RIS319009 Rekeningencommissierapport 2023

Ook over het jaar 2023 is onderzoek gedaan naar indicatoren in de jaarrekening 2023 (RIS318920). Deze indicatoren zijn opgenomen op pagina 37 van de online bijlagen bij de programmarekening (RIS318640). Uit het onderzoek komt naar voren dat bij sommige indicatoren geen bestendige gedragslijn bestaat in het wel of niet begroten dan wel verantwoorden daarvan. Voor 35 indicatoren kon geen bron worden vastgesteld of is geen realisatie aangeleverd. Van nog eens 58 indicatoren kon de betrouwbaarheid van de bron niet worden vastgesteld, bijvoorbeeld omdat de bron bestond uit een (aanpasbaar) eigen Excel-bestand. Bij zes indicatoren was sprake van een afwijking in de realisatie van meer dan 10% ten opzichte van de begroting die niet is toegelicht in de programmarekening. Bij diverse andere indicatoren kon de afwijking niet eenvoudig worden bepaald, bijvoorbeeld vanwege een gewijzigde bron of berekening. Ook komt het voor dat de realisatie niet met de begroting kan worden vergeleken omdat de verantwoorde realisatie betrekking heeft op het voorgaande jaar. Naar aanleiding van de bevindingen uit het onderzoek naar de indicatoren in de programmarekening 2023 vraagt de Rekeningencommissie het college om schriftelijk op onderstaande vragen te reageren.

▪ Betrouwbaarheid van ‘eigen’ indicatoren: de kengetallen en rijksindicatoren zijn bedoeld om landelijke vergelijking tussen gemeenten mogelijk te maken. De betrouwbaarheid van de bronnen voor deze kengetallen en indicatoren is beter dan de indicatoren die door de gemeente Den Haag zelf zijn gekozen. De Rekeningencommissie vraagt het college voortaan uitsluitend indicatoren te hanteren waarvoor een objectieve en verifieerbare bron kan worden aangewend. ▪ Verantwoording indicatoren bij gewijzigde systematiek: dit jaar bleek dat bij enkele indicatoren de vergelijking van de realisatie met de begroting niet kon worden gemaakt vanwege een gewijzigde bron of berekening. De Rekeningencommissie vraagt het college in deze gevallen de realisatie volgens zowel de oude als de nieuwe systematiek te vermelden in de programmarekening. ▪ Toelichten van afwijkingen >10%: ooit is tussen college en raad afgesproken dat afwijkingen in de realisatie van indicatoren van meer dan 10% ten opzichte van de begroting moesten worden toegelicht in de programmarekening. De Rekeningencommissie wil dit in de financiële verordening vastleggen en vraagt het college hiervoor een voorstel te doen.

3.2.5

Beheersingsproces uitputting Enecogelden

De opbrengst van de verkoop van de gemeentelijke aandelen in Eneco (circa € 674 miljoen) is in 2020 in verschillende projectreserves ondergebracht. Door middel van deze reserves worden de Enecomiddelen ingezet om duurzaam op lange termijn te investeren in de stad. Dit gebeurt aan de hand van vijf speerpunten. Van de Accountantsorganisatie is een rapportage ontvangen over een onderzoek naar het beheersingsproces van de uitputting van de Enecogelden (RIS316559). In de onderzoeksrapportage is per speerpunt op een rijtje gezet welke informatie is verstrekt in begroting en verantwoording. Deze informatie is verspreid over meerdere begrotingen en jaarrekeningen en staat ook op verschillende plekken in de jaarrekening. De verantwoording is op hoofdlijnen financieel navolgbaar, maar niet op projectniveau. Dit is overigens conform de daarover gemaakte afspraken. Uit de verantwoording blijkt echter niet altijd duidelijk of de doelen gerealiseerd zijn. Ook is de afspraak over de wijze waarop deze verantwoording naar de raad wordt gestuurd enigszins onduidelijk. Aanvankelijk is afgesproken dat in de jaarrekening én in een separaat document over de uitputting van de reserves zou worden verantwoord. Daarna heeft het college laten weten dat dit in de 4- en 8-

15

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

RIS319009

maandsrapportages zou worden verantwoord. Dit laatste is echter niet gebeurd. Aan de Rekeningencommissie is in overweging gegeven of de informatievoorziening toereikend is en wat de raad na de looptijd van de reserves met de resterende middelen wil doen. Desgewenst kan op aangeven van de Rekeningencommissie verdiepend onderzoek worden gedaan. De Rekeningencommissie vraagt het college om schriftelijk op onderstaande vragen in te gaan. ▪ Inzichtelijke doelen en verantwoording: de Rekeningencommissie onderstreept dat de met de Enecomiddelen te behalen doelen inzichtelijk en eenduidig geformuleerd moeten zijn. In tegenstelling tot de vooraf gemaakte afspraken wordt over de uitputting niet in de 4/8maandsrapportages verantwoord. De Rekeningencommissie vraagt het college om per reserve uniformer, frequenter en coherenter over de Enecomiddelen te rapporteren in een aparte Enecoparagraaf bij de begroting en de jaarrekening. Daarbij wil de commissie dat de raad niet alleen geïnformeerd wordt over de bestedingen per project, maar ook over de omvang van aangegane verplichtingen en nog niet bestemde middelen. Het college wordt gevraagd de onderliggende besluitvorming zoveel mogelijk doorklikbaar te vermelden.

Als mogelijk voorbeeld voor inzichtelijke uitputtingsoverzichten verwijst de commissie naar de bijlagen A tot en met E van de onderzoeksrapportage (RIS316559) en het overzicht van besluitvorming op pagina 6. ▪ Verantwoording over behaalde doelen: de Rekeningencommissie vraagt het college niet alleen te rapporteren over de financiële uitputting van de Enecoreserves, maar ook inzichtelijk te maken welke concrete doelen daarmee behaald zijn (zoals het aantal laadpalen). Daarbij vraagt de commissie ook aan te geven in hoeverre de behaalde doelen beantwoorden aan de vooraf gestelde criteria, bijvoorbeeld de prioritering die voor duurzame mobiliteit is opgesteld.

3.2.6

Grondexploitaties en grote projecten

De verantwoording over grondexploitaties en grote projecten is sinds 2020 een belangrijk aandachtspunt voor de Rekeningencommissie. Hierop wordt in hoofdstuk 4 nader ingegaan.

16

RIS319009

4

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

Grondexploitaties en grote projecten

Voor het voeren van grondbeleid heeft de gemeente de keuze uit drie instrumenten: actief grondbeleid door middel van eigen grondexploitaties, faciliterend grondbeleid en samenwerking in de vorm van verbonden partijen. Deze staan in paragraaf 3.8 van de jaarrekening beschreven (paragraaf Grondbeleid). Voor actief grondbeleid dient de gemeente zelf eigenaar van de grond te zijn of te worden. Bij faciliterend grondbeleid faciliteert de gemeente particuliere ontwikkelingsinitiatieven. De derde mogelijkheid is dat de gemeente in een publiek-private samenwerking binnen een verbonden partij met private partijen afspraken maakt over risico’s en de regievoering. Bij grondexploitaties gaat het zowel om gerealiseerde baten en lasten als om toekomstige baten en lasten. De doorlooptijd bedraagt meerdere jaren, soms zelfs meer dan 10 jaar. Omdat het over toekomstige informatie gaat is sprake van prognoses waarvoor te hanteren parameters zijn gedefinieerd. Gedurende de looptijd kunnen marktomstandigheden of het beleid van de gemeente wijzigen, hetgeen van invloed kan zijn op de prognoses.

