905). A.R. Wallace (1906).

17

2. Erfpacht: een korte historie

2.3 Doelstellingen stedelijke erfpacht De voornaamste overweging om stedelijke erfpacht in te voeren was – en is eigenlijk nog steeds – dat een toekomstige grondwaardestijging aan de gemeenschap ten goede moet kunnen komen. Daarnaast zorgde erfpacht ervoor dat de gemeente meer invloed kon houden op het gebruik van de grond. Men hoopte dat de relatief beperkte erfpachttermijnen stimulerend zouden werken voor de bouw van nieuwe wijken, die zonder de aankoop van de grond kon starten. In 1996 bestond het Amsterdamse erfpachtstelsel 100 jaar, een jubileum dat werd opgeluisterd met een symposium, dat een belangrijke aanzet is geweest om het erfpachtstelsel aan een nader onderzoek te onderwerpen. In de eindrapportage van dit onderzoek worden de argumenten die destijds tot invoering van het erfpachtstelsel hebben geleid ter discussie gesteld.7 De argumenten vóór erfpacht luidden als volgt:8 1. waardevermeerdering van de grond moet ten goede komen aan de gemeenschap; 2. speculatie in gronden moet worden verhinderd; 3. de gemeenteraad moet meer invloed krijgen op bestemming, gebruik en onderhoud van de grond met opstallen; 4. in voorkomende gevallen, als het algemeen belang dat vereist, moet de gemeente op effectieve wijze weer de beschikking kunnen krijgen over de grond; 5. met erfpacht wordt de bouw van woningen voor huishoudens met lage inkomens gestimuleerd.

Tegenargumenten werden niet genoemd. In het eindrapport van operatie Groot Onderhoud lezen wij als conclusie:9

D

e belangrijkste argumenten gelden vandaag de dag nog steeds onverkort. De waardevermeerdering van de grond valt toe aan de gemeenschap. De grote investeringen die het rijk en de gemeente plegen in de leefbaarheid en ontwikkeling van de stad, dragen onmiskenbaar bij aan de waardestijging van de grond. Door middel van het erfpachtstelsel kom‑t de waardestijging van de grond ten goede aan de gemeenschap, zodat deze gelden mede weer kunnen worden benut voor de verdere verbetering en ontwikkeling van de stad.

2.4 Ervaringen Den Haag, Rotterdam en Utrecht In andere grote Nederlandse gemeenten als Den Haag, Rotterdam en Utrecht volgde de invoering van vergelijkbare stedelijke erfpachtstelsels — respectievelijk in 1909, 1916, 1974 — doorgaans op basis van dezelfde grondslagen en doelstellingen als eerder in Amsterdam. Maar erfpacht in zijn oorspronkelijke vorm bleek niet langer van deze tijd te zijn. De genoemde drie gemeenten hebben dan ook een herziening van hun erfpachtstelsel met mogelijkheid tot afkoop van eeuwigdurende erfpacht doorgevoerd. Elke gemeente kende hiervoor haar eigen aanleiding, doelstelling en

18

7

Gemeenteblad afd. 1 nr. 19 2000.

8

Gemeenteblad afd. 1 nr. 19 2000.

9

Gemeenteblad afd. 1 nr. 19 2000.

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - 18 juni 2015

uitwerking. In alle gevallen werden de nadelen van erfpacht (zoals stijgende en onzekere maandlasten en dito financieringscomplicaties) door de lokale bestuurders zwaarder geoordeeld dan de klassieke voordelen van het erfpachtsysteem. Den Haag was in 1986 de eerste grote stad waarin de conventionele tijdelijke erfpacht grootschalig werd geconverteerd in eeuwigdurende erfpacht. Ruim de helft van de tijdelijke erfpachtrechten is toen omgezet en eeuwigdurend afgekocht. Deze grootschalige conversie is het resultaat van een succesvolle communicatiestrategie en een korting van 55% ten aanzien van vergelijkbare nieuwbouwkavels. In Utrecht is het erfpachtsysteem in 1989 herzien in aanloop naar grootschalige heronderhandelingen met corporaties die grote delen van hun bezit in de jaren 60 en 70 hadden opgebouwd en een aanbod tot erfpachtherziening zouden ontvangen. In de gemeente Utrecht is een grootschalige eeuwigdurende afkoop van uitstaande contracten uitgevoerd, zodat een meer eenduidige regeling tot stand zou komen voor de Utrechtse woning(grond)markt. Inmiddels is de gemeente Utrecht ook gestopt met de uitgifte van erfpacht voor nieuwbouwwoningen. In Rotterdam is in 2003 een begin gemaakt met de afkoop van lopende erfpachtrechten. Bijna de helft van de Rotterdamse erfpachtrechten is inmiddels omgezet in eeuwigdurende afkoop of vol eigendom.

