RIS315740 Bijlage 1 Adviesrapport governance 213a onderzoeken

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek)

Adviesrapport

Datum

Opdrachtnaam

Januari 2022 Versie

0.4 Auteur

J. de Jong

Status

concept Opdrachtgever

Gemeente Den Haag

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

Inhoudsopgave

1 Introductie 1.1 1.2 1.3

Opdracht en hoofdvraag Methodiek en proces Vervolg

2 Resultaten 2.1 2.2 2.3

Terugblik: artikel 213a Gemeentewet volgens de wetgever Gemeentelijke kaders en richtlijnen 213a-onderzoek Regulering deelaspecten per gemeente

3 3 3 4

5 5 6 8

2.3.1 Deelaspect: Opstellen DMO-programma

8

2.3.2 Deelaspect: Inrichting governance

10

2.3.3 Deelaspect: Inrichting onderzoeksproces

14

2.3.4 Deelaspect: Borging onafhankelijkheid

16

2.3.5 Deelaspect: Verspreiding rapporten

20

2.3.6 Deelaspect: Implementatie en monitoring aanbevelingen

21

2.3.7 Deelaspect: Inhoudelijke focus onderzoeken

22

2.4 2.5

24 25

Beleving onderzoekers Vooruitblik: Wet Open Overheid

3 Conclusies & advies 3.1 3.2 3.3

Samenvatting en conclusies Advies Aandachtspunten vervolg

26 26 26 27

3.3.1 Tijdig betrekken college

27

3.3.2 Samenhang met andere trajecten

27

4 Bronnen

28

Bijlage 1: lijst van respondenten

32

Bijlage 2: volledig overzicht keuzeopties per deelaspect

33

2

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

1 Introductie

1.1

Opdracht en hoofdvraag

Het doel van dit vooronderzoek is om advies te kunnen geven ten aanzien van de benodigde aanpassingen voor de nieuwe verordening en een eventueel nieuw uitvoeringsbesluit doelmatigheidsen doeltreffendheidsonderzoek (ex. Artikel 213a Gemeentewet). Aanpassingen zijn nodig omdat de kaderstukken dateren uit 2008 (RIS156034 en RIS158147), niet aansluiten op de behoeften van stakeholders en omdat doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek per 1-4-2022 wordt overgeheveld naar de bestuursdienst, directie middelen en control (DMC). De leidende vraag van dit vooronderzoek is de volgende:

Welke deelaspecten dienen opgenomen te worden in de verordening en het uitvoeringsbesluit DMO en hoe kunnen eventuele aanpassingen er op hoofdlijnen uitzien? De volgende deelaspecten komen in dit adviesdocument aan bod: 1. Het proces van opstellen van het DMO-programma. 2. Governance: betrokken actoren en verantwoordelijkheden, rollen en bevoegdheden. 3. Procesinrichting doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek. 4. Borging onafhankelijkheid. 5. Verspreiding rapporten. 6. Monitoring en implementatie aanbevelingen. 7. Inhoudelijke focus onderzoeken (beleid, bedrijfsvoering, anders). Voor bovengenoemde deelaspecten brengen we advies uit op basis van informatie uit Den Haag en andere gemeenten (G4 + Almere, Eindhoven, Groningen). De uiteindelijke keuzes en het daadwerkelijk verwerken van de gekozen aanpassingen in de verordening en (eventueel) uitvoeringsbesluit vallen buiten de scope van dit vooronderzoek. Ook buiten scope van dit onderzoek valt de vraag naar nut, noodzaak en mogelijke taken van een eventueel op te richten audit committee. Hoewel in dit onderzoek enkele malen wordt gerefereerd aan een audit committee, wordt deze bredere vraag als onderdeel van een ander traject (Programma Verbetering Beheerorganisatie) beantwoord en laten wij deze dus hier buiten beschouwing.

1.2

Methodiek en proces

Voor dit vooronderzoek hebben wij gebruikgemaakt van een combinatie van interviews en deskresearch. De interviews zijn afgenomen onder een zevental stakeholders binnen de gemeente Den Haag en bij DMO-specialisten van de gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Utrecht. Voor G4gemeenten en Almere, Eindhoven en Groningen is deskresearch gedaan via het raadplegen van de betreffende raadsinformatiesystemen. Voor Almere, Eindhoven en Groningen geldt dat informatie over deze gemeenten niet altijd voorhanden is en dus alleen is toegevoegd indien dit het geval is. Tevens is generieke documentatie van de wetgever gebruikt (o.a. memorie van toelichting op 213a onderzoek) en een Rekenkamer evaluatie van 213a-onderzoek in diverse gemeenten.

3

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

Als onderdeel van het vooronderzoek zijn eerst verschillende keuzeopties gepresenteerd op basis van de feitelijke situatie in Den Haag en de andere onderzochte gemeenten. Deze zijn vervolgens besproken en gewogen met de stuurgroep voor dit vooronderzoek (concerncontroller en gemeentesecretaris). Op basis daarvan is per deelaspect één keuzeoptie geselecteerd, die is opgenomen in dit adviesrapport. De selectie is gedaan op basis van drie hoofdcriteria: • • •

Consistentie met bestaande en toekomstige landelijke kaders (o.a. de Wet Open Overheid, treedt in werking per 1-5-2022). Consistentie met overkoepelende inrichting en ontwikkelingen van de gemeentelijke organisatie, waaronder de vorming van de Directie Middelen en Control (DMC). Vereenvoudiging, d.w.z. minder bij DMO betrokken gremia/spelers en verduidelijken van taken, rollen en verantwoordelijkheden.

Indien voorgaande hoofdcriteria niet tot een eenduidige voorkeursoptie leiden, is de selectie van een voorkeursoptie gedaan op grond van aanvullende argumenten, zijnde de ervaringen van respondenten en documentatie uit Den Haag en andere gemeenten.

1.3

Vervolg

Dit advies is bedoeld om te helpen bij besluitvorming over de toekomstige kaders voor 213aonderzoeken op verschillende niveaus (verordening, uitvoeringsbesluit, ambtelijke richtlijnen).

4

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

2 Resultaten

Terugblik: artikel 213a Gemeentewet volgens de wetgever1

2.1

Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek wordt uitgevoerd op grond van artikel 213a van de gemeentewet. Dit artikel is geïntroduceerd als onderdeel van de dualisering van de inrichting, de bevoegdheden en de werkwijze van het gemeentebestuur in 2001 (hierna: Wet Dualisering). Artikel 213a luidt als volgt:

•

1 Het college verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur. De raad stelt bij verordening regels hierover.

•

2 Het college brengt schriftelijk verslag uit aan de raad van de resultaten van de onderzoeken. 3 Het college stelt de rekenkamer of, indien geen rekenkamer is ingesteld, personen die de rekenkamerfunctie uitoefenen, tijdig op de hoogte van de onderzoeken die hij doet instellen en zendt haar, onderscheidenlijk hen, een afschrift van een verslag als bedoeld in het tweede lid.

•

Hieruit volgt dat de primaire wettekst geen vormvereisten stelt aan uitvoering van de onderzoeken, noch aan de verspreiding van de onderzoeksresultaten. De memorie van toelichting op de Wet Dualisering maakt expliciet onderscheid tussen 'controle op doelmatigheid en doeltreffendheid' enerzijds en 'rekenkamer' anderzijds. Het periodiek toetsen van doelmatigheid en doeltreffendheid van gemeentelijk beleid en de inrichting van de organisatie wordt door de wetgever benoemd als verantwoordelijkheid van zowel raad als college, gezien het belang hiervan voor de algemene oordeelsvorming over het gevoerde beleid: 'Het behoort daarom tot de verantwoordelijkheid van de raad en het college dat periodiek getoetst wordt of bij de ten uitvoerlegging van het gemeentelijk beleid, bijvoorbeeld inzake milieu, leefbaarheid, openbaar vervoer en volkshuisvesting, wordt voldaan aan deze eisen. Ook dient periodiek te worden onderzocht of de inrichting van de gemeentelijke organisatie – in brede zin, de personeelsformatie, de informatievoorziening, de administratieve organisatie – aan de gestelde eisen voldoet.