4.1

Grondexploitatie Dreven, Gaarden & Zichten

Het omvangrijke project Dreven, Gaarden & Zichten bevindt zich in de beginfase van de uitvoering. De accountant heeft circa € 7,7 miljoen van de geprognosticeerde baten als onzeker aangemerkt. Het gaat daarbij om geprognosticeerde huuropbrengsten (middenhuur en vrije sectorhuur). De accountant is van mening dat de in de berekeningen gebruikte percentages voor het bruto aanvangsrendement te hoog zijn, gezien de realisaties bij de eerste gronduitgiften. De financiële prospectie voor de grondexploitatie Dreven, Gaarden & Zichten (DGZ) is substantieel verslechterd. De accountant adviseert het college om dit gehele grondexploitatieproject in 2024 te actualiseren, omdat de verwachte kosten en de verwachte grondopbrengsten mogelijk anders geprognosticeerd moeten worden. Aangezien deze langlopende grondexploitatie zich nog in de beginfase bevindt, hebben kostenstijgingen een groot effect op het verwachte eindresultaat. Voor een deel van de kostenbijstelling van circa € 6 miljoen heeft de accountant onvoldoende controleinformatie ontvangen en dit daarom als een controleonzekerheid gekwalificeerd. De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd toe te lichten in hoeverre dit deel van de kostenbijstelling tot een herziening van de grondexploitatie moet leiden.

Voorts heeft de Rekeningencommissie gevraagd of de verslechterde financiële prognoses voor de grondexploitatie DGZ voor het college aanleiding kan zijn om deze grondexploitatie – nu of in de toekomst – te heroverwegen. De wethouder Volkshuisvesting, Wijken, Welzijn & Zuidwest: De wethouder licht toe dat er vooralsnog geen aanleiding is om te veronderstellen dat het actualiseren van de ramingen leidt tot een herziening van de grondexploitatie. Vanwege de voortgang in het project stond een actualisatie van de ramingen gepland voor 2024. De bevindingen van de accountant bevestigen het belang hiervan. Hierbij dient aangetekend te worden dat in de grondexploitaties hogere kosten verantwoord worden dan de kosten die voldoende onderbouwd kunnen worden. De actualisatie kan daardoor leiden tot een verlaging van het kostenniveau. Als onderdeel van de actualisatie en naar aanleiding van de bevindingen in het project wordt ook gekeken naar verdere optimalisatie binnen de projectkaders. Desgevraagd bevestigt de wethouder dat het college de aanbeveling van de onderzoekscommissie DGZ opvolgt om separaat te rapporteren over de financiële gevolgen van de aangepaste risicoanalyse.

De wethouder zegt toe dat in het geheime deel van de bij de komende begroting toe te sturen Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG) een toelichting wordt gegeven op het verschil van inzicht met de Accountantsdienst over de omvang van de batenprognose. Het college heeft hier inmiddels een risico voor opgenomen. De uitkomsten van de actualisatie kunnen aanleiding geven om beheersmaatregelen te nemen. De projectkaders, waaronder de privaatrechtelijke overeenkomsten die gesloten zijn voorzien hier ook in. 17

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

RIS319009

Afhankelijk van de aard en de omvang van de maatregelen wordt de raad hierover geïnformeerd via de reguliere rapportages of door middel van een herziening van de grondexploitatie. Bij eventuele heroverweging in de toekomst moet naast het financiële effect ook naar het sociaal-maatschappelijke effect van het project worden gekeken en naar eventuele alternatieve oplossingen. De voorwaarden met betrekking tot de beschikbare subsidies spelen daarbij ook een rol.

Nawoord: In het raadsbesluit naar aanleiding van het onderzoek dat door de voorbereidingscommissie raadsonderzoek Dreven, Gaarden & Zichten (RIS313614, dictum II.d) is uitgevoerd, is het college opgedragen risico’s voor de grondexploitatie nader uit te werken en separaat aan de raad te rapporteren over de financiële gevolgen van deze aangepaste risicoanalyse. Concreet heeft de Accountsorganisatie geadviseerd om aan het risicoprofiel zeven nieuwe risico’s toe te voegen en de reikwijdte van twee bestaande risico’s uit te breiden (RIS313614, bijlage 3, pag. 8). De Rekeningencommissie wil dat de raad hierover in een separate rapportage wordt geïnformeerd en niet (alleen) in de MPG. Het college wordt gevraagd deze rapportage zo spoedig mogelijk naar de raad te sturen, uiterlijk bij de komende ontwerpbegroting 2025.

▪

▪

MPG voortaan bij de jaarrekening: eerder heeft de wethouder toegezegd dat de MPG voortaan bij de programmarekening naar de raad wordt gestuurd. De Rekeningencommissie verwacht de komende MPG nog bij de begroting 2025 te ontvangen en daarna bij de programmarekening, met ingang van de programmarekening 2024. Het college wordt gevraagd voor wat betreft de vorm en inhoud daarvan zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de suggesties die tijdens de werkbespreking met de commissie Ruimte op 29 mei 2024 hiervoor zijn gedaan en hierover voorafgaand met de raad te overleggen. Heroverweging bij slechtere prognose grondexploitatie: de Rekeningencommissie is van mening dat een verslechterde financiële prognose van een substantiële omvang (in casu € 15 miljoen voor DGZ) op zichzelf reden tot een herziening zou kunnen zijn en vraagt het college om in de Verordening beheersregels grondexploitatie en strategisch bezit, gemeente Den Haag 2018 nader uit te werken hoe een substantieel verslechterde financiële prognose tot een herziening van een grondexploitatie kan leiden.

4.2

Weerstandsvermogen ontoereikend

De wethouder heeft vorig jaar laten weten de zorg van de Rekeningencommissie te begrijpen over het toenemende negatieve saldo van de gezamenlijke grondexploitaties en onderkende dat risico’s toenemen. Hij heeft daaraan toen toegevoegd dat het college zich bewust was van de urgentie hiervan en dat daarop werd geanticipeerd. Verder gaf hij aan te begrijpen dat ook de raad hierop zo goed mogelijk zicht wilde houden. De Rekeningencommissie constateert dat de Reserve Grondbedrijf na resultaatbestemming per 1 januari 2024 op nul staat, terwijl de minimaal benodigde weersstandscapaciteit voor risico’s bij grondexploitaties door het college op € 43 miljoen is berekend. Voor wat betreft de consequenties hiervan beperkt het college zich tot de opmerking in de paragraaf Grondbeleid dat de thans niet bestaande weerstandscapaciteit bij de komende begroting opnieuw wordt bekeken. In de vooruitblik daarop die in de paragraaf Grondbeleid op pagina 350 in een vijfjaarsprognose wordt gegeven wordt nog steeds een tekort in de weerstandscapaciteit verwacht van minstens € 22 miljoen.

De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd hoe hij weegt dat er nu in het geheel geen weerstandscapaciteit meer is voor risico’s bij grondexploitaties, of het wenselijk is dat een reeds ontoereikende weerstandscapaciteit als gevolg van de resultaatbestemming geheel naar nul wordt gebracht en of de raad hierover eerder geïnformeerd had kunnen worden. Het college is gevraagd toe te lichten of op basis van dit vooruitzicht niet eerder maatregelen getroffen hadden moeten worden. Gezien het huidige meerjarenperspectief is het college gevraagd zijn visie te geven op de wenselijkheid van het borgen van een toereikende weerstandscapaciteit in de komende jaren.

18

RIS319009

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

De wethouder Volkshuisvesting, Wijken, Welzijn & Zuidwest: De wethouder stelt dat de jaarrekening een beeld geeft van het staand beleid per 31 december 2023, waarna dan conform de verordening financieel beheer de resultaten via de resultaatsbestemming worden verwerkt. Op 1 januari 2024 was het saldo van de Reserve Grondbedrijf nul en daarmee is er geen specifieke weerstandscapaciteit meer voor de toekomstige risico’s in de grondexploitaties. Het is daarmee niet zo dat er geen weerstandscapaciteit is voor de risico’s in de grondexploitaties, maar er is geen grondexploitatiespecifieke weerstandscapaciteit. Dat is geen wenselijke situatie. Conform de gemaakte afspraken in de verordening wordt bij de programmabegroting een herstelplan voorgelegd. Verschillende acties kunnen bijdragen aan dat herstel, zoals de te maken keuzes bij het openen van grondexploitaties, een toevoeging aan de RGB vanuit de algemene middelen zoals de afgelopen jaren ook wel omgekeerd is gebeurd, of het optimaliseren van actieve grondexploitaties dan wel het maken van andere beleidskeuzes binnen projecten en het aanpassen van de kaders. Of de weerstandscapaciteit al dan niet toereikend is wordt bepaald nadat alle onttrekkingen en dotaties hebben plaatsgevonden.

