RIS315961 Bijlage Strategie Transitieperiode omgevingsplan V2 4

Strategie Transitieperiode omgevingsplan

06-03-2023 Versie 2.4 M. Kerkhof / Peter Commissaris Programma implementatie Omgevingswet/afdeling JPO

Vertrouwelijkheid: Intern

Inhoud ................................................................................................................................................................. 1 Samenvatting........................................................................................................................................... 3 1.

Inleiding ........................................................................................................................................... 7 1.1 Waarom een Plan van Aanpak? .................................................................................................... 7

2.

Het ontstaan van het omgevingsplan.............................................................................................. 9 2.1 Het tijdelijke omgevingsplan ......................................................................................................... 9 2.2 Van tijdelijk naar permanent omgevingsplan ............................................................................... 9

3.

Uitgangspunten ............................................................................................................................. 11 3.1 Voor een stad die tegen een stootje kan .................................................................................... 11 3.2 Wat betekent dit voor het omgevingsplan?................................................................................ 11

4.

Processtappen ............................................................................................................................... 14 4.1 Uitrol van het omgevingsplan ..................................................................................................... 14 4.2 Drie sporen .................................................................................................................................. 16 4.3 Drie fasen..................................................................................................................................... 22 4.4 Participatie .................................................................................................................................. 26 4.5 Flexibele en wendbare aanpak .................................................................................................... 27

5.

De winkel blijft open...................................................................................................................... 29 5.1 Faciliteren ruimtelijke initiatieven............................................................................................... 29 5.2 Faciliteren politieke wens of beleidswijziging ............................................................................. 31 5.3 Aandachtspunt ............................................................................................................................ 32

6.

Uitvoering ...................................................................................................................................... 33 6.1 Organisatie .................................................................................................................................. 33 6.2 Randvoorwaarden ....................................................................................................................... 35 6.3 Afhankelijkheden......................................................................................................................... 35 6.4. Financiële gevolgen .................................................................................................................... 36 6.5 Onvoorziene zaken ...................................................................................................................... 36

7.

Gerelateerde besluiten.................................................................................................................. 37 7.1 Delegatiebesluit ........................................................................................................................... 37 7.2 Bindend advies ............................................................................................................................ 37 7.3 Verplichte participatie ................................................................................................................. 38 7.4 Verordening nadeelcompensatie ................................................................................................ 38

Vertrouwelijkheid: Intern

2

Samenvatting Het omgevingsplan is één van de nieuwe kerninstrumenten van de beleidscyclus die wordt geïntroduceerd door de Omgevingswet. Het is een digitaal, ruimtelijk plan, dat (uiteindelijk) alle regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving van Den Haag zal bevatten. We zijn ons al een aantal jaren aan het voorbereiden op de komst van dit instrument. Bij inwerkingtreding van de wet ontstaat van rechtswege het tijdelijke omgevingsplan. Hierin wordt de vigerende ruimtelijke regelgeving ondergebracht, samen met de ‘bruidsschat’: regels die worden losgelaten door het Rijk en verhuizen naar de gemeente. We hebben vermoedelijk tot 10 jaar na inwerkingtreding van de wet de tijd (de zogenaamde transitieperiode) om dit tijdelijke plan om te vormen naar een permanent omgevingsplan dat voldoet aan de eisen van de nieuwe wet: een volwaardig, integraal plan met lokaal maatwerk en afstemming tussen de beleidsthema’s. Het opstellen van het permanente omgevingsplan is voor een stad als Den Haag een grote, complexe en langdurige opgave. Om één en ander in goede banen te leiden, is een strategie nodig: standpunten en afspraken met betrekking tot planning en personele inzet voor de lange termijn. Omdat we niet beschikken over onbeperkte middelen, moeten daarbij keuzes worden gemaakt.

Daarvoor is het van belang om te bepalen hoe het instrument kan bijdragen aan het bereiken van de doelen en ambities voor Den Haag. Op basis van het coalitieakkoord zijn in dit strategiedocument vier uitgangspunten voor het omgevingsplan geformuleerd:   



Vastgesteld gemeentelijk beleid en de (toekomstige) omgevingsvisie vormen de inhoudelijke uitgangspunten voor totstandkoming van het omgevingsplan. Bij het opstellen van (delen van) het omgevingsplan wordt de wijze van reguleren zoveel mogelijk afgestemd op de dynamiek binnen het specifieke gebied. Omdat we binnen het omgevingsplan willen variëren met de wijze van reguleren en omdat we nog veel moeten leren, nemen we op voorhand geen algemeen standpunt in ten aanzien van een aantal mogelijke keuzes. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties moeten (vroegtijdig) in staat worden gesteld om invloed uit te oefenen op het omgevingsplan van Den Haag.

Ten aanzien van het proces zijn eveneens uitgangspunten opgesteld:      

Vertrouwelijkheid: Intern

We ontwikkelen het omgevingsplan via een ontwerpgerichte aanpak. Het omzetten van regels naar het permanente omgevingsplan verloopt via een themagerichte en gebiedsgerichte aanpak. Bij het toewijzen van regels aan werkingsgebieden gebruiken we een bibliotheek met standaardregels. Zowel bestaande als nieuwe activiteiten worden vastgelegd in het omgevingsplan. Inzet en input van verschillende beleidsverantwoordelijke en uitvoerende afdelingen is een randvoorwaarde om tot een volwaardig, integraal, uitvoerbaar omgevingsplan te komen. (Nieuw) beleid wordt enkel opgenomen in het omgevingsplan nadat politieke besluitvorming heeft plaatsgevonden.

3

Het inhoudelijk vullen van het permanente omgevingsplan wordt vormgegeven langs drie sporen:   

Het ruimtelijk spoor, waarbinnen het vigerende ruimtelijk regime (bestemmingsplannen en beheersverordeningen) wordt omgezet naar het permanente omgevingsplan. Het bruidsschatspoor, waarbinnen de regels worden verwerkt die het Rijk overdraagt. Het verordeningenspoor, waarbinnen de regels uit gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, worden ingepast in het omgevingsplan.

Het werk zal worden uitgevoerd in drie fasen. We leggen eerst een basis neer en breiden vanuit daar het omgevingsplan verder uit. De focus verschuift daarbij geleidelijk van een beleidsneutrale naar een meer beleidsintensieve transitie. Beleidsneutraal wil overigens niet zeggen dat de huidige regelgeving één-op-één kan worden overgezet: het omgevingsplan vraagt om een andere manier van denken en reguleren dan we nu hanteren in onze bestemmingsplannen. 





In Fase 1 (heden – januari 2025) richten we ons op het omzetten van regels uit het ruimtelijk spoor en het bruidsschatspoor, via het samenstellen van een regelbibliotheek en het verwerken van beleidsneutrale bruidsschatregels waar mogelijk. Verder is het mogelijk maken van initiatieven via een omgevingsplanwijziging van belang. Het uitgangspunt is dat zoveel mogelijk initiatieven via een BOPA (voormalige afwijkingsvergunning) mogelijk worden gemaakt. Als een initiatief niet met een BOPA gerealiseerd kan worden zal een initiatief mogelijk worden gemaakt met een omgevingsplanwijziging wanneer Den Haag hier medewerking aan wil verlenen. Zonder de vaststelling van de omgevingsvisie en ander nieuw beleid zijn het huidige beleid en de verordeningen het kader voor initiatieven waarvoor een omgevingsplanwijziging noodzakelijk is. De verwerking van de bruidsschatregels waarvoor een beleidsintensieve verwerking noodzakelijk is worden meegenomen in Fase 2. In Fase 2 (januari 2025 – december 2030) zetten we – na vaststelling van de omgevingsvisie – geleidelijk de beweging in naar een meer beleidsintensieve transitie, via thematische en gebiedsgerichte aanvulling van het omgevingsplan en via het verwerken van bruidsschatthema’s waarvoor momenteel nog geen sprake is van gemeentelijk beleid.

