RIS316440 Amare Bijzonder Complex 8 september 2023
Tekst van het document
Alle geïnterviewde en verhoorde personen hebben de gelegenheid gekregen om op basis van de aangereikte verslagen reacties of aanvullingen aan de Enquêtecommissie te doen toekomen.
De Enquêtecommissie heeft de verhoren ingezet als middel om de bevindingen die uit het eerdere documentenonderzoek en uit de interviews naar boven kwamen nader te toetsen en om aanvullende informatie beschikbaar te krijgen. Daarmee heeft de Enquêtecommissie een beter fundament kunnen leggen onder haar bevindingen, conclusies en aanbevelingen. De Enquêtecommissie hechtte er veel waarde aan om ook vertegenwoordigers van VolkerWessels en de daaronder ressorterende bouwcombinatie Cadanz in het openbaar te verhoren. Juist de openbaarheid van deze verhoren vindt de commissie van grote toegevoegde waarde omdat daarmee een belangrijke bijdrage aan de democratische controle van het uitgevoerde bestuur wordt gegeven. Het toetsen van de opvattingen van de bouwers over het proces van de totstandkoming van Amare aan die van betrokken bestuurders en ambtenaren achtte de commissie op voorhand van groot belang. Helaas hebben deze personen geen gevolg gegeven aan hun oproep. Ook de eerste, extern ingehuurde, directeur van de gemeentelijke projectorganisatie heeft geen gevolg gegeven aan zijn oproep voor een openbaar verhoor. De commissie vindt deze weigeringen een schoffering van de Enquêtecommissie, de raad en de Haagse burger.
In Bijlage 3 bij dit rapport is aangegeven welke personen hebben deelgenomen aan de interviews, besloten verhoren en openbare verhoren en welke personen niet of negatief hebben gereageerd op een uitnodiging of een oproep.
24
1.7
LEESWIJZER
Dit rapport is als volgt opgebouwd.
In Hoofdstuk 2 worden de beleidskaders beschreven die relevant zijn in het licht van de ontwikkeling en bouw van Amare. Eerst worden de politieke ambities zoals die zijn verwoord in de diverse coalitieakkoorden beschreven. Deze coalitieakkoorden geven de hoofdlijnen aan van het te voeren beleid in de betreffende coalitieperiode. Daarna wordt achtereenvolgens ingegaan op de thema’s gebiedsontwikkeling, cultuur, onderwijs en ten slotte risicomanagement en grote projecten.
In Hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het doel dat werd beoogd met de bouw van OCC/Amare. Idealiter staat het publiek belang daarbij centraal. De conclusie is echter dat het publiek belang slechts een beperkte rol heeft gespeeld.
In Hoofdstuk 4 wordt de ontwikkeling van het Spuikwartier en het Wijnhavenkwartier behandeld. Daarbij wordt de rol van de ontwikkeling van het Spuikwartier in de aanbesteding van Amare toegelicht. De verwevenheid tussen Spuikwartier en Amare kwam in het bijzonder tot uiting in een integriteitsaffaire die veel ruchtbaarheid heeft veroorzaakt. Daarop wordt ook ingegaan in dit hoofdstuk.
In Hoofdstuk 5 worden de plannen voor Spuiforum in de periode 2000 tot 2013 beschreven. Er wordt toegelicht hoe deze plannen en de politieke visie daarop zich hebben ontwikkeld. Er wordt beschreven hoe de betrokken colleges de raad over de ontwikkelingen hebben geïnformeerd en op welke wijze de raad meermalen is misleid. Ook wordt duidelijk dat het college, en in navolging daarvan de raad, hebben nagelaten een realistische visie op de exploitatie van het nieuwe cultuurcentrum te ontwikkelen.
In Hoofdstuk 6 wordt de bouw van het OCC, later Amare genoemd, beschreven. Allereerst wordt de politieke keuze voor een nieuw plan en voor een geïntegreerde aanbesteding daarvan geanalyseerd. Duidelijk wordt dat dit op onzorgvuldige wijze gebeurde en dat er veel gebreken aan de aanbesteding kleefden. Deze gebreken waren er mede de oorzaak van dat het gehele bouwproces uiterst moeizaam is verlopen en dat de kosten onbeheersbaar bleken.
In Hoofdstuk 7 worden drie terugkerende thema’s behandeld. Allereerst wordt dieper op de exploitatie van Amare ingegaan en wordt aangetoond op welke verwijtbare wijze het college nalatig is geweest met het opstellen van een niet realistisch exploitatieplan. Daarna wordt beschreven op welke wijze tegen beter weten in sponsoring door het college een onderdeel is gemaakt van de dekking van de investering voor Amare. Tenslotte wordt ingegaan op het onderhoud van Amare. Dit onderhoud is onderdeel gemaakt van de aanbesteding van Amare zonder daarbij de grondregels
25
van een geïntegreerde aanbesteding in acht te nemen. Alle besluitvorming werd daarbij ondergeschikt gemaakt aan politieke keuzes waaraan gedegen analyses en onderbouwing ontbraken.
In Hoofdstuk 8 wordt de financiële impact van Amare voor de Gemeente Den Haag beschreven. Deze impact blijkt vele malen groter dan het college in 2013 en 2014 heeft gesteld. Oorzaken daarvan zijn enerzijds de gebrekkige aanbesteding en anderzijds de miskenning van het belang van een goed inzicht in de toekomstige exploitatie. De uiteindelijke kosten voor de Gemeente Den Haag staan in schril contrast met het politieke motto na de coalitievorming van 2014 dat het geen euro duurder zou worden en dat alle financiële risico’s bij de bouwer waren neergelegd.
In Hoofdstuk 9 worden de onderzoeksvragen voor de raadsenquête beantwoord en worden de eindconclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek beschreven.
Na Hoofdstuk 9 is de Bibliografie weergegeven met de bronnen waar in dit rapport naar wordt verwezen.Vervolgens zijn twaalf Bijlagen opgenomen met bijkomende informatie waar in de tekst naar wordt verwezen. Tenslotte bevindt zich achter de bijlagen nog een Figuren- en Tijdlijnenlijst met een overzicht van alle in het rapport opgenomen figuren en tijdlijnen.
De geïnteresseerde lezer kan dit rapport op verschillende wijzen tot zich nemen. Voor de wat haastige en misschien ongeduldige lezer is er de Samenvatting die aan het rapport voorafgaat. Om verder een nadere indruk te krijgen kunnen de deelconclusies doorheen de tekst en na elk hoofdstuk gelezen worden, alsook uiteraard Hoofdstuk 9 met de beantwoording van de onderzoeksvragen, de eindconclusies en de aanbevelingen. De deelconclusies worden steeds benadrukt met een licht blauwe achtergrond. Bepaalde minder gangbare termen of vakjargon worden doorheen de tekst verklaard en aangeduid in een kader met een grijze achtergrond. Het spreekt voor zich dat de Enquêtecommissie hoopt dat ook voldoende raadsleden, bestuurders, ambtenaren en burgers het volledige rapport bestuderen en ook in de toekomst als naslagwerk blijven gebruiken. Het rapport geeft immers de onderbouwing van de conclusies die de Enquêtecommissie trekt. Daarenboven geeft het rapport een ontluisterend beeld van (politieke) tunnelvisie, tekortschietende democratische controle en falend dualisme. Daarmee kan het rapport de inspiratie bieden voor verbeteringen in het politiek-bestuurlijke systeem van de Gemeente Den Haag, inclusief de democratische controle op het bestuur. Een eerste stap daarbij is het omarmen en vooral implementeren van de aanbevelingen die de Enquêtecommissie in dit rapport doet.
26
2 BESTAANDE BELEIDSKADERS Bij het opstellen, aan de raad aanbieden, uitvoeren en evalueren van de beleidskaders ligt het primaat bij het college. De rol van de raad is om de door het college voorgelegde beleidskaders te beoordelen, eventuele voorstellen tot aanpassing aan te geven en uiteindelijk de voorstellen al dan niet goed te keuren. Na goedkeuring vormen de beleidskaders voor het college het vertrekpunt bij de uitvoering en de verantwoording van de uitvoering. Voor de raad zijn de vastgestelde beleidskaders een referentiepunt voor zowel de kaderstellende rol – waarbij de raad kan besluiten tot afwijkende kaders of nadere kaders binnen het vastgestelde beleid – de controlerende rol – waarbij de raad zijn oordeel geeft over de uitvoering van het beleid – en het budgetrecht – waarbij de raad besluiten neemt over de toekenning van financiële middelen voor de uitvoering van het beleid.
