RIS319397 Bijlage Rapport Publieke Rolneming DH

Het inbrengen van deze financiële middelen – zowel de kosten voor instrumenten om de businesscase te verbeteren als de investeringen in het warmtenet – leidt tot het realiseren van de maatschappelijke doelen die de gemeente Den Haag heeft gesteld: het realiseren van een duurzame warmtevoorziening voor een groot deel van de stad. Conclusie: de financieringsopgave voor het publiek integrale warmtebedrijf is significant. Datzelfde geldt voor de kosten van het creëren van de investeringscondities door de gemeente. Door deelname in het warmtebedrijf kan de gemeente vloeit het rendement op deze investeringen en kosten (deels) terug, afhankelijk van haar aandeel hierin. Ongeacht gemeentelijke deelname heeft de gemeente instrumentarium en subsidies faciliteren om de investeringscondities voor het warmtebedrijf op orde te brengen en tot een aantrekkelijk aanbod voor eindgebruikers te komen. Tel daarbij op de investeringen die het warmtebedrijf te doen heeft en dit leidt – afhankelijk van het aandeel van de gemeente in het warmtebedrijf – tot een significante financieringsopgave voor de gemeente over een lange periode door combinatie van instrumenten, subsidie en inbrengen eigen vermogen in het warmtebedrijf. Afhankelijk van de mate van deelname door de gemeente in het warmtebedrijf, vloeit het rendement op deze investeringen terug in publieke handen.

Bovendien bouwt zij een nutsvoorziening op, waarmee zij een groot deel van Den Haag van duurzame warmte voorziet en daarmee haar doelstellingen bereikt.

Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 38 van 49

7. Conclusies en uitkomsten

De gemeente Den Haag vroeg Fakton Energy om inzicht te verschaffen in de diverse organisatiemodellen die na inwerking treden van de Wet Collectieve Warmte mogelijk zijn en daarbij te verdiepen op het speelveld van relevante stakeholders en de financiële impact van gemeentelijke deelname. In dit hoofdstuk nemen we u mee in de conclusies en uitkomsten van dit rapport. Na inwerking treden van de Wcw zijn in theorie zes hoofdmodellen mogelijk: De modellen kenmerken zich door type entiteit en de verschillende wijzen van inrichten van de bovenkant en onderkant van de organisatie. Dit zijn: - Model 1A, volledig publiek integraal warmtebedrijf (PIW) dat zelf de activiteiten van het warmtebedrijf uitvoert of individueel contracteert. - Model 1B, Idem als 1A, waarbij 50% plus 1 aandeel in handen is van publieke partijen en de rest in handen van een privaat energiebedrijf en mogelijk een energiecoöperatie. - Model 2A, volledig publiek integraal warmtebedrijf (PIW) dat de activiteiten van het warmtebedrijf integraal als een DBMO contracteert aan een commercieel warmtebedrijf. - Model 2B, idem als 2A, waarbij 50% plus 1 aandeel in handen is van publieke partijen en de rest in handen van hetzelfde private warmtebedrijf dat het DBMO-contract heeft en mogelijk een energiecoöperatie.

- Model 3, een contractuele joint venture tussen een warmtenetwerkbedrijf en warmteleverancier, waarbij het warmtenetwerkbedrijf voor minimaal 50% plus 1 aandeel in handen is van publieke partijen én het warmtenetwerkbedrijf de doorslaggevende zeggenschap heeft in de joint venture. - Model 4, een warmtegemeenschap zonder winstoogmerk waarbij de eindgebruikers eigenaar zijn van hun eigen warmtevoorziening. Een volledig privaat warmtebedrijf aanwijzen als exploitant van een warmtekavel is na het inwerking treden van de wet niet meer mogelijk, op enkele uitzonderingssituaties na. De gemeente Den Haag heeft zich in haar keuze te verhouden tot andere stakeholders in het speelveld. De belang/invloed-matrix uit Hoofdstuk 3 laat zien dat een groot aantal stakeholders van diverse aard invloed hebben op en belang hebben bij de rolnemingskeuze van de gemeente. Denk hierbij aan de bestaande warmtebedrijven, bewoners, woningcorporaties, de netbeheerder, bestaande broneigenaren en bronontwikkelaars, GasUnie, de Provincie, EBN, buurgemeenten en meer. Lokale buurtinitiatieven kunnen op verschillende manieren een rol spelen om bij te dragen aan de warmtetransitie. Wij adviseren de gemeente Den Haag om een ‘Haags model’ te ontwikkelen voor hoe de gemeente zich tot hen kan verhouden, in samenwerking en participatie met deze initiatieven.