Om het tekort op de weerstandscapaciteit transparant te rapporteren was het logisch om de reguliere procedure te volgen, ook als de RGB daardoor naar nul gebracht werd. Een belangrijke oorzaak voor de onttrekking uit de RGB ten behoeve van de voorziening voor negatieve plannen was de verslechtering van twee projecten, te weten het Spuikwartier en Dreven, Gaarden & Zichten (DGZ). De consequenties van deze twee ontwikkelingen op de RGB waren pas eind 2023 duidelijk en de programmarekening was het eerstvolgende rapportagemoment. De waardering van de grondexploitaties wordt geactualiseerd op basis van het vigerende projectkader. Omdat de ontwikkelingen op de projecten Spuikwartier (een hertaxatie) en DGZ (een hogere prijsindexatie) eind 2023 werden geconstateerd, worden mogelijke maatregelen nog onderzocht. Bij het Spuikwartier leidt dit onder andere tot een beoordeling van de concepttaxatie en bij DGZ worden de kostenramingen voor de aanleg van de openbare ruimte volledig vernieuwd. Op basis van de uitkomsten wordt verder nagedacht over eventuele maatregelen. De wethouder bevestigt dat ook het aanpassen van de kaders van een grondexploitatie tot de mogelijkheden behoort. In de verordening zijn criteria opgenomen die bepalen wanneer dit moet gebeuren.

De huidige portefeuille grondexploitaties heeft relatief veel verlieslatende grondexploitaties, ondanks cofinanciering van het Rijk en aanwending van Enecomiddelen. Daardoor neemt de kans toe dat de voorziening negatieve plannen vaker aangevuld zal moeten worden vanuit de RGB, bijvoorbeeld als gevolg van vertraging van een grote grondexploitatie. Ook neemt de kans af dat de RGB gevoed wordt vanuit winstgevende grondexploitaties. In de periode 2017-2022 is juist € 31,6 miljoen onttrokken aan de RGB. Het college vindt het wenselijk om bij de actualisatie van de verordening de regels voor onttrekken en doteren aan de RGB aan te passen om de weerstandscapaciteit voor grondexploitaties richting de toekomst beter te borgen. Het vaststellen van de komende begroting zal nog op basis van de huidige verordening plaatsvinden.

4.3

Grondexploitaties: verantwoordelijkheidsverdeling college

Enkele bevindingen ten aanzien van de beheersing en verslaglegging van grondexploitaties en de spelregels daarvoor zijn gezamenlijk besproken met zowel de wethouder Volkshuisvesting, Wijken, Welzijn & Zuidwest als de wethouder Financiën, Cultuur en Economische ontwikkeling. De Rekeningencommissie heeft de beide wethouders gevraagd of de motivatie voor de portefeuilleverdeling zoals toegelicht in de aanbiedingsbrief bij de Nota Grondbeleid 2019 (RIS302033) nog van toepassing is en hoe zich dit verhoudt tot de wijziging in de verantwoordelijkheid voor het grondbedrijf zoals die in het uitvoeringsbesluit verantwoordelijkheidsverdeling college Den Haag 2023 (RIS316770) is vermeld. De Rekeningencommissie wil met name weten of de portefeuilleverdeling in laatstgenoemd besluit naar het oordeel van het college voldoende recht doet aan de systeemverantwoordelijkheid van de wethouder Financiën aangaande risicobeheersing en financiële weerbaarheid. De wethouder Financiën Cultuur & Economische ontwikkeling: De wethouder wijst erop dat het college een gezamenlijke bestuurlijke verantwoordelijkheid heeft. Binnen het college is de wethouder grondzaken verantwoordelijk voor grondexploitaties, inclusief de daarmee samenhangende risico’s. Vanuit haar stelselverantwoordelijkheid kijkt de wethouder

19

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

RIS319009

Financiën hierin mee en heeft zij voorvisie op stukken voordat deze in het college worden besproken. Ambtelijk wordt de concerncontroller van informatie voorzien door de business controllers, voor wat betreft grondexploitaties is dat vanuit de dienst Stedelijke Ontwikkeling. Als bijvoorbeeld de Reserve Grondbedrijf (RGB) onder de afgesproken ondergrens komt heeft de wethouder Financiën de verantwoordelijkheid erop toe te zien dat het college voorstellen doet om deze op peil te brengen. De wethouder Volkshuisvesting, Wijken, Welzijn & Zuidwest: De wethouder onderschrijft de uiteenzetting van de wethouder Financiën. Zelf is hij als portefeuillehouder grondbedrijf verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding, besluitvorming en beleidsuitvoering van de grondexploitaties, het daarmee verbonden beheer van middelen en de daarvoor gestelde kaders. Hij betrekt hier de andere portefeuillehouders bij die hierin ook een verantwoordelijkheid hebben, zoals de wethouder Stedelijke Ontwikkeling die voor een aantal grondexploitaties in zijn ruimtelijke ordeningsgebieden beleidsinhoudelijk verantwoordelijk is.

De wethouder ziet een discrepantie tussen de huidige werkwijze en eerdere besluitvorming over de portefeuilleverdeling (RIS302033) en zegt toe in de collegereactie op het Rekeningencommissierapport een voorstel te doen voor de verdeling van de verantwoordelijkheid voor enerzijds afzonderlijke grondexploitaties en anderzijds de systeemverantwoordelijkheid voor het grondbedrijf. De Rekeningencommissie heeft gevraagd wie binnen het college door de raad aangesproken kan worden op een ontoereikende reserve of verliesvoorziening. Voorts is gevraagd of de verantwoordelijkheid van de wethouder Financiën voor de kaders voor grondexploitaties, de Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG) en de Reserve Grondbedrijf, zoals deze in de aanbiedingsbrief bij de vigerende Nota Grondbeleid 2019 is vermeld, nog van toepassing is. De wethouder Financiën Cultuur & Economische ontwikkeling: De wethouder licht toe dat zij de verantwoordelijkheid heeft om te bewaken dat de Reserve Grondbedrijf en de Voorziening Negatieve Plannen niet onder het afgesproken minimum komen. Als dit wel gebeurt ziet zij erop toe dat de portefeuillehouder grondbedrijf bij de eerstvolgende begroting een voorstel doet om de reserve of voorziening aan te vullen.

Haar uitleg van de huidige verantwoordelijkheidsverdeling is dat de wethouder grondzaken binnen zijn programma verantwoordelijk is voor grondexploitaties en daarover rapporteert binnen het college. Vanuit Financiën wordt dit zowel ambtelijk als bestuurlijk gevolgd, zodat afwijkingen worden gesignaleerd. De wethouder Financiën bemoeit zich niet inhoudelijk met het beleid per grondexploitatie. Het is de verantwoordelijkheid van de portefeuillehouder grondzaken om voorstellen te doen voor het aanvullen van de Reserve Grondbedrijf. De wethouder sluit niet uit dat de huidige onduidelijkheid voortkomt uit de toenmalige combinatie van de portefeuilles Financiën en Grondzaken bij één wethouder, waarbij in de tekst onvoldoende duidelijk is gemaakt op welke van de twee portefeuilles een bepaalde verantwoordelijkheid betrekking had. De wethouder zegt toe dat het college nader onderzoekt in hoeverre de huidige praktijk in overeenstemming is met eerdere berichtgeving daarover (RIS302033) en zal vervolgens de verantwoordelijkheidsverdeling nauwkeuriger definiëren. De Rekeningencommissie vraagt zich af of met de huidige verantwoordelijkheidsverdeling voldoende rekening is gehouden met het spanningsveld tussen enerzijds beleidsambities en anderzijds bewaking van een gezonde financiële weerbaarheid.

