RIS314990 Rekenkameronderzoek 'Meer doen met meedoen', bewonersparticipatie in de energietransitie
Tekst van het document
Meer doen met meedoen Onderzoek naar bewonersparticipatie in de energietransitie
6 april 2023
RIS314990
Voorwoord “Meedenken is voor veel mensen een voorwaarde voor meedoen” zo schrijft het Nederlandse Klimaatakkoord. Dit akkoord bevat het pakket van maatregelen en afspraken tussen bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden om gezamenlijk de uitstoot van broeikasgassen in Nederland in 2030 ongeveer te halveren (vergeleken met 1990). Participatie van burgers in deze energietransitie is essentieel. Want burgers gaan de gevolgen hiervan merken, bijvoorbeeld wanneer zij niet meer op gas kunnen koken of hun huis moeten isoleren. Meedenken is niet alleen een voorwaarde voor het meedoen van individuele burgers, maar ook voor het slagen van de transitie als geheel. Wil de overheid ervoor zorgen dat die transitie soepel verloopt, dan zal ze oog moeten hebben voor de wensen en zorgen van diezelfde burger. Én die wensen en zorgen zichtbaar moeten meenemen in besluitvorming. Dit om ervoor te zorgen dat er draagvlak en vertrouwen ontstaat. Zonder steun van de burger zal de nationale ambitie om alle huizen van het gas af te halen moeilijk of zelfs niet realiseerbaar zijn. Het creëren van draagvlak en vertrouwen is ook de primaire reden dat de gemeente Den Haag inzet op participatie van inwoners in de energietransitie. Dat draagvlak is nodig om de plannen van de gemeente om huizen van het gas af te halen, tijdig uit te voeren.
De Rekenkamer Den Haag vindt het om die reden relevant om te onderzoeken in hoeverre de gemeente erin slaagt om bewoners bij de plannen te betrekken. Maakt het gemeentebestuur het voor alle Hagenaars en Hagenezen wel mogelijk om inderdaad mee te denken en dan ook mee te doen? Dit rapport beschrijft de uitkomsten van het onderzoek naar bewonersparticipatie in de energietransitie. Het laat zien waar de gemeente goed op inzet en waar de gemeente lessen uit kan trekken. Er zijn concrete aanbevelingen geformuleerd, waar het gemeentebestuur in het vervolg mee aan de slag kan gaan. Dus: ‘meer doen met meedoen’. Met de conclusies en aanbevelingen in dit rapport hoopt de rekenkamer een zinvolle bijdrage te leveren aan het verbeteren van bewonersparticipatie in Den Haag. Op die manier kunnen alle Hagenaars en Hagenezen meedoen en blijft – zoals de gemeente zelf zegt – niemand ongewild achter. In dit onderzoek naar bewonersparticipatie konden wij natuurlijk niet zonder inwoners van Den Haag. Zij hebben ons in de aanloop van het onderzoek duidelijk gemaakt waar ze tegenaan liepen en tijdens het onderzoek inzicht geboden in hun ervaringen. Deze bijdragen waren erg waardevol voor de totstandkoming van dit rapport. Aanvullend danken wij ook de ambtelijke organisatie voor de open gesprekken over hun ervaringen en het aanleveren van de vele opgevraagde documenten.
