RIS316930 Bijlage Definitief Rapport - evaluatie vergunningplicht Weimarstraat Beeklaan 09102023
Tekst van het document
Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan Gemeente Den Haag
Aline Petersen, Lotje Krouwel en Oberon Nauta
Oktober, 2023
Aline Petersen apetersen@dsp-groep.nl
Lotje Krouwel lkrouwel@dsp-groep.nl
Oberon Nauta onauta@dsp-groep.nl
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
2
Inhoud
Managementsamenvatting
4
1
Inleiding
6
1.1
Aanleiding en doel van de evaluatie
6
1.2
Methodische verantwoording
7
1.3
Leeswijzer
9
2
Werkingstheorie
10
3
Uitvoeringspraktijk
15
3.1
Proces
15
3.2
Resultaten
21
4
Lessen voor de toekomst
30
5
Conclusies
32
Bijlagen
DSP-groep
Bijlage 1: vragenlijst ondernemersinterviews
35
Bijlage 2: enquête vragen
36
Bijlage 3: vragenlijst straatinterviews
39
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
3
Managementsamenvatting Aanleiding en opzet onderzoek Het gedeelte van de Beeklaan tussen de Loosduinseweg en de Weimarstraat wordt tezamen met het deel van de Weimarstraat tussen de Beeklaan en de Valkenboslaan door de gemeente Den Haag gezien als kantelgebied: zonder ingrijpen loopt het de kans verder af te glijden in een neerwaartse spiraal van verloedering, overlast en (ondermijnende) criminaliteit. Om het tij te keren heeft de gemeente deze delen van de betreffende straten aangemerkt als gebied waarbinnen een integrale aanpak geïmplementeerd wordt die de leefbaarheid, de veiligheid en het ondernemersklimaat moet verbeteren. Onderdeel van deze integrale aanpak is de vergunningplicht. De plicht houdt in dat iedere ondernemer met een publieksfunctie in het gebied een vergunning moet aanvragen. De vergunning kan onder andere worden geweigerd wanneer na raadpleging van het politiesysteem en het uittreksel justitiële documentatie van de ondernemer blijkt dat de ondernemer ‘niet van goed levensgedrag’ is. Als deze toets geen weigeringsgrond oplevert, volgt een Bibobtoets waar de integriteit van de onderneming getoetst wordt. Als de onderneming niet voldoet aan de criteria uit de Wet Bibob kan de vergunning alsnog geweigerd worden. Het aanwijzingsbesluit waarmee de vergunningplicht voor het gebied is opgelegd loopt af op 14 november 2023.
Ten behoeve van de beslissing om het aanwijzingsbesluit al dan niet te hernieuwen, is onderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit van de vergunningplicht. Hiervoor zijn gesprekken gevoerd met bewoners, bezoekers, ondernemers, politie en gemeentelijke actoren. Daarnaast is onder ruim 300 bewoners een enquête afgenomen en zijn registratiegegevens geanalyseerd van het aantal verstrekte en geweigerde vergunningen.
Resultaten Binnen het onderzoek is een aantal vragen beantwoord. Per vraag luiden de conclusies als volgt:
Welke doelen heeft de vergunningplicht in de delen van de Weimarstraat en Beeklaan? Doel van de vergunningplicht is het verbeteren van de leefbaarheid, de veiligheid en het ondernemersklimaat. De gedachte achter de vergunningplicht is dat malafide ondernemers overlastgevende bezoekers aantrekken en criminaliteit faciliteren. Door deze ondernemers te weren, dalen overlast en criminaliteit waardoor de leefbaarheid en veiligheid toenemen. Met het aantrekken van bonafide ondernemers wordt het ondernemersklimaat vergroot.
In hoeverre is het aannemelijk dat de vergunningplicht effectief is? Het onderzoek laat zien dat de aanpak in dit gebied deels effectief is. Aangetoond is dat enkele malafide ondernemingen hun activiteiten in het gebied waar de aanpak is geïmplementeerd hebben gestaakt en dat daarvoor in de plaats ondernemers zijn gekomen die het winkelaanbod hebben verrijkt. De concentratie van malafide ondernemingen is daarmee afgenomen waardoor de kans op criminele activiteiten is gedaald. Vanwege het verbeterde winkelaanbod is bovendien het ondernemersklimaat verbeterd. Hoewel sommige
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
4
bewoners aangeven dat de leefbaarheid en veiligheid sinds de implementatie van de vergunningplicht is verbeterd, ervaart de meerderheid van de bewoners deze verbetering niet. De reden daarvoor is dat de leefbaarheid en veiligheid in het gebied ook door andere factoren wordt bepaald. Naast verkeershinder, sociale overlast en overlast van horeca gaat het specifiek ook om overlast die wordt veroorzaakt door de coffeeshops in en rondom het gebied. De vergunningplicht heeft hier geen invloed op. Daarnaast heeft een deel van de ondernemers de vergunningplicht als belastend ervaren. Zij noemen bijvoorbeeld de toegenomen regeldruk en administratieve lasten. Ook het toezicht op de vergunningseisen wordt door de meerderheid van de ondernemers negatief beoordeeld en relatief intensief bevonden.
Welke neveneffecten (positief én negatief) heeft de implementatie van de vergunningplicht opgeleverd? Van een verplaatsingseffect van de problematiek – wanneer malafide ondernemers zich net buiten het aangewezen gebied vestigen (overloop) of in andere gebieden met een concentratie van problemen – lijkt geen sprake te zijn. Ook lijkt het erop dat de vergunningplicht in beperkte mate heeft gezorgd voor leegstand. Van één onderneming die volgens de politie een positieve bijdrage leverde aan het ondernemersklimaat is bekend dat deze het gebied heeft verlaten als gevolg van de vergunningplicht.
Welke lessen voor de toekomst levert de implementatie van de vergunningplicht op? De effectiviteit van de vergunningplicht kan niet worden losgezien van de aanpalende maatregelen die zijn getroffen in het gebied. Zonder deze maatregelen, zoals het verbeteren van de uitstraling van het gebied en het actief aantrekken van passende ondernemers om de leegkomende bedrijfsruimtes te exploiteren, was het vermoedelijk niet mogelijk geweest het ondernemersklimaat en de leefbaarheid te vergroten. De rol van de transformatiemanager wordt daarbij gezien als een doorslaggevende succesfactor. Ook heeft de transformatiemanager er voor gezorgd dat leegstand tot een minimum beperkt is gebleven en ondernemers zijn geholpen bij het aanvragen van de exploitatievergunning. De evaluatie laat ook zien dat duidelijke en tijdige communicatie door de gemeente voorafgaand aan de implementatie van de vergunningplicht van wezenlijk belang is. Niet alleen over het hoe maar ook het waarom, inclusief een toelichting dat het een maatregel betreft die voor alle ondernemers geldt en niet alleen voor bepaalde branches of ondernemers. De frequentie van het toezicht door afdeling handhaving op de naleving van de vergunningsvereisten wordt door de ondernemers als hoog en belastend ervaren. Nagegaan moet worden of de toezichtafspraken kunnen worden versoepeld.
Tot slot merken we op dat de toets op levensgedrag, die voorafgaat aan de Bibob-toets, tot op heden in het gebied waar de aanpak is geïmplementeerd nooit een weigeringsgrond heeft opgeleverd. Alle geweigerde aanvragen waren gebaseerd op de uitkomsten van de Bibob-toets. Het is niet duidelijk of de criteria in artikel 2:98 van de APV (waaronder de levensgedragtoets) onvoldoende scherp zijn getoetst of dat de criteria op zich niet voldoende zijn om ondernemingen met een ondermijnend karakter te weren.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
5
1
Inleiding
1.1
Aanleiding en doel van de evaluatie Het gedeelte van de Beeklaan tussen de Loosduinseweg en de Weimarstraat en het gedeelte van de Weimarstraat tussen de Beeklaan en de Valkenboslaan in Den Haag hebben in de voorgaande jaren te maken gehad met uiteenlopende problematiek: geweldsincidenten, druggerelateerde overlast en diverse signalen van ondermijnende criminaliteit (zoals witwassen en vastgoedfraude). Het gebied kent een opeenstapeling van problemen die de beschreven criminaliteit en overlast in de hand werken. Zo zijn er relatief veel soorten ondernemingen gehuisvest die ondermijningsgevoelig1 zijn, waaronder groothandel zoals (kleine) supermarkten, detailhandel, schoonheidssalons, kapsalons, horeca-inrichtingen en uitzendbureaus. Ook kent het gebied een overconcentratie van coffeeshops waarvan bezoekers en bewoners verschillende vormen van overlast ondervinden.