Het voorgestelde artikel 213a voorziet daarin.' Het onderscheid met de rekenkamer wordt in de memorie van toelichting expliciet benoemd en als volgt omschreven: 'Deze (rekenkamer) taak staat naast het bewaken van de doelmatigheid en doeltreffendheid door de raad en het college als onderdeel van de reguliere bestuurstaak, waarvoor het voorgestelde artikel 213a een voorziening treft. Bij dat laatste gaat het om de structurele toetsing van het gemeentelijk beleid, de uitvoering daarvan en van de inrichting van de gemeentelijke organisatie. De rekenkamer zal zich meer toeleggen op deelonderzoeken op bepaalde terreinen.'

1

Tenzij anders vermeld is de informatie opgenomen in deze paragraaf ontleend aan de memorie van toelichting op de ‘Wet dualisering gemeentebestuur’. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27751-3.html (Geraadpleegd, 23-09-2021).

5

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

In de context van de rekenkamer wordt tot slot door de wetgever nog expliciet verwezen naar de 'eigen verantwoordelijkheid' van de raad om toe te zien op doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid, gevolgd door de volgende passage: 'Met name het nieuw voorgestelde artikel 213a geeft de raad een uitdrukkelijke taak met betrekking tot het doen van onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid.' Voorgaande wijst uit dat de wetgever doelmatigheid- en doeltreffendheidsonderzoek ziet als: 1. 2. 3.

Onderdeel van de reguliere bestuurstaak. Periodiek terugkerend. Een gezamenlijke verantwoordelijkheid van raad en college.

Ruim tien jaar na introductie van de Wet Dualisering is artikel 213a nogmaals aan bod gekomen in een Tweede Kamerdebat over wijziging van de gemeentewet. Hierin wordt naar artikel 213a verwezen als 'verplichting tot periodieke beleidsevaluatie'. Aanvankelijk had de regering het voornemen artikel 213a te schrappen, echter is men op het besluit teruggekomen: 'Gelet op de decentralisatie en de daarmee gepaard gaande overgang van budgetten is de regering tot heroverweging van het voornemen tot schrappen gekomen. Instrumenten als deze dragen bij aan de controlerende taak van de raad, een taak die aan belang zal toenemen'. Uit deze bewoordingen blijkt dat de wetgever vasthoudt aan de oorspronkelijke visie op artikel 213a, zoals verwoord in de Wet Dualisering.

2.2

Gemeentelijke kaders en richtlijnen 213a-onderzoek

Gemeenten passen artikel 213a gemeentewet in de praktijk toe door aanvullende kaders en regels te stellen. Deze kunnen globaal op drie niveaus worden vastgesteld: 1. 2. 3.

Raadsniveau: de verordening. Collegeniveau: het uitvoeringsbesluit. Ambtelijk niveau: richtlijnen vastgesteld door directie/management.

Raadsniveau: de verordening Een vergelijking van G4-verordeningen leert dat deze een beperkt aantal artikelen bevatten. Tabel 1 hieronder geeft de inhoud van de G4-verordeningen weer per artikel. Den Haag Amsterdam Artikel 1 Begripsbepalingen Begripsbepalingen Artikel 2 Alle procedures + Frequentie opdrachtgeverschap Artikel 3 Programma prestatiemeting Artikel 4 Verantwoording en gevolgtrekking Artikel 5 -

Rotterdam Utrecht Begripsbepalingen Begripsbepalingen Frequentie en Programma + inhoudelijke focus elementen Rapportage planning Onderzoeksonderzoeken frequentie Rapportage (gerede) Rapportage onderzoeken voortgang Uitkomsten en gevolgtrekking Tabel 1. Overzicht artikelen in verordeningen

6

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

Uit tabel 1 blijkt dat in de artikelen die in alle gemeenten voorkomen de belangrijkste begrippen gedefinieerd worden, de frequentie van onderzoek en het opdrachtgeverschap benoemd worden. Het opdrachtgeverschap is in Den Haag expliciet benoemd (College), terwijl dit in Amsterdam en Utrecht verwerkt zit in artikel 2, door het college te benoemen als de actor die ‘onderzoekt’ en ‘opstelt’. In Rotterdam wordt het opdrachtgeverschap niet benoemd, maar wel de uitvoerder (afdeling concernaudit). De verordeningen van Den Haag (beleid), Rotterdam (beleid en bedrijfsvoering) en Utrecht (beleid en bedrijfsvoering) gaan tevens expliciet in op de inhoudelijke focus van de onderzoeken. Het enige thema dat in méér dan een G4-gemeente voorkomt en in Den Haag ontbreekt is ‘gevolgtrekking’, oftewel: wat doet het college met de uitkomsten en aanbevelingen van de onderzoeken en hoe wordt hierover gerapporteerd. In Amsterdam en Utrecht wordt benoemd dat het college de resultaten betrekt bij de begroting/het jaarplan voor het volgende jaar of een separaat plan van verbetering (Gemeente Amsterdam, 2004).

Aanvullend op de G4 is voor Almere, Eindhoven en Groningen in de verordeningen ook een artikel ‘gevolgtrekking’ opgenomen, waarin vermeld staat dat het college een verbeterplan dient op te stellen en ze dit plan ter kennisgeving dient te delen met de raad (Gemeente Groningen, 2003; Gemeente Eindhoven, 2005; Gemeente Almere, 2006). Verder valt op dat de gemeenten Groningen, Eindhoven en Utrecht aanvullende eisen stellen wat betreft de verslaglegging aan de gemeenteraad over het onderzoeksprogramma. Per onderzoek dient in deze gemeenten het onderwerp, de reikwijdte, methode, doorlooptijd en wijze van uitvoering gerapporteerd te worden. Tevens dienen de onderzoeksprogramma’s in deze gemeenten voorzien te zijn van informatie over de onderzoeksbudgetten. Collegeniveau: het uitvoeringsbesluit Alleen de verordening is verplicht op grond van de gemeentewet. Hierdoor is er sprake van diversiteit tussen gemeenten. Van de onderzochte gemeenten kent alleen de gemeente Den Haag een door het College vastgesteld uitvoeringsbesluit. In Amsterdam is een uitvoeringsbesluit nog in de maak. Wel is er een door de wethouder financiën vastgestelde governance (Gemeente Amsterdam, 2021). Verder kent Utrecht een door het College vastgesteld audit charter met aandacht voor 213a-onderzoek, dat recent herzien is (Gemeente Utrecht, 2021).

Voor de andere onderzochte gemeenten zijn geen door het college vastgestelde uitvoeringsrichtlijnen aangetroffen waarin wordt verwezen naar 213a-onderzoek. Ambtelijk niveau: richtlijnen en handboeken Op ambtelijk niveau zijn vooral in Rotterdam en Utrecht kwaliteitscriteria, toelichtingen op de werkwijze en procesbeschrijvingen geformuleerd. Verderop in dit rapport komen deze aan bod. Kanttekening Het is in Utrecht en Rotterdam staande praktijk dat 213a-onderzoeken worden uitgevoerd door de afdeling concernaudit. Men werkt in deze gemeenten op basis van audit-programma, waarin alle opgenomen onderzoeken tot 213a-onderzoek gerekend kunnen worden (Interview Gemeente Rotterdam) of waarin zowel 213a-onderzoek als andersoortige onderzoeken (audits) zijn opgenomen (Gemeente Utrecht, 2021).