In Fase 3 (december 2030 - december 2033) richten we ons op het omzetten van de regels/gebieden die nog niet eerder vanuit het tijdelijk omgevingsplan zijn omgezet en op het incorporeren van regels uit de gemeentelijke verordeningen.

Vertrouwelijkheid: Intern

4

Figuur 1 Schematische weergave van het proces om te komen tot een permanent omgevingsplan voor Den Haag.

Binnen de verschillende fases moeten nog keuzes worden gemaakt ten aanzien van wat als eerste wordt opgepakt. Welk gebied zetten we bijvoorbeeld als eerste om, of welke gemeentelijke verordening wordt als eerste verwekt in het permanente omgevingsplan? Deze keuzes zullen worden gemaakt aan de hand van een afwegingskader. Zowel bij het ontwerpen van dit afwegingskader als bij het scoren van de keuzes, is input vanuit diverse afdelingen onontbeerlijk. Het omzetten van regelgeving moet worden afgerond voordat de transitieperiode is afgelopen. Regels waarvoor dat niet is gelukt, vervallen op dat moment van rechtswege. Om te voorkomen dat we zo een stuk regie op de stad kwijtraken, moet de grote opgave om te komen tot een permanent omgevingsplan gestructureerd worden opgepakt – via de strategie die in dit stuk uiteen wordt gezet. Den Haag staat ondertussen echter niet stil: vanwege onze planologische functie en de politieke realiteit, zullen zich zaken aandienen die geen onderdeel zijn van deze strategie, maar die – na zorgvuldige afweging – wel aanleiding zijn om het omgevingsplan te wijzigen. Vanwege het risico om regelgeving te verliezen als we niet op tijd klaar zijn, kunnen we het ons niet veroorloven de ontwikkeling van het permanente omgevingsplan te laten leiden door de waan van de dag.

We kunnen echter ook niet onze ogen sluiten voor de dagelijkse realiteit en zullen gestructureerde ontwikkeling dus moeten combineren met flexibiliteit. Dit bereiken we door de capaciteit die nodig is om de in dit stuk beschreven strategie uit te voeren, te scheiden van capaciteit die nodig is om omgevingsplanwijzigingen op te pakken die het gevolg zijn van afzonderlijke vraagstukken. Vanzelfsprekend is bij een dergelijke knip afstemming over en weer met betrekking tot inhoudelijke keuzes, te volgen werkwijzen, etc. essentieel. Om één en ander overzichtelijk en beheersbaar te houden zal een vorm van centrale regie worden ingericht. Bij alle omgevingsplanwijzigingen speelt participatie een rol. We geven dit vorm via het Haags participatiekompas en de Haagse participatiewijzer. Leren door te doen is daarbij belangrijk. Dat geldt ook voor de gehele transitie. We willen efficiënt werken, maar wel op zo’n manier dat er ruimte Vertrouwelijkheid: Intern

5

is om te proberen, leren en verbeteren. We zullen het opstellen van het omgevingsplan dan ook grotendeels oppakken via een flexibele, wendbare werkwijze. Kartrekker daarbij is de procesverantwoordelijke, de afdeling JPO. Er is echter sprake van een groot aantal betrokken afdelingen die gezamenlijk aan de lat staan om dit instrument succesvol uit te rollen.

Vertrouwelijkheid: Intern

6

1. Inleiding Naar verwachting treedt op 1 januari 2024 de Omgevingswet in werking. Een belangrijk doel van deze wet is dat voor iedereen duidelijk moet zijn welke ruimte er is voor ontwikkelingen/activiteiten in de fysieke leefomgeving en welke rol/betrokkenheid men daarbij (kan) hebben. De mogelijkheden moeten helder en voorspelbaar zijn, zodat iedereen kan bijdragen aan de kwaliteit en ontwikkeling van de leefomgeving. Participatie van burgers en bedrijven bij besluitvorming over plannen, visies en projecten wordt daarbij steeds belangrijker. Om voorspelbaarheid te bereiken, is het voor het voor het bestuur van belang op voorhand duidelijk te maken wat er mogelijk is in Den Haag en onder welke voorwaarden. Initiatiefnemers en belanghebbenden kunnen daar dan op anticiperen. De komst van de Omgevingswet introduceert hiervoor een aantal nieuwe kerninstrumenten. Deze faciliteren samen een beleidscyclus waarin de doorlopende zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en waarin ruimte ontstaat voor (gewenste) ontwikkelingen. Via continue monitoring en evaluatie wordt bovendien gecontroleerd of gestelde doelen worden gerealiseerd en kan – waar nodig – worden bijgestuurd. Het omgevingsplan is één van de kerninstrumenten van deze beleidscyclus. Dit nieuwe instrument is een digitaal ruimtelijk plan, dat het hele ambtsgebied omvat.

Het bevat (uiteindelijk) alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving van Den Haag. Het vervangt onder meer de huidige bestemmingsplannen, beheersverordeningen en (delen van) gemeentelijke verordeningen. Het omgevingsplan heeft een grote reikwijdte. Het gaat verder dan planologische aspecten en bevat regels voor allerlei activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving. Daarbij worden ook ‘nieuwe’ thema’s betrokken, zoals milieu Figuur 2 Schematische weergave van de beleidscyclus onder de en duurzaamheid en is er meer aandacht Omgevingswet voor zaken zoals gezondheid.

1.1 Waarom een Plan van Aanpak? Hoe we in Den Haag het omgevingsplan gaan inzetten en vormgeven, hangt sterk af van onze ambitie om te werken ‘in de geest van de Omgevingswet’. We hebben een grote mate van vrijheid om zelf te bepalen hoe we ons beleid – en de uitwerking daarvan – gaan vormgeven. Het is dan ook noodzakelijk om een aantal uitgangspunten te bepalen over de gewenste toepassing van het omgevingsplan. Het uitrollen van dit kerninstrument is voor een stad als Den Haag bovendien een complexe, langdurige opgave. Om één en ander in goede banen te leiden, hebben we een strategie nodig. Daarbij is het ook van belang om keuzes te maken: we beschikken immers niet onbeperkt over capaciteit/middelen en kunnen dus niet alles in één keer oppakken. Vertrouwelijkheid: Intern

7

In dit Plan van Aanpak gaan we in op de uitgangspunten die we willen hanteren bij het opstellen van het omgevingsplan en de stappen die doorlopen moeten worden de komende jaren. Daarbij moet worden beseft dat dit alles nieuw is voor onze organisatie. De inzichten die we de afgelopen jaren hebben opgedaan tijdens de voorbereiding op de komst van het omgevingsplan zijn weliswaar verwerkt in dit Plan van Aanpak, maar we leren nog dagelijks bij. Ook is het einddoel een complexe opgave die momenteel nog niet volledig te overzien is. De transitie is ook daardoor een dynamisch proces. Om ruimte te bieden aan het voortschrijdend inzicht dat we gaan opdoen, moet dit Plan van Aanpak dan ook worden beschouwd als een plan op hoofdlijnen dat de komende jaren nader zal worden verfijnd en geactualiseerd.

Vertrouwelijkheid: Intern

8

2. Het ontstaan van het omgevingsplan 2.1 Het tijdelijke omgevingsplan Wanneer de Omgevingswet in werking treedt, ontstaat automatisch het eerste omgevingsplan van Den Haag. Dit ‘tijdelijke omgevingsplan’ (ook wel: omgevingsplan van rechtswege) bestaat uit een bundeling van vigerende regelgeving (met name de geldende bestemmingsplannen en beheersverordeningen) en voormalige rijksregels (de zogenaamde bruidsschat) die voortaan worden belegd op het niveau van de gemeente. Dit tijdelijke omgevingsplan is een ruimtelijk-juridische ‘lappendeken’ die over Den Haag wordt gelegd. Het is nog geen volwaardig omgevingsplan dat voldoet aan de eisen van de Omgevingswet. Initiatieven die na inwerkingtreding van de wet worden ingediend, worden getoetst aan dit tijdelijke omgevingsplan, zolang er (op die locatie) nog geen sprake is van een permanent omgevingsplan.