Hieronder worden de beleidskaders beschreven welke relevant zijn in het licht van de ontwikkeling en bouw van Amare. In het kader van deze raadsenquête wordt ingegaan op de beleidskaders met betrekking tot vijf thema’s. Het eerste thema betreft de politieke ambities (2.1) zoals die zijn verwoord in de coalitieakkoorden. Met de coalitieakkoorden wordt voor de betreffende coalitieperiode aangegeven wat de hoofdlijnen zijn van het te voeren beleid. Daarmee zijn de coalitieakkoorden een vertrekpunt voor de beleidskaders van de gemeente. Het tweede thema betreft gebiedsontwikkeling (2.2), aangezien de ontwikkeling en bouw van Amare niet op zichzelf staat, maar onderdeel uitmaakt van de gebiedsontwikkeling in het Spuikwartier. Het derde thema betreft cultuur (2.3), aangezien de ontwikkeling en bouw van Amare nadrukkelijk in het teken stond van de culturele ambities van Den Haag. Het vierde thema betreft onderwijs (2.4), aangezien het huisvesten van het Koninklijk Conservatorium als instelling voor hoger onderwijs, een van de doelstellingen was bij de ontwikkeling en bouw van Amare. Het vijfde thema is risicomanagement en grote projecten (2.5). De ontwikkeling en bouw van Amare kan namelijk worden gezien als een groot project en bij grote projecten is risicomanagement een belangrijk aandachtsgebied.
Een meer gedetailleerde uitwerking van de in 2.1, 2.2 en 2.4 genoemde beleidskaders is te vinden in Bijlagen 4, 5 en 6.
27
2.1
POLITIEKE AMBITIES
De politieke ambities vinden een belangrijke grondslag in de coalitieakkoorden die zijn overeengekomen door de partijen die vertegenwoordigd zijn in de achtereenvolgende colleges. Ook zijn de coalitieakkoorden door de raad geaccordeerd. Hieronder wordt vanaf 2006 beschreven wat de hoofdlijnen zijn van de coalitieakkoorden met betrekking tot de thema’s gebiedsontwikkeling (2.1.1), cultuur (2.1.2) en onderwijs (2.1.3). Een meer gedetailleerde beschrijving van de politieke ambities is te vinden in Bijlage 4.
2.1.1
Gebiedsontwikkeling
Het coalitieakkoord 2006-2010 stelt dat de internationale stad Den Haag het verdient dat wordt gewerkt aan een aantrekkelijk, boeiend en stedelijk klimaat. De Structuurvisie Den Haag 2020 dient als toekomstbeeld dat richting geeft aan de ruimtelijke ontwikkeling van de stad.6 Het coalitieakkoord 2010-2014 staat in het teken van de impact van de recessie op de overheidsfinanciën, waardoor structurele uitgaven aanzienlijk moeten worden verlaagd. De Structuurvisie Den Haag 2020 vormt nog steeds de basis voor de gebiedsontwikkelingen, waarbij het akkoord nu uitgaat van een meer geleidelijke groei van de stad. Haalbaarheid en het economisch profiel van de stad zijn daarbij belangrijke uitgangspunten.7
In het coalitieakkoord 2014-2018 wordt aangekondigd dat een nieuw plan wordt gemaakt met betrekking tot het Wijnhaven- en Spuikwartier. Onderdeel van het plan is een Onderwijs- en Cultuurcomplex waarin het Nederlands Dans Theater, Residentie Orkest, Koninklijk Conservatorium en de Stichting Dans- en Muziekcentrum gezamenlijk worden gehuisvest. Het bestaande programma van eisen en de bestaande financiële kaders blijven daarbij volgens het coalitieakkoord uitgangspunt. In het plan zullen ook nieuwe woningen, winkels en horecavoorzieningen worden opgenomen.8
In het coalitieakkoord 2018-2022 wordt afgesproken dat een restrictiever beleid wordt gehanteerd. Vooraf moet beoordeeld worden of een project echte meerwaarde heeft. In de periode van economische opbloei zien de onderhandelende partijen de tijd rijp om maximaal geld uit de markt te halen. Een belangrijke intensivering richt zich op groei van de stad en meer specifiek op sociale woningbouw.9
6 MeeDoen: coalitieakkoord Den Haag 2006-2010. PvdA, VVD en GroenLinks Den Haag, 10 mei 2006. Te raadplegen: RIS137760. 7 Aan de slag!: coalitieakkoord Den Haag 2010-2014. PvdA, VVD, D66 en CDA Den Haag, 21 mei 2010. Te raadplegen: RIS173030. 8 Vertrouwen op Haagse Kracht: coalitieakkoord Den Haag 2014 – 2018. D66, PvdA, HSP, VVD en CDA Den Haag, 25 juni 2014.
Te raadplegen: RIS273442. 9 Den Haag stad van kansen en ambities: coalitieakkoord Den Haag 2018 – 2022. Hart voor Den Haag/Groep de Mos, VVD, D66 en
Groenlinks Den Haag, 29 mei 2018. Te raadplegen: RIS299794.
28
In het coalitieakkoord 2019-2022 worden de ambities aangegeven voor een toekomstbestendige stad. In het akkoord wordt gestreefd naar minimaal 30 procent sociale woningbouw bij nieuwbouw voor de stad als geheel. In 4.5 wordt beschreven hoe deze ambities ten aanzien van sociale woningen niet haalbaar blijken in het Spuikwartier. In het coalitieakkoord wordt aangegeven dat, waar die norm voor sociale woningbouw niet wordt gehaald, dit bij een ander nieuwbouwproject dient te worden gecompenseerd. Tevens streven de coalitiepartijen in het coalitieakkoord naar een leefbare stad door meer groen te realiseren.
In het akkoord wordt afgesproken dat het nieuwe college een Leefbaarheids Effect Rapportage (LER) zal ontwikkelen, waarmee ook inwoners invloed krijgen op de leefomgeving. Deze LER en wijkplannen zullen van invloed zijn op de omgevingsplannen.10
2.1.2
Cultuur
Volgens het coalitieakkoord 2006-2010 moet Haagse cultuur toegankelijk zijn voor iedere Hagenaar, wat mede gerealiseerd moet worden door het versterken van de samenwerking tussen onderwijs, cultuur en welzijn. Ook noemt het akkoord de ambitie om Den Haag in 2018 te nomineren tot Europese Culturele Hoofdstad. Ook staat beschreven dat het nieuwe college zal nadenken over de huisvesting van het Nederlands Dans Theater (NDT) en het Residentie Orkest (RO) op de lange termijn.11
In het coalitieakkoord 2010-2014 spreken de coalitiepartijen de ambitie uit om een goede balans te bewaren tussen breedtecultuur en topcultuur. In het akkoord staat dat kritisch wordt gekeken naar welke culturele instellingen nog financieel ondersteund kunnen worden. Dit betekent dat de cultuursubsidies voor een aantal instellingen zullen verminderen. De onderhandelende partijen doen een appel op cultuurinstellingen om met minder geld hun activiteiten op niveau te houden en wil de cultuursector stimuleren om extra inkomsten te genereren. In dit coalitieakkoord wordt de kandidatuur aangekondigd van Den Haag voor Europese Culturele Hoofdstad in 2018. De onderhandelende partijen willen de kandidatuur benutten om het cultuurklimaat te versterken en het Haagse aanbod van breedte- en topcultuur aan een groot publiek te tonen. Het coalitieakkoord maakt melding van een ambitieus plan voor het Cultuurforum Spui, een Dans- en Muziekcentrum als huisvesting van het NDT, het RO, de stichting Gastprogrammering en het Koninklijk Conservatorium (KC). De ambitie is om eind 2010 een voorstel voor te leggen aan de gemeenteraad.12
10 Samen voor de stad: coalitieakkoord Den Haag 2019 – 2022. VVD, D66, Groenlinks, CDA en PvdA Den Haag, 9 december 2019.
Te raadplegen: RIS304122. 11 MeeDoen: coalitieakkoord Den Haag 2006-2010. PvdA, VVD en GroenLinks Den Haag, 10 mei 2006. Te raadplegen: RIS137760. 12 Aan de slag!: coalitieakkoord Den Haag 2010-2014. PvdA, VVD, D66 en CDA Den Haag, 21 mei 2010. Te raadplegen: RIS173030.