Om de leefbaarheid, veiligheid en het ondernemersklimaat in de Weimarstraat/Beeklaan te vergroten, is drie jaar geleden door de gemeente Den Haag een gebiedsgerichte aanpak geïmplementeerd. Onderdeel van deze aanpak is een vergunningplicht voor ondernemers. Door een initiatiefvoorstel in de gemeenteraad van Den Haag is in 2020 de mogelijkheid gecreëerd voor de burgemeester om bepaalde bedrijfsmatige activiteiten in voor publiek openbare panden, branches of gebieden vergunningplichtig te maken. Naar aanleiding van deze mogelijkheid heeft de burgemeester de ‘Beleidsregel toezicht bedrijfsmatige activiteiten Den Haag 2020’ vastgesteld waarmee een nadere concretisering van de vergunningplicht en de wijze van toezicht en handhaving wordt gegeven. Bij besluit van 3 november 2020 (RIS306651) heeft de burgemeester vervolgens de voornoemde delen van de Weimarstraat en de Beeklaan voor een periode van drie jaar aangewezen voor de vergunningplicht in de zin van artikel 2:98 van de Algemene plaatselijke verordening.
Dit aanwijsbesluit loopt af op 14 november 2023. Om te bepalen of de vergunningplicht hernieuwd moet worden (en mogelijk uitgebreid kan worden naar andere gebieden in de stad), moet duidelijk worden of de huidige aanpak bijdraagt aan het verbeteren van de leefbaarheid, veiligheid en het ondernemersklimaat. De Directie Veiligheid van de gemeente Den Haag heeft opdracht gegeven om hiervoor een evaluatieonderzoek uit te voeren. Dit rapport legt verslag van de uitkomsten van dat onderzoek.
Voor de context is het goed om op te merken dat de Weimarstraat en Beeklaan samen met de Zevensprong één van de vier prioritaire gebieden vormt. Binnen deze gebieden wordt door de gemeente Den Haag ingezet op het verbeteren van de veiligheid en de leefbaarheid door een breed palet aan maatregelen 2. Het invoeren
1 Voor een overzicht van risicovolle branches in Nederland zie bijvoorbeeld: Savona, E., Berlusconi, G. (eds.) (2015) Organized Crime
Infiltration of Legitimate Businesses in Europe: A Pilot Project in Five European Countries. Final Report of Project ARIEL – Assessing the Risk of the Infiltration of Organized Crime in EU MSs Legitimate Economies: a Pilot Project in 5 EU Countries, Università degli Studi di Trento: Transcrime, p.45-49. 2 Zie voor meer context bijvoorbeeld de raadsbrief van 2 juni 2021 (RIS308772)
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
6
van de vergunningplicht is slechts een onderdeel van de aanpak in het dit specifieke prioritaire gebied. De opdracht voor deze evaluatie is afgebakend tot de vergunningplicht.
1.2
Methodische verantwoording Opzet effectevaluatie Omdat de doorlooptijd van deze evaluatie beperkt is en het niet mogelijk is om een effectevaluatie op gangbare wijze uit te voeren3, namelijk inclusief voor- en nameting en geschikte controle groep, is gekozen voor een alternatieve vorm van evalueren. Deze methode bestaat uit een combinatie van een planevaluatie (reconstructie van de beleidstheorie) en een procesevaluatie (beoordeling van de uitvoeringspraktijk) om zo de doeltreffendheid van de aanpak te bepalen.
Onderzoekvragen Om door middel van een planevaluatie en een procesevaluatie de doeltreffendheid van de aanpak te bepalen gaan we in deze evaluatie in op de volgende onderzoekvragen: 1.
Welke doelen heeft de vergunningplicht in de delen van de Weimarstraat en Beeklaan?
2.
In hoeverre is het aannemelijk dat de vergunningplicht effectief is?
3.
Welke neveneffecten (positief én negatief) heeft de implementatie van de vergunningplicht opgeleverd?
4.
Welke lessen voor de toekomst levert de implementatie van de vergunningplicht op?
Om deze vragen te kunnen beantwoorden hebben we de ondergenoemde methoden toegepast.
Documentanalyse Om de beleidstheorie te reconstrueren en de vergunningplicht te plaatsen binnen de bredere context van de gebiedsgerichte aanpak in de Weimarstraat/Beeklaan analyseerden we de volgende stukken: RIS303942: Voorstel van het college tot vaststelling van de Verordening tot wijziging van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (APV), november 2019. (Geanonimiseerde) bestuurlijke rapportage t.a.v. beeldvorming Weimarstraat (01-01-2017 – 15-03-2020), politie eenheid Den Haag, november 2020. RIS306651: Aanwijzingsbesluit Weimarstraat / Beeklaan vergunningplicht Bedrijfsmatige activiteiten Ex Artikel 2:98 APV, november 2020. RIS306648: Commissiebrief aanwijzingsbesluit Weimarstraat / Beeklaan, november 2020. RIS306650: Beleidsregel toezicht bedrijfsmatige activiteiten 2020, november 2020. RIS314058: Beleidsregel beoordeling slecht levensgedrag Den Haag 2023, december 2022.
3 De reden hiervoor is dat er geen voormeting is gedaan over de stand van zaken van de leefbaarheid, veiligheid en het
ondernemersklimaat in de Weimarstraat en Beeklaan. Daardoor konden we in dit onderzoek geen nameting doen en op basis daarvan conclusies trekken over het effect van de maatregel.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
7
Memo: verkennend onderzoek vergunningplicht Weimarstraat, juni 2023. Transcripten van interviews met 5 ondernemers t.b.v. verkennend onderzoek, juni 2023. Infographic Commissiebrief Focusaanpak ondermijning Weimarstraat en Beeklaan. Programma-actieplan Weimarstraat/Beeklaan en Zevensprong 2021-2022, april 2021. Actieplan met trekkers incl. uitvoering.
Data-analyse Om zicht te krijgen op de resultaten van de vergunningplicht analyseerden we de volgende aangeleverde (en geanonimiseerde) data: Overzicht niet-verleende vergunningen Weimarstraat-Beeklaan. Overzicht waarnemingen en vragenlijst bedrijfsactiviteitenvergunning Weimarstraat-Beeklaan, 2021-2 t/m 2023-2. Bestuurlijke rapportage t.a.v. beeldvorming Weimarstraat (01-01-2017 – 15-03-2020), politie eenheid Den Haag, november 2020. Bestuurlijke rapportage Focusgebied Weimarstraat / Beeklaan (01-01-2020 tot en met 19-07-2023), politie eenheid Den Haag, september 2023 Registraties interventies op overlast door Handhaving voor de periodes juli 2018 – jun 2019 en juli 2022 – juni 20233.
Interviews beleidsmakers, beleidsuitvoerders en partners 8 interviews met in totaal 9 (voormalig) betrokken medewerkers van de gemeente Den Haag. 1 interview met 3 medewerkers van de politie.
Interviews ondernemers Interview met het bestuur (2) van de ondernemersvereniging (in oprichting). Binnenloop interviews met 11 ondernemers en 1 aanvullende belafspraak. Deze 12 ondernemingen of de ondernemers zelf zijn tussen de 1 en 70 jaar actief in het gebied, 7 van deze ondernemingen zijn minder dan 4 jaar actief in het gebied en de overige 5 bedrijven al (veel) langer. Ook het type onderneming is divers: 7 ondernemingen categoriseren we als ‘detailhandel’ gericht op een bepaald type product. Daarnaast spraken we met 2 dienstverleners, 1 kapper, en 2 supermarkten.