Uit de ontwikkelingen in het speelveld volgen enkele kansrijke routes. Voor Den Haag zijn diverse routes denkbaar die vanuit het speelveld van stakeholders ontstaan. Dit zijn: Een publiek warmtebedrijf in samenwerking met netwerkbedrijf Stedin, logischerwijs een uitwerking van model 1A/2A. Aandeelhouder worden van HVC en hier afvalverwerking en warmte onderbrengen, een vorm van model 1A. Een eigen warmtebedrijf oprichten – mogelijk met publieke/private partners – wat nog de vorm van ieder model kan krijgen. Anticiperen op een publieke entiteit op regionaal/provinciaal niveau. Anticiperen op een eventuele publieke deelname in/overname van bestaande bedrijven. Géén van deze routes is nog concreet. Het vraagt verdieping door de gemeente en afstemming met de relevante stakeholders om tot scherpere uitwerking van deze routes te komen. Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 39 van 49

Deelnemen in een publiek warmtebedrijf alléén is onvoldoende om de warmtetransitie effectief te versnellen. Daarvoor heeft de gemeente ook investeringscondities te creëren. Het realiseren van de maatschappelijke doelen van de gemeente Den Haag kent zodoende een forse financieringsopgave. Publieke financiering van een warmtebedrijf verbetert de businesscase, maar lost de onrendabele top niet op. Hier zijn financiële instrumenten voor nodig, zoals onderzocht in de verdiepende businesscase. De publieke rolnemingskeuze voor de gemeente Den Haag strekt zodoende verder dan enkel de keuze voor deelnemen in een warmtebedrijf. De gemeente Den Haag heeft hiernaast de investeringscondities te creëren en eventueel subsidies in te richten die bijdragen aan versnelling en leiden tot een aantrekkelijk aanbod voor bewoners en bedrijven. In grotere mate deelnemen in het warmtebedrijf leidt tot een grote en langdurige financieringsopgave voor de gemeente Den Haag, maar levert ook zeggenschap over deze investeringen op, draagt bij aan het opbouwen van een maatschappelijk en financieel waardevolle nutsvoorziening in Den Haag en het rendement op deze investeringen vloeit terug in publieke handen. Dit rapport geeft hiermee antwoord op de vragen van de gemeente Den Haag over welke mogelijkheden de publieke route na inwerking treden van de Wcw biedt.

Dit rapport is informerend en ondersteunend aan een breder besluitvormingsproces om te komen tot een rolnemingskeuze van de gemeente Den Haag. In het volgende hoofdstuk geven we een doorkijk naar welke onderdelen aanvullend relevant zijn om te komen tot een integrale afweging.

Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 40 van 49

8. Vervolg: komen tot een integrale afweging

Dit rapport is geen op zichzelf staand stuk, maar vormt onderdeel van een breder proces om te komen tot besluitvorming over de rol die de gemeente Den Haag wenst te nemen in een (op te richten) publiek warmtebedrijf. Het dient ter informatie over de mogelijke samenwerkingsmodellen, potentiële samenwerkingspartners en financiële impact van deelnemen in een publiek warmtebedrijf en wat ervoor nodig is om de investeringscondities voor dit warmtebedrijf te creëren. Om tot een voorkeursmodel te komen heeft de gemeente Den Haag een integrale afweging te maken die breder is en aanvullende aspecten bevat. Dit hoofdstuk geeft een doorkijk naar deze overwegingen. Bij het maken van een afweging tussen de verschillende modellen gelden een aantal algemene overwegingen voor de gemeente Den Haag. Dat zijn de volgende: - Onderbouwen deelneming: Het gemeentelijk Beleidskader Verbonden Partijen schrijft voor dat gemeentelijke deelname in een onderneming in principe een ‘last resort’ maatregel is. De gemeente heeft daarom te onderbouwen waarom enkel gemeentelijke deelname leidt tot het bereiken van de doelen die gesteld zijn ten aanzien van de warmtetransitie. Enkel verwijzen naar de eis tot publiek meerderheidsbelang in de Wcw is in dit kader niet voldoende: het is namelijk geen wettelijke vereiste dat de gemeente dat publiek eigenaarschap vormgeeft.

De onderbouwing dient daarom antwoord te geven op de vraag waarom de gemeente (een van) deze publieke eigena(a)r(en) moet zijn. - Mate van politiek op afstand: ‘Publieke sturing en verantwoording’ vormt vaak onderdeel van dergelijke onderbouwingen, die maakt dat maatschappelijke belangen en specifiek die van aangesloten inwoners en bedrijven geborgd zijn. Publieke sturing kan echter op gespannen voet komen te staan met gezonde bedrijfsvoering wanneer deze vertaald wordt als ‘politieke sturing’. Afhankelijk van de wijze waarop gemeentelijke deelname vorm krijgt, kan de politiek in meer of mindere mate kaders en doelen stellen danwel interveniëren in de bedrijfsvoering. Bij het maken van een gemeentelijke rolnemingskeuze hoort een afweging over de rol van de politiek, waarbij zij de mate van politieke invloed dient af te zetten tegen de belangen om 1) gezonde bedrijfsvoering na te streven en 2) een slagvaardig besturingsmodel in te richten. Voor potentiële partners is onafhankelijkheid van politiek vaak een voorwaarde tot samenwerking. - Regierol versus deelnemen: De gemeente dient in haar rolnemingskeuze te onderscheiden tussen 1) haar wettelijke regierol en wat zij als gemeentelijk organisatie te doen heeft om deze rol effectief in te vullen en 2) welke rol zij aanvullend hierop wenst te nemen als (mede)aandeelhouder in een publiek integraal warmtebedrijf of warmtegemeenschap.