7

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

2.3

Regulering deelaspecten per gemeente

In deze paragraaf wordt voor de deelaspecten (benoemd in de inleiding van dit rapport) per deelaspect beschreven welke keuzes gemaakt worden in de onderzochte gemeenten. Voor ieder deelaspect is aan het eind van de beschouwing weergegeven welke optie voor de gemeente Den Haag de voorkeur geniet. Dit is gedaan op basis van de selectiecriteria benoemd in paragraaf 1.2: consistentie met landelijke ontwikkelingen, consistentie met overkoepelende inrichting en organisatorische ontwikkelingen binnen de gemeente en vereenvoudiging van het DMO-proces. 2.3.1

Deelaspect: Opstellen DMO-programma

Het proces van opstellen van een DMO-programma kent op hoofdlijnen drie fasen: bestuurlijke en ambtelijke opdrachtverlening, onderwerpsinventarisatie en -selectie en het vaststellen van het programma. Het verschilt per gemeente welke actoren betrokken zijn bij de verschillende fasen. Bestuurlijk opdrachtgever voor het DMO-programma is altijd het College. In Den Haag2 en in Utrecht is niet expliciet (in kaderstukken of richtlijnen) een ambtelijk opdrachtgever aangewezen. In Amsterdam en Rotterdam is dit wel het geval en zijn het respectievelijk de concerncontroller en de gemeentesecretaris. Per gemeente verschilt ook welke wethouder verantwoordelijk is voor 213a-onderzoek. Binnen de gemeente Den Haag is de wethouder financiën de stelselverantwoordelijke, wat blijkt uit zijn rol bij o.a. het inbrengen van DMO-rapportages in het college (Gemeente Den Haag, 2008b). In Amsterdam geldt dat de wethouder financiën ‘als stelselverantwoordelijke’ wordt geïnformeerd over het voorgenomen programma (Gemeente Amsterdam, 2021). In Rotterdam is dit de wethouder ‘financiën, organisatie, havens en grote projecten’. Voor Utrecht geldt dat de wethouder ‘personeel & organisatie’ deze rol vervult. Het vaststellen en de samenstelling van het onderzoeksprogramma staan vermeld in tabel 2 hieronder, voor de gemeenten waarvoor deze informatie te achterhalen is.

Gemeente Amsterdam Groningen Den Haag Rotterdam Utrecht

Vaststellen programma (formeel) Instrumenten in programma GMT Alleen 213a-onderzoek College Alleen 213a-onderzoek College Alleen 213a-onderzoek GS (na GMT-behandeling) Alleen 213a-onderzoek College (na GMT-behandeling) 213a-onderzoek + audits Tabel 2: proces opstellen DMO-programma

Uit bovenstaande tabel blijkt dus dat in de onderzochte gemeenten het DMO-programma wordt vastgesteld door GMT, het College of de Gemeentesecretaris (gehoord hebbende de directie). Voor het merendeel van de onderzochte gemeenten geldt dat 213a-onderzoeken een eigen programma kennen, separaat van audits. Voor Rotterdam geldt dat men 213a-onderzoeken benoemt als audits, maar dat alle onderzoeken opgenomen in het programma feitelijk vallen onder 213a-onderzoek (Interview Gemeente Rotterdam). Tabel 3 en 4 hieronder tonen de betrokkenen bij de inventarisatie en -selectie van DMO-onderwerpen in de onderzochte gemeenten waarvoor dit te achterhalen was.

2

In het uitvoeringsbesluit DMO (RIS158147) wordt het audit committee benoemd als ‘opdrachtnemer van het door het college vastgestelde programma’, belast met de inventarisatie, selectie en onderbouwing van onderzoeksonderwerpen.

8

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

Gemeente Amsterdam Den Haag Rotterdam Utrecht

Gemeente Amsterdam Den Haag Rotterdam Utrecht

Onderwerpsinventarisatie (formeel) O.a. bestuurlijke projecten (bestuursadviseurs), stedelijk strategieteam, Chief Science Officer (CSO) Audit committee Concerndirectie, concernaudit Concernaudit Tabel 3: betrokken spelers onderwerpsinventarisatie Onderwerpselectie (formeel) GMT Audit committee Gemeentesecretaris Onderzoeksteam (o.b.v. selectiecriteria) Tabel 4: betrokken spelers bij onderwerpselectie

Formeel is in Den Haag het audit committee verantwoordelijk voor zowel inventarisatie als selectie van onderzoeksonderwerpen. In de praktijk geldt dat het audit committee als gremium niet actief is en dat voor het DMO-programma 2019-2020 een aanzienlijke groep stakeholders in de organisatie geraadpleegd is over mogelijke onderzoeksonderwerpen. Van elke wethouder zijn de bestuursadviseurs benaderd. Tevens zijn het Controllersoverleg (CO), de GMT-leden (deels via de business partners) en het Concern Overleg Onderzoek (COO) benaderd. Tot slot is er gesproken met medewerkers uit de bedrijfsvoering en financiën en medewerkers van diverse beleidsafdelingen. Dit voortraject heeft geleid tot een groslijst met 29 potentiële onderwerpen. Aan de hand van selectiecriteria is deze groslijst gereduceerd tot een top-10, die is besproken met de concerncontroller, de gemeentesecretaris en het GMT. Dit heeft geleid tot 6 onderwerpen, die verwerkt zijn in een (concept)programma. Het programma is via het GMT ter vaststelling aan het college aangeboden (Gemeente Den Haag, 2019).3 In Amsterdam leidt consultatie van de betrokken stakeholders tot een longlist. Deze longlist wordt voorgelegd aan bestuursadviseurs en gereduceerd tot een shortlist met vier á vijf onderwerpen, welke vervolgens wordt voorgelegd aan het GMT.

Het GMT kiest twee á drie onderwerpen uit deze lijst, stelt de lijst vast en zendt deze ter informatie naar het college (Gemeente Amsterdam, 2021; interview Gemeente Amsterdam). Voor Rotterdam geldt dat concernaudit jaarlijks een ronde houdt langs de ambtelijke top, waarbij men inventariseert welke onderwerpen hen bezighouden. De afdeling draagt zelf ook enkele onderwerpen aan, wat leidt tot een samengestelde longlist (ca. 10 onderwerpen), die vervolgens in overleg met de gemeentesecretaris leidt tot een programmavoorstel (Gemeente Rotterdam, 2021). Voor de gemeente Utrecht geldt dat concernaudit zelf een selectie maakt, op basis van de criteria vermeld in het auditjaarplan, waaronder aansluiting op stedelijke opgaven (Gemeente Utrecht, 2021; interview Gemeente Utrecht). Aanvullend op de hier benoemde betrokkenen, worden door interne respondenten van de gemeente Den Haag nog enkele suggesties gedaan. Verschillende respondenten benoemen het betrekken van de accountant, al dan niet door onderwerpselectie te verbinden met de controle van de jaarrekening. Als manieren om het bestuur meer te betrekken bij 213a-onderzoek worden een koppeling met het coalitieakkoord en/of retraiteclaims benoemd, net als het laten uitvragen van onderwerpen door de wethouder financiën (Interviews Gemeente Den Haag). 3

De selectiecriteria zijn ook opgenomen in het programma.

9

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

Over de frequentie waarop onderwerpen opgehaald dienen te worden zijn alle respondenten het eens: dit zou jaarlijks moeten gebeuren, eens per twee jaar is te weinig. Dit sluit aan bij wat meerdere interne respondenten zien als essentiële randvoorwaarden voor onderzoeken: urgentie (actualiteit) van de thema’s en commitment van de belangrijkste stakeholders. Voorkeursopties GDH 'opstellen DMO-programma'

a) Ambtelijk opdrachtgeverschap: Gemeentesecretaris. b) Vaststellen programma: College. c)

Bundeling onderzoek: 213a-onderzoek kent eigen programma.

d) Onderwerpsinventarisatie: Concerndirectie (GMT). e)

Onderwerpselectie: Gemeentesecretaris, op advies concerncontroller.