29
In het coalitieakkoord 2014-2018 stellen de coalitiepartijen dat cultuur van belang is voor alle inwoners en bezoekers van Den Haag en de stad op de kaart zet. De onderhandelende partijen vinden dat de zichtbaarheid en diversiteit van het culturele aanbod moet worden vergroot. Daarom moet geïnvesteerd worden in cultuur, op zowel het gebied van kwaliteit als kwantiteit. Ook moet aandacht komen voor culturele diversiteit bij de keuze om instellingen te subsidiëren.13
In het coalitieakkoord 2018-2022 geven de onderhandelende partijen aan dat ze Den Haag voor bezoekers van buiten nog beter op de kaart willen zetten, aangezien dit de stad veel economische voordelen oplevert. In het akkoord worden financiële intensiveringen op het gebied van cultuur voorgesteld. Tevens geeft het akkoord aan dat tijdens deze raadsperiode het nieuwe Onderwijs- en Cultuur Complex aan het Spui zal worden geopend. Dit pand gaat onderdak bieden aan vier Haagse culturele topinstellingen: het Residentie Orkest, het Nederlands Dans Theater, het Koninklijk Conservatorium en de Stichting Dans- en Muziekcentrum. De onderhandelende partijen geven aan dat de realisatie conform de vastgestelde uitgangspunten en randvoorwaarden zal worden afgerond.14 In 6.5 wordt beschreven hoe deze passage uit het coalitieakkoord toentertijd door de raad werd begrepen.
De coalitiepartijen geven in het coalitieakkoord 2019-2022 aan dat toegankelijkheid van kunst en cultuur voor iedereen een belangrijk uitgangspunt is. Het akkoord hecht aan een stabiele culturele infrastructuur en financieel gezonde instellingen. Daarbij past volgens de onderhandelende partijen een eerlijke betaling voor kunstenaars, ook als dat ten koste gaat van bezoekcijfers of het aantal producties. Het college wil tevens cultureel ondernemerschap stimuleren. Het coalitieakkoord meldt dat tijdens deze raadsperiode Amare, als culturele hart van Den Haag, zal worden geopend.15
2.1.3
Onderwijs
Het coalitieakkoord 2006-2010 geeft aan dat de vestiging van internationale instellingen en bedrijven in Den Haag ervoor heeft gezorgd dat de betekenis van de internationale sector voor werkgelegenheid, onderwijs en cultuur sterk is toegenomen. In het akkoord staat de wens om het Hoger Beroepsonderwijs te stimuleren. De ambitie wordt uitgesproken dat Den Haag een aantrekkelijke studentenstad is. Studenten voegen activiteit en creativiteit toe aan de stad en geven de stad een economische impuls.16
13 Vertrouwen op Haagse Kracht: coalitieakkoord Den Haag 2014 – 2018. D66, PvdA, HSP, VVD en CDA Den Haag, 25 juni 2014.
Te raadplegen: RIS273442. 14 Den Haag stad van kansen en ambities: coalitieakkoord Den Haag 2018 – 2022. Hart voor Den Haag/Groep de Mos, VVD, D66
en Groenlinks Den Haag, 29 mei 2018. Te raadplegen: RIS299794. 15 Samen voor de stad: coalitieakkoord Den Haag 2019 – 2022. VVD, D66, Groenlinks, CDA en PvdA Den Haag, 9 december 2019.
Te raadplegen: RIS304122. 16 MeeDoen: coalitieakkoord Den Haag 2006-2010. PvdA, VVD en GroenLinks Den Haag, 10 mei 2006. Te raadplegen: RIS137760.
30
In het coalitieakkoord 2010-2014 staat dat het profiel van Den Haag als internationale stad van vrede en recht en als stad van kennis en onderzoek, verder uitgebouwd en versterkt moet worden. Een toename van studenten in de stad door de hogescholen en de uitbreiding van de campus van de Universiteit Leiden, maakt volgens de onderhandelende partijen Den Haag meer en meer een echte studentenstad. Het nieuwe college zal zich gaan concentreren op onder andere studentenhuisvesting. Een doelstelling is dat mensen in Den Haag gaan en blijven wonen, investeren, studeren of dat zij de stad bezoeken.17
Het coalitieakkoord 2014-2018 opent met het thema Ruimte voor kennis, innovatie & ondernemerschap. De onderhandelende partijen geven aan dat binnen dit thema samenwerking met andere steden en met het bedrijfsleven, kennisinstellingen en culturele instellingen van belang is. Voor Den Haag is de ambitie om nog aantrekkelijker te worden door het verbeteren van de belangrijke vestigingsfactoren, waaronder voorzieningen in het onderwijs. De onderhandelende partijen willen nauwere samenwerking stimuleren tussen middelbaar beroepsonderwijs, hoger beroepsonderwijs en universitair onderwijs en de economische clusters. Ook willen zij hoger onderwijs stimuleren en het academisch klimaat in de stad versterken. Den Haag moet over de hele linie een aantrekkelijke studentenstad worden, waarbij past dat de stad moet zorgen voor goede studentenhuisvesting.18
In het coalitieakkoord 2018-2022 wordt aangegeven dat de komst en versterking van universiteiten en hogescholen van Den Haag een kennisstad maken. Dit creëert volgens de onderhandelende partijen werkgelegenheid en draagt bij aan de economie van de stad. Het coalitieakkoord geeft aan dat onderwijs aan de basis staat van de sociale en economische groei van de stad. Een belangrijk aspect hierin is de aansluiting van opleidingen op de arbeidsmarkt. Den Haag kent volgens het coalitieakkoord
een
dreigend
groter
wordende
mismatch
tussen
werkgelegenheid
en
arbeidspotentieel. Een goede samenwerking tussen beroepsonderwijs en bedrijfsleven achten de onderhandelende partijen cruciaal.19
Ten aanzien van het profiel van Den Haag als (internationale) studentenstad geeft het coalitieakkoord 2019-2022 aan dat het nieuwe college door zal gaan op de ingezette weg en deze prioriteit verder uit zal bouwen. Een doel is om voldoende studieplekken te creëren en de samenwerking met de in Den Haag gevestigde instellingen voor middelbaar beroepsonderwijs, hogescholen en universiteiten te stimuleren. Deze samenwerking wordt van groot belang geacht voor de ontwikkeling van Den Haag als kennisstad en om nog beter te kunnen innoveren. Op het gebied van internationaal onderwijs stelt het coalitieakkoord dat Den Haag veel opleidingen van
17 Aan de slag!: coalitieakkoord Den Haag 2010-2014. PvdA, VVD, D66 en CDA Den Haag, 21 mei 2010. Te raadplegen: RIS173030. 18 Vertrouwen op Haagse Kracht: coalitieakkoord Den Haag 2014 – 2018. D66, PvdA, HSP, VVD en CDA Den Haag, 25 juni 2014.
Te raadplegen: RIS273442. 19 Den Haag stad van kansen en ambities: coalitieakkoord Den Haag 2018 – 2022. Hart voor Den Haag/Groep de Mos, VVD, D66
en Groenlinks Den Haag, 29 mei 2018. Te raadplegen: RIS299794.
31
internationale faam kent, waaronder het KC dat in het buitenland zeer hoog staat aangeschreven. De onderhandelende partijen zetten in op het aantrekken van instellingen voor hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs en van binnen- en buitenlandse universiteiten.20
20 Samen voor de stad: coalitieakkoord Den Haag 2019 – 2022. VVD, D66, Groenlinks, CDA en PvdA Den Haag, 9 december 2019.
Te raadplegen: RIS304122.
32
2.2
GEBIEDSONTWIKKELING
Door het globale karakter van coalitieakkoorden dienen ambities en plannen nader uitgewerkt te worden. De Gemeente Den Haag hanteert verschillende documenten en initiatieven waarmee het beleid ten aanzien van gebiedsontwikkeling nader vorm en inhoud wordt gegeven. Hieronder worden – niet uitputtend – documenten en initiatieven beschreven die direct of indirect een relatie hebben met de gebiedsontwikkeling in Den Haag in het algemeen en het Spuikwartier in het bijzonder. In 2.2.1 wordt een appreciatie gegeven van de beleidskaders die vanaf medio 2005 zijn opgesteld. In 2.2.2 wordt een deelconclusie gegeven. Zie voor een meer gedetailleerde beschrijving van de genoemde beleidskaders Bijlage 5.