Het college is gevraagd te reflecteren op de huidige checks & balances, in het bijzonder op de vraag of de huidige invulling van de verantwoordelijkheidsverdeling verstandig is. De wethouder Volkshuisvesting, Wijken, Welzijn & Zuidwest: Desgevraagd licht de wethouder toe dat de MPG en de Grondprijzenbrief onder zijn beleidsverantwoordelijkheid vallen. De wethouder zegt toe om in de reactie van het college op het Rekeningencommissierapport nader toe te lichten hoe de verantwoordelijkheden binnen het college zijn verdeeld, hoe dit is vastgelegd en hoe eerdere berichtgeving daarover zich daartoe verhoudt. Ook zal daarbij worden ingegaan op de samenloop van zijn systeemverantwoordelijkheid voor het grondbedrijf en zijn inhoudelijke betrokkenheid met de grootste grondexploitatie, namelijk Dreven, Gaarden & Zichten. Op basis daarvan kan de raad met het college van gedachten wisselen over de checks & balances.

20

RIS319009

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

De wethouder Financiën Cultuur & Economische ontwikkeling: De wethouder geeft aan dat zij in algemene zin verantwoordelijk is voor de deugdelijkheid van de gemeentelijke financiën en zegt eveneens toe in de reactie van het college op het Rekeningencommissierapport de verantwoordelijkheidsverdeling van het college ten aanzien van grondexploitaties toe te lichten.

4.4

Herziening Nota Grondbeleid

De Nota Grondbeleid 2019 (RIS302035) is het vigerend kader voor het Haags grondbeleid. Tijdens het onderzoek naar de jaarrekening 2022 liet de wethouder Volkshuisvesting, Wijken, Welzijn en Zuidwest weten dat de Nota Grondbeleid in 2023 zou worden herzien (RIS315931, pag. 22). Daarna heeft het college bij de beantwoording van technische raadsvragen over de programmabegroting 2024-2027 de verwachting uitgesproken dat deze voor de zomer van 2024 ter besluitvorming zou worden aangeboden (RIS317205, vraag 612). De Rekeningencommissie heeft dit als aandachtspunt voor het jaarrekeningonderzoek 2023 benoemd. De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd te laten weten wanneer de nota tegemoet kan worden gezien. De wethouder Volkshuisvesting, Wijken, Welzijn & Zuidwest: De wethouder zegt toe dat de nieuwe Nota Grondbeleid na de zomer naar de raad wordt gestuurd.

4.5

Vroegtijdiger controle grondexploitaties

Sinds enige jaren heeft de accountant bevindingen over de beheersing van grondexploitaties. Vorig jaar moesten voor twee grondexploitaties omvangrijke correcties worden gedaan vanwege uiteenlopende interpretaties van verslaggevingsregels. Bij het (tussentijdse) onderzoek naar Dreven, Gaarden & Zichten is duidelijk geworden dat dergelijke correcties kunnen worden voorkómen als reeds gedurende het boekjaar hierop controle kan plaatsvinden door de accountant. De Rekeningencommissie heeft de wethouder vorig jaar gevraagd om met de Accountantsorganisatie afspraken te maken over een vroegtijdiger controle van grondexploitaties. Daarbij is gevraagd om grondexploitaties daar waar mogelijk al in het najaar door de accountant te laten controleren. De wethouder heeft toen laten weten dat het college ervoor openstaat om te kijken naar een vroegtijdiger accountantscontrole van grondexploitaties. De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd om mogelijkheden om grondexploitaties reeds gedurende het jaar te laten controleren in 2024 zo veel mogelijk te benutten. De wethouder Volkshuisvesting, Wijken, Welzijn & Zuidwest: De wethouder zegt toe te onderzoeken hoe grondexploitaties vroegtijdiger door de accountant gecontroleerd kunnen worden.

4.6

Verordening Grondexploitaties

Naar aanleiding van het voorstel van de voorbereidingscommissie raadsonderzoek Dreven, Gaarden & Zichten (RIS313614) heeft de Rekeningencommissie het college vorig jaar gevraagd de huidige Verordening beheersregels grondexploitatie en strategisch bezit, gemeente Den Haag 2018 (hierna: de verordening) aan te passen op het BBV. Daarbij is onder meer geadviseerd om kansen en risico’s in een grondexploitatie niet met elkaar te salderen. De Rekeningencommissie merkt op dat de huidige verordening sinds begin 2018 van kracht is en na vijf jaar geactualiseerd had moeten worden.

4.6.1

Begroten van ‘onvoorziene kosten’

Vorig jaar heeft de Rekeningencommissie de wethouder gevraagd om in de verordening op te nemen dat geen posten zonder onderbouwing of berekening op een grondexploitatieproject mogen worden begroot, zoals bijvoorbeeld een stelpost voor onvoorziene kosten. De wethouder heeft toen laten weten dat onvoorziene kosten zich in de praktijk voordoen en hij daarom deze stelpost wil blijven hanteren in een grondexploitatiebegroting. Omdat dit vraagstuk zich ook bij andere gemeenten voordoet, heeft de wethouder desgevraagd toegezegd ook na te gaan hoe andere gemeenten hiermee omgaan en een voorstel voor aanpassing van de verordening aan de

21

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

RIS319009

commissie voor te leggen. De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd om de bevindingen uit de vergelijking met andere gemeenten te delen. Nadien is de Rekeningencommissie schriftelijk geïnformeerd dat gewacht is met het aanpassen van de verordening totdat de commissie BBV een nieuwe notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken zou hebben gepubliceerd. Toegezegd is dat in 2024 een voorstel voor een aangepaste verordening naar de raad wordt gestuurd (RIS318072). De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd toe te lichten wat de vorderingen zijn tot dusver en wanneer het voorstel naar de raad wordt gestuurd.

4.6.2

Uitsluitend begroten van toerekenbare kosten

De Rekeningencommissie heeft vorig jaar tevens gevraagd in de verordening op te nemen dat in een grondexploitatie uitsluitend kosten worden geraamd die aan de grondexploitatie kunnen worden toegerekend. Ook hier wilde de wethouder dit niet in de verordening opnemen omdat deze werkwijze vanuit de uitvoering de meest pragmatische aanpak zou zijn. De wethouder heeft daarbij toegezegd ook voor dit punt te onderzoeken hoe andere gemeenten hiermee omgaan en dit als aandachtspunt mee te nemen in de uitwerking van het voor te leggen voorstel voor de aanpassing van de verordening. De Rekeningencommissie heeft gevraagd naar de bevindingen uit de vergelijking met andere gemeenten.

4.6.3

Investeringen in de openbare ruimte: PPT-criteria

Soms kunnen investeringen in de openbare ruimte, zoals de aanleg van een ontsluitingsweg, geheel of gedeeltelijk aan een grondexploitatie worden toegerekend. Het BBV hanteert hiervoor de begrippen profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PPT) als criteria. De wethouder heeft vorig jaar toegezegd in de verordening op te nemen dat bij de vaststelling en actualisatie van een project inzichtelijk wordt gemaakt hoe met de PPT-criteria wordt omgegaan, zodat voortaan bij het openen en het herzien van een grondexploitatie de kwantificering van de PPT-criteria zo concreet mogelijk wordt gemaakt. Voor wat betreft het in de verordening onderbouwen van de kwantificering van het begrip ‘aanzienlijk hoger’ voor het volledig toerekenen van een investering aan een grondexploitatie heeft de wethouder voorgesteld om dit bij het voorstel voor de nieuwe verordening nader uit te werken. Daarbij zou dan ook inzichtelijk worden gemaakt hoe andere gemeenten daar mee omgaan. Ook hiervoor is de wethouder gevraagd de inzichten tot dusver met de Rekeningencommissie te delen. De wethouder Volkshuisvesting, Wijken, Welzijn & Zuidwest: Voor wat betreft het begroten van onvoorziene kosten in een grondexploitatie laat de wethouder weten dat nog wordt gewerkt aan een inventarisatie van de werkwijze van andere gemeenten. Er zijn nog onvoldoende referenties om een goed beeld te vormen.