Dat het DMO-programma door het college wordt vastgesteld is momenteel ook het geval in Den Haag en volgt logisch uit de gemeentewet, waar 213a-onderzoek wordt benoemd als 'onderdeel van de reguliere bestuurstaak'. Het aanwijzen van een ambtelijk opdrachtgever vloeit voort uit de wens van stakeholders om deze rol expliciet te beleggen. Gezien de GS ambtelijk het dichtst bij het College staat achten wij dit de meest logische kandidaat voor deze rol. Het onderbrengen van 213a-onderzoek in een separaat programma sluit aan bij de organisatorische scheiding tussen Internal Audit (DBV) en 213a-onderzoek (BSD) per 1-4-2022. De voorkeursoptie onder d) komt deels overeen met de huidige Haagse praktijk, waarbij het GMT al een (informele) rol heeft bij het DMO-programma. Deze rol in lijn met de organisatieregeling, waarin staat (artikel 3.18 lid 2) dat het GMT ‘verantwoordelijk is voor de functionele kaderstelling’, oftewel ‘invulling en sturing op de strategische, dienstoverstijgende beleids- en bedrijfsvoeringsthema’s’ (Gemeente Den Haag, 2019b). Zoals beschreven in de gemeentewet (zie paragraaf 2.1), zijn DMO’s onder andere bedoeld om te toetsen of de inrichting van de gemeentelijke organisatie in brede zin voldoet aan de eisen van doelmatigheid en doeltreffendheid.

In Rotterdam heeft men positieve ervaringen met de werkwijze waarbij de ambtelijke top (GMT) onderwerpen aandraagt, waarna de gemeentesecretaris selecteert. Wij stellen dan ook voor dat de gemeente Den Haag hierbij aansluit. In het verlengde van hetgeen bepaald is in artikel 3.17 lid 1 van de organisatieregeling stellen wij tevens voor de gemeentesecretaris op dit punt te laten adviseren door de concerncontroller (Gemeente Den Haag, 2019b). 2.3.2

Deelaspect: Inrichting governance

Dit deelaspect behandelt de vraag welke actoren er bij een onderzoek betrokken zijn. Naast de uitvoerende partij(en) kunnen tijdens het onderzoek verschillende actoren een rol spelen. Drie zaken zijn vooral van belang: vaststelling onderzoeksplan, begeleiding tijdens het onderzoek en het vaststellen van de rapportage.

10

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

Voor Den Haag geldt dat het huidige uitvoeringsbesluit verschillende actoren en gremia vermeldt met overlappende taken en verantwoordelijkheden. Benoemd worden o.a. een audit committee, de concerncontroller en de stuurgroep. Verschillende interne respondenten benoemen dat een heldere en toegankelijke vastlegging van het proces nodig is en dat dit nu niet het geval is. Een vaste procedure en vorm bij onderzoeken wordt van belang geacht, onder andere om vooraf helderheid te scheppen bij betrokkenen over wat ze kunnen verwachten. De G4-gemeenten verschillen onderling op dit deelaspect (inrichting governance). In tabel 5 hieronder zijn voor de vaststelling van het onderzoeksplan, de begeleiding tijdens het onderzoek en het (ambtelijk) vaststellen van de rapportage de (formeel) betrokken actoren en weergegeven. Gemeente Amsterdam Den Haag Rotterdam Utrecht

Onderzoeksplan Begeleiding Concerncontroller Adviserende commissie Audit committee Adviserende stuurgroep GS of delegatie aan lid concerndirectie Themawethouder Tabel 5: inrichting governance

Rapportage Concerncontroller Audit committee GS, na behandeling in concerndirectie College

Vaststellen onderzoeksplan In het uitvoeringsbesluit DMO in Den Haag staat dat vaststelling van het onderzoeksplan door het audit committee geschiedt (Gemeente Den Haag, 2008b). Dit bestaat formeel uit de gemeentesecretaris, de concerncontroller en de directeur GAD. Het audit committee is momenteel niet actief. In de praktijk stelt de betrokken wethouder of de stuurgroep het onderzoeksplan vast. Voor Amsterdam geldt dat team beleidsonderzoek (de uitvoerder) een onderzoeksopdracht formuleert met daarin op hoofdlijnen de planning, aanpak en methode. Deze opdracht wordt vastgesteld door de concerncontroller. In Rotterdam formuleert afdeling concernaudit een onderzoeksopdracht, waarbij de vraag van de opdrachtgever, zijnde een lid van de concerndirectie, centraal staat. Vaststelling gebeurt door een lid van de concerndirectie. Voor Utrecht geldt dat bij de 213a-onderzoeken individuele collegeleden als opdrachtgever fungeren. Per thema wordt de opdrachtbeschrijving in voorvisie gezien door de staf van de inhoudelijk betrokken wethouder. Het College stelt na bespreking het onderzoeksplan vast. Begeleiding tijdens onderzoek De uitvoering van DMO’s wordt in Den Haag begeleid door een stuurgroep. Het uitvoeringsbesluit DMO schrijft voor dat de stuurgroep wordt ingesteld door de wethouder financiën en indien van toepassing andere betrokken portefeuillehouders.

De stuurgroep bestaat onder meer uit een onafhankelijke voorzitter, de verantwoordelijke beleidsdirecteur, de directeur financiën en externe experts en is verantwoordelijk voor de inhoud, uitvoering, voortgang en rapportage van het onderzoek. Het audit committee stelt formeel gezien echter het onderzoeksplan vast (Gemeente Den Haag, 2008b). Voor het meest recente DMO (Financiële Risico’s) zijn in de praktijk alle rollen vertegenwoordigd. Bij twee andere DMO’s (IT en Werkgeversimago) zijn weliswaar externe experts betrokken, maar niet als onderdeel van de stuurgroep. In plaats daarvan zijn zij als respondent geïnterviewd (DMO IT) of als lid van een klankbordgroep betrokken (DMO Werkgeversimago).

11

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

Amsterdam kent een begeleidingscommissie voor 213a-onderzoek die wordt ingesteld door de concerncontroller. De begeleidingscommissie bestaat uit betrokken directeuren en eventueel andere (wetenschappelijke/externe) experts. De concerncontroller maakt zelf geen deel uit van de begeleidingscommissie. De commissie kent de volgende taken: • Adviseren team beleidsonderzoek over bevindingen, redeneerlijn en conceptrapport. • Adviseren concerncontroller over de vaststelling van het eindrapport. Voor Rotterdam geldt dat er geen sprake is van een stuurgroep of begeleidingscommissie. Wel heeft de afdeling concernaudit in haar eigen kwaliteitshandvest vastgelegd dat de auditee, ‘zijnde de verantwoordelijke partij voor het object van onderzoek’, de uitkomsten van de analyse krijgt voorgelegd voor wederhoor. De conclusies en aanbevelingen worden niet meer aan de auditee voorgelegd voor wederhoor, maar binnen de afdeling concernaudit getoetst via intercollegiale toetsing bij andere auditors (Gemeente Rotterdam, 2018, p. 10). In Utrecht is eveneens geen sprake van een stuurgroep/begeleidingscommissie. Wel werkt men volgens de internationale standaarden voor de beroepsuitoefening van internal auditing. Het college heeft recent ook een geheel vernieuwd audit charter vastgesteld, waarin de werkwijze voor audits en die voor 213a-onderzoeken is vastgelegd (Gemeente Utrecht, 2021b).

Vaststellen rapportage Het uitvoeringsbesluit DMO van de gemeente Den Haag schrijft voor dat de rapportage, net als het onderzoeksplan, wordt vastgesteld door het audit committee (Gemeente Den Haag, 2008b). Vaststellen van de rapportage gebeurt in Amsterdam door de concerncontroller. Verder heeft de concerncontroller in Amsterdam de volgende taken: • •

Beleidsreactie opvragen bij betrokken directeur. Rapportage en beleidsreactie inbrengen in GMT.

Voor Rotterdam geldt dat de afdeling concernaudit rapporteert aan de concerndirectie. Het auditrapport wordt in concept besproken met een lid van de concerndirectie (opdrachtgever). Voor het rapport definitief wordt uitgebracht, vindt een opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling plaats, waarbij het MT van concernaudit toetst of het antwoord past bij de vraag en of de audittrail zichtbaar is (Gemeente Rotterdam, 2018, p. 10). De 213a-onderzoeken uitgevoerd in Utrecht worden afgestemd met de opdrachtgever, zijnde de inhoudelijk betrokken wethouder. De finale conceptrapportage wordt na ambtelijke afstemming in voorvisie ingebracht in de staf van de betrokken wethouder. Het college stelt het rapport vast (Interview Gemeente Utrecht). Overige bevindingen Het valt op dat binnen geen van de grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht) een audit committee een actieve rol vervult op het gebied van 213a-onderzoek. Voor de andere drie onderzochte gemeenten geldt dat dit voor Groningen en Eindhoven wel het geval is. Het Groningse audit committee wordt de volgende rol toegekend: 'het afstemmen van de diverse onderzoeken die door de rekenkamercommissie worden uitgevoerd, door het College van B&W in het kader van de doelmatigheidsonderzoeken ex artikel 213a gemeentewet en de onderzoeken die de accountant in opdracht van de raad uitvoert (Gemeente Groningen, 2019).'