2.2.1
Gehanteerde beleidskaders
In Figuur 2.1 is een overzicht gegeven van de beleidsdocumenten en initiatieven die vanaf medio 2005 zijn gehanteerd met betrekking tot gebiedsontwikkeling in Den Haag. Daarbij is een onderverdeling gemaakt tussen gemeentelijke beleidskaders en beleidskaders die gemeenteoverstijgend zijn.
Figuur 2.1: Beleidsdocumenten en initiatieven gebiedsontwikkeling
Bron: Policy Research Corporation
Gebiedsontwikkeling kenmerkt zich door een veelheid van aspecten die dienen te worden afgewogen bij het opstellen van beleid en plannen. Binnen de gemeente worden beleidskaders ontwikkeld voor zowel de stad, de stadsdelen als voor specifieke terreinen. Daarnaast is er een invalshoek van beleid rond gebiedsontwikkeling te onderkennen vanuit specifieke thema’s zoals economie, woningbehoefte, bedrijventerreinen, leefbaarheid, hoogbouw of welstand. Tevens stellen de specifieke taken van een gemeente – zoals op het gebied van beheer, aankoop, verkoop en 33
beschikbaar stellen van onroerend goed, of op het gebied van financieel beheer – specifieke eisen aan functionele beleidskaders zoals grondbeleid en investeringsprogramma’s. Daarnaast blijkt dat door zijn aard het beleid ten aanzien van gebiedsontwikkeling qua effect en belangen al gauw buiten de grenzen van een gemeente treedt. Vanuit die invalshoek wordt beleid ontwikkeld in het bredere verband van de regio rond Den Haag en de provincie Zuid-Holland, tot en met het landelijke niveau. De initiatieven in de Randstad en in de Metropoolregio Rotterdam Den Haag zijn daarvan voorbeelden.
Het in Figuur 2.1 voorgestelde en in Bijlage 5 beschreven, niet uitputtende overzicht betreft ruim dertig beleidskaders en -initiatieven, waarbij diverse beleidskaders (zoals Stadsdeelplannen, Woonvisie, Investeringsprogramma) met een regelmaat worden geactualiseerd. Het is voor de raad essentieel om elk gemeentelijk beleidskader en -initiatief met een voldoende diepgang te kunnen beoordelen. Tegelijkertijd is van belang voor de raad om een duidelijk overzicht te hebben en daarmee zicht op de integrale samenhang tussen de verschillende beleidskaders en -initiatieven. Zo dient duidelijk te zijn hoe door het college ambities en belangen in een onderlinge weging samen worden gebracht.
Daarnaast constateert de gemeente dat veel gemeentelijk ambities met betrekking tot gebiedsontwikkeling – bijvoorbeeld met het oog op economische ambities of doelstellingen over sociale woningbouw – een regionale aanpak vergen. Dat betekent dat de gemeente haar beleid en plannen moet afstemmen met andere partijen. Als gevolg daarvan ontstaat er, naast de voornoemde noodzaak dat de raad inzicht heeft in de gemeentelijke beleidskaders en -initiatieven, ook een noodzaak voor de raad om inzicht te hebben in de samenhang tussen de gemeentelijke en gemeente-overstijgende beleidskaders en - initiatieven.
Een specifiek punt van aandacht betreft daarbij de rol van de raad met betrekking tot kaderstelling, controle van de uitvoering en toewijzing van financiën op grond van het budgetrecht. Dat vergt duidelijkheid voor de raad over niet alleen de inhoud van beleidskader en -initiatieven en de samenhang ertussen, maar ook over de effecten – waaronder financiële effecten – van het geheel aan beleidskaders en -initiatieven voor de gemeente. Uit de analyses blijkt een grote veelheid, diversiteit en complexiteit van de door het college aan de raad aangeboden beleidskaders en initiatieven met betrekking tot gebiedsontwikkeling. Daarbij wordt de raad op een uiteenlopende wijze benaderd door het college en is sprake van een onduidelijke samenhang tussen beleidskaders. Onderstaande vier voorbeelden illustreren dat:
34
-
Besluitvorming over Masterplannen:
Het college biedt op 10 juli 2001 aan de raad het Masterplan Scheveningen Kuststrook aan ter besluitvorming.21 Een ander Masterplan – het Masterplan Den Haag Nieuw Centraal – blijkt volgens het procesdossier niet aan de raad ter besluitvorming te zijn aangeboden. Dat Masterplan was op 7 februari 2003 ter kennisname aan de raad aangeboden, terwijl het college dit Masterplan de dag ervoor – 6 februari 2003 – reeds heeft aangeboden aan de ministers van VROM en van V&W.22
-
Samenhang tussen beleidskaders:
Een voorbeeld van onduidelijke samenhang tussen beleidsdocumenten blijkt uit de teksten van de Position paper Den Haag, Internationale stad van recht en bestuur, Werken aan de Wereld in Gemeente Den Haag23 en de Structuurvisie 202024. De Position paper verwijst in de tekst naar de Structuurvisie 2020, die evenwel op het moment van uitbrengen van de Position Paper in mei 2005 nog geen definitieve status heeft.25 In de lijst met referenties wordt in de Position Paper als bronmateriaal enkel verwezen naar de Discussie notitie Structuurvisie Den Haag ‘Wereldstad aan Zee’.26 Andersom verwijst de Structuurvisie 2020 bij het beschrijven van Investeren in een wérelds voorzieningenniveau27 naar het Position paper Den Haag, Internationale stad van recht en bestuur, Werken aan de Wereld in Gemeente Den Haag.
-
Hiërarchie en volgtijdelijkheid van beleidskaders:
Over de samenhang tussen de verschillende schaalniveaus van gebiedsontwikkeling van het Central Innovation District (CID) zegt het college28: “De Agenda CID geeft de integrale strategische visie en ambitie weer voor het gehele CID gebied. De drie gebiedsagenda’s vertalen ambities van het CID zoals verwoord in de Agenda CID naar deze gebieden toe. De Agenda CID en de voorliggende gebiedsagenda’s van de drie prioritaire gebieden vormen de input voor de Gebiedsvisie CID, die daarmee de ruimtelijke vertaling vormt van de Agenda CID voor het hele CID gebied.” De Agenda CID verwacht het college begin 2019 naar de raad te sturen. De Gebiedsvisie CID is naar verwachting eind 2019 gereed. Gelet op deze voorgestelde samenhang en volgtijdelijkheid is het opmerkelijk dat de drie gebiedsagenda’s reeds op 18 december 2018 ter informatie aan de raad zijn aangeboden, terwijl de Agenda CID, van waaruit de ambities door middel van de gebiedsagenda’s zouden moeten worden vertaald, pas begin 2019 verwacht wordt.
21 Voorstel Masterplan Scheveningen-Kuststrook - gewijzigd. Gemeente Den Haag, goedgekeurd in de raadsvergadering van 19 juli
2001. Te raadplegen: RIS087230. 22 Procesdossier Masterplan Den Haag Nieuw Centraal. Gemeente Den Haag, augustus 2013. Te raadplegen: RIS144791. 23 Position Paper Den Haag, Internationale stad van recht en bestuur, Werken aan de Wereld in Gemeente Den Haag. Gemeente
Den Haag, Dienst Stedelijke Ontwikkeling, mei 2005. Te raadplegen: RIS128493a. 24 Structuurvisie Den Haag 2020. Gemeente Den Haag, 17 november 2005. Te raadplegen: RIS126237. 25 Position Paper Den Haag, Internationale stad van recht en bestuur, Werken aan de Wereld in Gemeente Den Haag. Gemeente
Den Haag, Dienst Stedelijke Ontwikkeling, mei 2005. Te raadplegen: RIS128493a. 26 Position Paper Den Haag, Internationale stad van recht en bestuur, Werken aan de Wereld in Gemeente Den Haag. Gemeente
Den Haag, Dienst Stedelijke Ontwikkeling, mei 2005. Te raadplegen: RIS128493a. 27 Structuurvisie Den Haag 2020. Gemeente Den Haag, 17 november 2005. Te raadplegen: RIS126237. 28
Brief aan de Commissie ruimte: gebiedsagenda's prioritaire gebieden CID. Wethouder Stadsontwikkeling, Wonen en Scheveningen, 18 december 2018, p. 11. Te raadplegen: RIS301328.