2.2 Van tijdelijk naar permanent omgevingsplan Nadat de wet in werking is getreden, begint de transitieperiode: we krijgen vermoedelijk10 jaar de tijd om nieuwe instrumenten, werkzaamheden, etc. dusdanig in te richten dat ze voldoen aan de eisen van de Omgevingswet. Voor het omgevingsplan gebruiken we deze periode om de ‘tijdelijke lappendeken’ om te vormen naar een volwaardig, integraal plan met afstemming tussen de verschillende beleidsthema’s. (Bruidschat)regels uit het tijdelijke deel worden afgestemd op het vigerende beleid, ‘Omgevingswet bestendig’ gemaakt en (via een raadsbesluit) overgebracht naar het ‘permanente’ (ook wel ‘nieuw’) deel van het omgevingsplan. Zo ontstaat stapsgewijs een omgevingsplan met volwaardig geïntegreerde regels. De omvorming van het tijdelijke omgevingsplan naar een permanent omgevingsplan betekent: 





Het naar het permante deel overzetten van de inhoud van de bestemmingsplannen en beheersverordeningen die zijn opgenomen in het tijdelijke deel. Het in het permanente omgevingsplan inpassen van (delen Figuur 3 Schematische weergave van het ontstaan van het permanente omgevingsplan. van) verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Deze verordeningen zijn geen onderdeel van het tijdelijke omgevingsplan, maar komen wel van rechtswege te vervallen wanneer de transitieperiode afloopt. Ze moeten dus voor die tijd zijn geïntegreerd in het omgevingsplan. Het vervangen van de bruidsschatregels (die tijdelijk zijn) door definitieve regels die qua vorm en inhoud passen bij de gemeentelijke ambities.

Vertrouwelijkheid: Intern

9

Het omzetten van regels vanuit het tijdelijke naar het permanente deel van het omgevingsplan is veel meer is dan een ‘administratieve’ handeling. Het omgevingsplan vraagt om een andere manier van denken en reguleren dan we nu hanteren in onze bestemmingsplannen. Bestaande regels moeten worden gewogen: worden ze meegenomen of komen ze te vervallen? De regels die worden overgenomen moeten opnieuw worden geformuleerd. Niet alleen om ze dusdanig te integreren en actualiseren dat ze passen bij de Haagse ambities en doelen, zoals beschreven in de (momenteel in voorbereiding zijnde) omgevingsvisie en daarvan afgeleide beleidsdocumenten. Maar ook om ze te laten voldoen aan de Omgevingswet en bijbehorende instructieregels.

Vertrouwelijkheid: Intern

10

3. Uitgangspunten Onder de Omgevingswet hebben we als gemeente een grote mate van vrijheid om te bepalen hoe we het beleid met betrekking tot de fysieke leefomgeving gaan vormgeven. Voordat we kunnen starten met het inrichten van het permanente omgevingsplan, is het dan ook van belang om een beeld te hebben bij hoe dit instrument kan bijdragen aan het bereiken van de doelen en ambities voor Den Haag. Dit beeld dient als leidraad bij het bepalen van een aantal uitgangspunten voor het omgevingsplan.

3.1 Voor een stad die tegen een stootje kan Hoe de komende tijd zal worden gewerkt aan de doelen en ambities voor Den Haag wordt beschreven in het coalitieakkoord Den Haag 2022 – 2026: “Voor een stad die tegen een stootje kan”. Den Haag wordt daarin beschreven als een prettige en aantrekkelijke stad om te wonen, leven en werken. Om te garanderen dat dit zo blijft, worden hoge eisen gesteld aan het behouden van bestaande kwaliteiten en aan nieuwe ontwikkelingen in de stad. We richten ons op ambities, kansen, mogelijkheden en doelen vanuit de visie op Den Haag in 2050 die zal worden beschreven in de (in ontwikkeling zijnde) omgevingsvisie. De focus ligt de komende tijd duidelijk op de samenleving: vraagstukken worden zoveel mogelijk gebiedsgericht aangepakt en “op maat” uitgevoerd, passend bij de behoefte van het specifieke gebied. Bewoners kunnen daarbij meepraten en meedoen; initiatieven die een bijdrage leveren aan de doelen van Den Haag worden gefaciliteerd. Echter, niet alles is mogelijk en dus moeten er ook keuzes worden gemaakt. Daarom wordt steviger regie gevoerd bij gebiedsontwikkelingen. Ook hierbij vormt de omgevingsvisie de basis. Keuzes zijn gebaseerd op transparante besluitvorming, waarbij de Raad een heldere, kaderstellende rol heeft.

3.2 Wat betekent dit voor het omgevingsplan? 3.2.1 Vastgesteld gemeentelijk beleid en de (toekomstige) omgevingsvisie vormen de inhoudelijke uitgangspunten voor totstandkoming van het omgevingsplan. In beginsel vormen vastgesteld gemeentelijk beleid en de in ontwikkeling zijnde omgevingsvisie het uitgangspunt bij de totstandkoming van het omgevingsplan. Hierin is vastgelegd welke thema’s voor Den Haag het meest van belang zijn en welke ambities daarbij horen. Vanuit deze ambities en doelen moet worden bekeken hoe deze het beste bereikt kunnen worden. Het omgevingsplan is hiervoor één van de middelen. Er zijn echter ook andere instrumenten/ sturingsmogelijkheden die ingezet kunnen worden. Alleen als blijkt dat het opnemen van een regel in het omgevingsplan de beste manier is om ambities en doelen op een bepaald thema te bereiken, zal dit thema concreet worden gemaakt via een juridische uitwerking en opname in het omgevingsplan. Daarbij zullen op het niveau van gebieden/percelen keuzes worden gemaakt ten aanzien van welke beleidsuitgangspunten de meeste prioriteit krijgen. De omgevingsvisie zou daarvoor de nodige houvast moeten bieden. Het is ook goed om te realiseren dat instrumenten zoals de omgevingsvisie en het omgevingsplan dynamisch van aard zijn. Via monitoring en evaluatie komen nieuwe maatschappelijke vraagstukken Vertrouwelijkheid: Intern

11

naar boven, die soms zullen vragen om aanpassing van de koers in de omgevingsvisie. Dit kan vervolgens leiden tot het aanpassen van juridische regels in het omgevingsplan. Omgekeerd kan het ook voorkomen dat het voor het kunnen wijzigen van het omgevingsplan nodig is om nieuw of aanvullend beleid te maken (bv. bij nieuwe milieuthema’s). 3.2.2 Bij het opstellen van (delen van) het omgevingsplan wordt de wijze van reguleren zoveel mogelijk afgestemd op de dynamiek binnen het specifieke gebied. Het doel van het omgevingsplan is het behouden en bereiken van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Wat die goede kwaliteit is of nodig heeft – en wie daaraan wil of kan bijdragen – kan per gebied verschillen. We zien dit ook terug in het coalitieakkoord, waarin wordt beschreven dat vraagstukken gebiedsgericht en op maat zullen worden opgepakt. Om een dergelijke differentiatie mogelijk te maken, is het niet wenselijk om voor het gehele omgevingsplan één sturings- of planologische filosofie aan te houden. Voor dynamische gebieden past een andere vorm van planologie – en daarmee een ander type regels – dan in laagdynamische gebieden. Dat geldt ook voor gebieden met behoudenswaardige bestaande kwaliteiten versus gebieden waar de leefomgeving een impuls behoeft, of voor gebieden waar we als gemeente meer of juist minder de regie willen pakken.