12

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

Voor Eindhoven geldt dat men eveneens een recente verordening kent, waarin onder andere het volgende wordt vermeld over de taak van het audit committee: 'De auditcommissie bevordert de afstemming van de diverse onderzoeken en controles die ingevolge de artikelen 182, 213 en 213a van de Gemeentewet worden uitgevoerd en adviseert hierover aan de raad (Gemeente Eindhoven, 2019).' Verder valt op dat in zowel Groningen als Eindhoven het audit committee bestaat uit louter raadsleden en dat het lidmaatschap ervan vervalt bij aftreden als raadslid. Zowel in Groningen als in Eindhoven worden de volgende actoren als vaste adviseurs van het audit committee vermeld: de wethouder financiën, de accountant, de concerncontroller en de griffier. Rotterdam beschikte tot voorkort ook over een audit committee, samengesteld uit de gemeentesecretaris, twee leden van de concerndirectie, twee externe experts en het hoofd concernauditing. Het Rotterdamse committee had tot doel om: ‘de sturing van de algemeen directeur/concerndirectie op de kwaliteit van financiële beheersing, rechtmatigheid/doelmatigheid en risicomanagement te versterken’ (Gemeente Rotterdam, 2013). In het Rotterdamse audit committee werden in de praktijk vooral actuele zaken besproken, in plaats van structurele stelselmatige zaken. Mede om deze reden is het opgeheven (Interview gemeente Rotterdam).

Het merendeel van de interne en externe respondenten benadrukt dat het vanuit het oogpunt van ‘good governance’ onwenselijk is dat onderzoekers in een functionele lijn zitten met de verantwoordelijke voor het onderzochte thema. Dit maakt dat per onderzoeksthema afgewogen dient te worden wie er zitting nemen in de stuurgroep. Daarnaast zien verschillende respondenten binnen de gemeente Den Haag een actieve rol weggelegd voor een audit committee bij 213a-onderzoeken. Wel wordt benadrukt dat een audit committee, indien ingesteld, een breder takenpakket dient te hebben, waartoe bijvoorbeeld ook het evalueren van het jaarrekeningproces zou kunnen behoren. Diverse respondenten geven aan in de formele opzet van het audit committee (uitvoeringsbesluit) een extern lid te missen. Als aandachtspunt wordt verder de rol van een audit committee ten opzichte van lijnmanagement benoemd. Ook wordt aangestipt dat de bevoegdheden van de leden ervan logisch zouden moeten aansluiten op de verantwoordelijkheden die deze leden binnen de gemeente vervullen (Interviews Gemeente Den Haag). Voorkeursopties GDH inrichting governance (zie ‘borging onafhankelijkheid’) a) Vaststellen onderzoeksplan: Stuurgroep (met 1 algemeen directeur, concerncontroller, externe)4 b) Begeleiding tijdens onderzoek: Stuurgroep c)

Ambtelijk vaststellen rapport: Stuurgroep

De hier weergegeven opties maken de governance eenduidiger, door één (stuurgroep) in plaats van twee gremia (stuurgroep + AC) inhoudelijk te betrekken tijdens de onderzoeksfase. De Haagse praktijk sluit hiermee beter aan bij die in de onderzochte gemeenten, waar nergens een 4

Voor nadere toelichting, zie ‘borging onafhankelijkheid’.

13

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

rol is weggelegd voor het audit committee bij de begeleiding van individuele 213a-onderzoeken. Door de stuurgroep te laten besluiten over onderzoeksplan en rapport wordt het afstemmingsproces ingekort, omdat na akkoord van de stuurgroep geen andere gremia en/of extra stakeholders geraadpleegd hoeven te worden. De samenstelling van de stuurgroep verschilt per onderzoek. Wel dient opgemerkt dat de betrokken directeur geen zitting meer neemt in de stuurgroep. De stuurgroep is nu immers besluitvormend. Vanuit ‘good governance’ oogpunt vergt dit dus een aangepaste bemensing, zonder de inhoudelijk betrokken directeur. 2.3.3

Deelaspect: Inrichting onderzoeksproces

Naast de betrokken spelers kent het onderzoeksproces voor 213a-onderzoeken drie aspecten die in documentatie en de afgenomen interviews terugkomen: • Doorlooptijd. • Samenstelling onderzoeksteam (inclusief ondersteuning lijnorganisatie). • Borging kwaliteit. Doorlooptijd In het uitvoeringsbesluit van de gemeente Den Haag (Gemeente Den Haag, 2008b) wordt het aspect doorlooptijd benoemd als onderdeel van de haalbaarheid van onderzoeken, naast beschikbaarheid van gegevens en het beslag dat een onderzoek legt op de capaciteit van de ambtelijke organisatie. Er wordt geen specifieke termijn benoemd. Uit de interviews met onderzoekers van Amsterdam, Rotterdam en Utrecht blijkt dat men qua doorlooptijd een halfjaar tot maximaal een jaar wenselijk acht. Utrecht geeft hierbij aan dat men meestal tussen 6 en 9 maanden nodig heeft voor een onderzoek. Hierbij is de fase van hoor- en wederhoor op het eind wel een aandachtspunt voor de doorlooptijd. In géén van de G4 gemeenten is een maximumtermijn voor de doorlooptijd opgenomen in kaders of uitvoeringsrichtlijnen. Samenstelling onderzoeksteam In Den Haag worden DMO-onderzoeken altijd uitgevoerd door tenminste twee onderzoekers (1,75 fte voor DMO-taak). Dit geldt ook voor de andere G4-gemeenten, zo blijkt uit de interviews en documentatie.

Voor Amsterdam geldt dat DMO's primair worden uitgevoerd door leden van team beleidsonderzoek (totaal 4 fte), maar dat men daarbij incidenteel wordt ondersteund door leden van team operational audit (6 fte), naar gelang de vereisten van het onderzoek (Interview Gemeente Amsterdam). Team concernaudit in Rotterdam beschikt anno 2021 over 16 auditoren. In Rotterdam wordt geen strikt onderscheid gemaakt tussen 213a-onderzoek en andere audits. Hierbij wordt 50% van de capaciteit ingezet voor het audit programma (hierin zijn DMO’s opgenomen) en 50% op ad-hoc basis (Gemeente Rotterdam, 2021). De situatie in Rotterdam is dus minder goed vergelijkbaar met die in Den Haag. Voor Utrecht geldt dat team concernaudit bestaat uit 10,56 fte (1,17 fte voor DMO’s). DMO’s worden In Utrecht echter vooral uitgevoerd door twee auditoren die zich hebben toegelegd op deze taak (Gemeente Utrecht, 2021). In het Rotterdamse kwaliteitshandvest concern auditing wordt expliciet benoemd dat men voor de audits niet alleen leden van het eigen team inzet, maar ook op opdrachtbasis medewerkers inzet vanuit andere organisatieonderdelen of van buiten de organisatie. Hierover stelt men het volgende: ‘Doel is flexibel kunnen inspelen op specifieke auditvragen/opdrachten waarbij bepaalde kennis vanuit elders in het concern verkregen wordt.

Tevens worden daarmee de auditvaardigheden in het concern verspreid (Gemeente Rotterdam, 2018, p. 5)’.