Het deelnemen in een warmtebedrijf ontslaat de gemeente niet van haar regierol – deze heeft zij eveneens effectief in te vullen. Dit omvat taken als: - Doorlopen planprocessen: opstellen warmteprogramma, opstellen wijkuitvoeringsplannen, doorlopen kavelaanwijzing en verankeren warmtekavels in het omgevingsplan; - Organiseren (bewoners)communicatie en participatie, zowel in het tot stand komen van de planproducten als in het organiseren van vraagontwikkeling samen met het warmtebedrijf; - Inzetten instrumentarium om de investeringscondities voor het warmtebedrijf te creëren: doorzettingsmacht Wgiw, voorfinanciering, vollooprisicodekking, eventuele garanties en subsidie aan particulieren. - De kracht van eenvoud: Zowel interne als externe stakeholders benadrukken de noodzaak om samenwerkingsmodellen eenvoudig te houden. Dit rapport bevat modellen die theoretisch mogelijk zijn, maar die in de realiteit uitwerken tot complexe samenwerkingsafspraken en besturingsmodellen die bedrijfsmatig niet efficiënt zijn. Denk aan de contractuele joint venture. In algemene zin geldt: meer betrokken partijen, meer contractuele verbindingen en meer bestuurs- en managementlagen leiden allemaal tot meer complexiteit.

Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 41 van 49

-

-

-

Mate van bijdrage aan realisatietempo: Versnelling van de warmtetransitie is noodzakelijk om de gestelde maatschappelijke doelen te halen van het aardgasvrij maken van de bestaande woningvoorraad. Dit geldt in algemene zin in Nederland, maar specifiek ook voor Den Haag, waar versnelling van het realisatietempo ook noodzakelijk is om de ontwikkeling van duurzame bronnen mogelijk te maken. Een belangrijke factor in de overweging is daarom welk model effectief tot versnelling leidt. Dit heeft te maken met het aansturingsmodel (zoals hierboven beschreven), maar evenzeer met een effectieve inrichting van de uitvoering. Hierbij is de hoofdoverweging of dit warmtebedrijf de uitvoeringscapaciteit zelf opbouwt (modellen 1A en 1B) of deze uitbesteedt aan de markt (modellen 2A en 2B). Bereidheid om financieel bij te dragen om doelen te halen: dit rapport laat zien dat de financiële opgave groot is en dat enkel deelnemen in een warmtebedrijf onvoldoende is om de investeringscondities te creëren en tot een aantrekkelijk aanbod voor bewoners te komen. Het vraagt een politieke keuze om te bepalen in welke mate de gemeente Den Haag bereid is om financieel te investeren in deze maatschappelijke opgave, ook als ze deze niet volledig terugverdient.

Bijdrage aan maatschappelijk draagvlak: beperkt aan bod gekomen in dit rapport, maar een factor van groot belang is de mate waarin de rolnemingskeuze van de gemeente kan bijdragen aan maatschappelijk draagvlak voor de warmtetransitie. Deze is op dit moment broos, onder meer door de huidige kosten van warmte en een mate van wantrouwen in warmtebedrijven met een monopolie. De publieke route kan het vertrouwen versterken door het publieke belang van het realiseren van een betaalbare warmtevoorziening centraal te stellen, maar kent ook een afbreukrisico wanneer de publieke entiteit niet als betrouwbaar of transparant bekend staat.

Het vervolg op dit onderzoek is het wegen van de rolnemingsopties aan de hand van een integraal afwegingskader, waar de overwegingen genoemd in dit hoofdstuk onderdeel van zijn.

Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 42 van 49

9. Bijlage I – Achtergrond: businesscase warmtenet

Eind 2023 stelde Fakton Energy in opdracht van de gemeente Den Haag de verdiepende businesscase op voor grootschalige warmtenetten in de beoogde concessiegebieden. In dit hoofdstuk geven we, aanvullend op dat rapport, een beknopte toelichting op de businesscase van een warmtenet, welke gevoeligheden deze bevat en welke financiële instrumenten denkbaar zijn om deze businesscase te verbeteren.

De warmtebusinesscase kenmerkt zich door vier fasen van afwisselend investeren en terugverdienen In een businesscase voor een warmtenet zijn grofweg vier fasen te definiëren. In Figuur 14 geven wij deze vier fasen weer aan de hand van afwisselend negatieve kasstromen (rood) en positieve kasstromen (groen). Voor het overzicht zoomen we hier in op de businesscase voor één wijk: deelbusinesscase 4b.