Deze conversie heeft in enkele jaren haar beslag gekregen door een goede samenwerking met belangenorganisaties als Vereniging Eigen Huis, NVM, het notariaat en dankzij een korting van 40% die de gemeente verleende.

2.5 Vernieuwing erfpachtstelsel Amsterdam De gemeente Amsterdam staat wat erfpacht betreft op een tweesprong: doorgaan op de oude voet of veranderen. Erfpacht afschaffen wil men niet, maar dat er iets aan veranderd moet worden staat vast. Dit blijkt ook uit de opdracht die de onderhavige commissie heeft gekregen. Aan de website van de gemeente ontlenen wij de motivering voor de vernieuwing van het erfpachtstelsel:10

E

rfpacht staat al langere tijd onder druk omdat het huidige systeem voor te grote verrassingen zorgt aan het einde van het tijdvak. De woonlasten bij canonherziening einde tijdvak stijgen plotseling. De procedures bij de vaststelling van de nieuwe canon zijn ingewikkeld en leiden tot onzekerheid over de toekomstige woonlasten. Daardoor kan voor sommige mensen financiering lastiger zijn. Deze nadelen vallen weg bij het nieuwe stelsel van eeuwigdurende erfpacht. Met eeuwigdurende erfpacht is er geen sprake meer van zogenaamde tijdvakken. De gebruiksvergoeding (canon) wordt één keer vastgesteld en wijzigt slechts, bij onveranderd gebruik, volgens een nog te bepalen indexering. Een vorm van indexering zou bijvoorbeeld de aanpassing aan de inflatie kunnen zijn. Het eeuwigdurende stelsel geeft erfpachters, kopers en hypotheekverstrekkers duidelijkheid over de erfpachtvergoeding en de zekerheid dat de gemeente deze (bij onveranderd gebruik) nooit meer aanpast. (…)

10 http://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/erfpacht-uitgifte/vernieuwing/veelgestelde-vragen/#h627504395085-482b-8e07-4532bdf53054

19

2. Erfpacht: een korte historie

Kennelijk zijn er dus toch nadelen en komt men enigszins terug van het argument dat de gemeenschap dient te profiteren van (toekomstige) waardestijgingen. Erfpacht heet vanaf nu ‘voortdurende erfpacht’ die kan worden afgekocht, maar weer in werking treedt als het gebruik van de grond verandert. Vervolgens wordt de vraag besproken hoe eeuwigdurende erfpacht werkt:

N

u heeft Amsterdam voortdurende erfpacht: de erfpacht loopt altijd door en eindigt niet, maar is verdeeld in tijdvakken van 50 jaar (enkele oude contracten gelden 75 jaar). Aan het einde van een tijdvak maken de gemeente en de erfpachter nieuwe afspraken over een vergoeding voor het gebruik van de grond voor het volgende tijdvak. Daarnaast gelden de nieuwste Algemene Bepalingen (spelregels) in het nieuwe tijdvak.

Ook bij eeuwigdurende erfpacht loopt de erfpacht altijd door en eindigt niet. Het verschil met voortdurende erfpacht is dat de erfpachtvergoeding nog maar één keer worden bepaald: als grond van de gemeente voor het eerst in gebruik wordt genomen (bijvoorbeeld bij nieuwbouwprojecten), of als de erfpachter overstapt naar het nieuwe erfpachtstelsel. De vergoeding voor het gebruik van de grond wordt bij onveranderd gebruik nooit meer aangepast (afgezien van de nog te bepalen indexering van de canon). Wanneer de erfpachtcanon is afgekocht, hoeft er nooit meer aan de gemeente te worden betaald voor het gebruik van de grond, behalve als de bestemming wijzigt of wanner bij commercieel vastgoed het volume wijzigt. (…) Alleen als de bestemming of de bebouwing van het erfpachtrecht wijzigt, bijvoorbeeld als er extra woningen bijkomen of als een bedrijf of organisatie de bedrijfsruimte uitbouwt, verandert het contract. Het contract moet dan worden aangepast en de gemeente maakt een nieuwe berekening.

Met andere woorden: de gemeente wil zo niet een vinger in de pap, als wel aan de pols houden.