14

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

Voor de gemeente Den Haag geldt in aanvulling op voorgaande nog dat onderzoeksteams bij doelmatigheidsonderzoeken volgens het uitvoeringsbesluit bestaan uit ‘vertegenwoordigers van verschillende diensten en een projectleider van de directie financiën’ (Gemeente Den Haag, 2008b). In de praktijk is dit niet het geval, omdat de onderzoeken worden uitgevoerd door onderzoekers (1,75 fte) vallend onder de Dienst Bedrijfsvoering (per 1-4-2022 onder DMC/BSD).5 Daarnaast is o.a. voor het DMO Onderbesteding (RIS294725) extern ingehuurd. Borging kwaliteit In de gemeente Den Haag is in het recente verleden voor 213a-onderzoeken op regelmatige basis gebruikgemaakt van een normenkader, met normen ontleend aan vakliteratuur of andere onderzoeken op het betreffende DMO-thema. Daarnaast is gewerkt met een klankbordgroep, waarin interne en soms (DMO financiële risico’s) ook externe experts zitting hebben genomen. Formeel gezien houdt het (momenteel niet actieve) audit committee toezicht op de kwaliteit van de uitvoering bij de onderzoeken. Voor Amsterdam geldt dat in de begin 2021 vastgestelde governance voor 213a-onderzoeken (herzien) vermeld staat dat ‘medewerkers van de directies en stadsdelen die onderwerp zijn van onderzoek’ bij dit onderzoek betrokken worden (Gemeente Amsterdam, 2021).

Hoewel dit ook in Den Haag staande praktijk is, mede via een klankbordgroep, is een en ander hier niet vastgelegd. In Amsterdam werkt men ook met een begeleidingscommissie, waarin altijd een extern lid zitting neemt, naast de meest betrokken directeuren. De begeleidingsgroep heeft een adviserende rol en komt tweemaal bijeen: ter bespreking van de eerste redeneerlijn en van het conceptrapport. Voorafgaand aan de eerste bespreking met de begeleidingsgroep vinden diverse panelsessies plaats. Tijdens een panelsessie worden 3-6 respondenten die deelnemen aan het onderzoek betrokken bij een groepsgesprek (Interview gemeente Amsterdam). In de Amsterdamse panelsessies nemen respondenten uit diverse lagen van de organisatie deel: strategisch en operationeel. De sessies worden gehouden aan de hand van stellingen en hebben als doel input te bieden voor de eerste redeneerlijn van het rapport, die vervolgens aan de begeleidingsgroep wordt gepresenteerd (Interview gemeente Amsterdam). In Rotterdam heeft de afdeling concernaudit (uitvoerder 213a-onderzoeken) een eigen kwaliteitshandvest opgesteld. Men heeft hierbij de verschillende fasen van het onderzoeksproces gedocumenteerd. Hierbij worden ook bijvoorbeeld de gehanteerde methoden benoemd en de wijze van vastlegging van verschillende aspecten van het onderzoek.

Verder wordt meermaals gerefereerd aan de standaarden van het Instituut voor Interne Auditoren (IIA), zoals bij het onderzoeksplan, de rapportage/communicatie en externe toetsing. Tot slot hanteert men als afdeling een vaste set aan KPI’s, waar klanttevredenheid, productiviteit en doorlooptijd deel van uitmaken (Gemeente Rotterdam, 2018, p. 3-5). Voor de borging van de kwaliteit van de onderzoeken kent de gemeente Utrecht onder andere een door het college vastgesteld auditcharter. Dit regelt niet alleen 213a-onderzoek, maar ook andere audits uitgevoerd door de afdeling concernaudit (die ook 213a-onderzoek uitvoert). Dit auditcharter heeft onder andere tot doel om een waarborg te bieden voor de kwaliteit van de audits en een goed verloop van het auditproces. Ook heeft het charter tot doel om duidelijkheid te verschaffen over ‘de wijze waarop de onafhankelijkheid en objectiviteit van Concernaudit is geborgd en hoe de relaties met de diverse bestuurslagen van de gemeente, de concerncontroller en de externe accountant liggen’ (Gemeente Utrecht, 2021a). 5

Betreft team Onderzoek & Projecten, afdeling Onderzoek en Advies, DBV-Control.

15

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

Hiernaast geldt in Utrecht, net als in Rotterdam, dat de afdeling concernaudit bij de uitvoering van audits en 213a-onderzoek gebruikmaakt van externe standaarden. Het gaat hierbij om de voorschriften van het Instituut voor Internal Auditors (IIA), de Verordening Gedrags- en Beroepsregels Accountants (NBA) en het Reglement Gedragscode (NOREA, de beroepsorganisatie van IT-auditors in Nederland). Wel merkt men op dat de vaste formats die men voor audits hanteert niet altijd passend zijn voor doelmatigheidsonderzoeken (Interview gemeente Utrecht). Voorkeursopties GDH ‘inrichting onderzoeksproces’ a) Maximale doorlooptijd onderzoek Borging door stuurgroep via onderzoeksplan (haalbaar in 6 maanden) b) Samenstelling onderzoeksteam Primair intern (DMO team), inhuur mogelijk c)

Standaarden voor kwaliteitsborging Eigen handboek

Dit aspect is beperkt aan bod gekomen tijdens de gesprekken met interne stakeholders. Wel dient opgemerkt dat het algemene beeld is dat de doorlooptijd van onderzoeken momenteel te lang is, met als één van de oorzaken dat de huidige kaders (specifiek het uitvoeringsbesluit DMO) niet goed werkbaar zijn, omdat deze te complex zijn en gedateerd. De voorkeursoptie onder a) sluit logisch aan op de voorkeursopties onder deelaspect 'inrichting governance'. De optie onder b) komt neer op explicitering van de huidige Haagse praktijk en is vergelijkbaar met de werkwijze in Amsterdam en Utrecht. Een eigen handboek (onder c) sluit niet uit dat dit (deels) gebaseerd is op externe standaarden, maar maakt een vertaling naar de Haagse praktijk mogelijk. 2.3.4

Deelaspect: Borging onafhankelijkheid

Binnen dit vooronderzoek wordt met ‘borging onafhankelijkheid’ bedoeld alle maatregelen die genomen worden om een zuiver onderzoeksproces te garanderen. Uit de geraadpleegde documentatie en de interviews blijken hierbij, naast houding en gedrag van de onderzoekers, vooral drie zaken een rol te spelen: positionering van het artikel 213-a onderzoeksinstrument binnen de organisatie, besluitvorming en begeleiding bij onderzoeken, en de wijze waarop het onderzoeksproces is ingericht. Het laatste aspect hangt nauw samen met kwaliteit. Positionering In de gemeente Den Haag vallen de fte’s voor uitvoering van DMO’s tot 1-4-2022 onder de Dienst Bedrijfsvoering (hiërarchisch). De DMO-onderzoeken worden echter al functioneel aangestuurd door de concerncontroller, die onderdeel is van de Bestuursdienst. Per 1-4-2022 valt de DMO taak ook hiërarchisch onder de concerncontroller, als onderdeel van de nieuwe directie Middelen en Control (DMC). DMC is onderdeel van de bestuursdienst. De gemeente Amsterdam benoemt in haar documentatie expliciet het belang van een heldere verdeling van rollen en taken voor de onafhankelijkheid. Het team beleidsonderzoek is in Amsterdam gepositioneerd binnen de directie middelen en control (DMC) die onderdeel is van de bestuurs- en concernstaf (Gemeente Amsterdam, 2021).

Men ziet zichzelf als onderdeel van de ‘derde lijn’ in een ‘three-lines-of-defense’ model, samen met audit. De wethouder financiën

16

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

wordt als stelselverantwoordelijke geïnformeerd over het DMO-programma, dat zoals eerder vermeld niet door college, maar door GMT wordt vastgesteld. Indien onderwerpen worden onderzocht waarvoor de concerncontroller direct verantwoordelijk is, geldt naar verluidt dat niet deze maar de gemeentesecretaris de functionele verantwoordelijkheid draagt (Interview gemeente Amsterdam). Voor Rotterdam geldt dat de afdeling concernaudit direct onder de gemeentesecretaris valt. De respondent geeft daarbij aan deze positionering passend te vinden omdat de concerncontroller ook valt onder het, mogelijk te onderzoeken, gevoerde bestuur. De gemeentesecretaris is ook de opdrachtgever van het auditprogramma, waarin de 213a-onderzoeken in Rotterdam zijn opgenomen. De verantwoordelijke wethouder is die met de portefeuille ‘financiën, organisatie, havens en grote projecten’ (Interview gemeente Rotterdam). In Utrecht is recent een herzien auditcharter door het College vastgesteld. Hierin wordt onder andere ingegaan op de positionering van concernaudit binnen de organisatie en de relaties met andere afdelingen en spelers binnen de gemeente. Vaststaat dat de afdeling audit binnen Utrecht is gepositioneerd binnen concerncontrol en rechtstreeks functioneel wordt aangestuurd door de gemeentesecretaris. De doelmatigheidsonderzoeken worden in Utrecht via de concerndirectie afgestemd met de wethouder.