Kasstromen toekomend aan gemeente voor deelbusinesscase4b €29.5 mln

Investeren Hoge investeringen in infrastructuur voordat klanten warmte afnemen

Positieve kasstroom De laatste aansluiters betalen hun BAK inkomsten dichten de badkuip

Herinvesteringen Nodig om het systeem goed te laten werken maar resulteren niet in meer inkomsten

Inkomsten + restwaarde Inkomsten en de restwaarde van niet afgeschreven assets maken de businesscase sluitend.

Figuur 14: De vier fases van de warmtebusinesscase [herhaling]

De vier fasen lichten we hieronder verder toe: Investeren: inherent aan het leveren van warmte is de beschikbaarheid van de onderliggende infrastructuur (bijvoorbeeld: de bron, leidingwerk en afleversets). Deze infrastructuur vraagt hoge investeringen die voor de baten uitgaan. Tijdens deze fase van investeren is de kasstroom ieder jaar negatief. Zo ontstaat een ‘badkuip’ van cumulatieve investeringen die het warmtebedrijf moet financieren. Positieve kasstromen: vanaf het moment dat er aansluitingen zijn, komt er ook geld binnen. In eerste instantie door een bijdrage aansluitkosten (BAK) maar ook door vastrecht en warmteafzet. Deze inkomsten reduceren eerst de financieringsvraag voor de investeringen en resulteren uiteindelijke in netto positieve kasstromen. Daarmee sluiten ze de ‘badkuip’ die de eerste fase met zich meebrengt. Herinvesteren: na ca. vijftien jaar doet het warmtebedrijf investeringen voor het vervangen van onderdelen van het systeem zoals pompen en afleverets. In deze casus zijn de herinvesteringen hoger dan de tariefinkomsten, wat opnieuw leidt tot een netto negatief resultaat in deze jaren.

Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 43 van 49

Positieve kasstromen en restwaarde: het laatste deel van de businesscase kenmerkt zich door positieve kasstromen en een (hoge) restwaarde aan het einde van de aanwijstermijn van 30 jaar. Een deel van de investeringen is aan het einde van de exploitatieperiode nog niet afgeschreven en zijn nog geld waard. De restwaarde is een bedrag dat aandeelhouders niet per definitie contant maken. Hiervoor moet namelijk aan het einde van de exploitatieperiode de eigenaar de infrastructuur verkopen. In veel gevallen is dit niet zo, een voorbeeld is een publiek warmtebedrijf dat ook na de eerste exploitatieperiode verder exploiteert. De businesscase van een warmtenet is gevoelig voor CAPEX- en OPEX-risico’s, afwijkende warmtevraag, een afwijkend aansluitpercentage en een variërende warmte-inkoopprijs. De uitkomsten van de businesscase zoals wij deze doorrekenden baseerden we op aannames. Voor inzicht in de risico’s met grote impact voerden wij een gevoeligheidsanalyse uit op de CAPEX, OPEX, warmtevraag, aansluitpercentage en warmte-inkoopprijs. Het effect hiervan drukken we uit in het verschil van de netto contante waarde (NCW) ten opzichte van het basisscenario.

Hieronder lichten we de verschillende risico’s toe met mogelijkheden om ze in te perken: CAPEX: het CAPEX-risico is het risico dat de investeringskosten hoger uitvallen dan begroot door bijvoorbeeld hogere materiaalkosten, onvoorziene uitdagingen tijdens realisatie in de ondergrond of vertragingen. Dit speelt pas vanaf het moment dat deze verandering optreedt na het sluiten van aansluitcontracten met een gecommitteerde BAK. Het treedt dus op als aan de inkomstenkant (BAK) afspraken zijn gemaakt terwijl aan de uitgavenkant de kosten hoger worden. Dit risico kan het warmtebedrijf inperken door langjarige inkoopafspraken te maken met partijen waarbij ze zekerheden voor de markt creëren. Dit vraagt langjarige zekerheid en de juiste investeringscondities die onder andere de gemeente moet creëren. OPEX: het OPEX-risico treedt op als er meer of duurder onderhoud nodig is dan voorzien of als de exploitatiekosten hoger uitvallen door bijvoorbeeld hogere elektrakosten voor de pompen. Het warmtebedrijf verkleint het risico op het optreden hiervan door slim te investeren in OPEX-lage netten. Hogere investeringen zijn te prefereren als die vervolgens leiden tot lagere exploitatiekosten (i.e. ‘goedkoop = duurkoop’) en lange termijncontracten af te sluiten met onderhoudspartijen. Warmtevraag: het warmtevraagrisico is het risico dat de klanten minder warmte afnemen dan verwacht.