De vele verschillende gebieden van Den Haag hebben allemaal baat bij een andere wijze van sturing. In de loop der tijd kan bovendien een andere sturingswijze wenselijk worden vanwege veranderende omstandigheden. Bij het ontwikkelen van het omgevingsplan zal de wijze van reguleren dan ook zoveel mogelijk worden afgestemd op de actuele dynamiek of wensen voor het specifieke gebied. 3.2.3 Omdat we binnen het omgevingsplan willen variëren met de wijze van reguleren en omdat we nog veel moeten leren, nemen we op voorhand geen algemeen standpunt in ten aanzien van een aantal mogelijke keuzes. De Omgevingswet vraagt de overheid om minder te denken in onmogelijkheden en meer in mogelijkheden. De afgelopen jaren is een veel gehoorde stelling dan ook dat de houding ten opzichte van initiatiefnemers moet veranderen van (het huidige) “nee, tenzij”, naar “ja, mits”, waarbij initiatiefnemers zoveel mogelijk tegemoet worden gekomen. Verschillende gemeenten kiezen er voor deze grondhouding praktisch door te vertalen naar standpunten als “via gesloten normen maken we zoveel mogelijk activiteiten vergunningvrij” en “via algemene regels worden activiteiten zoveel mogelijk gemeente breed gereguleerd”. We vinden het belangrijk dat in Den Haag ruimte is voor initiatieven en dat iedereen mee kan doen.

Tegelijkertijd zijn we ons bewust van de grote uitdagingen waar we voor staan, de keuzes die daar voor nodig zijn en de verantwoordelijkheid die we hebben voor het bereiken en behouden van een goede fysieke leefomgeving. Hoe we deze dynamiek kunnen en willen vertalen naar het omgevingsplan zal de komende tijd gaan blijken. We bereiden ons al enkele jaren voor op de komst van dit nieuwe instrument. We hebben dan ook al veel ervaringen opgedaan, bijvoorbeeld tijdens het werken aan en met omgevingsplan Binckhorst. Daaruit blijkt duidelijk dat werken ‘in de geest van de Omgevingswet’ wezenlijk anders is dan wat we nu gewend zijn. Er liggen diverse kansen en uitdagingen. We hebben gezien dat we ruimte nodig hebben om gaandeweg te ontdekken wat werkt en past bij onze stad. Dit maakt dat het niet wenselijk is onszelf al op voorhand vast te leggen op bepaalde keuzes. Vertrouwelijkheid: Intern

12

3.2.4 Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties moeten (vroegtijdig) in staat worden gesteld om invloed uit te oefenen op het omgevingsplan van Den Haag. Uit het coalitieakkoord van Den Haag komt duidelijk naar voren dat de gemeente meer gebruik wil gaan maken van de denkkracht van de samenleving om te komen tot een betere leefomgeving. Voor het omgevingsplan betekent dit dat burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties mee moeten kunnen denken over de inhoud van het instrument. Participatie is dan ook een belangrijk element van het werken aan het permanente omgevingsplan van Den Haag. Participatie is niet nieuw, maar zal onder de Omgevingswet wel een wat andere vorm krijgen. De wetgever stimuleert met name vroegtijdige participatie, waardoor op tijd belangen, meningen en creativiteit op tafel komen. Daarbij wordt ervanuit gegaan dat het op deze manier inrichten van participatie zorgt voor meer draagvlak voor initiatieven, vlottere besluitvorming en betere plannen voor de leefomgeving. Als kwaliteitskader voor de participatie rondom het omgevingsplan van Den Haag maken we gebruik van de gemeentelijk participatieverordening (2012) die momenteel wordt herzien. Om participatie praktisch vorm te geven, zijn binnen Den Haag twee instrumenten ontwikkeld: het Haags participatiekompas en de Haagse participatiewijze (zie paragraaf 4.4).

Vertrouwelijkheid: Intern

13

4. Processtappen 4.1 Uitrol van het omgevingsplan Het komen tot een permanent omgevingsplan voor de gemeente Den Haag is een zeer complexe opgave. Het is nagenoeg onmogelijk om in één keer één integraal, ambtsgebied-dekkend omgevingsplan te maken. We gaan het daarom stapsgewijs opbouwen. Om een bepaalde mate van uniformiteit te garanderen voor het eindproduct, bepalen we daarvoor een aantal uitgangspunten. 4.1.1 We ontwikkelen het omgevingsplan via een ontwerpgerichte aanpak In de transitie van het huidige ruimtelijke regime naar het (permanente) omgevingsplan kunnen grofweg twee ontwikkelprincipes worden onderscheiden: een stapsgewijs lerende aanpak, of een ontwerpgerichte aanpak. Bij een stapsgewijs lerende aanpak zijn de huidige regels het uitgangspunt en worden deze doorontwikkeld richting het omgevingsplan. Hierbij bestaat aan de start van het proces een beperkt beeld van hoe het uiteindelijke instrument er uit zal komen te zien. Bij een ontwerpgerichte aanpak is er aan de start al sprake van een concreter eindbeeld (ook wel ‘ontwerp’) van het uiteindelijke omgevingsplan. Dit is het uitgangspunt waar naartoe wordt gewerkt: er wordt een raamwerk opgesteld, dat vervolgens wordt gevuld met regels.

Door dit eindbeeld van het instrument als uitgangspunt te nemen en vervolgens te bepalen hoe ambities en randvoorwaarden zo goed mogelijk in regels geborgd kunnen worden, denken we vanuit het doel en niet vanuit de regels. Dit sluit niet alleen goed aan bij de visie van de wetgever op het omgevingsplan, maar ook bij onze eigen uitgangspunten. Ter voorbereiding op de komst van het omgevingsplan, is de afgelopen jaren gewerkt aan een indeling op hoofdlijnen. Deze indeling wordt de komende jaren nader verfijnd doordat via de concrete uitwerking van thema’s/activiteiten of gebieden inzicht ontstaat in de samenhang tussen en logische plaatsing van onderwerpen binnen het instrument. Deze uitwerking van thema’s/activiteiten dient ook als basis voor het opstellen van concrete regels. Door deze vervolgens toe te wijzen aan werkingsgebieden wordt het omgevingsplan gevuld. De huidige ruimtelijke plannen, gemeentelijke verordeningen, bruidsschat, instructieregels, etc. vormen bij deze aanpak een ‘checklist’ om te bepalen of we alle aspecten hebben geborgd in ons ontwerp. Overigens valt niet uit te sluiten dat we gaandeweg het proces op onderdelen anders gaan aankijken tegen het oorspronkelijke eindbeeld. Binnen deze aanpak is er dan ook ruimte voor het op onderdelen bijstellen van het ontwerp.

De logische samenhang van onderdelen binnen het instrument is daarbij altijd het belangrijkste ijkpunt. 4.1.2 Het omzetten van regels naar het permanente omgevingsplan verloopt via een themagerichte en gebiedsgerichte aanpak. Via een themagerichte aanpak wordt het permanente omgevingsplan uitgebreid door regels op te nemen die gelden voor het hele ambtsgebied m.b.t. een specifiek onderwerp/thema (bv. parkeren of evenementen). Deze aanpak leent zich goed voor het omzetten van algemene regels en het opnemen van thema’s die niet zijn geregeld in het tijdelijke omgevingsplan (bv omdat het om een nieuw thema gaat). Deze aanpak kan ook worden ingezet voor het omzetten van (delen van) verordeningen en (delen van) de bruidsschat. Een belangrijk aandachtspunt bij deze werkwijze is het borgen van integrale weging met andere thema’s. Vertrouwelijkheid: Intern

14

De vigerende bestemmingsplannen die onderdeel worden van het tijdelijke omgevingsplan, kunnen alleen per locatie worden omgezet naar het permanente omgevingsplan. Het omzetten van de (bestaande) ruimtelijke regelgeving kan dan ook alleen gebiedsgericht plaatsvinden. Daarbij worden in één keer voor een bepaalde locatie alle regels overgeheveld die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies. Alle relevante thema’s moeten dus in één keer, samenhangend worden opgepakt. Via een gebiedsgerichte aanpak, worden steeds binnen een afgebakend gebied alle regels voor de fysieke leefomgeving uitgewerkt en omgezet naar het permanente omgevingsplan. 4.1.3. Bij het toewijzen van regels aan werkingsgebieden gebruiken we een bibliotheek met standaardregels. Er wordt een thematische bibliotheek samengesteld, waarin alle standaardregels voor het omgevingsplan worden opgenomen. Daarbij wordt ook inzichtelijk gemaakt hoe die regels kunnen worden toegewezen aan werkingsgebieden in de stad. Deze bibliotheek vormt daarmee een omgevingsplan op hoofdlijnen. Bij wijzigingen van het omgevingsplan worden deze basisregels altijd als uitgangspunt gebruikt. Dit garandeert een mate van uniformiteit voor alle wijzigingen en daarmee voor het permanente omgevingsplan, ondanks dat dit stapsgewijs tot stand zal komen.