De commissie BBV heeft het thema ‘Onvoorzien’ helaas niet toegelicht in haar notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken en lijkt dit als aparte kostensoort in de grondexploitaties niet toe te staan. Maar ‘onvoorzien’ of ‘nader te detailleren’ als onderdeel van kostensoorten die naar hun aard minder goed zijn in te schatten lijken wél mogelijk, mits dat onderbouwd gebeurt. Soms zijn onvoorziene kosten ook logisch, bijvoorbeeld als een project zich in de initiatiefase bevindt. Daarnaast past de post ‘Onvoorzien’ bij de praktijk van het civieltechnisch kostenramen ‘van grof naar fijn werk’ en bij enkele standaarden die in de kostenlijst van het besluit Ruimtelijke Ordening gangbaar zijn. Een werkwijze zou kunnen zijn dat, mocht er een post onvoorzien zijn opgenomen in een grondexploitatie, er achterliggende argumentatie dient te zijn waardoor de kosten voor de controlerend accountant navolgbaar zijn. Dit zal worden uitgewerkt in de geactualiseerde Verordening beheersregels grondexploitatie en strategisch bezit. Bij deze actualisatie worden ook de uitkomsten van de werkbespreking met de commissie Ruimte op 29 mei 2024 meegenomen. De wethouder zegt toe de werkwijze voor onvoorziene kosten op te nemen in de geactualiseerde verordening, die na de zomer naar de raad wordt gestuurd. Zo kan vanaf de programmarekening 2024 worden verantwoord conform de nieuwe verordening.

In nieuw geopende of herziene grondexploitaties komen niet-toerekenbare kosten in een grondexploitatie niet meer voor. Waar mogelijk zijn deze kosten ook uit de grondexploitatiebegroting van bestaande grondexploitaties gehaald. Zoals in de Rekeningencommissievergadering van 7 juni 2023 is toegelicht is de werkwijze vanuit pragmatische overwegingen op deze manier gehanteerd. De zorgen van de Rekeningencommissie over de mogelijk verminderde transparantie zijn begrijpelijk en daarom onderzoekt het college alternatieve werkwijzen die ook werkbaar zijn in de uitvoering. De wethouder zegt toe bij de actualisering van de verordening een voorstel te doen voor het omgaan met niet-toerekenbare kosten in een grondexploitatie. 22

RIS319009

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

Bij nieuwe en herziene grondexploitaties worden in het raadsvoorstel de toerekeningen op basis van de PPT-criteria expliciet opgenomen en ter besluitvorming voorgelegd. Hoe de PPT-criteria toegepast moeten worden is ook opgenomen in de BBV-notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken. De wethouder zegt toe dat het college deze werkwijze volgt en zal opnemen in de verordening. Vanuit het verleden zijn er nog enkele grondexploitaties waar een onzekerheid bestaat over de mogelijke toerekening. In eerdere jaren is er bewust voor gekozen om deze grondexploitaties niet te ontvlechten in verband met de administratieve belasting en onduidelijkheid die dit met zich mee zou brengen. Deze grondexploitaties worden echter binnen afzienbare tijd afgewikkeld.

4.7

Onderzoek grote projecten

De Rekeningencommissie heeft op 12 juli 2022 een brief naar de wethouder Stadsontwikkeling gestuurd (RIS312864). Daarin is gevraagd te inventariseren in hoeverre bij fysieke projecten gedurende de afgelopen jaren sprake was van begrotingsoverschrijdingen. Op 4 juli 2023 is van het college een brief met de resultaten, conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek ontvangen (RIS316009). Uit het overzicht blijkt dat zich bij grote projecten geen structurele overschrijdingen ten opzichte van de opeenvolgende begrotingen voordoen. Wel blijkt uit het onderzoek dat projecten door begrotingswijzigingen niet zelden duurder worden dan aanvankelijk de bedoeling was. Dit roept bij de Rekeningencommissie de vraag op in hoeverre het gemeentebestuur voldoende in control is bij de start van deze projecten. De Rekeningencommissie heeft de Accountantsorganisatie gevraagd om voor deze projecten te onderzoeken wat de aard is van de begrotingswijzigingen en de oorzaken ervan te duiden (bijvoorbeeld vertragingen door externe factoren of extra wensen vanuit de raad). Voorts heeft de commissie gevraagd te beoordelen in hoeverre de toenames in bestedingen niet al in de initiële ramingen – al dan niet als risico’s – ingecalculeerd hadden moeten zijn en of de ambtelijke en bestuurlijke informatievoorziening toereikend is, zowel bij de voorbereidingen van een project als gedurende de looptijd ervan.

Van de Accountantsorganisatie is een onderzoeksvoorstel (GAD/2024.06) hiervoor ontvangen. De Rekeningencommissie heeft ingestemd met het voorstel en daarmee opdracht aan de Accountantsorganisatie verleend om dit onderzoek uit te voeren.

4.8

GRIP-rapportages

Op 15 december 2023 heeft het college de GRIP-rapportage over het tweede kwartaal van 2023 (RIS317167) naar de raad gestuurd. Dit was enkele maanden later dan verwacht. De Rekeningencommissie heeft hierover haar teleurstelling uitgesproken, temeer omdat ambtelijk veel energie is gestoken in de verbetering van de GRIP-rapportage. Door de vertraagde toezending maakten recentere ontwikkelingen rond een project als Dreven, Gaarden & Zichten de rapportage achterhaald. Dit doet afbreuk aan de waarde van het instrument als voortgangsrapportage. Op 28 maart 2024 heeft de raad de GRIP-rapportage over het vierde kwartaal van 2023 (RIS318401) met geheime bijlage (RIS318449) ontvangen. Daarmee is de rapportage vlotter naar de raad gestuurd dan de voorgaande rapportage. Tevens is de informatie die openbaar kon worden gedeeld meteen als openbaar document naar de raad gestuurd. Uit de beraadslaging van de Rekeningencommissie is het volgende naar voren gekomen. ▪ Tijdshorizon voor beoordelingscriteria: de score van het Binnenhof is van rood naar geel gegaan, onder meer omdat voor 2024 dekking uit het Cofinancieringsfonds is toegekend. De Rekeningencommissie is van mening dat de huidige score daarmee op een te korte tijdshorizon is gebaseerd en vraagt het college om scores mede te baseren op verwachtingen voor een langere termijn.

▪ De Pier uit de GRIP verwijderen: enkele veranderingen ten opzichte van de vorige voortgangsrapportage (GRIP Q2 2023) verlangen naar de mening van de Rekeningencommissie meer toelichting dan nu schriftelijk is gegeven. Zo lijkt het niet voor de hand te liggen om niet meer over De Pier te rapporteren als dit project twee achtereenvolgende semesters ‘rood’ heeft gescoord en de vooruitzichten op lange termijn niet zijn veranderd. De Rekeningencommissie vraagt het college toe te lichten of het voorstel om De Pier voortaan niet meer in de GRIP op te

23

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

▪

24

RIS319009

nemen voortkomt uit gunstige ontwikkelingen in de scores op de GROTIK-M-criteria, of omdat nu anders tegen het project zelf wordt aangekeken. Dreven, Gaarden & Zichten uit de GRIP: het college meldt dat Dreven, Gaarden & Zichten “conform afspraak” uit de GRIP wordt verwijderd. De Rekeningencommissie vraagt het college toe te lichten of hier wordt verwezen naar een niet nader benoemde afspraak die sinds de voorlaatste rapportage is gemaakt, of dat wordt verwezen naar het eerdere voorstel om grondexploitaties niet meer in de GRIP op te nemen omdat daarvoor al een separate rapportage bestaat. In het laatste geval wil de Rekeningencommissie eerst nieuwe afspraken maken over de informatievoorziening over grondexploitaties, waaronder de Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG), voordat Dreven, Gaarden & Zichten uit de GRIP-rapportages wordt gehaald.