In het geval van Utrecht is dit de wethouder ‘personeel en organisatie’. Dat men niet geheel binnen de financiële kolom valt wordt beschouwd als een extra waarborg voor onafhankelijkheid (Interview gemeente Utrecht).6 De positionering van DMO’s in Den Haag laat zich in G4-verband dus het beste vergelijken met Amsterdam, omdat ook daar DMO’s zowel functioneel als hiërarchisch worden aangestuurd door de concerncontroller. Besluitvorming en begeleiding bij onderzoeken Door diverse respondenten wordt gewezen op het belang van een duidelijke afbakening van rollen, taken en bevoegdheden bij: 1) het vaststellen van de scope van een onderzoek. 2) de begeleiding van onderzoeken. De scope van een onderzoek is onderdeel van het onderzoeksplan. Binnen de gemeente Den Haag dient dit plan formeel gezien beoordeeld te worden door zowel stuurgroep als concerncontroller voordat het wordt vastgesteld, wat formeel door een derde partij gedaan wordt: het audit committee (Gemeente Den Haag, 2018b). Deze overlap in taken en bevoegdheden brengt met zich mee dat onduidelijkheid kan ontstaan over (vaststelling van) de scope van een onderzoek. Hiermee ontstaat ook een risico op tussentijdse scope-wijzigingen en vertraging in het onderzoek. In Amsterdam stelt de concerncontroller het onderzoeksplan vast (en daarmee de scope).

Voor Rotterdam geldt dat de scope bepaald wordt tijdens een intake tussen de opdrachtgever (onderzochte partij) en het MT-concernaudit (Gemeente Rotterdam, 2018). Voor Rotterdam geldt verder dat de onderzochte partij reeds input heeft geleverd op het 213a-programma en dus ook wil dat het betreffende thema wordt onderzocht (Interview gemeente Rotterdam). In Utrecht geldt dat de opdrachtbeschrijving (dus ook de scope) bij 213a-onderzoeken wordt 6

Telefonische navraag bij de manager concernaudit leert dat dit een bewuste keuze is geweest. Allereerst wordt opgemerkt dat veel audits een financiële component hebben, wat van invloed kan zijn op de mogelijkheid om onafhankelijk te opereren onder de wethouder financiën. Verder wordt opgemerkt dat auditteams in de financiële sector doorgaans rapporteren aan de CEO en niet aan de CFO.

17

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

afgestemd met de thematisch betrokken wethouder (de opdrachtgever), na behandeling in de concerndirectie (Interview gemeente Utrecht). Uit voorgaande blijkt dat de scope van 213a-onderzoeken in Amsterdam, Rotterdam en Utrecht op verschillende manieren bepaald wordt. In Rotterdam is de grootste rol weggelegd voor de onderzochte partij, in lijn met de algehele aanpak die in Rotterdam wordt gehanteerd. Voor de begeleiding van de onderzoeken geldt dat alleen Amsterdam een begeleidingsgroep kent. Deze heeft louter een adviserende rol en bestaat uit een interne voorzitter met kennis op inhoud en van het DMO-proces, de betrokken beleidsdirecteur(en) en een extern onafhankelijk lid (Interview gemeente Amsterdam). De taken van de begeleidingscommissie worden als volgt omschreven: ‘De begeleidingscommissie adviseert team Beleidsonderzoek over bevindingen, de redeneerlijn en het conceptrapport en adviseert de concerncontroller over de vaststelling van het eindrapport’ (Gemeente Amsterdam, 2021). Voor Rotterdam en Utrecht geldt dat artikel 213a-onderzoeken daar weliswaar geen formele begeleidingsgroep kennen, maar dat wel gedurende het onderzoek hoor- en wederhoor wordt toegepast, wat ook als een vorm van begeleiding gezien kan worden. In de volgende paragraaf wordt hierop nader ingegaan.

Tijdens de interne interviews is verder nog aan bod gekomen dat scope-bepaling en de rol van direct betrokkenen aandachtspunten zijn bij de onafhankelijkheid. Respondenten verschillen van mening over of de onderzochte directeur al dan niet in een stuurgroep kan plaatsnemen. Wel stellen meerdere respondenten dat het niet wenselijk is dat onderzoekers in een functionele lijn zitten met hetgeen ze onderzoeken (Interviews gemeente Den Haag). In geval de onderzochte beleidsdirecteur zitting neemt in een stuurgroep die besluiten neemt (zoals voorgesteld voor Den Haag) zou dit wel het geval zijn. Explicitering onderzoeksproces Naast de al benoemde governance van 213a-onderzoeken (2.3.2) kan ook het expliciteren van het onderzoeksproces bijdragen aan transparantie over methoden, standaarden en proces en daarmee aan de onafhankelijkheid (en kwaliteit). De onderzochte gemeenten verschillen in de mate waarin het onderzoeksproces en de gebruikte methoden zijn vastgelegd. In Den Haag bestaat geen op directieniveau vastgesteld handboek voor DMO's. Wel zijn in het verleden door het onderzoeksteam verschillende interne documenten opgesteld, die mede betrekking hebben op de uitvoering van DMO's. Zo is er een ‘factsheet DMO Uitvoeren’ waarin de processtappen, taken, verantwoordelijkheden en rollen bij DMO’s staan beschreven (Gemeente Den Haag, 2017).

Ook bestaan er handleidingen en werkinstructies over het uitvoeren van o.a. online surveys, die zijn toegepast bij het recente DMO Werkgeversimago. Voor Amsterdam geldt dat men alleen beschikt over een door de wethouder financiën vastgestelde governance (Gemeente Amsterdam, 2021). In het Rotterdamse kwaliteitshandvest wordt aangegeven dat de betrokken beleidsdirecteur om wederhoor wordt verzocht in de analysefase van het onderzoek, voorafgaand aan het trekken van conclusies en het doen van aanbevelingen. Het proces van wederhoor wordt geëxpliciteerd: ‘De reacties van de auditee worden in het dossier vastgelegd en daarbij wordt gemotiveerd aangegeven of dit heeft geleid tot aanpassingen’ (Gemeente Rotterdam, 2018, p. 10). Dit

18

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

expliciteren van reacties en verwerking ervan vergroot de transparantie en kan zo bijdragen aan de onafhankelijkheid. De afdeling concernaudit gemeente Utrecht kent een soortgelijk handboek als Rotterdam. In het auditcharter wordt expliciet aangegeven dat de manager belast is met het actueel houden en het borgen van de naleving van dit handboek, waarin normen voor de professionele praktijk zijn geconcretiseerd (Gemeente Utrecht, 2021a). Overige opmerkingen Diverse interne respondenten stellen verder dat een audit committee kan bijdragen aan de onafhankelijkheid bij 213a-onderzoeken. Hierbij is het van belang dat de leden ervan samen het geheel van de organisatie kunnen overzien (balans in onderwerpen) en dat functioneren van het committee bestuurlijk gewaarborgd wordt, logischerwijs door de instrumentverantwoordelijke wethouder (nu financiën in Den Haag). In het licht van de onafhankelijkheid worden externe leden door meerdere respondenten wenselijk geacht (Interviews gemeente Den Haag). Voorkeursopties GDH ‘borging onafhankelijkheid’ (zie ‘inrichting governance’) a) Positionering: Directie Middelen en Control b) Opdrachtgeverschap: GS, die delegeert aan CC, tenzij onderwerp onder directe verantwoordelijkheid CC7 c)

Instrumenteigenaar DMO (bestuurlijk): Wethouder Financiën

d) Besluitvorming en begeleiding bij onderzoeken (zie vaststelling onderzoeksplan): Scope vaststelling door stuurgroep e)

Samenstelling stuurgroep: Algemeen directeur (voorzitter), concerncontroller (lid)8, externe expert (lid).