Dit kan voorkomen als de afnemers meer isoleren dan gepland of als door klimaatverandering de winters minder streng worden. Dit risico verkleint het warmtebedrijf door conservatief de warmtevraag in te schatten in de businesscase. Aansluitpercentage: dit risico betreft het realiseren van een lager aantal aansluitingen dan gepland. De investeringen schalen maar beperkt mee met de verlaging van het aantal aansluiting waardoor het resulteert in lagere inkomsten. Dit risico kan de gemeente verkleinen door de inzet van de WGIW en een pakket in te richten (subsidies en ontzorging) om aanbod aantrekkelijk te maken. Het warmtebedrijf vertaalt dit vervolgens naar een minimum hurdle rate aan aansluitingen. Naast particulieren stelt zij deze zeker door afspraken te maken met bijvoorbeeld woningbouwcorporaties en bedrijven. Warmte-inkoopprijs: dit risico voltrekt zich als er een afwijking is in de prijs die producent van warmte vragen. De prijsvolatiliteit van bronnen verschilt, dit maakt dat de gebruikte bronnenmix medebepalend is in dit risico. Zo is het aannemelijk dat restwarmte minder prijsrisico heeft dan lokaal geproduceerde warmte (bijvoorbeeld gasgestookte STEGs). De SDE++ dempt het effect van prijsrisico’s van verschillende bronnen.

Het warmtebedrijf kan dit risico beperken door een goede balans tussen restwarmte (ophaalrecht = relatief goedkoop) en lokaal geproduceerde warmte (geothermie = relatief duur), waarbij bijdrage SDE++ voorwaardelijk is voor bronnen met hoog prijsrisico. Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 44 van 49

In figuur 15 laten we het effect op de NCW van elk risico zien op de businesscase van Den Haag. Hierbij variëren we zowel naar boven als naar beneden en niet bij elk risico even veel. Hiervoor maakten wij een inschatting van hoe aannemelijk een dergelijke afwijking is.

Figuur 15: Effect NWC op de warmtebusinesscase Den Haag De gemeente kan aanvullende instrumenten inzetten om de businesscase haalbaar te maken: WGIW, vollooprisicodekking, voorfinanciering en een aansluitsubsidie voor particulieren Om de businesscase haalbaar te maken heeft de gemeente diverse instrumenten tot haar beschikking. Hieronder lichten we deze middelen en hun effect op de businesscase kort toe. Voor verdere verdieping van elk van deze instrumenten verwijzen wij u graag naar het rapport dat de verdiepende businesscase presenteert. WGIW: de wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie biedt de gemeente de mogelijkheid om de aardgasvoorziening in buurten over een periode van acht jaar af te sluiten. Er moet dan een alternatief zijn voor de warmtevoorziening in die buurt. Om te voorkomen dat bewoner geen warmte meer hebben, sluiten bewoners aan op dit alternatief, tenzij ze zelf een andere net zo duurzame oplossing realiseren. Dit is de zogenaamde ‘opt-out’ regeling in de warmtewet, die garandeert dat bewoners de keuzemogelijkheid hebben voor een alternatief. In de businesscase leidt de inzet van de WGIW tot een hoger aansluitpercentage. Vollooprisicodekking (VRD): dit instrument garandeert de BAK-inkomsten voor een vooraf afgesproken aansluitpercentage van gebouwen op het warmtenet. Hierdoor kan de BAK per woning omlaag.

Mocht het warmtebedrijf dit percentage uiteindelijk niet halen, krijgen zij van de gemeente de misgelopen BAK-inkomsten. Het exploitatierisico (i.e. de inkomsten als gevolg van warmtelevering) ligt bij het warmtebedrijf. Voorfinanciering (VF): met dit instrument doet de gemeente een eenmalige betaling van 40% van de BAK aan het warmtebedrijf op het moment dat zij beginnen met investeren. Dit verkleint de benodigde financieringsvraag en daarmee de badkuip van de eerste twee fasen. Stel: in 2026 doet het warmtebedrijf de eerste investeringen en ontvangt zij de VF van de gemeente. Hierdoor is er in 2026 een beperkte financieringsvraag vanuit het warmtebedrijf. Het deel dat overblijft van de VF gebruikt het warmtebedrijf om het grootste deel van de investeringen in 2027 op te vangen. Hierdoor is de financieringsvraag in dat jaar relatief klein. De eerste BAK-inkomsten zijn als resultaat hiervan ook lager aangezien de eerste BAK-inkomsten terugvloeien naar de gemeente om de voorfinanciering terug te betalen. Aansluitsubsidie particulieren: Deze subsidie stelt de gemeente beschikbaar voor particulieren die aansluiten op het warmtenet. De hoogte van de subsidie bepaalt de gemeente aan de hand van de aansluit- en aanpaskosten. In de businesscase leidt de inzet van deze subsidie tot een hoger aansluitpercentage. Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 45 van 49

10.