RIS319009

5

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

Financiële rechtmatigheid

De juridische term rechtmatigheid houdt in dat een (voorgenomen) handelswijze in overeenstemming is met geldende regels en besluiten. Dit begrip is van toepassing op alles wat de gemeente qua taken op zich neemt. Dit betekent dat alle handelingen van de gemeente moeten voldoen aan de geldende weten regelgeving, bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsomstandigheden, aanbestedingen, omgevingswet, subsidievoorwaarden en raadsbesluiten. Van een overheidsorganisatie mag worden verwacht dat deze aan wet- en regelgeving voldoet en daarnaar handelt. Het begrip rechtmatigheid in de rechtmatigheidsverantwoording is een minder omvattend begrip. Hier is een duidelijke relatie met financiële beheershandelingen: er moet worden verantwoord dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit duiden we hier aan met de term financiële rechtmatigheid. Jaarlijks stelt de raad het normenkader vast voor de verantwoording over en de controle van financiële rechtmatigheid.

5.1

Verantwoording over financiële rechtmatigheid vanaf 2023

Met ingang van 2023 is de verantwoordelijkheid om te rapporteren over de rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen van het college niet meer belegd bij de accountant. Deze verantwoordelijkheid ligt nu expliciet bij het college zelf. De bedoeling ervan is de naleving van de weten regelgeving voor begroting en verantwoording een prominentere plek te geven in zowel de verantwoording door het college als de controle door de raad. De rechtmatigheidsverantwoording heeft betrekking op drie criteria van de negen criteria die bij de accountantscontrole worden gehanteerd: - het begrotingscriterium: is het college binnen de door de raad vastgestelde begroting gebleven? Hiervan wordt normaalgesproken ook al verslag gedaan in de jaarrekening; - het voorwaardencriterium: is in de financiële beheershandelingen voldaan aan de voorwaarden zoals opgenomen in wet- en regelgeving? In de praktijk hebben de meeste rechtmatigheidsfouten hierop betrekking, bijvoorbeeld bij inkoop en aanbesteding. - Het criterium voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-criterium): hoe wordt misbruik en oneigenlijk gebruik van de regels voorkómen? Is bijvoorbeeld door derden ten onrechte aanspraak gemaakt op sociale uitkeringen? De gemeente wordt reeds geacht hierop actief te handhaven, waarmee grote rechtmatigheidsfouten voorkómen behoren te worden.

5.2

Rapporteringsgrens financiële rechtmatigheid

Het is aan de raad om te besluiten welk bedrag of percentage voor de rapporteringsgrens voor rechtmatigheidsfouten in de bedrijfsvoeringsparagraaf gehanteerd moet worden. De rapporteringsgrens is de grens waarboven fouten en onzekerheden nu door het college zelf moeten worden vermeld in de paragraaf Bedrijfsvoering. Voor de controle door de accountant is reeds een zogenoemde rapporteringstolerantie opgenomen in de controleverordening ter grootte € 0,1 miljoen. Eerder is in de Rekeningencommissie aan de orde gekomen dat dit lager is dan bij andere G5gemeenten (zie ook GAD/2022.112). Op 4 juli 2023 heeft de Rekeningencommissie een brief ontvangen (RIS316077) waarin het college voorstelt om de rapporteringsgrens te bepalen op 0,03% van de begroting. Voor 2023 zou dit een bedrag zijn van circa € 0,9 miljoen. Dit is ongeveer evenredig met andere grote steden als Rotterdam en Amsterdam. De Rekeningencommissie heeft ingestemd met het voorstel van het college om voor de rapportage in de bedrijfsvoeringsparagraaf over fouten en onzekerheden betreffende rechtmatigheid een rapporteringsgrens van 0,03% van de begroting vast te stellen. Dit komt bij de huidige omvang van de begroting neer op circa € 0,9 miljoen. Het voorgestelde percentage is openomen in het voorstel van het college tot wijziging van de Algemene verordening financieel beheer en beleid gemeente Den Haag 2019 (RIS317114). 25

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

5.3

RIS319009

Rechtmatigheidsverantwoording in programmarekening 2023

De herziene regelgeving voor de rechtmatigheidsverantwoording door het college was gedurende het jaar 2023 en zelfs nog in 2024 niet volledig uitgewerkt. Dit heeft onder meer tot vertraging in de accountantscontrole geleid. Ook leken de nieuwe regels nog onderhevig aan (nadere) interpretatie. In deze context heeft de Rekeningencommissie enkele voorlopige bevindingen aan de wethouder voorgelegd.

5.3.1

Duiding van begrotingsonrechtmatigheden

Naar het oordeel van de Rekeningencommissie is de formulering in artikel 5:1, zevende lid van de Algemene verordening financieel beheer en beleid gemeente Den Haag 2019 niet in overeenstemming met de wet- en regelgeving. Het BBV stelt dat afwijkingen van de begroting geautoriseerd moeten worden door de raad, waarmee het college toestemming krijgt voor het te realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde bedrag. Overigens moeten de daarvoor benodigde begrotingswijzigingen volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog door de raad worden vastgesteld. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is vastgesteld zijn bestedingen afwijkend van het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig. In artikel 5:1 van de financiële verordening staat echter dat in specifiek benoemde gevallen een afwijking van de begroting géén begrotingsonrechtmatigheid is. Dit zou betekenen dat deze afwijkingen ook zonder een tijdig door de raad vastgestelde begrotingswijziging rechtmatig zouden zijn. De Rekeningencommissie benadrukt dat een begrotingsonrechtmatigheid alleen kan worden voorkomen door lopende het begrotingsjaar de begroting te wijzigen, omdat anders het budgetrecht van de raad in het geding komt.

De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd een voorstel te doen om de formulering in artikel 5:1, zevende lid van de Algemene verordening financieel beheer en beleid gemeente Den Haag 2019 in overeenstemming te brengen met de regels van het BBV.

5.3.2

Spelregels voor begrotingsafwijkingen

De uitbetaling van de energietoeslag heeft tot een overschrijding van de verantwoordingsgrens voor begrotingsonrechtmatigheden geleid. De Rekeningencommissie constateert dat het college deze formele begrotingsonrechtmatigheid toereikend heeft toegelicht in de paragraaf Bedrijfsvoering en spreekt haar waardering daarvoor uit. Deze begrotingsonrechtmatigheid had nog voorkómen kunnen worden als vóór het einde van het jaar een begrotingswijziging was vastgesteld. De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd waarom het college in deze casus daartoe geen voorstel heeft gedaan, temeer omdat de reguliere begrotingswijziging nog relatief laat in het jaar door de raad is vastgesteld. Voorts is de wethouder gevraagd hoe het college voortaan wil omgaan met dreigende begrotingsonrechtmatigheden en hoe andere steden en het Rijk dat doen. De wethouder Financiën Cultuur & Economische ontwikkeling: De wethouder legt uit dat de aanpassingen in de regelgeving de afgelopen periode niet alleen in Den Haag tot de nodige verwarring heeft geleid. Het ministerie van BZK heeft toegegeven dat een uitleg over de nieuwe regelgeving eerder gegeven had moeten worden. Inmiddels is duidelijker hoe de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarstukken moet worden verwerkt. De wethouder zegt toe in het najaar een voorstel tot aanpassing van de verordening financieel beheer & beleid naar de raad te sturen.