In bijlage 1 staat de vragenlijst van de binnenloopinterviews met de ondernemers.
Enquête onder bewoners De enquête is op verschillende manieren verspreid:
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
8
Via een bewonersbrief bezorgd op ongeveer 2.000 adressen. Via een bericht op Hoplr, een online sociaal platform waarmee de buurt op de hoogte wordt gehouden van de aanpak en ontwikkelingen. Een week na het plaatsen was dit bericht ongeveer 2.000 keer bekeken. Via e-mails verstuurd aan ongeveer 300 betrokkenen van het wijkoverleg.
Omdat er overlap bestaat tussen deze drie doelgroepen is het mogelijk dat personen de uitnodiging voor de enquête meerdere malen hebben ontvangen. De enquête is door 307 respondenten ingevuld. Onder de respondenten gaf bijna de helft aan tussen de 26 en 40 jaar oud te zijn, de meesten zonder kinderen (64%) en het merendeel geeft aan niet betrokken te zijn bij een bewonersorganisatie (87%). In bijlage 2 staan de enquêtevragen.
Straatinterviews onder bewoners en bezoekers Op twee dagdelen zijn onder aansturing van DSP-groep door 2-3 medewerkers van de gemeente Den Haag straatinterviews gehouden in het aangewezen gebied: Op het eerste dagdeel (middag, 2 augustus) zijn er 30 straatinterviews afgenomen. Op het tweede dagdeel (ochtend, 16 augustus) zijn er 21 straatinterviews afgenomen.
Van deze 51 gesproken passanten zijn er 15 woonachtig in één van de omliggende straten. 17 passanten komen dagelijks in de straten als bezoeker en 16 komen wekelijks als bezoeker. De overige 3 passanten komen ofwel maandelijks in de buurt, een aantal keer per jaar of voor het eerst. Bij de laatstgenoemde is het gesprek na deze vraag beëindigd. In bijlage 3 staat de vragenlijst die door de medewerkers is gebruikt voor de straatinterviews.
1.3
Leeswijzer In dit rapport presenteren we de uitkomsten van de evaluatie van de vergunningplicht in delen van de Weimarstraat en Beeklaan. Eerst gaan we in op de werkingstheorie van de vergunningplicht (hoofdstuk 3). Vervolgens behandelen we de uitvoeringspraktijk (hoofdstuk 4). Hierbij beschrijven we eerst de implementatie en het verloop van de vergunningplicht. Daarna gaan we in dit hoofdstuk in op wat de vergunningplicht heeft opgeleverd en in hoeverre dit aansluit op de werkingstheorie. In hoofdstuk 5 gaan we in op de belangrijkste lessen voor de toekomst en in hoofdstuk 6 geven we antwoord op de onderzoeksvragen en trekken we de conclusie van het onderzoek.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
9
2
Werkingstheorie Om de werkingstheorie van de vergunningplicht te bepalen gaan we na welke doelen (output/outcome) worden beoogd en welke middelen per doel moeten worden ingezet (input). Ook gaan we na of bepaalde randvoorwaarden nog bepalend worden geacht voor het te behalen effect. De doelen, middelen en randvoorwaarden in hun onderlinge relaties noemen we de beleidslogica van de vergunningplicht. Vervolgens gaan we na of de aannames in de beleidslogica plausibel en consistent zijn. Met andere woorden: is het logisch dat het op te lossen probleem wordt verholpen met de ingezette middelen en zijn deze middelen ook goed op elkaar afgestemd? In het volgende hoofdstuk gaan we na of de beleidslogica ook in lijn is met de gevolgde werkwijze en de resultaten in de uitvoeringspraktijk.
Context van de vergunningplicht: integrale aanpak geprioriteerde gebieden De Weimarstraat en Beeklaan zijn, naast een aantal andere gebieden in Den Haag, opgenomen in het programma prioritaire gebieden. Het doel van dit programma is om door middel van een meerjarige en integrale aanpak de leefbaarheid en veiligheid in deze gebieden te verbeteren. Voor de Weimarstraat/Beeklaan en de Zevensprong (een nabijgelegen kruispunt) is in het kader van de geprioriteerde gebieden in 2021 een programma-actieplan opgesteld. Als belangrijke oorzaken voor de druk op de leefbaarheid en veiligheid worden in dit programma onder andere genoemd: langdurige aanwezigheid van ondermijning, een overconcentratie van coffeeshops en ondernemingen met een malafide karakter/uitstraling.1 In het actieplan zijn voor de periode 2023 – 2026 verschillende acties uitgewerkt ter bevordering van de volgende speerpunten en bijbehorende doelstellingen:1
sociale cohesie, een zichtbare gemeente en het vertrouwen over en weer;
veiligheid, openbare orde, handhaving en ondermijning;
prettig wonen en gezond ondernemersklimaat;
fysieke leefbaarheid.
In het programma-actieplan wordt een aantal acties voor verbetering van de leefbaarheid en veiligheid samen met bewoners en maatschappelijke partners nader toegelicht. Hieronder vallen een participatietraject met bewoners, ondernemers en maatschappelijke partners, de inzet van een transformatiemanager om leegstand en verloedering tegen te gaan, extra inzet vanuit de Haagse Pand Brigade op meldingen over o.a. achterstallig onderhoud en onrechtmatig gebruik/wonen, afspraken met de coffeeshops over o.a. openingstijden, beveiliging en het mogelijke verplaatsen van de coffeeshops naar andere locaties, integrale handhavingsacties, cameratoezicht, tijdelijke drempels en onderzoek naar meer structurele verkeersmaatregelen en maatregelen om fietsoverlast op de stoep tegen te gaan. 1
Naast bovengenoemde acties en maatregelen is in het geprioriteerde gebied Weimarstraat/Beeklaan ook de vergunningplicht onderdeel van deze integrale aanpak.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
10
De vergunningplicht In het kader van de brede aanpak van ondermijning is in november 2019 een aanpassing aan de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) geïntroduceerd. Middels deze wijziging is artikel 2:98 toegevoegd aan de APV. Dit artikel heeft als doel om een gezond ondernemingsklimaat te stimuleren door de burgemeester in de gelegenheid te stellen via aanwijzingsbesluit een vergunningplicht in te voeren voor bedrijfsmatige activiteiten in voor publiek toegankelijke gebouwen, gebied of branche.4 Het aanwijzingsbesluit is op 3 november 2020 genomen door de burgemeester voor bepaalde delen van de Weimarstraat en de Beeklaan. 5 Als onderbouwing van het aanwijzingsbesluit voor deze delen van de Weimarstraat en Beeklaan wordt beschreven dat het gebied zich karakteriseert als een ‘kantelgebied’, een gebied met problemen waardoor het veilig en prettig wonen en ondernemen onder druk zijn komen te staan en waar (verder) afglijden dient te worden voorkomen. Hierbij wordt gewezen op het Haags Ondermijningsbeeld, een bestuurlijke rapportage van de politie en eerdere interventies die zijn ingezet in het gebied.
Uit deze informatiebronnen blijkt dat het een kwetsbaar gebied betreft waar ondernemingen zijn gevestigd die gevoelig en vatbaar zijn gebleken voor ondermijnende criminaliteit – wat in het laatste geval ook heeft geresulteerd in betrokkenheid van deze ondernemers bij overtredingen en openbare orde incidenten. Als gevolg hiervan staan de leefbaarheid en veiligheid in het gebied onder druk. Daarnaast hebben bewoners(organisaties) en ondernemers aangegeven zich onveilig te voelen.6 Om deze redenen is het gebied aangewezen om de vergunningplicht te implementeren. Om de werkingstheorie van de vergunningplicht te bepalen lichten we hieronder de doelstelling, ingezette middelen en randvoorwaarden van het instrument toe.