Het vertrekken vanuit een uniforme basis vormt geen belemmering voor de gebiedsgerichte benadering die we willen kunnen doorvoeren in het omgevingsplan. Uit oefeningen blijkt dat via kleine bewerkingen van de uniforme, geharmoniseerde regels voldoende variatie kan worden bereikt om de specifieke kwaliteiten die in gebieden aanwezig zijn te borgen. Gelijktijdig met het opstellen van de regelbibliotheek, worden een standaardlijst van activiteiten en van te hanteren (gemeentelijke) begrippen opgesteld. Daarbij wordt doorlopend gemonitord of één en ander goed op elkaar aansluit. Ook dit heeft tot doel de benodigde uniformiteit van het permanente omgevingsplan zo goed mogelijk te borgen tijdens de stapsgewijze ontwikkeling. 4.1.4 Zowel bestaande als nieuwe activiteiten worden vastgelegd in het omgevingsplan. Net als een bestemmingsplan, reguleert het omgevingsplan in ieder geval nieuwe activiteiten, zoals de bouw van een huis. Een bestemmingsplan regelt daarnaast ook bestaande bebouwing en bestaand gebruik, bijvoorbeeld via de bouwvlakken rondom bestaande bouw. De wetgever ziet het omgevingsplan als een instrument dat meer verordenend van karakter is dan een bestemmingsplan. Dit roept de vraag op of bestaande activiteiten moeten worden gereguleerd in het omgevingsplan.

Gelet op de rechtszekerheid en handhaving bij bestaande activiteiten, is het in beginsel raadzaam om de bestaande situatie aan te duiden in het omgevingsplan. Ervaringen die we hebben opgedaan in het gebied Binckhorst sluiten hier bij aan. We kiezen er dan ook voor om huidige activiteiten en functies op te nemen in het omgevingsplan. Vanzelfsprekend is het daarbij belangrijk dat de bestaande situatie goed te onderscheiden is van nieuwe mogelijkheden. 4.1.5 De inzet en input van verschillende beleidsverantwoordelijke en uitvoerende afdelingen is essentieel om tot een volwaardig, integraal, uitvoerbaar omgevingsplan te komen. Het omgevingsplan is een juridisch-planologisch instrument, maar kan niet enkel worden opgesteld door de afdelingen die deze velden als expertise hebben. Het omgevingsplan is een zeer veelomvattend instrument, waarin een grote hoeveelheid beleidsthema’s gaat landen. Deze thema’s Vertrouwelijkheid: Intern

15

dienen op zo’n manier met elkaar te worden afgestemd en te worden verwerkt tot regels, dat er uiteindelijk sprake is van een volwaardig, integraal, uitvoer- en handhaafbaar omgevingsplan. Binnen onze organisatie is een enorme hoeveelheid kennis en ervaring aanwezig ten aanzien van allerlei beleidsonderwerpen en hoe die zich verhouden tot de dynamiek in Den Haag. Dit is essentieel bij het vormen van een omgevingsplan dat past bij onze stad. Op voorspraak van de vakafdelingen zal, via onderlinge afstemming en integrale weging – en waar nodig na politieke besluitvorming – moeten worden besloten wat waar het meeste van belang is en hoe één en ander kan/moet worden gereguleerd. Om de nieuwe beleidscyclus (zie figuur 2) volwaardig te laten functioneren, moet dit uitgangspunt ook worden omgedraaid. Wanneer de omgevingsvisie voor een beleidsterrein niet (meer) toereikend is en de visie wordt aangepast/verrijk (al dan niet via sectorale beleidsstukken), moet vanaf de start juridisch-planologisch worden meegedacht over hoe één en ander zou kunnen landen in het omgevingsplan, hoe dit andere thema’s beïnvloed en hoe dit integraal kan worden afgewogen. 4.1.6 (Nieuw) beleid wordt enkel opgenomen in het omgevingsplan nadat politieke besluitvorming heeft plaatsgevonden. Het omgevingsplan is niet de plek om nieuw beleid te maken, maar om het juridisch-planologisch te borgen.

(Politieke) discussies rondom nieuw beleid dienen dan ook niet plaats te vinden via een wijziging van het omgevingsplan, maar via een separaat traject dat wordt opgestart vanuit de beleidsverantwoordelijke afdeling. Participatie dient daarbij ook afdoende geborgd te zijn. Het voeren van inhoudelijke discussies rondom specifieke beleidsuitgangspunten tijdens het proces om te komen tot een omgevingsplanwijziging, zal bovendien het tempo van de transitie van tijdelijk naar permanent omgevingsplan niet ten goede komen. De randvoorwaarde om (nieuw) beleid te vertalen in juridische regels, is dan ook dat politieke besluitvorming reeds heeft plaatsgevonden. Daarbij moeten ook de gevolgen duidelijk in beeld zijn gebracht en moet duidelijk zijn waar de accenten zouden moeten liggen. Dit is essentieel om de verschillende belangen binnen het omgevingsplan integraal te kunnen wegen. Wel is het belangrijk om bij deze werkwijze het omgevingsplan niet te zien als het sluitstuk van het proces. Het ontwikkelen van nieuw beleid moet gelijk op lopen met het nadenken over hoe een en ander uiteindelijk kan worden vertaald naar het omgevingsplan. Omgevingsplanmakers moeten dus vanaf de start worden betrokken bij beleidsvormende trajecten (tenminste waar het de fysieke leefomgeving betreft).

Voorafgaand aan een omgevingsplanwijziging die nodig is om nieuw beleid in te passen, zal bovendien worden gewogen of afdoende participatie heeft plaatsgevonden. Indien dat niet het geval is, kan het nodig zijn het beleidsvormende traject en de bijbehorende besluitvorming (gedeeltelijk) opnieuw te doorlopen, op zo’n manier dat participatie wel geborgd is.

4.2 Drie sporen De stapsgewijze uitrol van het permanente omgevingsplan wordt vormgegeven langs drie sporen:   

Het ruimtelijk spoor Het bruidsschatspoor Het verordeningenspoor

Vertrouwelijkheid: Intern

16

4.2.1 Het ruimtelijk spoor Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het vigerende ruimtelijke regime – zoals vastgelegd in de regels van bestemmingsplannen en (delen van) beheersverordeningen – onderdeel van het tijdelijke omgevingsplan. Voordat de wettelijke transitieperiode (vermoedelijk tot 10 jaar na inwerkingtreding van de wet) afloopt, moeten de regels uit het tijdelijke deel zijn omgezet naar het permanente omgevingsplan, omdat ze anders van rechtswege komen te vervallen. Werkwijze De huidige ruimtelijke regels worden beleidsneutraal omgevormd naar uniforme regelsets voor Den Haag. Deze regelsets worden gebaseerd op factsheets waarmee de vastgestelde beleidskaders, doelen en uitgangspunten voor een bepaald thema zijn geïnventariseerd. De nieuwe regels worden zodanig geformuleerd dat ze passen bij de nieuwe manier van denken die het omgevingsplan van ons vraagt, voldoen aan de Omgevingswet, instructieregels van ‘hogere’ overheden en STOP-TPOD (de uitwisselingsstandaard voor omgevingsplansoftware). Op deze manier ontstaat een thematische bibliotheek, waarin het vigerende ruimtelijke regime is verwerkt in standaardregels voor het omgevingsplan. De bibliotheek vormt een omgevingsplan op hoofdlijnen. Ze wordt niet als een omgevingsplanwijziging in procedure gebracht, maar vormt de basis van waaruit het permanente omgevingsplan wordt opgebouwd.