Omdat de benodigde duidelijkheid pas in 2024 werd verkregen was het niet meer mogelijk om nog een begrotingswijziging over 2023 door de raad te laten vaststellen. Het college onderzoekt hoe met potentiële begrotingsonrechtmatigheden moet worden omgegaan. Eén van de overwegingen is om aan het einde van het jaar een extra begrotingswijzigingsmoment in te voeren. Hierover kan in september van gedachten worden gewisseld in de commissie Bestuur als over de verdere uitwerking van de contourenbrief wordt gesproken. Omdat hierover in de contourenbrief nog geen informatie was gegeven, zegt de wethouder zegt toe de raad voorafgaand daaraan een brief te sturen met daarin een aantal scenario’s voor het voorkómen van begrotingsonrechtmatigheden. Voor inspiratie zal ook worden gekeken naar de aanpak van andere steden.

26

RIS319009

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

6

Informatieveiligheid

6.1

Tekorten voor informatiebeheer en security

Op uitnodiging van de Rekeningencommissie is de inhoud van de collegebrief over digitale veiligheid (RIS317224) en de voortgang van de reorganisatie van de afdeling Informatisering & Automatisering (I&A) in een werkbespreking nader toegelicht door de CIO (RIS318205). In deze werkbespreking kwam onder meer naar voren dat de wettelijke eisen aan de digitale veiligheid (BIO en NIS2) worden aangescherpt en van de I&A-organisatie veel aandacht en capaciteit vragen. Voor wat betreft informatiebeheer hebben de toezichthouders kritische rapporten over 2021 en 2022 geschreven. Er is een achterstand in het opruimen van de fysieke archieven (zie ook RIS318000). De krappe arbeidsmarkt maakt het lastig om de gewenste progressie te boeken. Om aan wettelijke verplichtingen als de Wet Open Overheid (Woo) te voldoen zijn ingrijpende veranderingen nodig, met name voor passieve openbaarmaking (door Juridische Zaken) en het vindbaar maken van informatie. In de vindbaarheid van informatie is sinds 2020 onvoldoende verbetering gerealiseerd. Hiervoor zijn aanvullende maatregelen noodzakelijk. Mede gezien de uitgebreide nieuwe wetgeving zijn de huidige capaciteit en middelen niet toereikend om aan toekomstige eisen te kunnen voldoen. Er ligt daarom een afweging voor tussen investeren in meer capaciteit of het accepteren van risico’s.

Met name voor de portefeuilles Informatiebeheer en Security is onvoldoende structureel budget en capaciteit beschikbaar om alle uitdagingen het hoofd te bieden. De Rekeningencommissie heeft de wethouder Onderwijs, Jeugd, Sport & Dienstverlening gevraagd haar nader te informeren over de te maken keuzes en de afwegingen van het college daarin, zo nodig in een besloten deel van een vergadering. De wethouder Onderwijs, Jeugd, Sport & Dienstverlening: De wethouder bevestigt dat het veilig houden van systemen investeringen vraagt en in toenemende mate kosten met zich meebrengt. Voor het college is het een uitdaging om dit binnen de financiële kaders van deze coalitie te realiseren. De wethouder ziet de noodzaak om hierin afwegingen te maken en wil hierover binnen het college afspraken maken bij de voorbereiding van de begroting. Het college zorgt ervoor dat er voldoende beschikbare middelen zijn om de veiligheid van systemen te waarborgen. De wethouder wijst op de hoge kwaliteit van het ambtelijke apparaat dat hiervoor verantwoordelijk is. Juist vanwege het profiel van de gemeente Den Haag is het voor experts interessant om voor deze stad te werken.

6.2

Verbeteren digitale veiligheid

In voorgaande jaren is geconstateerd dat autorisatiebeheer bij sommige applicaties weinig aandacht krijgt. Hier zou twee keer per jaar een beoordeling op uitgevoerd moeten worden. Voor wat betreft de General IT Controls (GITC) kwam het vorig jaar voor dat bij uitbesteding van applicaties assurance ontbreekt over de beheersing van risico’s door de dienstverlener. De Rekeningencommissie is van mening dat uit de tabel op pagina 16 van het accountantsverslag (RIS318207) naar voren komt dat te veel aspecten niet of onvoldoende worden beheerst. De commissie heeft de wethouder Onderwijs, Jeugd, Sport & Dienstverlening gevraagd toe te lichten welke maatregelen hij neemt. De wethouder Onderwijs, Jeugd, Sport & Dienstverlening: De wethouder benadrukt dat het college het belangrijk vindt om zeer secuur om te gaan met de beveiliging van systemen en dit op orde te krijgen. Bij verschillende applicaties die door de accountant in de tabel worden benoemd zijn enkele veiligheidsaspecten inderdaad nog niet op orde. De applicaties Key2Betalingen, Key2Burgerzaken en Key2Vergunningen worden alle drie vervangen. Dit zal dit jaar nog leiden tot een positief oordeel over Key2Burgerzaken en Key2Vergunningen en volgend jaar ook over Key2Betalingen.

Voor wat betref IBS2000 voor belastingzaken is een nieuwe product owner aangesteld, waarmee het aantal openstaande applicatiewijzigingen fors is teruggebracht. Dit moet uiteindelijk resulteren in een positief oordeel op wijzigingsbeheer. De wethouder heeft er vertrouwen in dat de beoordelingen in de tabel volgend jaar aanmerkelijk positiever zullen zijn. Desgevraagd zegt

27

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

RIS319009

de wethouder toe een update over de verbeteringen in het autorisatiebeheer bij vitale applicaties naar de raad te sturen voorafgaand aan de behandeling van de digitale veiligheid in de commissie Bestuur in het najaar. Ook heeft de Rekeningencommissie vorig jaar onder de aandacht van het college gebracht dat de digitale veiligheid op enkele concrete punten verbetering behoeft. Dit kwam naar voren in een pilot voor een cybersecurity assessment die vorig jaar door de Accountantsorganisatie is uitgevoerd in het kader van de jaarrekeningcontrole (zie het RC-rapport 2022, RIS315931, pagina 30, de brief hierover aan het college, RIS317055 en de reactie van het college (RIS317224). Inzicht in het IT-landschap: het IT-landschap van de gemeente bestaat uit een groot aantal applicaties en onderliggende infrastructuur ter ondersteuning van de processen. Om het IT-landschap goed te kunnen beschermen is het noodzakelijk dat dit volledig in kaart is gebracht en dat ook de onderlinge afhankelijkheden bekend zijn. Op dit moment heeft de gemeente nog geen compleet beeld van dit IT- landschap. Zo is er bijvoorbeeld geen centraal overzicht van kritische uitbestedingen en is het overzicht van kritische services en infrastructuur niet actueel.

Het college heeft de Rekeningencommissie laten weten dat het eigenaarschap voor het op orde brengen van een volledig inzicht in het IT-landschap inmiddels is belegd en dat in 2024 stappen worden gezet om dit inzicht verder te completeren (RIS317224). De accountant constateert dat het college vooralsnog weinig voortgang heeft geboekt. De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd een toelichting te geven op de gesignaleerde risico’s, de voorgenomen maatregelen en de voortgang hiervan. Onderzoek (cyber)secrurity: de Rekeningencommissie heeft het college vorig jaar gevraagd of het college zelf ook assessments wil (laten) uitvoeren in het kader van zogenoemde derdelijnscontroles. Het college heeft daarop toegezegd een extern onafhankelijk onderzoek te doen op het gebied van cybersecurity en daarin de vraag mee te nemen of het huidige drielijnsmodel adequaat functioneert en de (eind)verantwoordelijkheid daarin voldoende is geborgd. Ook heeft het college toegezegd de vraag in hoeverre er inzicht is in het IT-landschap en welke stappen nodig zijn om het volledige inzicht te verkrijgen, mee te nemen in het externe onderzoek (RIS317224). Dit onderzoek zou naar verwachting vóór de zomer van 2024 gereed zijn. De Rekeningencommissie heeft de wethouder gevraagd de voortgang hiervan toe te lichten en wil de uitkomsten van dit onderzoek in het najaar van 2024 agenderen.