Doelstelling In de algemene toelichting op het ‘Aanwijzingsbesluit Weimarstraat / Beeklaan vergunningplicht bedrijfsmatige activiteiten’ (RIS306651) is te lezen: “Doel van [de vergunningplicht] is het opwerpen van een barrière in een gebied, branche of gebouw, zodat malafide ondernemers zich daarin minder makkelijk kunnen vestigen of daar minder makkelijk gevestigd kunnen blijven en de kans op meer bonafide ondernemers juist wordt vergroot. Inzet van deze bevoegdheid kan een belangrijke bijdrage leveren aan de vergroting van de leefbaarheid in het gebied en het tegengaan van risico’s voor de openbare orde in dat gebied.”
Uit de toelichting valt verder op te maken dat het bij ‘risico’s voor de openbare orde’ gaat om een breed scala aan incidenten, variërend van (ernstige) geweld- en levensdelicten, bedreigingen, illegale hennepteelt en 4 RIS303942: Voorstel van het college tot vaststelling van de Verordening tot wijziging van de Algemene plaatselijke verordening voor de
gemeente Den Haag (APV), november 2019 5 Het betreft de Weimarstraat 169 t/m 349 | even kant 180 t/m 366 (inclusief alle hoekpanden op de Weimarstraat van de aangrenzende straten Fahrenheitstraat, Celciusstraat, Professor Kaiserstraat, Marconistraat, Herschelstraat, Noorderbeekdwarsstraat) en voor de Beeklaan oneven kant huisnummers 79 t/m 257 | even kant 102 t/m 234 (inclusief alle hoekpanden op de Beeklaan van de aangrenzende straten Kepplerstraat, Newtonstraat, Cartesiusstraat, Vinkensteynstraat), RIS306651: Aanwijzingsbesluit Weimarstraat / Beeklaan vergunningplicht Bedrijfsmatige activiteiten Ex Artikel 2:98 APV, november 2020 6 RIS306651: Aanwijzingsbesluit Weimarstraat / Beeklaan vergunningplicht Bedrijfsmatige activiteiten Ex Artikel 2:98 APV, november 2020
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
11
heroïnehandel tot (grootschalige) fraude en witwassen. Deze incidenten, en met name de stapeling van de incidenten en problemen, zouden een negatieve impact hebben op de leefbaarheid in het gebied.
Ingezette middelen De ingezette middelen om het doel te bereiken zijn de vergunningplicht en het bijbehorende handhavingsinstrumentarium. Het instrumentarium biedt op twee manieren handvatten: (1) malafide ondernemers worden geweerd via de vergunningplicht en de daarbij behorende toetsen op integriteit en (2) via handhaven op overtredingen onder vergunde ondernemers. De integriteitstoets bij de vergunningaanvraag bestaat uit een advies van de politie met betrekking tot eventuele gedragingen en veroordelingen (‘slecht levensgedrag’) van de aanvragende ondernemer en aanvullend een Bibob-toets.7 In de ‘Beleidsregel Beoordeling Levensgedrag Den Haag 2023’ (RIS314058) wordt nadere toelichting gegeven op de levensgedragtoets, bijvoorbeeld over de criteria die hierbij worden gehanteerd en de belangrijkste informatiebronnen die hiervoor worden gebruikt. Bij de beoordeling van het levensgedrag wordt rekening gehouden met het tijdverloop, het aantal feiten en de ernst van feiten. Ook een opeenstapeling van meerdere lichte feiten kan uiteindelijk leiden tot de conclusie dat er sprake is van slecht levensgedrag. Er gelden landelijk geen beperkingen voor de feiten en omstandigheden die bij die beoordeling mogen worden betrokken.
Gedragingen die in ieder geval meewegen zijn de in de beleidsregel benoemde strafbare feiten, deelname aan een criminele organisatie, valsheid in geschrifte, overlast, oplichting, schijnbeheer, illegale exploitatie, overtreden van geluidsnormen, en illegale bewoning. 8 De toets wordt voor alle vergunningaanvragen uitgevoerd en kan, net als de uitkomsten van de Bibob-toets, grondslag tot weigering van de vergunning verschaffen. Naast de levensgedragtoets wordt de Wet Bibob toegepast in het aangewezen gebied.9 De Bibob-toets bestaat uit een antecedentenonderzoek naar zowel de ondernemer als de financier(s) en eventuele andere belanghebbenden bij de vergunning, en een onderzoek om na te gaan of de financiering op legale wijze heeft plaatsgevonden. Hoewel de Wet Bibob primair de integriteit van de gemeente beoogt te beschermen door niet ongewild criminaliteit te faciliteren, blijkt de Bibob-toets in de praktijk een aanvullend middel om criminaliteit te bestrijden.
Voor het naleven van de vergunningsvoorwaarden is ook het toezicht- en handhavingsinstrumentarium uitgebreid. In de ‘Beleidsregel Toezicht Bedrijfsmatige Activiteiten 2020’(RIS206650) wordt het handhavingsarrangement voor de vergunningplicht bedrijfsmatige activiteiten beschreven. Hiervoor is het handhavingsinstrumentarium van de horeca-exploitatievergunning als uitgangspunt gebruikt. Gedragingen waar handhavingsstappen voor in gang worden gezet zijn onder andere het exploiteren zonder vergunning in het gebied, overtreding van de voorschriften van de vergunning, nadelige beïnvloeding van de leefbaarheid, en het plegen van strafbare feiten in of vanuit het pand. De exploitant is bovendien verplicht elke verandering in de uitoefening van zijn bedrijf, waardoor deze niet langer in overeenstemming is met de in de vergunning
7 RIS306648: Commissiebrief aanwijzingsbesluit Weimarstraat / Beeklaan, november 2020 8
RIS306650: Beleidsregel toezicht bedrijfsmatige activiteiten 2020, november 2020
9 Zie ook RIS308678: Regeling BIBOB Den Haag 2021
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
12
opgenomen gegevens, zo spoedig mogelijk door te geven. Daarnaast is het verboden een bedrijf voor bezoekers geopend te hebben zonder dat de op de vergunning genoemde exploitant of leidinggevende aanwezig is.
Randvoorwaarden Om het instrument effectief te kunnen implementeren en ondernemers die de levensgedragtoets en Bibobtoets doorstaan in staat te stellen tijdig een vergunning te verstrekken wordt heldere en tijdige communicatie vanuit de gemeente als randvoorwaarde benoemd (zowel mondeling als schriftelijk). Ook wordt aangegeven dat de ondernemers begeleid moeten worden bij het doen van de vergunningaanvraag. 10
Werkingstheorie De werkingstheorie van de vergunningplicht kan op basis van de beschikbare documentatie en interviews met betrokken beleidsmedewerkers schematisch worden samengevat:
De gedachte achter de aanpak is als volgt. De leefbaarheid, openbare orde en veiligheid staan in het gebied onder grote druk vanwege diverse geweld- en drugsincidenten in de openbare ruimte. Ook is het gebied in beeld vanwege vormen van ondermijnende criminaliteit. Bovendien is een deel van de ondernemers zelf betroken bij strafbare feiten en openbare orde incidenten.11 Daarnaast zorgen de door hen ontplooide (illegale) economische activiteiten ervoor dat bezoekers met een hoog risico voor het plegen van strafbare feiten naar het gebied komen. Met het instellen van een vergunningplicht en de daarbij behorende toetsingscriteria- en Bibob-toetsen krijgt de gemeente de mogelijkheid malafide ondernemers te weren uit
10
RIS306648: Commissiebrief aanwijzingsbesluit Weimarstraat / Beeklaan, november 2020
11 RIS306648: Commissiebrief aanwijzingsbesluit Weimarstraat / Beeklaan, november 2020
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
13
het betreffende gebied. Daarmee zouden ook bezoekers die overlast en/of criminaliteit met zich mee brengen worden geweerd uit het gebied waardoor de leefbaarheid en openbare orde en veiligheid in het gebied verbeteren.
De werking van het instrumentarium is zowel curatief als preventief. Curatief omdat malafide ondernemers gedwongen kunnen worden hun activiteiten in het betreffende gebied te staken door hen een vergunning te onthouden of het bedrijf (tijdelijk) te sluiten wanneer naderhand alsnog sprake blijkt van onvergunde (en/of illegale) activiteiten. Preventief omdat malafide ondernemers worden afgeschrikt überhaupt een vergunning aan te vragen vanwege de inschatting dat de vergunning wordt geweigerd. Met deze dubbele werking staken malafide ondernemers hun activiteiten in het gebied. Met het vertrek van deze exploitanten verdwijnt ook (een belangrijk deel van) de overlast en (ondermijnende) criminaliteit uit te buurt.