20

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - 18 juni 2015

3. Juridische context 3.1 Inleiding: de structuur van het erfpachtrecht Erfpacht is een beperkt zakelijk recht op een onroerende zaak. Door de vestiging van een erfpachtrecht ontstaat er een goederenrechtelijke rechtsverhouding tussen de eigenaar van de onroerende zaak (de erfverpachter) en de erfpachter. Het erfpachtrecht geeft de erfpachter de bevoegdheid de onroerende zaak die eigendom is van een ander, te houden en te gebruiken (zie art. 5:85 lid 1 jo. 3:8 BW). Welke bevoegdheden de erfpachter precies heeft – wat hij mag en niet mag – wordt bepaald door de wet en de notariële akte van vestiging die in de openbare registers is ingeschreven.11 Het uitgangspunt van de wet is dat de erfpachter hetzelfde genot van de zaak heeft als een eigenaar (art. 5:89 BW).12 De bevoegdheden van de erfpachter kunnen echter beperkt zijn door de akte van vestiging. De erfpachter heeft niet alleen bevoegdheden. Op hem kunnen ook verplichtingen rusten die uit het erfpachtrecht voortvloeien. Daarbij kan in de eerste plaats worden gedacht aan de verplichting om aan de eigenaar op al dan niet regelmatig terugkerende tijdstippen een geldsom te betalen. De verschuldigde geldsom wordt (erfpacht)canon genoemd (art. 5:85 lid 2 BW). De verplichting canon te betalen is geen automatisme. Een canon hoeft alleen te worden betaald als dat in de akte van vestiging is vastgelegd.

De erfpachter is verder in beginsel verplicht voor gewoon onderhoud te zorgen en de gebruikelijke belastingen te betalen (zie art. 5:96 BW). Om vast te stellen wat de duur en de inhoud van het erfpachtrecht is, moet worden bezien wat in de akte van vestiging is vastgelegd. Afspraken tussen eigenaar en erfpachter die niet in de akte van vestiging (of een notariële akte tot wijziging die later in de openbare registers is ingeschreven) zijn vastgelegd, maken geen deel uit van het recht van erfpacht. Die afspraken kunnen, afhankelijk van de situatie, wel van kracht zijn tussen de eigenaar en de erfpachter, maar zullen rechtsopvolgers niet binden. Het is van belang dat men zich realiseert dat tussen eigenaar en erfpachter doorgaans geen contractuele relatie bestaat. Dat is alleen anders bij de zogenoemde ‘ontstaanspartijen’. In heel veel gevallen zullen de huidige erfpachters rechtsopvolgers van vorige erfpachters zijn. In al die gevallen geldt tussen eigenaar en erfpachter geen erfpachtcontract.13 Wel bestaat tussen hen een rechtsverhouding die wordt geregeerd door de inhoud van het erfpachtrecht zoals bepaald door wet en vestigingsakte (zie hiervoor). Op de rol van erfpachtvoorwaarden gaan wij hierna nog in (zie par. 3.2). Een erfpachtrecht is een vermogensbestanddeel dat aan de erfpachter toekomt. Het is een zelfstandig overdraagbaar recht.

De bevoegdheid tot overdracht kan beperkt zijn door een beding in de akte van vestiging, op grond waarvan toestemming van de eigenaar voor de overdracht nodig kan zijn.14 Het erfpachtrecht kan ook worden bezwaard met een ander beperkt recht. Praktisch gezien is vooral de mogelijkheid een recht van hypotheek te vestigen op een erfpachtrecht van groot belang.

11 Het is denkbaar dat een recht van erfpacht door verjaring is ontstaan. Dat is echter een tamelijk zeldzaam geval, dat hier verder buiten beschouwing blijft. Zie Asser/Mijnssen, Van Velten & Bartels (2008). 12 Asser/Mijnssen, Van Velten & Bartels (2008). 13 Het is derhalve verstandig het gebruik van de term erfpachtcontract te vermijden. 14 Ten overvloede zij opgemerkt dat ook de eigenaar zijn zogenoemde blooteigendoms-recht kan overdragen. Hij doet dit dan “bezwaard” met het erfpachtrecht. De erfpachter krijgt dus een andere erfverpachter.

21

3. Juridische context

De ‘tekening’ wordt iets gecompliceerder als in de concrete situatie sprake is van een appartementensplitsing. Twee situaties moeten worden onderscheiden: een appartementsrecht kan in erfpacht worden uitgegeven en een erfpachtrecht kan in appartementsrechten worden gesplitst.

3.2 Het gebruik van algemene erfpachtvoorwaarden In de praktijk maken institutionele erfpachtuitgevers, zoals gemeenten, veelvuldig gebruik van standaard-erfpachtvoorwaarden.15 Deze worden min of meer ‘opgelegd’ aan de erfpachters bij de uitgifte (vestiging) van het erfpachtrecht. De opvolgende erfpachters worden aan de voorwaarden gebonden doordat (en voor zover) die voorwaarden de inhoud van het goederenrechtelijke recht bepalen.16 Om deel uit te maken van het erfpachtrecht behoeven de algemene voorwaarden niet integraal in de akte van vestiging te worden opgenomen indien zij zijn ingeschreven in de openbare registers. In de vestigingsakte kan naar de reeds ingeschreven algemene voorwaarden worden verwezen.17