35
-
Samenhang tussen beleidskaders en begroting:
De uitwerking van de beleidskaders dienen voor de raad navolgbaar te worden vertaald naar de begroting, zodat de raad zijn budgetrecht volwaardig kan uitoefenen. Ten aanzien van de toepassing van de Haagse Referentienormen maatschappelijke voorzieningen geeft het college aan dat hiermee duidelijk wordt waar aanvullende voorzieningen nodig zijn. Het college stelt dat het vaststellen van de referentienormen strikt genomen geen financiële consequenties heeft. Evenwel zegt het college bij het aanbieden van de referentienormen in 2021 dat in de bestaande begroting geen rekening is gehouden met de extra investerings- en exploitatielasten die het in de praktijk toepassen van referentienormen met zich meebrengt.29 Daarmee is onduidelijk voor de raad wat het goedkeuren van het instrument van de referentienormen betekent voor het begrotingsproces van Den Haag. Onduidelijk is in hoeverre toepassing van referentienormen een hogere of lagere prioriteit hebben ten opzichte van bijvoorbeeld taakstellende budgettaire maatregelen. Dit moet mede in het licht worden gezien van de rol die het college toedicht aan het Investeringsprogramma Stedelijke Ontwikkeling (IpSO), in de zin dat het college aangeeft met dit sturingsinstrument de prioriteiten en fasering van fysiek ruimtelijke ontwikkelingen, inclusief de investeringsbehoefte en de mogelijke dekkingsbronnen te bepalen.30
Ten aanzien van gebiedsontwikkeling is sprake van veel autonome beleidskaders die veelal op zichzelf reeds complex van aard zijn. De verschillende beleidskaders en -initiatieven maken daarnaast onvoldoende duidelijk hoe die begrepen moeten worden in hun onderlinge samenhang en hiërarchie. Dat betekent dat het voor de raad zeer moeilijk is te beoordelen of en hoe voorstellen tot gebiedsontwikkeling zijn gebaseerd op de door de raad geaccordeerde beleidskaders. Zo is het voor de raad bij een voorstel tot gebiedsontwikkeling moeilijk vast te stellen hoe het samenstel van beleidskaders
is
toegepast,
zoals
dat
bijvoorbeeld
voortvloeit
uit
een
Leefbaarheids
Effectrapportage, de belangen van de stad vanuit de Economische visie, de criteria die zijn aangegeven in de Woonagenda, de wensen van stadsdelen die zijn vastgelegd in een Stadsdeelplan of de toepassing van de Referentienormen voor maatschappelijke voorzieningen.
29
Haagse referentienormen maatschappelijke voorzieningen. Gemeente Den Haag, 19 januari 2021, p. 7, beslispunt 7. Te raadplegen: RIS307513. 30 Investeringsprogramma stedelijke Ontwikkeling. Gemeente Den Haag DSO/Programmamanagement, Strategie en Onderzoek, 8 september 2015, p. 5. Te raadplegen: RIS285541.
36
2.2.2
Deelconclusie
Het is door een grote hoeveelheid beleidsdocumenten zonder samenhang voor de raad onmogelijk om voorstellen van het college met betrekking tot gebiedsontwikkeling te toetsen aan de bestaande beleidskaders.
De grote hoeveelheid beleidsdocumenten en -initiatieven op het vlak van gebiedsontwikkeling vertonen een gebrek aan samenhang. Hierdoor is het voor de raad feitelijk onmogelijk om voorstellen van het college met betrekking tot gebiedsontwikkeling te plaatsen binnen deze beleidskaders en dus om deze voorstellen te beoordelen op hun consistentie met deze kaders. Daarmee is de raad onvoldoende in staat zijn kaderstellende en controlerende rol alsmede zijn budgetrecht ten aanzien van gebiedsontwikkeling naar behoren uit te oefenen.
37
2.3
CULTUURBELEID
Als G4-gemeente kent Den Haag een groot cultuuraanbod. Veel van de cultuurinstellingen zijn voor hun exploitatie in meerdere of mindere mate afhankelijk van gemeentelijke subsidies. Sommige cultuurinstellingen opereren zonder gemeentelijke subsidies, zoals het museum het Mauritshuis. Verder kent Den Haag instellingen voor wie de gemeente de enige bron van subsidie is. Hieronder valt bijvoorbeeld Stichting Amare, voor 2021 stichting Dans- en Muziek Centrum (DMC) geheten. Ten slotte zijn er cultuurinstellingen die zowel door het Rijk als door de gemeente worden gesubsidieerd. Het Nederlands Dans Theater (NDT) en het Residentie Orkest (RO), die in Amare zijn gehuisvest, zijn hier voorbeelden van.31
Het doel van dit hoofdstuk is om duidelijk te krijgen in hoeverre de keuze om een cultuurcomplex te bouwen past in het gemeentelijke cultuurbeleid en welke rol Amare speelt in dit cultuurbeleid. De gemeente bekostigt cultuur op twee manieren. Zij investeert in de bouw en het groot onderhoud (eigenarenonderhoud) van cultuuraccommodaties. Dit zijn vaak accommodaties in eigendom van de gemeente. Het besluit om Amare te bouwen is hier een voorbeeld van. Deels gaat het om onrendabele investeringen die de gemeente niet beoogt terug te verdienen. Deels betreft het investeringen die de gemeente terugverdient via de huur van de instellingen. Deze huur wordt doorgaans opgebracht door subsidies. Deze subsidies vormen het tweede type bekostiging. De gemeente bekostigt de culturele programmering, de bedrijfsvoering en klein onderhoud (huurdersonderhoud) namelijk via exploitatiesubsidies. Deze tweedeling komt terug in de opbouw van dit hoofdstuk. In 2.3.1 komt de manier van investeren in cultuuraccommodaties aan bod. In 2.3.2 wordt de beleidscyclus inzake deze exploitatiesubsidies uitgelegd. In 2.3.3 wordt toegelicht welke keuzes er door de jaren heen in deze beleidscyclus zijn gemaakt en welke impact dit heeft gehad op de nu in Amare huizende instellingen. 2.3.4 bevat een overzicht van de inhoud van de subsidiebeschikkingen die de gemeente gebruikt om cultuursubsidies toe te kennen.
Vervolgens wordt in 2.3.5 aandacht besteed aan de financiële keuzes van de gemeente ten aanzien van de instellingen in Amare en de verhouding tussen het gemeentelijk cultuurbeleid in Den Haag en het rijkscultuurbeleid. Ook worden de financiële keuzes in het cultuurbeleid van de Gemeente Den Haag vergeleken met die van andere grote gemeenten. In 2.3.6 wordt het deelhoofdstuk afgesloten met deelconclusies.
2.3.1
Beleid accommodaties cultuurinstellingen
De Gemeente Den Haag investeert in huisvesting van cultuurinstellingen. Dit gebeurt veelal bij accommodaties waarvan de gemeente eigenaar is en die worden gebruikt door cultuurinstellingen. Voor de keuze om een cultuuraccommodatie aan te kopen is geen algemeen beleid of een
31 Raadsvoorstel Zee aan mogelijkheden: meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2021 – 2024, behandeld in de raadsvergadering
op 5 november 2020. Te raadplegen: RIS306137.
38
beleidscyclus. Per geval wordt een besluit genomen. Wanneer de gemeente een gebouw in bezit krijgt,
wordt
allereerst
meerjarenonderhoudsplan
achterstallig in
onderhoud
werking.32
Het
weggewerkt. opstellen
en
Vervolgens
treedt
een
uitvoeren
van
de
meerjarenonderhoudsplannen is tot 2014 een verantwoordelijkheid van de gemeentelijke dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn (OCW). Deze dienst heeft tot dat moment het eigenarenonderhoud van de Dr. Anton Philipszaal en het Lucent Danstheater in beheer en maakt in samenspraak met de stichting Dans- en Muziekcentrum (DMC) en haar voorloper Stichting Exploitatie Dans- en Muziekcentrum (SEM) een onderhoudsplan. Vervolgens wordt een subsidie verstrekt om het klein onderhoud uit te voeren.
In 2014 wordt de Centrale Vastgoed Organisatie van de Gemeente Den Haag (CVDH) opgericht.33 Deze dienst krijgt de verantwoordelijkheid voor het vastgoedbeheer. In 2014 wordt ook voor het eerst een beleidsnota voor het gemeentelijke vastgoed vastgesteld.34 Dit is geen beleidskader. Het document richt zich namelijk vooral op de manier waarop de gemeente omgaat met haar bestaande vastgoed, maar geeft geen kaders voor de keuze van aankoop van panden door de gemeente. Beslissingen hierover worden, op voorstel van de portefeuillehouder, genomen door het college.35 Cultuuraccommodaties worden in deze beleidsnota ingedeeld in de categorie maatschappelijk vastgoed.36 Dit vastgoed is bedoeld voor beleidsmatig gewenste en veelal gesubsidieerde, maatschappelijke activiteiten. De instellingen die deze activiteiten uitvoeren worden voor een lange periode zonder winstoogmerk gehuisvest. Een voorbeeld hiervan is een theater. Maatschappelijk vastgoed wordt voor wat betreft de exploitatie kostendekkend verhuurd. De huurders ontvangen een subsidie van de gemeente voor het afdekken van de huisvestingslasten.