Toetsing beleidslogica In theorie kan de vergunningplicht effectief zijn. Door malafide ondernemers de toegang tot het betreffende gebied te ontzeggen worden ondermijnende criminaliteit en overlastgevende activiteiten gestaakt of geweerd. Overlastgevende bezoekers hebben dan geen reden meer om naar dit gebied te komen waardoor de leefbaarheid toeneemt. De leeggekomen bedrijfsruimtes worden opgevuld door bonafide ondernemingen die met hun activiteiten bijdragen aan een beter ondernemersklimaat. Of deze effecten daadwerkelijk optreden hangt echter af van de vraag of een aantal impliciete aannames in de praktijk ook blijken te kloppen en of er geen ongewenste neveneffecten optreden:12 De malafide ondernemingen zijn (de belangrijkste) reden dat overlastgevende bezoekers naar het gebied komen en daar overlast veroorzaken. Het lukt in de praktijk om op basis van het screeningsinstrumentarium malafide ondernemers in het gebied te weren (en bonafide ondernemers te verleiden de leeggekomen plekken op te vullen). Malafide ondernemers verplaatsen hun bedrijvigheid niet net buiten het aangewezen gebied waardoor de overlast nog steeds wordt gevoeld in het overloopgebied (verplaatsingseffect). Er treden geen negatieve neveneffecten op, zoals leegstand en verkrotting als gevolg van het vertrek van malafide ondernemingen.
12
Niet alle relaties tussen de beleidsinspanningen, doelen en werking kwamen expliciet naar voren uit de documentanalyse. De impliciete aannames zijn in afstemming met de opdrachtgevers geëxpliciteerd.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
14
3
Uitvoeringspraktijk In dit hoofdstuk gaan we eerst in op de implementatie en het verloop van de vergunningplicht. Hierbij kijken we specifiek naar de randvoorwaarden en het ingezette middel. Daarna bespreken we wat de vergunningplicht heeft opgeleverd en of dit aansluit op de beleidslogica. Hierbij kijken we naar de bedoelde en onbedoelde effecten van de aanpak. Dit hoofdstuk is gebaseerd op de uitkomsten van de interviews met ondernemers, de straatinterviews onder passanten in het gebied en de enquête die is gestuurd aan bewoners wat heeft geresulteerd in 307 reacties. De resultaten van de verschillende onderzoeksmethoden zijn in het hoofdstuk samengebracht om tot een totaalbeeld van de uitvoeringspraktijk te komen.
3.1
Proces Zoals uiteengezet in de werkingstheorie bestaat het instrumentarium uit de vergunningplicht en het handhavingsarrangement. Daarnaast is er een aantal randvoorwaarden aan dit middel gesteld. Hieronder gaan we in op de gestelde randvoorwaarden bij de implementatie, het verloop van de vergunningverlening en het toezicht op de vergunningplicht.
3.1.1
Implementatie Om de vergunningplicht effectief te implementeren werden heldere en tijdige communicatie vanuit de gemeente en begeleiding van de ondernemers bij de vergunningaanvraag als randvoorwaarden benoemd. Uit de interviews met betrokken beleidsmedewerkers kwam naar voren dat de transformatiemanager een belangrijke rol heeft gespeeld om aan deze randvoorwaarden te voldoen. De rol van de transformatiemanager is gericht op het contact met de gevestigde ondernemers, het aantrekken van nieuwe ondernemers en het contact met de eigenaren van de panden in de straat. Naast de transformatiemanager is er ook een wijkmanager verantwoordelijk voor het gebied. De wijkmanager richt zich, naast contact met ondernemers, meer op het contact met bewoners en maatschappelijke partners in het gebied.
In de interviews met de betrokken beleidsmedewerkers werd aangegeven dat er veel is geïnvesteerd in communicatie en ondersteuning in de vorm van maatwerk. Hierbij stonden laagdrempelig contact en het ontlasten van ondernemers centraal. Onderdeel van de communicatiestrategie was bijvoorbeeld om in duo’s van medewerkers van de gemeente en de politie bij alle ondernemers langs te laten gaan om persoonlijk brieven te overhandigen. Daarbij werd toegelicht dat het een generieke maatregel betrof voor het gebied, en niet voor de ondernemer als persoon. Als onderdeel van de ondersteuning werd beschreven dat er geen leges zijn geheven bij de vergunningaanvragen, dat er een apart informatietelefoonnummer is ingesteld, en dat de intakegesprekken voor de vergunningaanvraag bij ondernemers in het betreffende gebied zijn gedaan in plaats van op het stadhuis. De transformatiemanager fungeerde als ‘verlengstuk van de aanpak door ondernemers bij de hand te nemen in het proces’, bijvoorbeeld door samen de formulieren in te vullen. Het
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
15
verwerken van de vergunningaanvragen op locatie en de fysieke aanwezigheid van de transformatiemanager bracht tevens zicht op de ondernemers en mogelijke signalen van malafide bedrijvigheid, waaronder schijnbeheer. Van dit laatste bleek echter weinig sprake.
Naast communicatie met de ondernemers is er vanuit de wijkmanager ook ingezet op communicatie naar en met de omgeving, onder andere door middel van nieuwsbrieven, een online pagina waar de gemeente berichten plaatst over de voortgang van de aanpak als geheel, en het organiseren van een wijkoverleg. Deze aanpak heeft resultaat gehad: van de respondenten die de enquête hebben ingevuld was 52% bekend met de vergunningplicht. Van deze groep respondenten die al bekend was met de vergunningplicht geeft meer dan de helft aan op de hoogte te zijn gesteld door middel van de communicatiekanalen vanuit de gemeente, bijvoorbeeld per brief, de online pagina of een bijeenkomst van de gemeente. Van deze groep respondenten geeft 73% aan (heel) tevreden te zijn over de communicatie vanuit de gemeente over de vergunningplicht.
De reacties van de ondernemers op het gebied van communicatie over de vergunningplicht en ondersteuning bij de aanvraag waren wisselend. Een deel van de ondernemers gaf aan niet zoveel met de communicatie en ondersteuning te maken te hebben gehad, bijvoorbeeld omdat de communicatie verliep via een makelaar of het indienen van de aanvraag werd gedaan door een boekhouder. Ook was het niet voor alle ondernemers duidelijk wat precies het doel is van de vergunningplicht en waarom deze alleen voor hen geldt en niet voor ondernemers aan de andere kant van de straat of in andere of nabijgelegen gebieden. Een aantal ondernemers gaf specifiek aan dit oneerlijk te vinden of de aanvraag als demotiverend te ervaren. Een deel van de ondernemers benoemde dat de aanvraag voor administratieve rompslomp zorgde en dat er veel onnodige informatie en documentatie werd gevraagd. Met name voor de kleine particuliere ondernemingen kostte de aanvraag veel tijd en resulteerde dit in ergernis. Daarnaast waren er, ondanks de vrijstelling van leges, soms extra kosten mee gemoeid, bijvoorbeeld voor de boekhouder. Het beeld dat niet alle ondernemers even blij zijn met de vergunningplicht vanwege de administratieve lasten en kosten werd herkend door de politie. De politie gaf daarbij aan dat er onder sommige ondernemers zorgen zijn dat de vrijstelling van leges niet zal worden doorgezet.