3.3 Wijziging van de inhoud van het erfpachtrecht Een wijziging van de inhoud van een erfpachtrecht – en daaronder rekent men ook de verlenging van de duur – zal op dezelfde wijze gestalte dienen te krijgen als de vestiging. Onder wijziging valt ook de wijziging van erfpachtvoorwaarden te verstaan, voor zover het gaat om bedingen die deel uitmaken van het goederenrechtelijke recht. Dit betekent onder meer dat de wijziging ingeschreven zal moeten worden in de openbare registers om derdenwerking te hebben.18 Voor een wijziging is in beginsel medewerking van zowel eigenaar als erfpachter vereist.19 Als de canon wordt gewijzigd op een wijze waarop in de akte van vestiging van het erfpachtrecht is voorzien, wordt dat niet als een wijziging van het erfpachtrecht beschouwd. Dat betekent dat het voor de vaststelling van de aangepaste canon niet noodzakelijk is dat een notariële akte wordt ingeschreven in de openbare registers.

3.4 Korte schets van de achtergrond van gemeentelijke erfpacht Een korte schets van de argumenten die gemeenten hanteerden om erfpacht in te voeren, kan helpen om de juridische betekenis van de rechtsfiguur te vergroten. De rechtsfiguur is er in het algemeen op gericht 15 Aangenomen wordt dat de erfpachtvoorwaarden dan aan te merken zijn als algemene voorwaarden in de zin van Afd. 6.5.3 BW. Het gevolg daarvan is dat vernietiging van een beding in de algemene voorwaarden mogelijk is, indien dit beding wordt aangemerkt als onredelijk bezwarend of oneerlijk. Zie hierover, en over de invloed van het EU-recht op de aantastbaarheid van algemene erfpachtvoorwaarden, onder meer Gerechtshof Amsterdam 23 september 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:3903. Tegen deze uitspraak is cassatieberoep ingesteld. 16 Bedingen die ‘onvoldoende verband’ houden met het wezen van het erfpachtrecht, zijnde een goederenrechtelijk genotsrecht met betrekking tot een onroerende zaak, hebben geen derdenwerking. Zij werken daarom in beginsel alleen tussen de oorspronkelijke partijen bij de vestiging van het erfpachtrecht. 17 Zie art. 46 Kadasterwet, waarover Asser/Mijnssen, Van Velten & Bartels (2008). 18 Zie Asser/Mijnssen, Van Velten & Bartels (2008). Pitlo/Reehuis & Heisterkamp (2012).

19 Dat elk der betrokkenen aan de rechter kan vragen het erfpachtrecht te wijzigen op grond van onvoorziene omstandigheden laten wij hier buiten beschouwing (art. 5:97 BW). Hetzelfde geldt voor de situatie dat de erfpachtvoorwaarden eenzijdige wijziging mogelijk maken. De geldigheid en de rechtsgevolgen van een dergelijk beding zijn niet uitgekristalliseerd.

22

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - 18 juni 2015

greep te houden op het gebruik van gemeentegrond. Door grond niet in eigendom over te dragen, maar in erfpacht uit te geven was – en is – het mogelijk om het toegelaten gebruik en de toegestane bebouwing in de akte van vestiging vast te leggen en invloed te houden op de vervreemding, splitsing, verhuring en verpachting. De bedingen in de erfpachtakte gelden ook voor rechtsopvolgers van de eerste erfpachter, zodat de greep van de gemeente doorwerkt, zolang de erfpacht blijft bestaan. Een tweede reden om grond in erfpacht uit te geven was dat daardoor waardevermeerdering van de grond (mede) aan de gemeenschap – lees: de gemeente – ten goede zou komen, doordat die kon bepalen dat de te betalen canon afhankelijk was van de grondwaarde. Een derde argument om erfpacht te gebruiken was dat er tijdelijke erfpacht gevestigd kan worden, terwijl tijdelijke overdracht juridisch onmogelijk is.20 Tijdelijkheid biedt het voordeel dat herontwikkeling na afloop van de looptijd eenvoudiger is, als nieuwe inzichten daartoe aanleiding geven. Ten slotte kan gewezen worden op een vereenvoudigde wijze van beëindiging van het erfpachtrecht als de grond later nodig bleek in het algemeen belang, bijvoorbeeld voor de aanleg van wegen of voor stadsvernieuwing.21