De wethouder Onderwijs, Jeugd, Sport & Dienstverlening: Alle inspanningen zijn erop gericht om het IT-landschap volledig in beeld te krijgen. Desgevraagd licht de wethouder toe dat de grootste risico’s goed in beeld zijn en dat de gemeente deze onder controle heeft. Voor het gedeelte van het IT-landschap dat nog niet in beeld is weet de gemeente nog niet exact welke applicaties momenteel gebruikt worden, hoe die van elkaar afhankelijk zijn wie de eigenaar is van die applicaties. Onder leiding van een transitiemanager wordt het geaccordeerde transitieplan uitgevoerd. Onderdeel van dit transitieplan is het invoeren en borgen van het configuratiemanagementproces. Dit proces moet antwoord geven op de vragen wie verantwoordelijk is voor de uitvoering van het beheer van applicaties en hoe applicaties en infrastructuur met elkaar verbonden zijn. Dit inzicht is onder andere nodig bij het oplossen van incidenten, doorvoeren van wijzigingen of bij crisissen. De voorbereidingen voor het configuratiemanagement lopen op dit moment. Het gehele IT-landschap moet daarmee in beeld worden gebracht. Daarvoor worden geautomatiseerde tools ingezet om de gebruikte applicaties te identificeren en op te slaan in de configuratiemanagement-database. Met het configuratieproces moet de kwaliteit van registratie gewaarborgd worden. De opzet van het proces is nog dit jaar gereed.

Ook is gestart met een incidentmanagementproces voor het oplossen van verstoringen en wordt gekeken naar de fundamentele oorzaken van verstoringen. De wethouder zegt toe in het vierde kwartaal van 2024 een update te sturen naar de Rekeningencommissie over de stand van zaken van het configuratiemanagement. Inmiddels is een extern onafhankelijk onderzoek op het gebied van cybersecurity gestart op basis van de BIO als normenkader. Omdat de aanbesteding meer tijd in beslag nam dan verwacht lukt het niet om dit voor de zomer af te ronden. Dit onderzoek moet duidelijk maken of voldoende maatregelen zijn genomen voor de belangrijkste digitale veiligheidsrisico’s. In dit onderzoek wordt ook naar configuratiemanagement gekeken. De uitkomsten van dit onderzoek worden betrokken in het

28

RIS319009

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

transitieplan. De wethouder verwacht deze uitkomsten in het derde kwartaal van 2024 naar de Rekeningencommissie te kunnen sturen.

6.2.1

Governance digitale veiligheid

Vorig jaar heeft de Rekeningencommissie in haar rapport over de jaarrekening 2022 het college gevraagd om na te gaan of de huidige inrichting van verantwoordelijkheden en sturing rond cybersecurity voldoende effectief is om adequaat de constante dreiging van cyberaanvallen op te kunnen vangen. Er is een expertisecentrum dat het beleid maakt en kan adviseren, maar de eindverantwoordelijkheid voor informatieveiligheid ligt bij de diensten. Gezien de specialistische en actuele kennis die hiervoor nodig is, heeft de Rekeningencommissie gevraagd of het niet meer voor de hand zou liggen om de eindverantwoordelijkheid centraal te beleggen (RIS315931, pagina 30 en RIS317055). Daarop heeft de commissie een mondelinge toelichting ontvangen op de governance betreffende de naleving van wet- en regelgeving, onder meer voor wat betreft informatieveiligheid en privacy. Voor de borging van deze compliance neemt de gemeentelijke organisatie het three-linesmodel als uitganspunt. Daarbij is een scheiding aangebracht tussen de uitvoering (eerste lijn), beleid, kaderstelling & toetsing (tweede lijn) en onafhankelijk toezicht (derde lijn). In dit model ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering (eerste lijn) bij de een dienst of proceseigenaar.

De vakkennis betreffende informatisering en automatisering is centraal gebundeld binnen verschillende expertisecentra van I&A onder leiding van een chief (tweede lijn). Naast hun verantwoordelijkheid voor beleid, kaderstelling en toetsing bieden zij de eerste lijn ook ondersteuning en advies bij de uitvoering. Het toezicht (derde lijn) wordt onder meer uitgeoefend door de Functionaris Gegevensbescherming (FG), de gemeentearchivaris en de Accountantsorganisatie. Met betrekking tot de governance van digitale veiligheid heeft het college aan de Rekeningencommissie laten weten vast te willen houden aan het gekozen three lines-model en de eerstelijnsverantwoordelijkheid voor digitale veiligheid niet centraal te willen beleggen. De expertise is in de tweede lijn wel gecentraliseerd, van waaruit voor het hele IT-landschap regelmatig controles worden uitgevoerd. Indien een afwijking van het beleid wordt geconstateerd gaat de tweedelijnsverantwoordelijke hierover in gesprek met de eerstelijnsdirecteur en wordt dit meegenomen in de life cycle roadmap. De bestaande risico’s worden inzichtelijk gemaakt, zodat een afweging kan worden gemaakt tussen het weloverwogen accepteren ervan of het investeren in het ondervangen van de risico’s. Indien nodig wordt het vraagstuk aan het hoogste i-board voorgelegd.

De desbetreffende chief heeft hierin een zelfstandige verantwoordelijkheid en kan rapporteren aan het GMT of rechtstreeks aan de gemeentesecretaris, desnoods zonder tussenkomst van de CIO. Zo rapporteert de CPO indien een datalek is geconstateerd en wordt bij een DDoS-aanval de Chief Information Security Officer (CISO) geïnformeerd door het operationeel securitycentrum. Daarnaast heeft de CIO regelmatig overleg met de wethouder. Dit jaar vindt een evaluatie van de reorganisatie van I&A plaats, waarbij ook wordt gekeken of de onafhankelijkheid van toezichthoudend functionarissen nu voldoende is geborgd. ▪

▪

Governance I&A-organisatie: dit jaar vindt een evaluatie van de reorganisatie van I&A plaats, waarbij ook wordt gekeken of de onafhankelijkheid van toezichthoudend functionarissen nu voldoende is geborgd. De Rekeningencommissie wil worden geïnformeerd over de uitkomsten van deze evaluatie. Afhankelijkheid van buitenlandse bedrijven: de bescherming van informatie kan gecompliceerder zijn als de gebruikte datacenters zich niet in Nederland bevinden. De Rekeningencommissie wil weten in hoeverre de gemeente Den Haag gebruik maakt van buitenlandse datacenters en hoe eventuele risico’s ondervangen worden.

6.3

Bescherming van persoonsgegevens

De Rekeningencommissie heeft de Functionaris voor de Gegevensbescherming (FG) gevraagd jaarlijks aan de commissie te rapporteren over de naleving van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Op verzoek van de Rekeningencommissie heeft het college het jaarverslag 2022 van de Functionaris Gegevensbescherming (FG) naar de raad gestuurd (RIS316879). In een werkbespreking in januari 2024 heeft de FG de actuele stand van zaken toegelicht (RIS318144), waarbij ook de rapportage over datalekken is betrokken (RIS317377). 29

Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2023

RIS319009

Tijdens de behandeling van het FG-jaarverslag 2022 is aan de orde gekomen dat het volwassenheidsniveau van de organisatie voor wat betreft de bescherming van persoonsgegevens nu behoorlijk laag is (gemiddeld één op een schaal van vijf). Er is nog een achterstand is in het uitvoeren van DPIA’s. Nieuwe wetgeving zal hogere eisen stellen aan privacybescherming. Onder meer vanuit belangenorganisaties is er veel aandacht voor dit onderwerp. Met ingang van oktober 2021 heeft de gemeente Den Haag een Expertisecentrum Privacy onder leiding van een Chief Privacy Officer (CPO). De ambities voor wat betreft het inlopen van de achterstanden, het herijken van het beleid, het vergroten van het bewustzijn onder medewerkers en het uniformeren van processen zijn verwoord in een verbeterplan. Aangekondigd is dat in 2024 een nieuwe meting worden uitgevoerd naar de verbetering van het volwassenheidsniveau. De brief van het college over de hercontrole van de externe privacy-audit (RIS318004) wordt betrokken bij de behandeling van het jaarverslag 2023 van de Functionaris Gegevensbescherming.