De CVDH legt tevens een onderhoudsprogramma vast voor de noodzakelijke onderhoudsactiviteiten voor een periode van tien jaar.37 De gemeente is als eigenaar namelijk verantwoordelijk voor het eigenarenonderhoud, evenals het vervangen van aan het gebouw gebonden installaties zoals hijsinstallaties en verwarmings- en luchtbehandelingsinstallaties. De gemeente doet deze investeringen zelf en verleent geen aparte investeringssubsidies. Het onderhoud en de vervanging van de theaterinventaris (bijvoorbeeld licht en geluidsinstallaties) zijn een verantwoordelijkheid voor de huurder en moeten gedekt worden uit eigen inkomsten en exploitatiesubsidies. In de exploitatiebegroting dient de huurder hiervoor afschrijvingskosten op te nemen.38 Het in stand
32 Brief aan de commissie onderwijs cultuur en sport: Commissoriale toelichting begroting 2004, onderdeel Cultuur. Wethouder
Financiën en Cultuur, 24 september 2003. Te raadplegen: RIS108764. 33 Voorstel van het college inzake Nota Vastgoed 2013. 20 februari 2014. Te raadplegen: RIS269126. 34 Voorstel van het college inzake Nota Vastgoed 2013. 20 februari 2014. Te raadplegen: RIS269126. 35
Brief aan de commissie Ruimte: Vragen naar aanleiding van bespreking nota Vastgoed. Wethouder Stadsontwikkeling, Volkshuisvesting en Integratie, 11 februari 2014. Te raadplegen: RIS270110. 36 Voorstel van het college inzake Nota Vastgoed 2013. 20 februari 2014. Te raadplegen: RIS269126. 37 Voorstel van het college inzake Nota Vastgoed 2013. 20 februari 2014. Te raadplegen: RIS269126. 38 Zee aan mogelijkheden! Beleidskader Kunst en Cultuur 2021-2024. Gemeente Den Haag, 27 juni 2019. Te raadplegen: RIS302961.
39
houden van cultuuraccommodaties vergt volgens de gemeente veel inspanning en geld, mede omdat gebouwen regelmatig moeten worden aangepast aan veranderende regelgeving.39
De Dr. Anton Philipszaal en het Lucent Danstheater (zie 5.2) zijn in 2006 door de gemeente aangekocht.40 Het is geen uitzondering dat cultuuraccommodaties in handen zijn van de gemeente. In 2007 is de gemeente eigenaar van 28 panden waar culturele instellingen in zijn gevestigd.41 De gemeente neemt de Dr. Anton Philipszaal en het Lucent Danstheater over voor het symbolische bedrag van €1 per gebouw (zie 5.2).42 Om het onderhoud aan deze accommodaties te laten uitvoeren krijgt de stichting SEM, een onderhoudssubsidie.43 In de meerjarenbegroting 2007 – 2010 wordt aangegeven dat de gemeente de subsidie aan stichting SEM verhoogt zodat na overname sprake kan zijn van een gezonde exploitatie.44
De gemeente heeft geen beleid ten aanzien van de keuze voor het wel of niet aankopen van cultuuraccommodaties. Besluiten over de aankoop van cultuuraccommodaties worden per geval genomen. Wel is er een gemeentelijke nota waarin de procedure voor eventuele aankopen is vastgelegd.
2.3.2
Beleidscyclus exploitatie cultuurinstellingen
Het cultuurbeleid van de gemeente heeft als doelstelling het budget aan exploitatiesubsidies te verdelen over de cultuurinstellingen. Het beleid rond cultuur en de verdeling van subsidies worden sinds 1994 vastgelegd in meerjarenbeleidsplannen kunst en cultuur. Deze beleidsplannen bevatten zowel de doelen en de ambities die de gemeente heeft met haar cultuurbeleid alsook de verdeling van de gemeentelijke exploitatiesubsidies inzake cultuur.
De meerjarenbeleidsplannen komen tot stand op basis van een beleidskader kunst en cultuur, de beleidsplannen van de cultuurinstellingen in de Gemeente Den Haag en een advies van een onafhankelijke adviescommissie (Adviescommissie Haagse kunst- en cultuurprojecten) bestaande uit experts op het gebied van cultuurbeleid en de exploitatie van cultuurinstellingen. Per beleidscyclus worden het beleidskader en de feitelijke keuzes die de gemeente maakt aan de hand van dit beleidskader bezien. Tevens wordt naar het ambitieniveau van de instellingen gekeken.
39
Adviesaanvraag Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009-2012. Gemeente Den Haag, 3 april 2007. Te raadplegen: RIS145039. 40 Brief aan de commissie Onderwijs, Sociale zaken, Cultuur en Integratie: Overdracht zalen DAPZ/LDT. Wethouder Financiën en Cultuur, 12 december 2005. Te raadplegen: RIS133878. 41 Adviesaanvraag Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009-2012. Gemeente Den Haag, 3 april 2007. Te raadplegen: RIS145039. 42 Brief aan de commissie Onderwijs, Sociale zaken, Cultuur en Integratie: Overdracht zalen DAPZ/LDT. Wethouder Financiën en Cultuur, 12 december 2005. Te raadplegen: RIS133878. 43 Jaarverslag 2010. Stichting Exploitatie Muziekcentrum en Danstheater Den Haag, 2011. 44 Raadsbesluit programmabegroting 2007-2010. Gemeente Den Haag, 12 september 2006. Te raadplegen: RIS140252.
40
In de beleidscyclus kunst en cultuur wordt enkel over exploitatiesubsidies besloten. De Gemeente Den Haag verstrekt via deze beleidscyclus geen aparte investeringssubsidies. Wanneer culturele instellingen knelpunten hebben die opgelost moeten worden met een investering in huisvesting wordt deze constatering wel vaak gedaan in de loop van de beleidscyclus kunst en cultuur, ook al is deze cyclus bedoeld voor exploitatiesubsidies. Hierom wordt in de meerjarenbeleidsplannen vaak gerefereerd aan geplande investeringen in cultuuraccommodaties. Zo wordt in de diverse meerjarenbeleidsplannen kunst en cultuur veelvuldig gerefereerd aan de planvorming voor de bouw van Amare. De formele besluitvorming hierover staat niettemin los van de beleidscyclus kunst en cultuur.
Iedere beleidscyclus kunst en cultuur start met het opstellen van een beleidskader kunst en cultuur door de gemeente. Het eerste beleidskader stamt uit 2011. In de cycli voorafgaand aan 2011 bestond nog geen beleidskader. Destijds werden de hoofdlijnen van het cultuurbeleid in een adviesaanvraag van het college aan een onafhankelijke adviescommissie kenbaar gemaakt. Deze adviescommissie wordt iedere vier jaar ingesteld om de gemeente te adviseren inzake cultuursubsidies. Deze adviesaanvraag werd destijds niet ter goedkeuring voorgelegd, maar wel besproken in de commissievergadering van de gemeenteraad.45 Vanaf 2011 vervult het beleidskader kunst en cultuur de functie van adviesaanvraag. Dit beleidskader wordt ter goedkeuring aan de gemeenteraad voorgelegd.46 Het bevat de generieke kaders van het cultuurbeleid en de criteria waar een cultuurinstelling aan moet voldoen om subsidie te ontvangen. Voorafgaand aan de vaststelling van het beleidskader worden themabijeenkomsten met cultuurinstellingen georganiseerd. De burgers van Den Haag kunnen ook via bijeenkomsten en een enquête inbreng hebben.47
Nadat het beleidskader door de gemeenteraad is vastgesteld, kunnen cultuurinstellingen uit Den Haag hun beleidsplan indienen. In dit beleidsplan verwoorden zij hun doelstellingen en het bedrag aan gemeentelijke subsidies dat zij daarvoor nodig hebben. Deze plannen worden vervolgens getoetst door een onafhankelijke externe adviescommissie die door de gemeente wordt benoemd voor de duur van de totstandkoming van één meerjarenbeleidsplan. Sinds 1997 wordt iedere vier jaar een nieuwe commissie benoemd met nieuwe leden. De adviescommissie voert haar werkzaamheden uit op basis van het beleidskader kunst en cultuur van de gemeente. Naast de criteria waar de instellingen aan moeten voldoen staat in het beleidskader een maximumbedrag dat de commissie in haar advies niet mag overschrijden.48 De commissie geeft advies binnen het
45 Brief aan de commissie Jeugd en Burgerschap: Adviesaanvraag Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009- 2012. Wethouder
Cultuur en Financiën, 3 april 2007. Te raadplegen: RIS145039. 46 Voorstel van het college inzake vaststelling Beleidskader Kunst en Cultuur 2013 – 2016: Cultuur van iedereen. Gemeente Den
Haag, 6 oktober 2011. Te raadplegen RIS181128. 47 Evaluatie Meerjarenbeleidsplan kunst en cultuur 2021 – 2024. Ronald Nijboer en Annelies van der Horst, 26 oktober 2021. Te
raadplegen: RIS310440. 48 Brief aan de commissie Jeugd en Burgerschap: Adviesaanvraag Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009- 2012. Wethouder
van Cultuur en Financiën, 3 april 2007, Te raadplegen: RIS145039.