Door meerdere respondenten wordt de kanttekening geplaatst dat de rol van direct (thematisch) betrokkenen bij 213a-onderzoek aandacht verdient. Hierbij wordt aangegeven dat een functionele lijn tussen onderzoekers en onderzochte partij niet gewenst is. De voorkeursoptie onder b) komt hieraan tegemoet. De voorkeursoptie onder c) is een voortzetting van de huidige praktijk. Dit is gezien de toekomstige positionering van DMO's onder DMC (o.l.v. concerncontroller) de meest logische keuze. Voor de opties onder d) en e) geldt dezelfde argumentatie als die onder 'inrichting governance'. Daarbij wordt rekening gehouden met overwegingen van ‘good governance’ door de inhoudelijk betrokken directeur geen zitting te laten nemen in de stuurgroep. Aanvullend hierop is in zowel Den Haag als in Amsterdam tevredenheid over het betrekken van externen bij de stuurgroep. Het betrekken van een GMT-lid is in lijn met de verantwoordelijkheid toegekend aan het GMT in de organisatieregeling en met de grotere rol van de concerndirectie zoals die ook bij de inventarisatie van onderwerpen wordt geadviseerd.

Een voorbeeld van een onderwerp onder directe verantwoordelijkheid van CC is ‘verbonden partijen’. Indien naar dit thema een DMO zou worden uitgevoerd, wordt dit gedaan in opdracht van de GS en niet van de CC. 8 Indien een DMO-onderwerp onder directe verantwoordelijkheid valt van de concerncontroller dient eveneens een vervangend lid voor de stuurgroep te worden aangewezen. 7

19

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

2.3.5

Deelaspect: Verspreiding rapporten

Binnen de onderzochte gemeenten wordt verschillend omgegaan met de distributie van rapportages. De gemeentewet vereist dat het College zowel de Raad als de Rekenkamer schriftelijk op de hoogte stelt van de resultaten van de onderzoeken. De wijze waarop dit gebeurt wordt niet nader omschreven in de wet. Een deel van de onderzochte gemeenten kiest ervoor om louter in de jaarstukken te rapporteren over geplande en uitgevoerde onderzoeken, terwijl andere gemeenten het onderzoeksprogramma en -rapportages delen met de raad. Voor Groningen, Den Haag en Utrecht geldt dat DMO-rapportages separaat met de Raad worden gedeeld, voorzien van een begeleidingsbrief.9 Voor de gemeente Groningen geldt dat de verordening voorschrijft dat het College jaarlijks uiterlijk 1 november een onderzoeksplan deelt met de Raad. In dit plan wordt zowel de lopende onderzoeken als de geplande onderzoeken opgenomen. Het delen van de rapportages en het naar aanleiding daarvan opgestelde verbeterplan met de raad is ook vastgelegd in de verordening (Gemeente Groningen, 2003). In Amsterdam is recent besloten dat DMO-rapportages niet meer met de raad worden gedeeld. In plaats daarvan wordt in de jaarstukken vermeld welke onderzoeken gepland staan en welke zijn uitgevoerd. Wel worden rapportages ter informatie aan (tenminste) de wethouder financiën aangeboden en aan de betrokken stakeholders.

Deze keuzes is gemaakt omdat aan het eind van het proces (wethouderstaf en de raad) obstakels werden ervaren en men de onderzoeken vooral ziet als verbeterinstrument voor de interne organisatie (Interview gemeente Amsterdam). In Rotterdam bepaalt de opdrachtgever van een onderzoek met wie de rapportages gedeeld worden. Hierover wordt tijdens bespreking van de conceptrapportage met de opdrachtgever een besluit genomen. Net als in Amsterdam wordt in Rotterdam summier over onderzoeken gerapporteerd in de jaarstukken (Interview gemeente Rotterdam). In een eerder opiniestuk in Binnenlands Bestuur is vanuit Rotterdam beargumenteerd om de rapportageverplichting voor 213a-onderzoeken af te schaffen, omdat dit soms kan leiden tot ‘verkramping in het gebruik van het instrument’ en opdat College en de ambtelijke organisatie ‘de ruimte hebben en krijgen van de raad om te kunnen leren en verbeteren’ (Van Eijndhoven, L. en Van Heijst, H., 2009). Interne respondenten van de gemeente Den Haag signaleren eveneens het hiervoor benoemde risico, namelijk dat het interne leereffect van de onderzoeken ondersneeuwt doordat de focus volledig komt te liggen op bestuurlijke verantwoording. Verschillende respondenten doen suggesties om het benoemde risico te adresseren. Zo wordt geopperd om de onderzoeken te voorzien van een standaard-toelichting op het instrument 213a-onderzoeken.

Ook wordt de suggestie gedaan om het rapport te voorzien van een reactie van de onderzochte partij (los van de beleidsreactie) of te variëren in omvang/diepgang van de rapportage naar gelang deze alleen intern of ook extern wordt gedeeld (Interviews gemeente Den Haag). Voorkeursoptie GDH deelaspect ‘verspreiding rapportages’ Onderzoeksprogramma en rapportages integraal delen met de raad, al dan niet voorzien van extra toelichting en/of reactie onderzochte partij. Respondenten verschillen van mening over de wenselijkheid om rapportages integraal te delen met de raad. Het risico op het ondersneeuwen van het interne leereffect van onderzoeken wordt 9

Een recent voorbeeld van een afgerond DMO in Utrecht is te vinden via: https://ris2.ibabs.eu/Reports/ViewListEntry/Utrecht/d4392551-093f-497f-bcd1-2b70fec9e970 (Geraadpleegd 23-09-2021).

20

Actualisering kaders en richtlijnen ex. 213a gemeentewet (Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek) Adviesrapport

door meerdere respondenten benoemd. Hier staat tegenover dat anderen verwachten dat de raad 213a-onderzoeken standaard zal opvragen. Mede gezien de strekking van nieuwe landelijke wetgeving (Wet Open Overheid, WOO) geniet het de voorkeur om rapporten integraal te blijven delen met de raad. In paragraaf 2.5 wordt nader ingegaan op de WOO.

2.3.6

Deelaspect: Implementatie en monitoring aanbevelingen

De implementatie van aanbevelingen wordt zowel in Den Haag als in de andere G4-gemeenten gezien als verantwoordelijkheid van de onderzochte partij tot wie de aanbevelingen gericht zijn, zijnde de penvoerder van de ambtelijke reactie of de geadresseerde partij van een specifieke aanbeveling. Dit is voor zover bekend noch in Den Haag, noch in andere G4-gemeenten vastgelegd in kaders of richtlijnen. Hierbij wordt door Utrecht aangegeven dat rapportage over de implementatie gedaan wordt in de voortgangsrapportages van een programma aan de beleidsmatig betrokken wethouder (Interview gemeente Utrecht). Vanuit Rotterdam wordt aangegeven dat bij 213a-onderzoek een follow-up onderzoek door het onderzoeksteam mogelijk is, waarbij men advies geeft inzake de implementatie van een ontwerpgericht of probleem-signalerend 213a-onderzoek. Een en ander staat ook vermeld in het kwaliteitshandvest concernaudit Rotterdam (Gemeente Rotterdam, 2018). In theorie is het ook mogelijk dat de implementatie belegd wordt bij de concerndirectie. Hoe dit er in de praktijk uitziet is niet helder, omdat deze variant niet is aangetroffen bij een gemeente. Voorkeursoptie GDH deelaspect ‘implementatie aanbevelingen’ Geadresseerde partij van een specifieke aanbeveling. Dit onderwerp is tijdens de interviews met stakeholders beperkt aan de orde gekomen. Het heeft dan ook geen duidelijke voorkeur opgeleverd.