Robert-Jaap Voorn Lid van de Rekenkamer Den Haag
1
INHOUDSOPGAVE Voorwoord
1
Inhoudsopgave
2
1
4
Korte inleiding op het onderzoek
Leeswijzer
2
6
Hoofdconclusie: De gemeente heeft zich actief ingespannen voor
bewonersparticipatie in de energietransitie, maar heeft de participatie onvoldoende vormgegeven 3
7
Deelconclusie 1: De gemeente heeft zich actief ingespannen voor
bewonersparticipatie in de energietransitie
9
Bevinding 1: De gemeente zet actief in op het benaderen en betrekken van bewoners in de energietransitie
9
Bevinding 2: De gemeente biedt actief ondersteuning aan bewonersinitiatieven
10
4
Deelconclusie 2: De gemeente heeft de bewonersparticipatie in de
energietransitie niet goed voorbereid
11
Bevinding 3: De gemeente heeft voor bewoners (en uitvoerende ambtenaren) onvoldoende duidelijk gemaakt welke kaders gelden voor de uitvoering van bewonersparticipatie in de energietransitie
12
Bevinding 4: In de participatietrajecten heeft de gemeente met de deelnemende bewoners onvoldoende afspraken gemaakt over de invulling van de participatie
17
Bevinding 5: De gemeente heeft geen systematische aanpak om met opgedane ervaringen de opzet en invulling van de bewonersparticipatie in de energietransitie te verbeteren
5
18
Deelconclusie 3: De gemeente heeft zich in de uitvoering beperkt
gehouden aan de eigen uitgangspunten voor bewonersparticipatie in de energietransitie
19
Bevinding 6: Er is hoofdzakelijk met kleine groepen bewoners en op een laag niveau geparticipeerd
20
Bevinding 7: Het is niet duidelijk wat er met de inbreng van bewoners is gedaan
21
Bevinding 8: Bij het actief ondersteunen van participerende bewoners zijn verwachtingen ontstaan die de gemeente niet kon waarmaken, wat heeft geleid tot verwarring en frustratie bij deze bewoners
22
2
6
Aanbevelingen
26
7
Reactie college van burgermeester en wethouders
31
8
Nawoord rekenkamer
38
Bijlage 1: Onderzoeksvragen
44
Bijlage 2: Normenkader
45
Bijlage 3: Onderzoeksverantwoording
51
Bijlage 4: Overzicht activiteiten van de gemeente per casus
56
Bijlage 5: Maatwerk op casusniveau
58
Bijlage 6: Beschrijving betrokkenheid van bewoners per casus
60
Bijlage 7: Beschrijving terugkoppeling per casus
64
Bijlage 8: Koerswijzigingen gemeente
68
Bijlage 9: Inbreng ambtelijke organisatie met het feitelijk wederhoor
72
Bijlage 10: Voorwaarden voor participatie
73
Bijlage 11: Literatuur
76
Colofon
83
3
1 Korte inleiding op het onderzoek De rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de gemeente bewonersparticipatie mogelijk maakt in de energietransitie. In het onderstaande overzicht zijn de aanleiding, vraagstelling en aanpak van het onderzoek kort op een rij gezet. Een uitgebreide toelichting op onderstaande zaken is te vinden in bijlage 1, bijlage 2 en bijlage 3. Waarom doen we dit onderzoek? In het Klimaatakkoord staat dat Nederland de komende jaren minder CO2 mag uitstoten.1 De energietransitie is een meerjarige opgave van grote omvang. In Den Haag moet een groot deel van de huizen (Den Haag telt ruim 260.000 woningen) aangepast worden om een overstap naar 'schone energie' te realiseren.2 De gemeente heeft hierbij een regierol, maar heeft hiervoor nog niet de wettelijke instrumenten.3 Voor een succesvolle energietransitie is de gemeente onder andere afhankelijk van ideeën en voorstellen van bewoners en is het belangrijk dat er een breed draagvlak onder bewoners is.4 De gemeente zet daarom in op bewonersparticipatie in de energietransitie.5 Wij hebben onderzocht hoe de gemeente deze participatie organiseert en uitvoert.
Wat zijn onze hoofd- en deelvragen? Hoofdvraag: Maakt de gemeente het mogelijk dat bewoners kunnen participeren in de energietransitie? Deelvraag 1: Heeft de gemeente tijdig duidelijke beleids- en uitvoeringskaders uitgewerkt voor bewonersparticipatie? Deelvraag 2: Geeft de gemeente bewoners de ruimte om te participeren?6
1
Klimaatwet juli 2019, https://wetten.overheid.nl/BWBR0042394/2020-01-01
2
RIS310442 Commissiebrief Bijlage 'Transitievisie warmte', College van Burgemeester en Wethouders, 3 november 2021, p.12,6-7. 3
De gemeente heeft, zoals beschreven in het Klimaatakkoord, een regierol toebedeeld gekregen in de transitie naar aardgasvrije wijken. Dat betekent dat de gemeente o.a. 'in een zorgvuldig proces [...] per wijk een afweging moet maken wat de beste optie is, als huizen niet langer met de traditionele cv-ketel worden verwarmd.' Bronnen: Klimaatakkoord, D5 Bevordering draagvlak, p.218-219; 'Gemeenten en het klimaatakkoord', website VNG, (datum onbekend), https://vng.nl/artikelen/gemeenten-en-hetklimaatakkoord, geraadpleegd op: 6 september-2022. 4
Klimaatakkoord, D5 Bevordering draagvlak
5
Klimaatakkoord, D5 Bevordering draagvlak
6
Zie ook bijlage 1
4