3.5 Aanbod tot afkoop canon (algemeen) Er wordt in de juridische literatuur en in de rechtspraktijk onderscheid gemaakt tussen tijdelijke, voortdurende en eeuwigdurende erfpacht. Dit onderscheid is niet op de wet gebaseerd.22 Ook wordt een onderscheid gemaakt tussen erfpacht waarbij de canon is afgekocht en erfpacht waarbij nog periodieke betalingsverplichtingen bestaan. Het is van belang vast te stellen dat het bestaan van een canonverplichting facultatief is in de huidige regeling van het erfpachtrecht. Erfpacht waarbij de canon is afgekocht, is in economisch opzicht gelijk te stellen aan erfpacht zonder canon. Een gelijkstelling met eigendom – althans in economische zin – lijkt in veel gevallen niet juist, omdat de erfpachtvoorwaarden en/of de tijdelijkheid van het recht een eigen kleur kunnen blijven geven aan het erfpachtrecht. De eigenaar en de erfpachter kunnen, als er bij de vestiging van het erfpachtrecht een periodiek te betalen canon is afgesproken, overeenkomen dat de canon voor de toekomst wordt afgekocht. Daarvoor is wilsovereenstemming tussen eigenaar en erfpachter nodig. Teneinde zeker te stellen dat de afkoop deel gaat uitmaken van het erfpachtrecht, en dus van rechtswege ook voor rechtsopvolgers geldt, moet het erfpachtrecht worden gewijzigd.

Dat betekent dat er, toegepast op de afkoopsituatie, sprake moet zijn van een beschikkingsbevoegdheid van de eigenaar, van een geldige afspraak tot wijziging en van een notariële akte

20 Vgl. het huidige art. 3:85 BW. 21 Zie over de ontwikkeling van stedelijke erfpacht en de argumenten die daarvoor werden genoemd onder meer F.J. Vonck (2013); Asser/Mijnssen, Van Velten & Bartels (2008); A.A. van Velten (2012). Met betrekking tot het laatstgenoemde argument, in de literatuur wel aangeduid als ‘quasi-onteigening’, zij gewezen op het arrest van de HR van 31 oktober 2014, NJ 2015/13. In dat arrest is beslist dat een opzeggingsbeding in het algemeen belang of voor gebruik ten algemene nutte geen onaanvaardbare doorkruising van de Onteigeningswet oplevert. 22 Zie Asser/Mijnssen, Van Velten & Bartels (2008): ‘Indien geen duur is bepaald, duidt men het erfpachtrecht aan als ‘voortdurend’ of ‘eeuwigdurend’. Het gaat hier echter niet om vaststaande begrippen en in de praktijk is de terminologie enigszins onvast.’ A.A. Van Velten (2012): ’(…) de terminologie voortdurend/eeuwigdurend is niet op de wet gebaseerd en wordt in de praktijk vrij willekeurig gebruikt.’

23

3. Juridische context

die in de openbare registers is ingeschreven. Is aan deze voorwaarden niet voldaan, dan werkt de afkoop mogelijk slechts tussen de contractspartijen en rechtsopvolgers onder algemene titel.23

3.6 Aanbod tot afkoop alle toekomstige canonbetalingen Geen van de Amsterdamse algemene erfpachtvoorwaarden kent een regeling voor de afkoop van de canon voor ‘eeuwig’.24 Wel bestaan er voorzieningen voor de afkoop van de canon voor een lopend tijdvak. Daarop gaan wij in de volgende paragraaf nog kort in. De vraag is welke juridische risico’s er zouden kunnen bestaan voor de gemeente als zij een grote groep erfpachters een afkoopvoorstel voor de gehele toekomst wil doen. Aan welke voorwaarden moet een afkoopvoorstel juridisch gezien voldoen? Doordat een regeling in de erfpachtvoorwaarden ontbreekt, moet geconcludeerd worden dat de gemeente wilsovereenstemming moet bereiken met elke erfpachter, teneinde het erfpachtrecht te wijzigen; lees: om te zetten van voortdurende erfpacht met periodieke canonverplichting in eeuwigdurende erfpacht met afgekochte erfpacht. Uit de contractsvrijheid vloeit voort dat het elke erfpachter vrij staat het aanbod van de gemeente af te slaan. Van belang is het vast te stellen dat er in dit geval geen sprake is van een machtspositie van de gemeente, zoals die bestaat als aan het einde van de tijdelijke erfpachtsperiode de grond wordt heruitgegeven. Als erfpacht voor een bepaalde duur is gevestigd, kan de gemeente aan het einde van die periode beslissen of het erfpachtrecht wordt verlengd en zo ja, onder welke voorwaarden.