Bijlage II – Verdieping maatregelen beperken risico’s

In deze bijlage verdiepen we op maatregelen die gevraagd zijn om twee voorname risico’s in de businesscase van een warmtenet te beperken en daarmee de juiste investeringscondities te creëren. Dit zetten wij voor verschillende rolnemingsopties naast elkaar: gemeente als 100% eigenaar, gemeente als medeaandeelhouder samen met andere (publieke en/of private) aandeelhouders en specifiek voor de variant waarbij via een DBMOcontract de uitvoering bij marktpartijen is belegd. Per risico verdiepen we hoe partijen dit in de huidige situatie beheersen en hoe dit in de verschillende rolnemingsvarianten werkt. Twee voorname risico’s in warmtenetprojecten: toekomstgericht dimensioneren ten behoeve van toekomstige uitbreidingen en het vollooprisico Twee specifieke risico’s die in de totstandkoming van warmtenetten leiden tot onderhandelingen tussen gemeente en warmtebedrijf zijn 1) toekomstgericht dimensioneren en 2) vollooprisico. Gezien de grootschalige ambities van Den Haag en het hoge aandeel particuliere woningeigenaren in beoogde warmtenetgebieden, zijn dit relevante risico’s om te behandelen. Allereerst geven wij een beknopte definitie van deze risico’s: - Het risico van toekomstgericht dimensioneren. Met toekomstgericht dimensioneren bedoelen wij: het investeren in voorzieningen die voor de voorliggende scope niet noodzakelijk zijn, maar gericht zijn op toekomstige uitbreidingen.

Dit betreft bijvoorbeeld het realiseren van een (deel van) een primaire leiding met een capaciteit van 5000 aansluitingen, terwijl de scope van het initiële projectgebied slechts 500 aansluitingen is. De leiding is in een later stadium noodzakelijk – als alle omliggende gebieden aangesloten zijn – maar voor het eerste gebied nog niet. Ervan uitgaande dat de tariefregulering – die een vorm van ‘efficiënte kostenbepaling’ bevat – géén ruimte biedt voor het terugverdienen van het deel overdimensionering via de tarieven van de eerste 500 aansluitingen, vraagt dit extra maatregelen om het financiële risico voor het warmtebedrijf te beperken. - Het vollooprisico. Het vollooprisico is het voornaamste risico van een warmtebedrijf dat investeert in een nieuw warmtenet in de bestaande omgeving. Kort gezegd, betekent dit dat het aantal aansluitingen achterblijft bij de prognose waarop het investeringsbesluit is genomen, waardoor het warmtebedrijf de investeringen in het warmtenet niet meer kan terugverdienen. Een voorbeeld: het warmtebedrijf berkende dat ze binnen een bepaald gebied een bepaalde ondergrens van de potentiële aansluitingen moet realiseren om de investering terug te verdienen – zonder hier rendement op te maken. Om een bedrijfsmatig gezond rendement te behalen is een iets hoger aansluitpercentage nodig.

Het warmtebedrijf hanteert dit hogere percentage daarom als de ondergrens voor investeren: pas als ze dit aantal van de aansluitingen haalt, volgt het definitieve investeringsbesluit. Het beperken van het vollooprisico vraagt daarom maatregelen van alle betrokken projectpartners – zonder toezeggingen over aansluiten op het warmtenet, zal het warmtebedrijf ook niet investeren. Het voor iedere investering moeten uitonderhandelen van deze condities en maatregelen hiervoor belemmert de totstandkoming van een efficiënt versnelling van de warmtetransitie. Hierna werken we voor de diverse rolnemingsopties uit hoe de gemeente deze investeringsrisico’s beperkt. Het risico van toekomstgericht dimensioneren neemt het warmtebedrijf nu zelf of een publieke partij Toekomstgericht dimensioneren van leidingen is gebruikelijk bij warmtenetten wanneer perspectief is op toekomstige uitbreidingen. Het beperken van het financiële risico hierbij gebeurt op twee manieren: - Wanneer een warmtebedrijf zelf overdimensionering beoordeelt als noodzakelijk of kansrijk om toekomstige uitbreidingen mogelijk te maken, kan het warmtebedrijf uit eigen beweging ervoor kiezen dit risico te nemen. Door inbreng van een relatief hoog aandeel eigen vermogen financiert het warmtebedrijf deze investering, waarmee het risico op het niet voldoen aan de financieringslasten beperkt blijft.

Door de tariefinkomsten van alle (uiteindelijke) aansluitingen verdient het warmtebedrijf

Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 46 van 49

-

deze meerkosten terug. Het nieuwe tariefstelsel gebaseerd op ‘efficiënte kosten’ maakt dit mogelijk lastiger, als het warmtebedrijf deze meerkosten niet in de tarieven mag verrekenen. Wanneer een (publieke) opdrachtgever of concessieverlener de wens/eis tot overdimensionering oplegt, vraagt het warmtebedrijf hier vaak een vorm van garantstelling of voorfinanciering voor. Bijvoorbeeld door het verstrekken van een renteloze lening. Als de beoogde uitbreiding vervolgens toch niet doorgaat, draagt de verstrekker het financiële risico van de meerkosten. Wanneer de uitbreiding er daadwerkelijk komt, kan het warmtebedrijf de meerkosten terugverdienen via de tariefinkomsten en vervalt het financiële risico van de garantie.