Dat vindt plaats door regels toe te wijzen aan werkingsgebieden in de stad. Deze worden vervolgens – via een raadsbesluit tot wijziging van het omgevingsplan – verwijderd uit het tijdelijke omgevingsplan en (in gewijzigde vorm) opgenomen in het permante omgevingsplan. Deze omzetting zal deels thematisch en deels gebiedsgericht plaatsvinden (zie paragraaf 4.1.2).

Figuur 4 Schematische weergave van het ruimtelijk spoor.

Werkvolgorde In eerste instantie richten we ons op de basis die nodig is voor alle omgevingsplanwijzigingen: een zo compleet mogelijke regelbibliotheek, inclusief inzicht in hoe deze regels kunnen worden toegewezen aan werkingsgebieden. Vervolgens gaan we per thema of gebied invulling geven aan het omgevingsplan. Ook hierbij richten we ons weer eerst op de basis, door te starten met het opnemen van bepalingen die zich laten vatten in algemene regels die gelden voor heel Den Haag. Dit moet goed worden afgestemd met de algemene regels die zullen worden voorgesteld vanuit het bruidsschatspoor (paragraaf 4.2.2.). Na het vaststellen van deze algemene regels, wordt het omgevingsplan thematisch en gebiedsgericht aangevuld. We maken daarbij een onderscheid tussen actualisatie en ontwikkeling. Bij actualisatie van thema’s of gebieden gaat het om het omzetten van de bestaande regelgeving/ gebruiksruimte

Vertrouwelijkheid: Intern

17

volgens de invalshoeken en eisen van de nieuwe wetgeving. Bij ontwikkeling gaat het om het doorvoeren van nieuw beleid/nieuwe thema’s en het mogelijk maken van nieuwe gebruiksruimte. Met name het gebiedsgericht actualiseren van het omgevingsplan is een complex proces, waarover we nog een en ander moeten leren. Dit geldt niet alleen voor het opstellen van het omgevingsplan, maar ook voor het er mee werken: wat blijkt in de praktijk wel te uit te pakken zoals het is bedoeld en wat niet? We beginnen daarom klein: we starten met de actualisatie van beperkte gebieden waarin de focus ligt op behoud en beheer van de bestaande situatie. Vanuit daar werken we toe naar grotere gebieden en naar gebieden waar meer maatwerk nodig is omdat er meer nadruk ligt op ontwikkeling. We maken deze keuze niet alleen omdat we één en ander eerst goed in de vingers willen krijgen, maar ook omdat bij het mogelijk maken van nieuwe gebruiksruimte een aantal nieuwe thema’s zal gaan spelen. Voor deze thema’s hebben we als gemeente nog geen beleid gemaakt (zie paragraaf 4.2.3). Uit ervaringen met het omgevingsplan Binckhorst blijkt dat het nagenoeg onmogelijk is om zaken goed te regelen in een omgevingsplan, wanneer daarvoor een handvat ontbreekt in de vorm van een beleidsvisie.

Rol vakafdelingen De beleidsverantwoordelijke afdelingen zijn er verantwoordelijk voor dat hun beleidsveld op de juiste manier wordt verankerd in het omgevingsplan. Zij zijn het beste in staat om te bekijken hoe we de nieuwe mogelijkheden die de wet biedt optimaal kunnen inzetten. Bij het maken van nieuwe regels voor het omgevingsplan is ook vakinhoudelijke kennis nodig, om te bepalen in hoeverre deze regels uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. De diverse afdelingen spelen dus een grote rol bij het werken aan het ruimtelijke spoor. Via deze weg borgen we niet alleen gezamenlijk de benodigde continuïteit vanuit het huidige regime, maar werken we ook toe naar van nieuwe manieren van reguleren en sturen (bv. op bepaalde thema’s meer loslaten dan nu). Van de diverse afdelingen wordt verwacht dat ze een (pro-)actieve houding aannemen ten aanzien van het borgen van hun thema(‘s). De input van de beleidsverantwoordelijke afdelingen is van belang bij het opstellen van de factsheets die ten grondslag liggen aan de uniforme regelsets. Bij de doorvertaling van beleid naar concrete regels zijn daarnaast ook de diverse uitvoerende afdelingen van belang, om erop toe te zien dat er regels worden gesteld die werkbaar zijn in de praktijk. Bij de gebiedsgerichte actualisatie van het omgevingsplan spelen de diverse afdelingen wederom een grote rol.

Hier betreft het met name het integraal wegen van diverse thema’s. De afdelingen leveren input en stemmen onderling af met betrekking tot welke accenten waar zouden moeten liggen, hoe we thema’s kunnen/willen prioriteren en hoe we zaken willen reguleren (bijvoorbeeld het al dan niet invoeren van een vergunningsplicht). Eén en ander dient daarbij natuurlijk in lijn te zijn met reeds vastgestelde beleidsdoelen en al rekening te houden met de in ontwikkeling zijnde omgevingsvisie. Vanaf het moment dat de omgevingsvisie is vastgesteld, zijn de doelen en ambities die daarin gesteld zijn leidend voor sectoraal beleid en voor het omgevingsplan. 4.2.2 Het bruidsschatspoor Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet laat het Rijk circa 600 regels los, waarvan er zo’n 300 verhuizen naar de gemeente. Het gaat om regels die nu landelijk worden gesteld, maar die beter Vertrouwelijkheid: Intern

18

passend gemaakt kunnen worden als ze worden afgestemd op de lokale situatie. Gemeente krijgen hierdoor de mogelijkheid om lokale afwegingen te maken: we kunnen voortaan zelf bepalen of we regels willen stellen over deze ‘bruidsschat’-thema’s en zo ja, hoe die regels er dan uit zien. Eventuele regels worden gesteld via het omgevingsplan. De gemeentes worden met de inwerkingtreding van de Omgevingswet het ‘bevoegd gezag’ over de regels die het Rijk loslaat. We kunnen dus pas daarna besluiten nemen tot aanpassing van deze regels. Het is dan ook onmogelijk om ze al bij inwerkingtreding van de wet verwerkt te hebben in het gemeentelijke omgevingsplan. Om te voorkomen dat hierdoor juridische gaten ontstaan, heeft het Rijk een pakket van regels gemaakt dat onderdeel zal gaan vormen van het tijdelijke omgevingsplan: de bruidsschat. Voor Den Haag zijn de belangrijkste aandachtsgebieden binnen de bruidsschat:   

Activiteiten met betrekking tot bouwwerken, open erven en terreinen. Milieubelastende activiteiten, waaronder horeca, recreatie en detailhandel. De aanleg of wijziging van (spoor)wegen, zonder toepassing van ‘geluidsplanfonds’.

Waarom moeten we aan de slag met de bruidsschat? De bruidsschat is beleidsneutraal samengesteld uit bestaande regels (van ‘hogere’ overheden). Dat wil zeggen dat de regels zijn geschreven in de terminologie van de Omgevingswet, maar niet zijn aangepast aan de eisen van de nieuwe wet. Deze slag moeten we zelf maken. Ook is in deze regels (vanzelfsprekend) het lokaal maatwerk niet verwerkt. Met de overdracht van de regels van rijk naar gemeente – en opname daarvan in het tijdelijke omgevingsplan – verandert er qua regelgeving feitelijk dus niks per inwerkingtreding van de wet. Bij het maken van het permanente omgevingsplan, moet van alle regels in het tijdelijke deel worden bepaald of ze worden overgenomen en zo ja, in welke vorm. Regels die worden overgezet moeten daarbij voldoen aan de wettelijke eisen en worden afgestemd op de lokale wensen. Dit geldt dus ook voor de bruidsschatregels die daardoor niet één-op-één kunnen worden overgezet. Werkwijze Uiteindelijk bepaald de gemeenteraad van elke bruidsschatregel of deze wordt overgenomen of komt te vervallen. Bij alle regels die worden overgenomen in het permanente omgevingsplan, moet worden besloten of het nodig/wenselijk is de regel te wijzigen. De regels in het omgevingsplan zijn de concrete uitwerking van beleidsdoelen die zijn geformuleerd voor Den Haag.