Hoe vormen we een oordeel? Dat doen we met normen. Normen maken duidelijk wat het gemeentebestuur zou moeten doen voor participatie in de energietransitie. De normen voor dit onderzoek zijn afgeleid van wet- en regelgeving, eigen beleid van de gemeente en onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau. De belangrijkste punten uit het normenkader zijn dat de gemeente participatie dient in te zetten om draagvlak te krijgen voor de energietransitie en dat ze tijdig en duidelijk7 beleidskaders moet vaststellen. Daarnaast moet iedereen die dat wil, kunnen participeren en moet de gemeente duidelijk met bewoners communiceren. Ten slotte moet de gemeente bewonersinitiatieven faciliteren en alle belangen in de stad goed afwegen. Voor meer informatie, zie bijlage 2. Wat verstaan we onder participatie? Situaties waarin burgers, partners in de wijk en (sociaal) ondernemers zelf initiatieven nemen óf door het gemeentebestuur worden uitgenodigd om mee te denken, mee te praten of mee te beslissen over gemeentelijk beleid of de uitvoering daarvan.8 De ‘participatieladder’ is een manier om aan te geven op welk niveau bewoners meedenken of -beslissen. Er is sprake van een laag niveau van participatie als de mate van invloed van bewoners klein is ten opzichte van die van de gemeente. Er is sprake van een hoog niveau als de mate van invloed van bewoners gelijk is aan die van de gemeente.
Zie de figuur hieronder.
7
Met tijdig wordt hier bedoeld, vóór de uitvoering van de participatie. Duidelijk betekent in dit onderzoek: consistent en niet voor meerdere interpretaties vatbaar. 8
RIS297284 Raadsbesluit ‘Voorstel van het college inzake Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020: Samen leven is samen kiezen en samen doen’, Gemeenteraad, 21 september 2017, p.1.
5
Figuur 1: Participatieladder, Afbeelding van Rekenkamer Den Haag. Bron: RIS293550 Commissiebrief ‘Hoofdlijnenbrief Burgerparticipatie 2016-2020 – pijlers en aanpak’, College van Burgemeester en Wethouders, 5 april 2016. Wat hebben wij gedaan? We hebben beleidsstukken en interne stukken van de gemeente Den Haag over bewonersparticipatie geanalyseerd. Daarnaast zijn we voor een aantal participatietrajecten nagegaan hoe deze in de praktijk zijn verlopen. Het gaat om participatietrajecten voor het opstellen van beleid (Stedelijk Energieplan en Transitievisie Warmte) en in de wijken (Mariahoeve, Zuidwest, Statenkwartier, Vruchtenbuurt, Molenwijk-Puntpark). Zie meer over de keuze van deze casussen in bijlage 3.
Leeswijzer In Hoofdstuk 2 is een overzicht opgenomen van de hoofd- en deelconclusies met een korte toelichting. Hoofdstuk 3 gaat in op de eerste deelconclusie over de inzet van de gemeente in de energietransitie en de onderbouwing daarvan. In Hoofdstuk 4 onderbouwen we de tweede deelconclusie, die ingaat op hoe de gemeente de bewonersparticipatie heeft voorbereid. De derde deelconclusie - over de uitvoering van participatie - behandelen we in Hoofdstuk 5. De aanbevelingen zijn opgenomen in Hoofdstuk 6. Ten slotte zijn de reactie van het college op het rapport en op de aanbevelingen te vinden in Hoofdstuk 7, het nawoord van de rekenkamer staat in Hoofdstuk 8. In bijlagen is de volgende aanvullende informatie opgenomen. In bijlage 1 zijn de onderzoeksvragen nader gespecificeerd. Het normenkader lichten we toe in bijlage 2. De onderzoeksverantwoording is in bijlage 3 te vinden. De onderbouwingen van bevindingen op casusniveau, behorend bij de hoofdstukken 3, 4 en 5, zijn te vinden in bijlage 4 tot en met 7. In bijlage 8 zijn de koerswijzigingen van de gemeente nader toegelicht. Een toelichting op de inbreng van de ambtelijke organisatie tijdens het feitelijk wederhoor is opgenomen in bijlage 9. In bijlage 10 zijn voorwaarden voor participatie te vinden en in bijlage 11 is een literatuurlijst opgenomen. 6
2 Hoofdconclusie: De gemeente heeft zich actief ingespannen voor bewonersparticipatie in de energietransitie, maar heeft de participatie onvoldoende vormgegeven De ambitie van de gemeente om draagvlak voor de energietransitie te versterken door bewoners te mee te laten doen en beslissen, is onvoldoende gelukt. De gemeente heeft zich ingespannen om bewoners te laten participeren, maar heeft dit niet goed voorbereid en uitgevoerd. Mede hierdoor zijn verwachtingen bij bewoners gewekt die uiteindelijk niet zijn uitgekomen. Uit ons onderzoek blijkt dat de gemeente in de energietransitie actief heeft ingezet op bewonersparticipatie. De gemeente heeft op tal van manieren bewoners geïnformeerd over en betrokken bij de energietransitie. Ook heeft de gemeente bewonersinitiatieven op het gebied van de energietransitie actief ondersteund. Door de actieve inzet van de gemeente ontstonden bij bewoners verwachtingen over de invloed die ze hadden op het proces en op de besluitvorming. Deze verwachtingen kon de gemeente niet waarmaken. Dit komt omdat de gemeente zich onvoldoende heeft voorbereid op de bewonersparticipatie en omdat de gemeente zich bij de uitvoering van de bewonersparticipatie te weinig heeft gehouden aan uitgangspunten die ze zelf heeft vastgesteld.