De erfpachter is daardoor voor de voortzetting van het gebruik van de onroerende zaak afhankelijk van de gemeente. De situatie waarin de gemeente een aanbod doet tot afkoop van de canon voor de toekomst verschilt dus van bijvoorbeeld de casus die voorlag in HR 26 maart 1999.25 In deze zaak ging het om de afloop van tijdelijke erfpacht in Den Haag. De gemeente besloot om bij de heruitgifte ook ten opzichte van de ‘zittende erfpachters’ over te stappen op een systeem van eeuwigdurende erfpacht. Kort samengevat betoogden de zittende erfpachters, verenigd in een stichting, dat de (toekomstige) aanbiedingen van de gemeente in strijd waren met de zorgvuldigheid die de gemeente in acht dient te nemen, en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Naar hun mening kon de gemeente bij de heruitgifte in redelijkheid tegenover de zittende erfpachters geen recht doen gelden op een vergoeding van de actuele grondwaarde. De vordering van de erfpachters werd weliswaar afgewezen, maar van principieel belang is wel dat het hof de gedragslijn van de gemeente toetste aan de eisen van redelijkheid en billijkheid. In de afkoopsituatie staan partijen als vrije partijen tegenover elkaar. Misbruik van bevoegdheid of handelen in strijd met de redelijkheid en billijkheid zal zich daarom zelden voordoen.

De gemeente zal zich met haar aanbod aan de erfpachters rekenschap moeten geven van het gelijkheidsbeginsel. Zij moet met één maat meten. De gemeente zou om risico’s te vermijden niet met erfpachters 23 Er bestaat in de literatuur geen overeenstemming over de wijze waarop wijzigingen in beperkte rechten kunnen worden doorgevoerd en wat de rol van een wijzigingsbeding in de vestigingsakte is. Richtinggevende rechtspraak van de Hoge Raad ontbreekt. De hier beschreven gang van zaken, de weg van art. 3:84 jo. 3:89 BW volgen, wordt in verschillende handboeken verdedigd en is in elk geval veilig. 24 Zie voor de verschillende versies van deze algemene voorwaarden http://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/ erfpachtuitgifte/professionals/algemene-bepalingen/ 25 NJ 1999/446 (Stichting Belangenbehartiging Erfpachters Den Haag c.s./Gemeente ’s-Gravenhage).

24

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - 18 juni 2015

afzonderlijk moeten onderhandelen. Doet zij dat wel, dan loopt zij een juridisch risico. Andere erfpachters die menen een (sterk) vergelijkbaar erfpachtrecht te hebben, zouden de gemeente aansprakelijk kunnen stellen op grond van onrechtmatige daad en langs die weg schadevergoeding kunnen eisen (art. 6:162 BW). Dat is weliswaar geen eenvoudige weg, omdat een discussie zal ontstaan over de vraag of en in hoeverre van gelijke gevallen sprake is, maar de principiële mogelijkheid staat open en dat alleen al brengt kostenrisico’s met zich mee.26 Het aanbod, vast te stellen volgens een vaste methodiek en op begrijpelijke wijze geformuleerd, moet dus gelden voor alle erfpachters.27

3.7 De huidige procedure van canonherziening aan het eind van een tijdvak De huidige praktijk van canonherziening aan het einde van elk tijdvak staat geheel los van de hiervoor beschreven problematiek. De erfpachtvoorwaarden voorzien in die mogelijkheid waarin er voor deskundigen een rol kan zijn weggelegd om de nieuwe canon te bepalen.28 Bij de afkoop voor de gehele toekomst (zie paragraaf 3.6) speelt de procedure waarin deskundigen vaststellen wat de canon voor het komende tijdvak is, geen rol. De procedure waarin deskundigen de canon voor het komende tijdvak bindend vaststellen, functioneert niet naar ieders volle tevredenheid. De civiele rechter mag de beslissing van de deskundigen echter alleen, kort gezegd, marginaal toetsen. Uit art. 7:904 lid 1 BW volgt dat een beslissing vernietigbaar is als de inhoud of de wijze van totstandkoming ervan in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is. Dat zal niet spoedig het geval zijn.29 De herzieningsprocedure zal blijven gelden voor alle erfpachters die het afkoopaanbod niet accepteren. Eventuele aanpassing van de herzieningsprocedure en de rol van deskundigen daarin vergt een wijziging van het recht van erfpacht.

Uit de voorgaande paragraaf en paragraaf 3.3 blijkt dat er tussen de eigenaar en de erfpachter wilsovereenstemming nodig is en dat de wijziging moet worden vastgelegd in een notariële akte die wordt ingeschreven in de openbare registers. De herzieningsprocedure kan niet eenzijdig – dus niet door de gemeente alleen – gewijzigd worden.

26 Voor de duidelijkheid zij opgemerkt dat er in een dergelijk geval geen bestuursrechtelijke rechtsingang is. 27 De juridische factoren die kunnen meewegen om de methode te bepalen en de hoogte van het aanbod vast te stellen, is buiten beschouwing gelaten. Een complicatie kan gelegen zijn in de mogelijkheid dat een erfpachtrecht is gesplitst in appartementsrechten. Voor alle duidelijkheid moet worden opgemerkt dat er na splitsing nog steeds maar één recht van erfpacht bestaat. De appartementseigenaren zijn daar gezamenlijk rechthebbende van. Het is daarom juridisch gecompliceerd om de afkoop van de canon voor iedere appartementseigenaar afzonderlijk te regelen. 28 Zie art. 11 lid 5 AB 2000. 29 Zie Broekema-Engelen 2014 (T&C BW), art. 7:904 BW, aant. 2 en de aldaar genoemde jurisprudentie.