Niet alle ondernemers oordeelden negatief. Anderen gaven aan het proces juist als soepel te hebben ervaren. Hieronder vallen de ondernemers die aangaven begeleiding te hebben ontvangen van de transformatiemanager, dat zijn bijvoorbeeld de ondernemers die benoemden door de transformatiemanager te zijn aangetrokken om zich te vestigen in het gebied. Daarnaast waren er ondernemers die aangaven kennis te hebben van vergelijkbare administratieve en juridische procedures of konden de grotere ondernemingen dit proces uitbesteden waardoor de vergunningaanvraag in mindere mate als belastend of ingewikkeld werd ervaren.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
16
3.1.2
Vergunningverlening Er zijn in totaal 105 vergunningaanvragen verwerkt door de gemeente. Ongeveer twee derde van vergunningplichtige ondernemingen bevindt zich op het aangewezen deel van de Weimarstraat en de rest op het aangewezen deel van de Beeklaan. Voor het totaal aantal ondernemingen is in vijftien van de gevallen (14%) en met verschillende redenen geen vergunning verleend of is de vergunning na de verstrekking alsnog ingetrokken. In vijf van deze gevallen lag het initiatief bij de ondernemer zelf: deze ondernemers dienden uiteindelijk geen of alleen een onvolledige aanvraag in op grond waarvan geen vergunning verstrekt kon worden. De politie gaf aan dat het vertrek van één van deze ondernemingen volgens bewoners zou hebben geresulteerd in een verschraling van het aanbod omdat deze onderneming werd gewaardeerd door de buurt maar er op die plek niet iets van vergelijkbare waarde is teruggekomen. In zes andere gevallen is de afhandeling van de aanvraag gestaakt omdat ondernemers tijdens de Bibob-toets niet konden aantonen dat de financiering op legale wijze had plaatsgevonden. Betrokkenen vanuit de gemeente gaven aan dat het staken van de afhandeling van de aanvraag veelal in overleg met de ondernemer had plaatsgevonden.
In deze gevallen kunnen de niet-verleende vergunningen worden gezien als een positief effect van de maatregel omdat bij deze ondernemingen risico’s rustten die grondslag verschaften om geen vergunning te verlenen.
Naast deze gevallen komen uit de interviews met de betrokkenen vanuit de gemeente vier evidente voorbeelden naar voren waarbij criminele ondernemers uit het gebied zijn verdreven. In twee van de gevallen hangt dit direct samen met de vergunningplicht en is de betreffende vergunning niet verleend op grond van de Bibob-toets en in de andere twee gevallen zijn de ondernemingen op grond van de Opiumwet gesloten. Het ging in deze vier gevallen om, onder andere, het kweken van hennep, het bezit van verdovende middelen, illegale verkoop van sigaretten, onduidelijke herkomst van middelen, arbeidsuitbuiting, en fraudeleuze praktijken. In de interviews werd aangegeven dat twee van deze ondernemingen ook een duidelijke bron van overlast en onveiligheidsgevoel vormden in de buurt. Volgens de politie vindt er na het vertrek van één van deze ondernemingen op die locatie zichtbaar minder overlast plaats op straat.13
Betrokkenen vanuit de gemeente gaven aan dat de gecombineerde inzet van reguliere middelen en middelen vanuit de geprioriteerde aanpak van belang zijn geweest. Zowel om zicht te krijgen op ondernemers en hun gedragingen als om effectief tegen malafide ondernemers op te kunnen treden. Eén betrokkene plaatste daarbij de kanttekening dat het belangrijk is om duidelijk onderscheid te maken tussen welke maatregelen zijn ingezet om goed zicht te houden op wat direct het resultaat is geweest van de vergunningplicht en wat niet. De twee sluitingen op grond van de Opiumwet waren namelijk niet een direct gevolg van de vergunningplicht en toepassing van deze maatregel was ook mogelijk geweest zonder de ingevoerde vergunningplicht. Echter werd de vergunningplicht wel betrokken in de juridische afweging omdat de kwetsbaarheid van het aangewezen gebied waar de vergunningplicht geldt de noodzaak tot sluiting vergroot. Deze sluitingen zijn
13
Bestuurlijke rapportage Focusgebied Weimarstraat / Beeklaan (01-01-2020 tot en met 19-07-2023), politie eenheid Den Haag, september 2023
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
17
volgens betrokkenen van de gemeente dus niet direct het resultaat van de vergunningplicht maar laten volgens hen wel zien hoe de gezamenlijkheid van instrumenten uiteindelijk leidt tot het gewenste effect.
De betrokkenen vanuit de gemeente geven aan dat zij over het algemeen tevreden zijn met de vergunningplicht en het bijbehorende screeningsinstrumentarium. Wat opvalt is dat de levensgedragtoets in geen van de gevallen weigeringsgrond voor de ondernemers in het aangewezen gebied verschafte en dat daarmee alleen de Bibob-toets relevant is gebleken.
Hoewel de vergunningplicht positief wordt beoordeeld door de gemeente en de politie wordt er ook op gewezen dat het geen sluitend middel is om malafide ondernemers (en pandeigenaren) uit de buurt te weren. Malafide ondernemers die hun administratie goed op orde hebben kunnen in theorie door de integriteitstoets komen wanneer ze tot op heden geen geregistreerde justitiële antecedenten hebben. Een andere beperking van het instrument is dat het geen oplossing biedt voor de aanwezigheid van malafide of onwelwillende vastgoedeigenaren in de buurt. In sommige gevallen was het een uitdaging om ook de eigenaren van de panden te overtuigen om mee te werken aan de aanpak. Als voorbeelden werden genoemd dat het in een paar gevallen veel moeite kostte om huurcontracten te ontbinden zodat nieuwe ondernemingen zich in het pand konden vestigen, of een eigenaar die ervan overtuigd moest worden om niet te veel huur te vragen nadat de onderneming in het pand geen bedrijfsactiviteitenvergunning is verleend. Omdat zij geen nieuwe huurders zoeken, staat tot op heden een viertal panden leeg en zijn in vier andere panden formeel nog niet-vergunde ondernemingen gevestigd, ook al is niet langer sprake van exploitatie.
Een aantal medewerkers van de gemeente benoemde ook de juridische onderbouwing voor het invoeren van de vergunningplicht als instrument een risicofactor. Als voorbeeld werd verwezen naar de gemeente Tilburg, waar de vergunningplicht kwam te vervallen na een uitspraak van de bestuursrechter. 14 Om eventuele juridische, en daarmee financiële risico’s te voorkomen moet er dus een stevige onderbouwing zijn voor de inzet van het instrument in een gebied of gericht op een bepaalde branche.
3.1.3
Toezicht op de vergunningplicht Nadat de vergunning is verleend houdt de gemeente toezicht op de correcte naleving van de vergunningsvereisten. Is sprake van één of meerdere overtredingen dan kan zij handhavend optreden. Dezelfde werkwijze die wordt toegepast bij de handhaving op de horecavergunning wordt ook toegepast op de handhaving van de bedrijfsactiviteitenvergunning. Hierdoor vereiste de uitvoering weinig aanvullende instructies. Er wordt specifiek gecontroleerd of de leidinggevende aanwezig is, of handhavers de vergunning mogen inzien, of er een bedrijfsafvalcontract aanwezig is en of er sprake is van onregelmatigheden. De Handhavingsorganisatie streeft er naar om de ondernemingen met een bedrijfsactiviteitenvergunning minimaal één keer per jaar te controleren en wanneer bij de eerste controle niet alles in orde blijkt te zijn,
14 Zie ook https://www.raadvanstate.nl/@124590/tilburg-autoverhuurbedrijf-dwangsommen/, geraadpleegd op 29-08-2023
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
18
binnen enkele weken een hercontrole uit te voeren. Dit is conform afgesproken bij het invoeren van de vergunningsplicht evenals het (bij aanvang) samen uitvoeren van de controles met de politie.
In de periode begin 2021 tot en met halverwege 2023 registreerde de gemeente 146 waarnemingen op de bedrijfsactiviteiten die onder de vergunning plaatsvinden. In de Beeklaan werden 65 waarnemingen geregistreerd. Daarvan bleek in 48% van de gevallen de situatie niet in orde. In de Weimarstraat bleek in 37% van de 81 gevallen de situatie niet in orde. Voor 59 waarnemingen is door handhavers aanvullende informatie geregistreerd over welke zaken er wel of niet in orde waren. Zo kon bijvoorbeeld in 20% van het totaal aantal gevallen de bedrijfsactiviteitenvergunning niet worden getoond, en was er in 27% van de gevallen geen leidinggevende aanwezig. Voor deze afwijkingen van de voorschriften zijn waarschuwingen afgegeven maar er zijn op grond van de controles geen overtredingen geconstateerd die hebben geresulteerd in een sluiting.