Het al dan niet opnemen en wijzigen van regels, moet dan ook worden bepaald aan de hand van de gemeentelijke beleidskaders. Daarnaast moeten de nieuwe regels voldoen aan de doelen van de Omgevingswet, de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de provinciale Omgevingsverordening. Er is een voorlopige analyse van de bruidsschatregels uitgevoerd. Op basis daarvan kunnen we stellen dat een aanzienlijk deel van de bruidsschatregels beleidsneutraal opgenomen kan worden in het permanente omgevingsplan van Den Haag. Ze hoeven daarbij enkele geschikt gemaakt te worden via ondergeschikte redactionele aanpassingen. De bruidsschat bevat echter ook regels waarvoor nadere politieke besluitvorming nodig is. Het gaat daarbij zowel om thema’s waarvoor het vigerende beleid onder de loep moet worden genomen met Vertrouwelijkheid: Intern

19

oog op de doelen van de Omgevingswet, als om thema’s waarvoor überhaupt nog geen gemeentelijk beleidskader bestaat (omdat deze verantwoordelijkheid tot nu toe bij het rijk lag). Zolang er op deze thema’s geen gemeentelijke doelen en uitgangspunten zijn gedefinieerd, is het zeer onwenselijk een definitief besluit te nemen over deze regels.

Figuur 5 Schematische weergave van het bruidsschatspoor, in relatie tot het ruimtelijk spoor.

Werkvolgorde De bruidsschat zal in eerste instantie beleidsneutraal worden benaderd. De regels die op basis van bestaand beleid kunnen worden geschrapt of omgezet naar hun definitieve vorm, zullen als eerste worden verwerkt tot een voorstel ter wijziging van het omgevingsplan. Dit zal zoveel mogelijk gebeuren via een themagerichte benadering. Regels die niet thematisch kunnen worden opgepakt, zullen worden meegenomen bij gebiedsgerichte actualisaties. In tegenstelling tot de regels uit het ruimtelijk spoor, mogen bruidsschatregels daarbij wel gedeeltelijk vervallen of wijzigen voor een locatie. Nadat dit traject zover mogelijk is afgerond, worden de bruidsschatregels opgepakt die zich op dat moment nog in het tijdelijk deel van het omgevingsplan bevinden. Dit zijn regels waarvoor herijking van het bestaand beleid nodig is, of waarvoor nog beleid moet worden gemaakt. Het is zeer wenselijk te wachten met het verwerken van deze regels totdat de gemeentelijke omgevingsvisie is vastgesteld (huidige planning: eind 2024). Rol vakafdelingen Het analyseren en verwerken van de bruidsschatregels wordt opgepakt vanuit een ambtelijke werkgroep. Zij hebben hierbij de kennis en ervaring nodig die aanwezig is binnen de eigen organisatie en bij Omgevingsdienst Haaglanden en andere ketenpartners, zoals het waterschap en de veiligheidsregio.

Het gaat daarbij niet alleen om beleidsmatige kennis, maar ook over inzichten in wat bepaalde keuzes betekenen voor uitvoering, toezicht en handhaving. Vertegenwoordigers van de diverse bruidsschatthema’s en uitvoeringsorganisaties zullen worden gevraagd om input te leveren wanneer een voor hen relevant thema wordt opgepakt. Hoeveel inzet dit vraagt is afhankelijk van de hoeveelheid regels, hun complexiteit en samenhang met andere thema’s. Afdelingen of samenwerkingspartners die een veelvoud aan thema’s/regels vertegenwoordigen vormen bij voorkeur onderdeel van de werkgroep. 4.2.3 Het verordeningenspoor De gemeentelijke verordeningen vormen geen deel van het tijdelijke omgevingsplan en blijven na inwerkingtreding van de wet aanvankelijk zelfstandig voortbestaan. Het permanente omgevingsplan Vertrouwelijkheid: Intern

20

moet uiteindelijk wel alle regels rondom de fysieke leefomgeving bevatten. Dat betekent dus dat ook delen van gemeentelijke verordeningen moeten worden omgezet. Regels uit die verordeningen, die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, moeten uiterlijk aan het einde van de transitieperiode zijn opgenomen in het permanente omgevingsplan, omdat ze anders van rechtswege komen te vervallen. Werkwijze Het in het permanente omgevingsplan integreren van regels uit gemeentelijke verordeningen kan het best thematisch worden opgepakt. Door een bepaalde verordening in één keer, voor de gehele gemeente om te zetten – in plaats van gebiedsgericht voor een klein stukje van Den Haag – wordt voorkomen dat in de stad verschillende regimes gelden en/of tegenstrijdige situaties ontstaan. Het is bijvoorbeeld praktisch onwerkbaar als aan de ene kant van de straat moet worden gehandhaafd op basis van de APV en aan de andere kant op basis van het omgevingsplan. De huidige gemeentelijke verordeningen bevatten regels die móeten worden geïntegreerd in het permanente omgevingsplan, regels die mógen worden geïntegreerd en regels die expliciet niet mogen worden opgenomen. We vertrekken vanuit het uitgangspunt dat ook de regels die mógen worden overgenomen (en dus niet verplicht zijn), worden opgenomen in het omgevingsplan.

Dit komt de integraliteit, overzichtelijkheid en daarmee bruikbaarheid van de regelgeving ten goede. We moeten er daarbij wel voor waken niet alle proceselementen uit de bestaande verordeningen op te nemen in het omgevingsplan, omdat dit de bruikbaarheid juist níet ten goede zal komen. Procesregels zouden ofwel in de bestaande (aangepaste) verordeningen kunnen achterblijven, of worden gebundeld in één procesverordening. De link met het omgevingsplan kan vervolgens worden gelegd via de toelichting op het omgevingsplan.

Figuur 6 Schematische weergave van het verordeningenspoor, in relatie tot het ruimtelijk spoor en bruidsschatspoor.

Werkvolgorde Het omzetten van regels uit de gemeentelijke verordeningen zal pas worden opgepakt nadat het werk uit het ruimtelijke spoor en het bruidsschatspoor grotendeels is afgerond. De belangrijkste reden hiervoor is dat het wijzigen van (delen van een) verordening (bijvoorbeeld vanwege een beleidswijziging) kan worden opgepakt via een aanpassing van de betreffende verordening. Dit in tegenstelling tot een ruimtelijke regel uit het tijdelijke omgevingsplan, die daarin ‘bevroren’ is en alleen kan worden gewijzigd via een omzetting naar het permanente omgevingsplan. De prioriterig Vertrouwelijkheid: Intern

21

om verordeningsregels om te zetten naar het permanente omgevingsplan is daarmee dus lager dan het omzetten van regels uit het tijdelijke deel. Het moment waarop specifieke verordeningen worden omgezet, zal worden vastgesteld in overleg met de verantwoordelijke beleidsafdelingen. Initiatieven worden tot die tijd getoetst aan de zelfstandige gemeentelijke verordeningen. Rol vakafdelingen Bij het incorporeren van gemeentelijke verordeningen in het permanente omgevingsplan, is het van belang dat ze zijn geactualiseerd, geüniformeerd en geharmoniseerd. Ze moeten bovendien compatibel zijn gemaakt met het omgevingsplan en opnieuw worden vastgesteld. Dit is een verantwoordelijkheid van de beleidsverantwoordelijke afdeling. Nadat dit traject is afgerond, kan de verordening – via een omgevingsplanwijziging – (beleidsneutraal) worden geïntegreerd in het permanente omgevingsplan. Tijdens de actualisatie van verordeningen moet worden beoordeeld hoe de betreffende regels zich verhouden tot (onderdelen uit) het omgevingsplan. Dit om tegenstrijdigheden en/of dubbelingen te voorkomen. Daarnaast moet worden onderzocht of het mogelijk/wenselijk is om (bestaande) vergunningplichten om te zetten naar algemene regels en of beleidsregels het beste worden opgenomen als algemene regels of als beoordelingsregels bij een vergunning.