25

26

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - 18 juni 2015

4. Grondwaardering: grondslagen en literatuur 4.1 Inleiding De waardebepaling van grond is zowel eenvoudig als complex. Eenvoudig, doordat grond gebruikt wordt voor wonen, werken, winkelen en ondernemen en de waarde van grond een afgeleide is van de waarde van dat gebruik. Eenvoudig ook, doordat grondwaarde wordt bepaald door vraag en aanbod. Dat aanbod wordt in eerste instantie beperkt door de omgevingsfactoren, de natuur, terwijl de vraag voorkomt uit de voorkeuren van de maatschappij. Op deze principes baseerde Alonso (1964) zijn monocentrisch stadsmodel, waarin de beperkte grond wordt gewaardeerd door de verschillende functies (werken, wonen, landbouw) die in en om de stad vervuld worden. Zo worden de centraal gelegen gronden bebouwd met hoogbouw in het Central Business District, waar gewerkt wordt in kantoren. Gewoond wordt in de ringen daaromheen. Landbouw vinden wij in de buitengebieden. De waarde van grond is hier een functie van het nut (the highest and best use) van de verschillende locaties. Daardoor is de grondwaarde eenvoudigweg de uitkomst van vraag en (beperkt) aanbod. In de dagelijkse praktijk spelen uiteraard meer factoren. Zo wordt het aanbod niet enkel door de natuurlijke omstandigheden beperkt. Ook de overheid legt beperkingen op met bestemmingsplannen.

Daarnaast is de vraag naar functies en locaties door de jaren heen veranderlijk door onder meer veranderingen in de economie, mobiliteit en onze leefstijlen. In dit hoofdstuk bespreken wij kort een aantal uitgangspunten en grondslagen, zoals die in de huidige vastgoedwereld gebruikelijk zijn (paragraaf 4.2). Ook reflecteren wij op deze methodiek op grond van de beschikbare literatuur (paragraaf 4.3 en 4.4).

4.2 De residuele grondwaarde De gemeente Amsterdam verkoopt geen grond die in erfpacht is uitgegeven (erfpachtgrond). Daardoor is het niet bekend wat een derde op enig moment voor erfpachtgrond zou willen betalen. De waarde van erfpachtgrond kan ook niet rechtstreeks worden afgeleid van betaalde transactieprijzen op de markt. Deze zijn immers in het leeuwendeel een combinatie van opstal en (deels) afgekochte erfpacht. Dit betekent dat wij op een andere manier de waarde van erfpachtgrond moeten bepalen. In de taxatieleer wordt hiervoor doorgaans de residuele-waardemethode gebruikt. Deze methodiek gaat ervan uit dat de waarde van de grond het verschil is tussen de marktwaarde van het object en de waarde van de opstal: Marktwaarde object (grond +/+ opstal) -/- waarde opstal Residuele grondwaarde

27

4. Grondwaardering: grondslagen en literatuur

4.2.1 Waarderingsgrondslagen De marktwaarde van de grond óf de opstal kan via verschillende methoden worden getaxeerd: 1. de marktwaarde van het object (grond + opstal) via de comparatieve methode (vergelijking markttransacties) of via inkomstenbenaderingen (contant maken van geldstromen), én, onafhankelijk hiervan, 2. de waarde van de grond (óf de opstal) via de comparatieve methode (voor de grond) of via kostenbenadering (voor de opstal; vervangingswaardemethode).30 Aangezien de gemeente Amsterdam geen erfpachtgrond verkoopt, valt de comparatieve methode voor de bepaling van de erfpachtgrond af. De directe inkomstenbenadering valt ook af, aangezien de gemeente geen erfpachtgrond verhandelt. Daardoor is er geen goede grondslag aanwezig om toekomstige inkomsten te projecteren. Wij zien in de Amsterdamse praktijk dat de grondwaarde op een hybride manier bepaald wordt door de comparatieve methode te hanteren voor de marktwaarde van het object als het om een koopwoning gaat en de inkomstenbenadering als het om zakelijk vastgoed gaat. Voor de opstal gebruikt men de vervangingswaardemethodiek. Marktwaarde woningobject (grond +/+ opstal) => Comparatieve methode -/- waarde opstal => Vervangingswaardemethode Residuele grondwaarde

Marktwaarde woningobject (grond +/+ opstal) => Inkomstenbenadering -/- waarde opstal => Vervangingswaardemethode Residuele grondwaarde