Ondernemers die in het kader van dit onderzoek werden geïnterviewd hebben het toezicht op de vergunningvereisten als weinig positief ervaren. Ook een aantal betrokkenen uit de gemeente ontving signalen over de negatieve waardering van het toezicht in het gebied waar de aanpak is geïmplementeerd. Met name de hoge frequentie van de controles (‘twee tot drie keer in een jaar’) en de directieve manier waarop ondernemers zouden zijn benaderd door handhavers werden als negatief ervaren. Een aantal voelde zich ‘behandeld als crimineel’ en sommigen spraken hun zorgen uit over het effect van de aanwezigheid van handhavers op de klanten en medewerkers.
Ook vanuit de Handhavingsorganisatie werd herkend dat er weerstand leeft onder de ondernemers. Veel van de ondernemers zouden volgens hen moeten wennen aan de controles, omdat deze voorheen niet plaatsvonden en sommige ondernemers gaven bij de controles aan het oneerlijk te vinden dat ondernemers aan de andere kant van de Weimarstraat niet worden gecontroleerd. Volgens de Handhavingsorganisatie levert de vergunningplicht juist voordelen op omdat de controles de mogelijkheid bieden om op laagdrempelige wijze een gesprek aan te knopen met ondernemers en zicht te krijgen op mogelijke signalen van ondermijning. Ook de politie rapporteert dat er nog een aantal ondernemingen zijn waar het risico op ondermijnende activiteiten blijft bestaan, en dat toezicht op de naleving van wet- en regelgeving om deze reden belangrijk is.15 Een knelpunt dat door de handhavers soms wordt ervaren is dat de informatievoorziening voorafgaand aan het uitvoeren van controles niet altijd compleet is. Zo is er geen zicht op welke bedrijven zich nieuw hebben gevestigd of een vergunningaanvraag hebben ingediend. Er is soms niet duidelijk of een onderneming onder de bedrijfsactiviteitenvergunning of een bepaalde type horecavergunning valt, of er is niet duidelijk of er naar aanleiding van controles ook waarschuwingsbrieven zijn afgegeven.
Naast de frequentie en manier van handhaven benoemde een deel van de ondernemers de vergunningsvereiste dat de vergunninghouder altijd aanwezig moet zijn expliciet als knelpunt, bijvoorbeeld omdat ze dan
15
Bestuurlijke rapportage Focusgebied Weimarstraat / Beeklaan (01-01-2020 tot en met 19-07-2023), politie eenheid Den Haag, september 2023
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
19
nooit op vakantie kunnen of geen boodschappen kunnen gaan doen. Vanuit de gemeente werd dit knelpunt niet herkend, ondernemers kunnen bijvoorbeeld gratis een beheerdersverklaring tekenen. Dit houdt in dat op de vergunning een of meer namen van (mede) beheerders worden vermeld. Wel moet de persoon op deze verklaring ook een integriteitstoets doorstaan. Betrokkenen vanuit de gemeente gaven wel aan dat er betere afstemming met de Handhavingsorganisatie kan plaatsvinden, bijvoorbeeld door instructies te geven over de aantallen controles en dat meer gestuurd kan worden op bij welke onderneming controles met name van belang zijn, bijvoorbeeld daar waar sprake is van overlast.
3.1.4
Resumé De gemeente heeft door middel van een communicatiestrategie, begeleiding vanuit de transformatiemanager en maatwerkbegeleiding op locatie geïnvesteerd om te voorzien in de randvoorwaarden van de vergunningplicht. Dit heeft resultaat opgeleverd onder bewoners maar is onder ondernemers wisselend ontvangen. Als bijkomend voordeel van de actieve aanwezigheid van de transformatiemanager bij het bieden van begeleiding kreeg de gemeente voorafgaand aan de vergunningaanvragen al zicht op de ondernemers in het gebied.
Van de 105 vergunningaanvragen zijn er vijftien om uiteenlopende redenen niet verleend. In een deel van deze gevallen werd aan de ondernemer kenbaar gemaakt dat de Bibob-toets een weigeringsgrond had opgeleverd en dat de aanvraag geen kans van slagen meer had waardoor de ondernemer afzag van het indienen van de vergunningaanvraag. Omdat er bij deze ondernemingen risico’s rustten die grondslag verschaften om geen vergunning te verlenen kan dit worden gezien als een positief effect van de maatregel en is er een kans dat ondermijnende criminaliteit is geweerd. Het is echter niet duidelijk of deze ondernemingen ook een malafide karakter hadden waardoor de kans ook bestaat dat er bonafide ondernemingen zijn geweerd. Hier is één voorbeeld van naar boven gekomen in het interview met de politie. Wel zijn er een viertal criminele ondernemers uit het gebied geweerd, waarvan twee op grond van de Opiumwet en niet als direct resultaat van de vergunningplicht. Het belang van een integrale aanpak werd door medewerkers van de gemeente dan ook benadrukt.
Na de vergunningverlening is er actief gecontroleerd op de bedrijfsactiviteitenvergunning. Hiervoor is de horeca-exploitatievergunning als voorbeeld gebruikt. Dit heeft geresulteerd in waarnemingen, maar er zijn geen vervolgstappen gezet naar aanleiding van overtredingen. De ondernemers hebben de frequentie en manier van toezicht als een belasting ervaren, met name de voorwaarde dat de vergunninghouder aanwezig moet zijn. Ondanks dat dit beeld wordt herkend binnen de gemeente Den Haag komen de negatieve ervaringen van de ondernemers niet geheel overeen met de positieve ervaringen van de Handhavingsorganisatie, die juist de voordelen zien van deze werkwijze.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
20
3.2
Resultaten Hieronder lichten we toe wat de vergunningplicht heeft opgeleverd en of deze resultaten in lijn zijn met de beleidslogica en doelstellingen.
3.2.1
Gezond ondernemersklimaat Omdat malafide ondernemers en hun bezoekers in het verleden een bron waren voor de aantasting van leefbaarheid en openbare orde en veiligheid in het gebied heeft de gemeente zich als doel gesteld om dit te laten afnemen door een gezond ondernemersklimaat te stimuleren. De vergunningplicht is hiertoe het middel. Deze maatregel stelt de gemeente in staat om de ondernemers te toetsen op hun integriteit en daarmee malafide ondernemers uit het gebied te weren, enerzijds door middel van het opwerpen van barrières en anderzijds door ondernemers die niet door de toets komen een vergunning te onthouden.
Zoals eerder genoemd speelt het eigenaarschap van de panden een grote rol bij de mogelijkheden om leegstand en verwaarlozing tegen te gaan. De transformatiemanager zoekt hiervoor contact met de pandeigenaren. Bij een aantal panden waar ondernemers waren gevestigd aan wie geen vergunning is verleend, heeft de transformatiemanager actief moeten optreden om de eigenaar ervan te overtuigen om ook de huurcontracten te ontbinden. Betrokkenen vanuit de gemeente beschreven dit als een arbeidsintensief en soms ingewikkeld proces. De beschikbare instrumenten beperken zich feitelijk ook alleen tot het bestemmingsplan en de overtuigingskracht van de transformatiemanager. In sommige gevallen heeft dit zijn vruchten afgeworpen maar niet in alle gevallen is de transformatiemanager hierin geslaagd (zie paragraaf 3.1.2).
Veranderingen in het ondernemersklimaat Het is lastig om ‘het ondernemersklimaat’ meetbaar te maken. 16 Maar betrokkenen vanuit de gemeente spraken zich veelal positief uit over het effect van de vergunningplicht hierop. Er werd daarbij voornamelijk verwezen naar de eerder genoemde casussen waarbinnen malafide ondernemers uit het gebied zijn geweerd. Daarnaast werd ook een aantal voorbeelden genoemd waaruit blijkt dat het is gelukt om nieuwe ondernemers en daarmee nieuw publiek aan te trekken, waaronder een fietsenmaker, lunchroom, ijssalon en wijnwinkel. In sommige gevallen is, met het oog op de krapte op de woningmarkt, de bestemming van het pand gewijzigd naar een woning of woon-werkatelier.