41
maximumbedrag, al toetst zij wel of het maximumbedrag past bij de gemeentelijke beleidskaders en of de ambities op het gebied van cultuur voldoende ingevuld kunnen worden binnen het maximumbedrag. De commissie brengt advies uit aan het college. Het advies is openbaar, maar niet bindend.49 De adviescommissie van de gemeente bestaat grotendeels uit personen met leidinggevende functies bij cultuurinstellingen in andere gemeenten. Per discipline is er doorgaans ten minste één deskundige in de commissie aanwezig.
Het college verwerkt het advies van de adviescommissie in haar meerjarenbeleidsplan kunst en cultuur, dat iedere vier jaar wordt uitgebracht. Het advies over de hoogte van de subsidies is niet bindend, maar wordt in de praktijk wel vaak overgenomen. De raad heeft het recht om dit document te amenderen. Wanneer de raad het document heeft goedgekeurd geldt het als staand beleid inzake cultuursubsidies in Den Haag.50 Een overzicht van de gemeentelijke beleidscyclus inzake cultuur staat in Figuur 2.2.
Figuur 2.2: Beleidscyclus Gemeente Den Haag Titel
Inhoud
Adviesaanvraag Meerjarenbeleidsplan/ Beleidskader
Hoofdlijnen cultuurbeleid en tevens opdracht aan adviescommissie Beleidsplannen van cultuurinstellingen ter beoordeling van de adviescommissie Advies inzake hoofdlijnen cultuurbeleid en ingediende beleidsplannen Vaststelling subsidie op basis van adviezen van adviescommissie
Beleidsplannen (incl. subsidieaanvraag)
Advies omtrent meerjarenbeleidsplan
Meerjarenbeleidsplan
Opsteller
Rol Gemeenteraad
Rol Cultuurinstellingen
Goedkeuring
Leveren van input
Cultuurinstellingen
Geen
Dienen eigen beleidsplannen in die functioneren als subsidieaanvragen
Adviescommissie cultuur
Spreken tijdens proces met adviescommissie en krijgen advies ter kennisgeving
Geen
College van B&W
Goedkeuring
Recht op inspraak op conceptmeerjarenbeleidsplan
College van B&W
Bron: Policy Research Corporation op basis van beleidsdocumenten inzake cultuur Gemeente Den Haag
Het proces van het schrijven van een meerjarenbeleidsplan kunst en cultuur is enkele keren gewijzigd. In de evaluatie van de beleidscyclus 2009 – 2012 wordt geconstateerd dat de Gemeente Den Haag alleen een ad hoc adviescommissie heeft, en geen vast gemeentelijk cultuurfonds, zoals veel andere grote gemeenten. Dit fonds zou kunnen functioneren als professionele tussenpersoon en waar nodig besluiten kunnen nemen over zowel structurele subsidies als incidentele subsidies
49 Collegebesluit reglement Adviescommissie Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur Den Haag 2019. Gemeente Den Haag, 11 juni
2019. Te raadplegen: RIS302782. 50 Brief aan de commissie Jeugd en Burgerschap: Planning meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2009 – 2012. Wethouder van
Cultuur en Financiën, 23 januari 2007. Te raadplegen: RIS143393; Brief aan commissie Samenleving: Procedure Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2017-2020. Wethouder Stadsontwikkeling, Wonen, Duurzaamheid en Cultuur, 29 juni 2016. Te raadplegen: RIS294638.
42
voor culturele projecten of instellingen die financiële problemen hebben. Een dergelijk fonds zou een heldere beleidsmatige opdracht meekrijgen.51
Het college reageert hierop met de stelling dat een fonds dat autonoom besluiten kan nemen over publiek geld niet past in de filosofie van de gemeente. Het college vindt dat de politiek het laatste woord moet kunnen hebben over de besteding van publieke middelen.52
Na de totstandkoming van het meerjarenbeleidsplan voor kunst en cultuur 2013 – 2016 neemt de gemeenteraad van Den Haag een motie aan waarin wordt besloten om het proces van de totstandkoming van het meerjarenbeleidsplan opnieuw te evalueren.53 Dit meerjarenbeleidsplan omvatte een bezuinigingsoperatie inzake cultuursubsidies. Dit maakte dat culturele instellingen kritisch naar de gemeente en het proces rond de totstandkoming van het meerjarenbeleidsplan keken. Deze omstandigheid vormt de aanleiding voor de motie om een evaluatie te doen.54
Een van de conclusies van de evaluatie luidt dat het heel moeilijk is om met één ad hoc adviescommissie van tien (allemaal parttime) leden en een klein ambtelijk secretariaat in een tijdsbestek van acht maanden een omvangrijk en ingrijpend advies uit te brengen.55 De aanbeveling is om een adviesstructuur in te richten met aandacht voor continuïteit en vernieuwing, integraliteit, sectorale deskundigheid en voldoende ondersteuning. Ook moet er voldoende aandacht zijn voor de implementatie van aandachtspunten uit het meerjarenbeleidsplan door de volledige beleidsperiode heen.
In reactie op de evaluatie besluit de gemeente om de deskundigheid van de commissie te versterken door vanaf de periode 2017 – 2020 gebruik te maken van extra adviseurs rond de adviescommissie. Deze adviseurs worden in flexibele samenstelling betrokken bij de beoordeling van subsidieaanvragen.56 Hierdoor wordt voorkomen dat per thema of kunstdiscipline slechts één of weinige deskundigen beschikbaar zijn.57 De gemeente zorgt evenwel niet expliciet voor een manier om meer continuïteit in de adviescommissie te laten bestaan. Zij blijft vasthouden aan een systeem waarbij iedere vier jaar een volledig nieuwe adviescommissie wordt benoemd.
51 Op naar een ACP+: aanzet tot een aangepaste cultuursubsidiesystematiek. Gemeente Den Haag, 29 april 2010. Te raadplegen:
RIS172399a. 52 Op naar een ACP+: aanzet tot een aangepaste cultuursubsidiesystematiek. Gemeente Den Haag, 29 april 2010. Te raadplegen:
RIS172399a. 53 Motie: Evaluatie proces. Gemeenteraad Den Haag, 8 november 2012. Te raadplegen:
https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/3330245/1/rv88_2012_13. 54 Motie: Evaluatie proces. Gemeenteraad Den Haag, 8 november 2012. Te raadplegen:
https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/3330245/1/rv88_2012_13. 55 Evaluatie van de totstandkoming van het Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2x013-2016 ‘Haagse Nieuwe’ van de gemeente
Den Haag. Kees Weeda, 12 maart 2013. Te raadplegen RIS257690. 56 Bouwen aan Kunst en Cultuur: advies Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2017-2020 Den Haag. Gemeente Den Haag, 29
april 2016. Te raadplegen: RIS294107; Kracht en Kwetsbaarheid: advies meerjarenbeleidsplan kunst en cultuur 2021 – 2024. Adviescommissie kunst en cultuur, 24 april 2020. Te raadplegen: RIS305165. 57 Kracht en Kwetsbaarheid: advies meerjarenbeleidsplan kunst en cultuur 2021 – 2024. Adviescommissie kunst en cultuur, 24 april 2020. Te raadplegen: RIS305165.