4.2.2 Optimale aanwending Potentiële kopers zullen, als zij een bod uitbrengen op het gewenste object, de alternatieve aanwendingsmogelijkheden ervan betrekken in hun overwegingen. De marktwaarde van een object vertegenwoordigt het meest doelmatige en meest doeltreffende gebruik ervan. Dit is het gebruik van het vastgoed dat: 1. zijn productiviteit maximaliseert, 2. fysiek mogelijk is, 3. wettelijk toelaatbaar is en 4. financieel haalbaar is. Het meest doelmatige en meest doeltreffende gebruik kan een voortzetting van het bestaande gebruik of een alternatief gebruik betreffen. Dit wordt bepaald door het gebruik van het actief waarmee een marktpartij rekening houdt als deze de biedprijs vaststelt.31

4.2.3 Marktwaarde object Op de markt worden objecten gekocht en verkocht. De betaalde prijzen van deze transacties bieden referenties waaruit men de marktwaarde voor vergelijkbare objecten kan afleiden. De marktwaarde van erfpachtobjecten wordt mede bepaald door de hoogte van de erfpachtcanon en/of de nog resterende tijd waarvoor de erfpachtcanon is afgekocht. Wanneer potentiële kopers weten dat de canon binnen afzienbare

30 Lusht (1997). 31 IVS (2013).

28

Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht - 18 juni 2015

tijd zal vertienvoudigen, zullen zij dat in de hoogte van hun bod betrekken. Daardoor kan de prijsvorming van verder vergelijkbare objecten uiteenlopen.

4.2.4 Waarde opstal Opstallen (of: gebouwen) kunnen enorm van elkaar verschillen in fysieke kenmerken (zoals: woningtype, bouwwijze, dakconstructie, staat van onderhoud, monumentstatus, bouwjaar, aantal bouwlagen) en economische en private gebruiksmogelijkheden (bijvoorbeeld: woning, bedrijfsruimte, winkel, hotel, loods). Een koper van een object zal hiermee rekening houden.

4.2.5 Resumé Hoewel de beschikbare grondslagen voor grondwaardering eenduidigheid doen vermoeden, blijken praktische omstandigheden deze eenduidigheid in de weg te staan. Het gebrek aan zuivere referentietransacties speelt hier een hoofdrol. Daarom is het zinvol eerst de gevalideerde waarderingsgrondslagen te bespreken om deze dan later te betrekken op de grondwaardering voor de Amsterdamse vastgoedmarkt.

4.3 Grondwaardering in de literatuur De residuele-waardemethode is een nationaal en internationaal erkende waarderingsmethodiek en is diepgeworteld in de nationale en internationale taxatie- en waarderingsliteratuur en -standaarden. In twee rapporten is deze methodiek specifiek voor de Amsterdamse erfpachtsituatie aanbevolen. Wij noemen kort enkele relevante bronnen en verwijzen voor een verdere bestudering daarvan naar bijlage I - Literatuuronderzoek grondwaardering.

4.3.1 International Valuation Standards De International Valuation Standards (IVS) bevatten gezaghebbende taxatiestandaarden met een wereldwijd toepassingsbereik. Het zogenoemde Red Book van de Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS) is op de IVS afgestemd. De IVS worden in de Nederlandse taxatiepraktijk op grote schaal voorgeschreven en toegepast door brancheorganisaties. De International Valuation Standards Committee Professional Board publiceert Technical Information Papers (TIP) over taxatiemethodieken, separaat van de standaarden. In de TIP 2 , The Cost Approach for Tangible Assets, worden aanwijzingen gegeven voor toepassing van de kostenmethodiek. TIP 2 stelt: ‘The cost approach is therefore typically used as the primary valuation approach when the market or income approaches cannot be applied.’ De methodiek geeft een indicatie van de waarde door de vervangingswaarde te berekenen en daarop een aftrek toe te passen voor technische en economische slijtage.

4.3.2 Guidance Note ‘Taxatie erfpacht’ Als aanvulling op het Red Book heeft RICS Nederland een Guidance Note genaamd ‘Taxatie Erfpacht’ gepubliceerd die een richtlijn geeft voor de meest gangbare taxaties die in geval van erfpacht worden opgesteld. De Guidance Note stelt het volgende:

29

4. Grondwaardering: grondslagen en literatuur

D

e gangbare praktijk gaat uit van de fictie dat de waarde van de blote eigendom en de waarde van het erfpachtrecht samen de marktwaarde van de volle eigendom zijn. Door de waarde van de blote eigendom in mindering te brengen op de waarde van de volle eigendom wordt de waarde van het erfpachtrecht verkregen. De waarde van de volle eigendom als uitgangspunt nemen heeft als voordeel dat daarvoor veelal voldoende referentietransacties zijn.