Daarbij dient ook aandacht te zijn voor de uitvoerbaar- en handhaafbaarheid van regels. Eén en ander is daarbij ook afhankelijk van hoe de regels uit het ruimtelijke spoor (paragraaf 4.2.1) en bruidsschatspoor (paragraaf 4.2.2) zijn/zullen worden verwerkt in het permanente omgevingsplan.

4.3 Drie fasen We beschikken niet oneindig over mensen en middelen om te werken aan de sporen die zijn beschreven in paragraaf 4.2. We moeten dus keuzes maken ten aanzien van wat we op de korte termijn (kunnen) oppakken en wat wordt doorgeschoven naar middellange of lange termijn. Omdat het een enorme en complexe opgave is, zullen we voor het ontwikkelen van het permanente omgevingsplan van Den Haag de gehele transitieperiode (vermoedelijk tot 10 jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet) nodig hebben. We onderscheiden daarbij drie fasen:   

Fase 1: heden – januari 2025 Fase 2: januari 2025 – december 2030 Fase 3: december 2030 - december 2033

Via deze drie fasen werken we eerst aan de basis en breiden vanuit daar het omgevingsplan verder uit. Aanvankelijk pakken we de zaken op waarmee we zoveel mogelijk partijen kunnen ‘bedienen’ en richten ons daarna op de meer gedetailleerde (gebiedsgerichte) invulling van het omgevingsplan. De focus verschuift daarbij geleidelijk van een beleidsneutrale naar een meer beleidsintensieve transitie. In de praktijk zal het onderscheid tussen de drie fasen niet altijd even scherp zijn en moeten er ook binnen de fases nog diverse keuzes worden gemaakt ten aanzien van wat als eerste zal worden aangepakt. Noodgedwongen zullen af en toe in de ene fase werkzaamheden moeten worden opgepakt die zijn gepland in een andere fase. Dit komt met name doordat ‘de winkel open blijft’ (zie hoofdstuk 5).

Vertrouwelijkheid: Intern

22

Toch is het van belang om te vertrekken vanuit een planning op hoofdlijnen en zo de gestructureerde ontwikkeling van het permanente omgevingsplan te bewaken. Hiermee kunnen we er op toezien dat de transitie niet te veel wordt geleid door de waan van de dag, waardoor de beschikbare capaciteit niet efficiënt zou worden ingezet. Dit is essentieel om te voorkomen dat het omzetten van regelgeving wordt vertraagd, waardoor we niet op tijd klaar zijn, regels van rechtswege komen te vervallen en we een stuk regie op de stad verliezen.

Figuur 7 Schematische weergave van de drie fasen die we onderscheiden binnen het traject om te komen tot een permanent omgevingsplan.

4.3.1. Fase 1: heden – januari 2025 Zoals veel andere gemeenten zet Den Haag in eerste instantie in op een zoveel mogelijk beleidsneutrale overgang naar de Omgevingswet. Het maken (en in het omgevingsplan doorvoeren) van nieuwe beleidskeuzes is op dit moment ook lastig, omdat het lange termijn perspectief op de stad nog in ontwikkeling is. Volgens de huidige planning zal de “Omgevingsvisie 2050” eind 2024 worden vastgesteld. In lijn daarmee, is er voor gekozen om de beleidsneutrale Fase 1 te laten eindigen in januari 2025. In Fase 1 werken we aan het omzetten van regels uit het ruimtelijk spoor en het bruidsschatspoor. We richten ons daarbij op de basis van waaruit we in Fase 2 en 3 meer detaillering kunnen aanbrengen in het omgevingsplan. Regelbibliotheek We prioriteren het samenstellen van een thematische bibliotheek met uniforme regelsets. Deze regels vormen immers de basis voor alle omgevingsplanwijzigingen. Ze zijn daardoor ook essentieel om (incidenteel) initiatieven te faciliteren die niet via een omgevingsvergunning mogelijk gemaakt kunnen worden, maar enkel via een omgevingsplanwijziging (zie paragraaf 5.1). Om deze bibliotheek samen te stellen, worden de huidige ruimtelijke regels omgevormd tot regelsets die voldoen aan de Omgevingswet. De bibliotheek vormt vervolgens een omgevingsplan op hoofdlijnen, maar wordt niet als omgevingsplanwijziging in procedure gebracht.

De regels zullen landen in het omgevingsplan wanneer ze worden toegewezen aan werkingsgebieden. Dit gebeurt tijdens thematische en gebiedsgerichte wijzigingen gedurende de verschillende fasen van de transitieperiode. Vertrouwelijkheid: Intern

23

Algemene regels We willen al in Fase 1 een start maken met het opnemen van regels in het permanente omgevingsplan. Het is immers essentieel om zo snel mogelijk in de praktijk te gaan leren werken met het instrument. We richten ons daarbij wederom op de basis, door eerst zaken op te nemen die zich thematisch laten vatten in algemene regels. Omdat deze regels van toepassing zijn op heel Den Haag, vormen ze het fundament waarop verdere thematische en gebiedsgerichte invulling kan worden vormgegeven. Bruidsschat Een aanzienlijk deel van de Bruidsschat kan op basis van bestaand beleid worden verwerkt. De regels die op deze manier kunnen worden geschrapt of omgezet naar hun definitieve vorm, worden in deze fase verwerkt tot een voorstel tot wijziging van het omgevingsplan. Dit zal zoveel mogelijk gebeuren via een themagerichte benadering. Regels die niet thematisch kunnen worden opgepakt, zullen worden meegenomen bij de gebiedsgerichte actualisaties die worden uitgevoerd in Fase 2 en 3. 4.3.2. Fase 2: januari 2025 – december 2030 Fase 2 van de transitieaanpak start nadat de omgevingsvisie van Den Haag is vastgesteld. In deze fase zal de beleidsneutrale omzetting van het ruimtelijk regime nog niet zijn afgerond.

Parallel dient echter wel al een beweging te worden ingezet waarmee de (nieuwe) doelen, ambities en uitgangspunten van de omgevingsvisie geleidelijk vertaald worden in het omgevingsplan. In deze fase werken we aan het ruimtelijk spoor en het bruidsschatspoor, waarbij we de beweging maken van een beleidsneutrale naar een steeds meer beleidsintensieve transitie. Thematische aanvulling Vanuit het werk dat wordt opgepakt binnen Fase 1 zal een beeld ontstaan van welke onderwerpen thematisch kunnen worden overgeplaatst naar het permanente omgevingsplan. Voor zover deze onderwerpen nog niet zijn opgepakt in Fase 1 (via algemene regels en de bruidsschat) worden ze meegenomen in Fase 2. Dit geldt ook voor de meer beleidsintensieve thema’s waarvoor de omgevingsvisie het kader zal gaan bieden. Bruidsschat De bruidsschat bevat diverse bepalingen waarvoor herijking van het bestaand beleid nodig is, of waarvoor nog beleid moet worden gemaakt. Met de vaststelling van de omgevingsvisie (en eventueel via daarvan afgeleide documenten) zou er voldoende kader moeten zijn om deze regels op te pakken in Fase 2. De betreffende regels zullen worden verwerkt tot een voorstel voor een omgevingsplanwijziging. Net als in Fase 1 zal hierbij weer zoveel mogelijk worden gekozen voor een thematische insteek. Regels worden alleen gebiedsgericht omgezet wanneer thematisch geen optie is.