43
Na de totstandkoming van het meerjarenbeleidsplan 2021 – 2024 wordt een nieuwe evaluatie van het beleidsproces uitgevoerd.58 Een van de bevindingen van de nieuwe evaluatie is dat de meerderheid van de cultuurinstellingen zich niet kon vinden in het advies van de adviescommissie. Het contact tussen de instellingen en de adviescommissie en het advies van de adviescommissie werd door veel instellingen als onvoldoende ervaren. De aanbeveling is om meer continuïteit in de adviescommissie op te bouwen, bijvoorbeeld door een getrapt systeem van aan- en aftreden van de commissieleden. Tevens moet het contact tussen instellingen en commissie beter geadministreerd worden. Zo kan beter worden aangetoond dat de commissie alle instellingen gelijk heeft behandeld.
Een andere conclusie is dat het voor cultuurinstellingen niet voldoende duidelijk is welke rol- en taakverdeling het college en de gemeenteraad hebben. In het proces heeft de gemeenteraad bij de totstandkoming van het meerjarenbeleidsplan via een amendement invloed uitgeoefend op de hoogte van de bedragen, iets dat voor veel instellingen als een schok kwam (zie 2.3.4).
Ondanks de wijzigingen door de jaren heen blijft de ad hoc adviesstructuur, de vele adviezen hierover ten spijt, overeind.
2.3.3
Cultuurbeleid in de periode 2006 – heden
Hier wordt toegelicht welke prioriteiten de Gemeente Den Haag stelt in de beleidscycli door de jaren heen. Hiertoe worden zowel de documenten uit de beleidscyclus als aanverwante documenten onderzocht.
Startnotitie Dans- en Muziekcentrum 2008 In 2008 komen de vier instellingen die in het te bouwen dans- en muziekcentrum zullen gaan huizen met een startnotitie.59 De directe aanleiding hiervoor is het einde van de levensduur van de Dr. Anton Philipszaal en het Lucent Danstheater. De directeur van de afdeling Cultuur van de gemeente van 2007 tot 2016 (Broekhoff) zegt hierover in zijn openbaar verhoor het volgende:
“De zaal van met name het Residentie Orkest, de Dr. Anton Philipszaal, was er echt slecht aan toe. Dat was gewoon een slechte zaal. (…) Het ging in die periode gewoon niet goed met het orkest. Het publiek liep terug, maar bij alle instellingen was de hele publieksparticipatie niet optimaal. De zalen van het NDT waren op dat moment ook niet uitverkocht. De gedachte dat de huisvesting niet bijdroeg aan het gezond ondernemen van die instellingen was dus sterk. De foyers en de commerciële ruimtes waren echt slecht. Je
58 Evaluatie Meerjarenbeleidsplan kunst en cultuur 2021 – 2024 Eindrapportage. DSP Groep BV, 2 november 2021. Te raadplegen:
RIS310440. 59 Internationaal Dans en Muziekcentrum: Startnotitie voor de definitie van het project. L.P. Overakker, 12 maart 2008. Te raadplegen:
RIS153567a.
44
zag dat bedrijven die commerciële evenementen wilden doen, steeds minder gebruik gingen maken van dit complex. De gedachte dat de huisvesting bijdroeg aan de teloorgang van met name het Residentie Orkest was op dat moment een belangrijke reden, maar ook bij het NDT liep het niet lekker. Bij het Nederlands Dans Theater had de zaal weliswaar hele mooie zichtlijnen voor een dansgezelschap, maar speelden er ook allerlei akoestische problemen.”60
Om het idee van een gezamenlijk gebouw gestalte te geven worden in de startnotitie61 zes doelen geformuleerd: -
Versterking van de inhoudelijke samenwerking op het gebied van programmering.
-
Versterking van samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering.
-
Flexibel gebruik van ruimten.
-
Verbinding met bredere culturele infrastructuur: meer samenwerking met andere instellingen in de stad om talent te ontwikkelen.
-
Een verhoging van de kwaliteit en kwantiteit van de culturele programmering aan het Spuiplein: door de aanwezigheid van het KC krijgt de programmering een kwantitatieve impuls. Door het contracteren van internationaal vermaarde gezelschappen krijgt de programmering een kwalitatieve impuls.
-
Verbetering van voorzieningenniveau en de samenhang met de openbare ruimte.
In het document wordt gemeld dat deze doelen ook zonder gezamenlijk gebouw nagestreefd kunnen worden. Gezamenlijke huisvesting is echter van belang omdat dit de samenwerking waarschijnlijker en eenvoudiger maakt. Het document bevat geen criteria die inzichtelijk maken of de doelen worden behaald. Uit verhoren blijkt dat op dit moment vooral het idee centraal stond dat er een nieuwe accommodatie voor het RO en het NDT moest komen. Dit had ook te maken met de gedachte dat de aanvullende programmering vanuit de stichting Gastprogrammering op dat moment nog gering was. Broekhoff verwoordt dit in zijn openbaar verhoor als volgt:
“Dat het in eerste instantie vooral een huis voor het NDT en het Residentie Orkest moest zijn, was op dat moment wel de lijn en de opvatting, waarbij de gastprogrammering een aanvullende rol in de programmering zou spelen. Zo was het ook jarenlang geweest, want toen de oude Philipszaal en het Lucent Danstheater nog functioneerden, waren er in de beginjaren eigenlijk alleen voorstellingen van het Nederlands Dans Theater en het Residentie Orkest. Ik denk dat er pas de laatste acht of negen jaar voordat het overging naar de gemeente en voordat de gemeente die panden kocht, heel voorzichtig
60 Openbaar verhoor Paul Broekhoff. 23 februari 2023, p. 7. Te raadplegen: RIS314763. 61 Internationaal Dans en Muziekcentrum: Startnotitie voor de definitie van het project. L.P. Overakker, 12 maart 2008. Te raadplegen:
RIS153567a.
45
gastprogrammering in het gebouw kwam, omdat er ruimte in het programma was. De instellingen gebruikten dat gebouw immers niet het hele jaar.”62
In 2008 wordt de planvorming dus sterk beheerst door de probleemstelling van de ontoereikendheid van de huisvesting van het RO en het NDT en spelen samenwerkingsambities en de aanvullende programmering een secundaire rol.
Adviesaanvraag voor Meerjarenbeleidsplan 2009 – 2012 In 2007 begint de beleidscyclus van het meerjarenbeleidsplan kunst en cultuur 2009 – 2012. De cyclus start met het publiceren van een adviesaanvraag door het college.63 Hierin worden aandachtsgebieden en prioriteiten in het cultuurbeleid vastgesteld. Er is een aantal algemene aandachtsgebieden:
-
Instandhouding en versterking van een breed en veelzijdig cultureel aanbod van hoge kwaliteit.
-
Een verbreding van het culturele klimaat waarin meer Hagenaars actief en passief participeren.
-
Bevordering van actieve cultuurparticipatie, door middel van steun aan de amateurkunst.
-
Bevordering van passieve cultuurparticipatie door aandacht te hebben voor cultuureducatie en verbreding van aanbod en publiek.
-
Het versterken van Den Haag als cultuurstad door de promotie van culturele instellingen zoals het NDT en het Mauritshuis te verbeteren via citymarketing.
-
Het bevorderen van samenwerking tussen instellingen onderling en tussen gemeente en Rijk.
Naast de algemene aandachtsgebieden is er per kunstdiscipline een aantal aandachtsgebieden. Bij het kopje Dans wordt het NDT genoemd als modern-dansgezelschap dat tot de wereldtop in zijn discipline behoort en vaste bespeler is van het Lucent Danstheater, een grote zaal speciaal gemaakt voor dans.
Bij het kopje muziek worden het RO, de Dr. Anton Philipszaal en het KC benoemd als instellingen en accommodaties die van groot belang van zijn voor de klassieke- en kamermuziek in Den Haag. Aan de adviescommissie wordt gevraagd te schetsen wat de rol en betekenis van een orkest voor het muziekleven in de stad is en hoe deze versterkt kan worden.
Bij de aandachtsgebieden wordt de ambitie voor de bouw van een Dans- en Muziekcentrum niet genoemd. Wel bevat de Adviesaanvraag een lijst met gemeentelijke cultuuraccommodaties. In deze lijst staat bij het Lucent Danstheater en de Dr. Anton Philipszaal vermeld dat in 2007 een Programma van Eisen wordt opgesteld voor eventuele nieuwbouw, waarbij ook een variant met een combinatie van nieuwbouw voor het KC zal worden onderzocht.