Iedere rolnemingsoptie kent eigen afwegingen, maar linksom of rechtsom draagt de gemeente het risico van toekomstgericht dimensioneren – via de financieringsstructuur van het warmtebedrijf, of via garanties Een warmtebedrijf met publiek meerderheidsbelang beperkt op eenzelfde wijze haar risico’s. Wel zien we enkele nuanceverschillen tussen rolnemingsopties en met name de wijze waarop effectieve uitrol te bereiken is: - Wanneer de gemeente 100% aandeelhouder is van het publiek integrale warmtebedrijf, kan zij kaders meegeven aan het warmtebedrijf waarbinnen investeringen in toekomstgericht dimensioneren toelaatbaar zijn. Een belangrijke voorwaarde is dat de investering financierbaar blijft: de bank verstrekt geen vreemd vermogen voor een investering waar (nog) geen tariefinkomsten tegenover staan. Het gemeentelijke warmtebedrijf kan ervoor kiezen dit risico te dragen door een hoog ratio eigen vermogen te hanteren. Hoe beter de financiële positie van het warmtebedrijf, hoe meer risico zij zodoende kan dragen. Wanneer de financiële positie ontoereikend is, zal de gemeente garant moeten staan. - Wanneer het aandeelhouderschap van het warmtebedrijf bestaat uit meerdere publieke en/of private partijen, geldt in theorie dezelfde mogelijkheid om overdimensioneren te financieren vanuit het warmtebedrijf.

Dit vraagt echter overeenstemming op aandeelhoudersniveau over de condities waaronder dit kan plaatsvinden. Hier kan het belang van de gemeente als aandeelhouder (wens om toekomstige uitbreiding mogelijk te maken door een grotere leiding aan te leggen) botsen met de belangen van een of meerdere publieke of private aandeelhouders (bijv. investeringsrisico beperken en dividenduitkering beschermen). De bescherming van minderheidsaandeelhouders zoals opgenomen in de Wcw maakt dat de gemeente hierin – ook bij doorslaggevende zeggenschap – niet zomaar de belangen van de andere aandeelhouders terzijde kan schuiven. Hierdoor lijkt het te verwachten dat bij een dergelijke structuur van het publieke warmtebedrijf de gemeente als instantie alsnog een garantie te verstrekken heeft aan het warmtebedrijf – ook wanneer de gemeente hier zelf aandeelhouder in is. - Het organiseren van de uitvoering van het warmtebedrijf middels een DBMO-contract introduceert een additionele overweging. Immers: de contractant wil het financiële risico van de overdimensionering niet dragen. Dit komt tot uiting in de bepaling van de vergoeding die de DBMO-contractant ontvangt van het publieke warmtebedrijf voor het beheren en opereren van de assets.

De DBMO-contractant zal geen genoegen nemen met een op de tariefinkomsten gebaseerde vergoeding voor een leiding met hoge exploitatiekosten die deze (vooralsnog) beperkte vergoeding niet dekt. Het publiek integrale warmtebedrijf (dat eigenaar is van deze leiding) zal dit moeten vergoeden – eenmalig of via een structurele vergoeding. Het financieren hiervan komt vervolgens weer op de aandeelhouderstafel: vanuit eigen vermogenspositie van het warmtebedrijf of garantstelling door de gemeente. In alle varianten geldt dus: de gemeente moet het de kosten van toekomstgerichte dimensionering dragen. Het vollooprisico ondervant de gemeente op dit moment door voldoende aansluitingen te verzekeren en het resterende deel dat noodzakelijk is voor een investeringsbeslissing te garanderen via een vollooprisicodekking Bij warmtenetprojecten in de bestaande gebouwde omgeving in Nederland waar succesvol is overgegaan tot een positief investeringsbesluit is als volgt omgegaan met het vollooprisico: - In principe geldt voor het warmtebedrijf de eerder genoemde ‘hurdle’ – pas bij een bepaald aantal gegarandeerde aansluitingen gaat het warmtebedrijf over tot investeren. Het warmtebedrijf verzekert Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 47 van 49

-

zich primair van deze aansluitingen door afspraken te maken met vastgoedeigenaren. Woningcorporaties, gemeentelijk vastgoed en utiliteit zijn hierbij de eerste kandidaten voor het warmtebedrijf – omdat met een kleine groep potentiële klanten afspraken te maken zijn over een relatief groot deel van het aanwezige vastgoed in een wijk. Voor particuliere woningeigenaren kan het warmtebedrijf deur-voor-deur de wijk in om conditionele handtekeningen op te halen. Dit vraagt echter forse aanloopkosten van het warmtebedrijf – zonder enige zekerheid dat het project doorgaat. Om dit risico te beperken stapt de betrokken gemeente daarom in met een vollooprisicodekking: een garantie op het betalen van de eenmalige aansluitbijdragen voor de particulieren die niet aansluiten. Het warmtebedrijf heeft hierdoor minder risico als het investeert: wanneer het warmtebedrijf het beoogde aansluitpercentage niet haalt is een deel van het financiële risico – het CAPEX-risico, niet het exploitatierisico – gedekt door de vollooprisicodekking.