Van de bevraagde ondernemers gaf een deel aan dat zij een aantal positieve gevolgen hebben opgemerkt. De helft de ondernemers verwees naar de verbeterde uitstraling van de straat, bijvoorbeeld de vernieuwde gevels. Ongeveer een kwart van de ondernemers benoemde de komst van een aantal nieuwe ondernemingen
16
Ondernemersklimaat kan meetbaar worden gemaakt door te kijken naar gegevens over het type ondernemingen en de mutatiecijfers op dat vlak. Het bleek niet uitvoerbaar om de gegevens op detailniveau van het aangewezen gebied mee te nemen in het onderzoek.
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
21
in de straat. Een paar ondernemers benoemden specifiek de mogelijkheid die de aanpak biedt om via gesprekken enigszins te sturen op het soort ondernemingen dat zich vestigt zodat er niet nog meer ondernemingen van het type dat al veel voorkomt bijkomen. De meeste ondernemers ervaarden echter nauwelijks tot geen verandering in het type ondernemingen. Ook werd vaak benoemd dat het type bezoekers dat wordt aangetrokken naar de straat nog niet is veranderd.
61% van de respondenten van de enquête onder bewoners geeft aan dat het aanbod aan winkels, horeca en diensten de afgelopen jaren is verbeterd. Zij wijzen onder andere aan dat er meer divers bedrijvenaanbod is, bijvoorbeeld de komst van een Franse bakker en een wijnzaak. Sommige mensen schrijven dat de Weimarstraat er de afgelopen tijd beter uit is gaan zien, maar dat dit voor de Beeklaan niet geldt. Bovendien geeft 47% van de respondenten aan nog niet tevreden te zijn met het aanbod omdat er teveel coffeeshops, teveel supermarkten en teveel kapperszaken zijn. Ook zijn er nog steeds veel ‘louche’, verwaarloosd uitziende of leegstaande winkels. Verplaatsingseffect: Het verplaatsen van ondernemers naar andere gebieden is een mogelijk gevolg van de vergunningplicht. Ondernemers worden immers uit het aangewezen gebied geweerd om zo op die locatie een opeenstapeling van problemen te voorkomen, maar zouden in theorie elders een onderneming kunnen starten of voortzetten. Als een ondernemer zich verplaatst naar een nabijgelegen locatie net buiten het aangewezen gebied of naar een locatie waar ook sprake is van een concentratie van problemen dan kunnen er ongewenste neveneffecten optreden.
Van in ieder geval twee van de ondernemingen aan wie geen vergunning is verleend is bekend dat ze zijn verplaatst en waarnaartoe. Voor één van deze ondernemingen is de vergunning geweigerd op grond van de Bibob-toets. In het geval van de andere onderneming is de aanvraag buiten behandeling gelaten na de Bibob-toets. De ondernemingen zijn niet verplaatst naar locaties net buiten het aangewezen gebied en volgens betrokken medewerkers van de gemeente betreffen het ook geen gebieden waar sprake is van opeenstapelende problematiek. Van de andere ondernemingen is niet bekend of en waar naartoe ze hun onderneming hebben verplaatst.
3.2.2
Leefbaarheid en (openbare orde en) veiligheid Hoofddoel van de vergunningplicht is het vergroten van de leefbaarheid en veiligheid in het gebied. Er zijn, met uitzondering van de analyse van de politie, geen betekenisvolle kwantitatieve gegevens beschikbaar waarmee de objectieve veiligheid (in termen van overlast en criminaliteit) voor het betreffende gebied
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
22
geanalyseerd kunnen worden.17 De analyse van de politie biedt enerzijds inzicht in veiligheids- en overlastincidenten die te relateren zijn aan de ondernemingen die zijn gevestigd in het gebied, anderzijds rapporteert de politie ook op vormen van overlast en criminaliteit in het gebied die niet direct naar de bron te herleiden zijn.
Het is dus niet goed mogelijk om vast te stellen in hoeverre er sprake is van een afname van overlast en onveiligheid als gevolg van het vertrek van malafide ondernemers uit het gebied. Wel kunnen we iets zeggen over wat ondernemers, bewoners en bezoekers als bronnen van overlast ervaren, in hoeverre dat samenhangt met de ondernemingen in het betreffende gebied, en in hoeverre zij een verandering hebben opgemerkt. Deze uitkomsten vergelijken we met de uitkomsten van de analyse van de politie.
Bronnen van de ervaren overlast Van de 307 enquêterespondenten geeft 92% aan overlast te ervaren. Ongeveer de helft van hen geeft aan dat dit vaak het geval is, namelijk dagelijks (20%) of wekelijks (26%).
8% 20% Dagelijks Wekelijks
28%
Maandelijks Enkele keren per jaar 26%
Nooit
19%
Figuur 1: ervaren overlast in de openbare ruimte (N = 307)
Van degenen die overlast ervaren, geeft ongeveer de helft aan dagelijks tot wekelijks fysieke overlast te ervaren. Dit betreft bijvoorbeeld afval op straat en naast de vuilcontainers, sigarettenpeuken en hondenpoep. Verkeersoverlast wordt ook frequent genoemd, met bijna 80% van de respondenten die hier vaak hinder
17 We hebben wel gekeken naar de door handhaving geregistreerde interventies op overlastsituaties voor de periodes juli 2018 – juni 2019
en juli 2022 – juni 2023. We hebben de coronaperiode buiten beschouwing gelaten en gekeken naar een periode van 12 maanden vóór en na de vergunningplicht. Hieruit valt op te maken dat het totaal aantal geregistreerde interventies in de periode juli 2022 tot en met juni 2023 een stuk hoger ligt (129) dan in de periode juli 2018 tot en met 2019 (78). Echter zijn handhavingsinterventies die zijn gepleegd iets anders dan ervaren overlast. Om ervaren overlast meetbaar te maken zouden we beter kunnen kijken naar de overlast meldingen die zijn gedaan, deze zijn echter niet beschikbaar op het detailniveau van het aangewezen gebied. Daarnaast bevatten de overzichten van handhavingsinterventies verschillende categorieën van overlast en zijn ze daardoor moeilijk met elkaar te vergelijken. In de periode 2022 – 2023 betreffen 111 van de 129 interventies rondom parkeren. Ook in 2018 – 2019 betreft dat het merendeel van de interventies (37/78). Interventies op rijdend verkeer waren in 2018 – 2019 wel hoger (7) dan in 2022 -2023 (1).
DSP-groep
RAPPORT ─ Evaluatie vergunningplicht Weimarstraat & Beeklaan
23
ondervinden, voornamelijk door hard rijden, lawaai en dubbel parkeren. Sociale overlast, zoals hangende mensen, intimidatie en gescheld, wordt door 42% vaak ervaren. Dit komt overeen met de rapportage van de politie, waarin naar voren komt dat incidentmeldingen van geluidshinder, ruzie/twist, verdachte situaties, overlast door verwarde personen, zwervers, en door alcohol en drugs veel voorkomen. 18 Ongeveer de helft van de respondenten die overlast ervaren, ervaart vaak overlast van de aanwezige horeca, winkels en diensten in het gebied. In de toelichting wordt onder andere de rommel van coffeeshops op straat (plastic wietzakjes, kauwgom), overlast van bezoekers van coffeeshops, maar ook een sterke wietlucht in de straat door de hoeveelheid coffeeshops beschreven. Daarnaast wordt de parkeerdruk door de grote hoeveelheid winkels genoemd. Ook luidruchtige mensen die samenscholen voor bijvoorbeeld kapperszaken en cafés, en late openingstijden van coffeeshops en horeca worden als vervelend ervaren. Veel respondenten geven ook aan dat niet alle winkels er betrouwbaar uitzien. Bij sommige zaken komt er nooit iemand binnen. Respondenten noemen dat ‘vaag’, ‘onprettig, of ‘grimmig’.