Het wettelijke instrumentarium draagt bij aan het verlagen van het vollooprisico en daarnaast draagt geen enkele andere partij dan de gemeente het restrisico – ongeacht de rolnemingskeuze Ook het vollooprisico is niet opgelost door een meer publieke marktordening. Andere onderdelen van de Wcw – zoals de kavelsystematiek – en met name de combinatie van de Wcw met de WGIW – die het mogelijk maakt een einddatum voor aardgas af te dwingen binnen een wijk – zijn effectief om het aansluitpercentage te verhogen. Dit biedt meer comfort aan warmtebedrijven om te investeren, maar is nog altijd geen garantie. Een veelgehoord argument van gemeenten die publiek eigenaarschap van warmtebedrijven bepleiten is dat het publieke karakter van het warmtebedrijf bijdraagt aan maatschappelijk draagvlak; de verwachting is dat men liever betaalt aan een lokaal warmtebedrijf, wetende dat opbrengsten het lokale warmtebedrijf ook weer lokaal investeert, dan aan een commerciële partij waarvan het dividend in handen van private aandeelhouders blijft. Het effect van dit sentiment op het vollooprisico is (nog) niet meetbaar te maken en biedt daarom ook geen garantie op een hoog aansluitpercentage op het moment van investeren.

Voor de verschillende rolnemingsopties zien we daarom de volgende impact van gemeentelijke deelname: - Net als met toekomstgericht dimensioneren kan een warmtebedrijf dat 100% in eigendom is van de gemeente ervoor kiezen om een deel van het vollooprisico te accepteren – mits de investeringen van het project financierbaar blijven. Afhankelijk van de mate waarin het warmtebedrijf met eigen vermogen is gefinancierd, kan dit tot een verlaging van enkele procenten van de ‘hurdle’ leiden die noodzakelijk is om over te gaan tot een investeringsbeslissing. Hoe beter de financiële positie van het warmtebedrijf, hoe meer risico zij zodoende hierin kan dragen. Wanneer de financiële positie ontoereikend is, kan de gemeente garant staan via de vollooprisicodekking. - Wanneer naast de gemeente andere aandeelhouders deelnemen in het publiek integrale warmtebedrijf, geldt ook hier dat de aandeelhouders de kaders moeten stellen over de mate van risico dat het warmtebedrijf bereid is om te nemen bij investeringsbeslissingen. De andere aandeelhouders naast de gemeente mijden waarschijnlijk meer risico’s zoals het vollooprisico. Dit omdat zij minder primair gedreven zijn door het belang om de lokale warmtetransitie te versnellen. Naar verwachting is de vollooprisicodekking in dergelijke varianten daarom een onvermijdelijk instrument om het risico voor de aandeelhouders te beperken.

- Het organiseren van de uitvoering van het warmtebedrijf middels een DBMO-contract introduceert een additionele dynamiek. Immers: de contractant krijgt de opdracht het warmtenet aan te leggen, ongeacht het aansluitpercentage. Het publiek integrale warmtebedrijf betaalt een gegarandeerde fee aan de DBMO-contractant hiervoor, maar de tariefinkomsten die het warmtebedrijf ontvangt volgen uit het aantal behaalde aansluitingen. Wanneer het aansluitpercentage tegenvalt vangt het publiek integrale warmtebedrijf dit risico op. Dit kan weer via een financiële structuur met voldoende eigen vermogen, of via een garantie vanuit de gemeente aan het warmtebedrijf. Linksom of rechtsom geldt dus: de gemeente draagt het vollooprisico, anders komt er geen warmtenet. Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 48 van 49

Conclusie: enkel gemeentelijke deelname is onvoldoende om het risico van toekomstgericht dimensioneren en het vollooprisico te mitigeren. Dit vraagt van Den Haag om de noodzakelijke investeringscondities te creëren die ook voor een publiek warmtebedrijf gelden Uit de verdieping in dit hoofdstuk blijkt dat het deelnemen in een (publiek) integraal warmtebedrijf met andere publieke en/of private aandeelhouders niet betekent dat dit warmtebedrijf de genoemde risico’s zomaar kan nemen – dat zou bedrijfsmatig onverantwoord zijn. Als de gemeente volledig eigenaar is, kan zij vanuit het belang dat ze dient om de warmtetransitie te versnellen als aandeelhouder ervoor kiezen om iets meer risico te nemen dan wanneer zij gedeeld eigenaar is, mits de financiële positie van het warmtebedrijf dit toelaat. Enkel gemeentelijke deelname is echter onvoldoende om de risico’s van toekomstgericht dimensioneren en het vollooprisico volledig te mitigeren. Dit betekent daarom dat, om de warmtetransitie te versnellen, de gemeente Den Haag de investeringscondities te creëren heeft om deze risico’s voor het warmtebedrijf te beperken. Dit kan zij doen door middel van het verstrekken van garanties en, waar noodzakelijk, subsidies aanvullend op de Rijksmiddelen.

Adviesrapport Fakton Energy

Pagina 49 van 49