Het ontbrak bijvoorbeeld aan duidelijkheid over kaders die golden voor bewonersparticipatie, duidelijke afspraken met participerende bewoners en een systematische aanpak om te leren van opgedane ervaringen. Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat weinig bewoners in de energietransitie hebben kunnen meebeslissen. Ook is het voor bewoners niet duidelijk geworden hoe hun inbreng door de gemeente is gebruikt. Tot slot heeft de gemeente in een aantal gevallen tussentijds de koers van de energietransitie gewijzigd. De gemeente heeft hiermee de, bij bewoners gewekte, verwachtingen niet waargemaakt. Dit leidde bij bewoners tot verwarring en frustratie, wat niet heeft bijgedragen aan het draagvlak voor de energietransitie. De hoofdconclusie is gebaseerd op de volgende deelconclusies: 1. De gemeente heeft zich actief ingespannen voor bewonersparticipatie in de energietransitie. 2. De gemeente heeft de bewonersparticipatie in de energietransitie niet goed voorbereid. 3. De gemeente heeft zich in de uitvoering beperkt gehouden aan de eigen uitgangspunten voor bewonersparticipatie in de energietransitie.
7
Figuur 2: Verbeelding deelconclusies In de volgende hoofdstukken lichten wij deze deelconclusies verder toe.
8
3 Deelconclusie 1: De gemeente heeft zich actief ingespannen voor bewonersparticipatie in de energietransitie De gemeente heeft veel bewoners actief benaderd en betrokken bij de energietransitie. Daarnaast heeft de gemeente eigen initiatieven van bewoners ondersteund. Daarmee heeft de gemeente bewoners geactiveerd om mee te doen in de energietransitie en om zelf initiatieven te ontplooien om energie te besparen of van het gas af te gaan. De gemeente heeft hiermee tevens zicht gekregen op wat er bij bewoners leeft en welke kansrijke mogelijkheden er zijn voor de energietransitie. Deelconclusie 1 onderbouwen we met de volgende twee bevindingen: 1. De gemeente zet actief in op het benaderen en betrekken van bewoners in de energietransitie. 2. De gemeente biedt actief ondersteuning aan bewonersinitiatieven.
In de volgende paragrafen lichten wij deze bevindingen verder toe. Een feitelijke onderbouwing op casusniveau is opgenomen in bijlage 4.
Bevinding 1: De gemeente zet actief in op het benaderen en betrekken van bewoners in de energietransitie Stedelijk en op wijkniveau heeft de gemeente actief ingezet op het informeren en betrekken van bewoners. Dat deed de gemeente soms zelf en soms door de inzet van andere partijen. Voor dit onderzoek hebben wij de ontwikkeling van twee stedelijke beleidsplannen onderzocht en vijf wijken waar met voorrang overgeschakeld zou moeten worden op nieuwe warmtebronnen. De gemeente heeft zich in elk van deze casussen ingespannen om bewoners te benaderen en te betrekken. Toen de gemeente het Stedelijk Energieplan en de Transitievisie Warmte opstelde, heeft ze bewoners benaderd en is hun mening opgehaald. In
9
de vijf wijken zijn verschillende gespreksmomenten, (informatie)bijeenkomsten, quizzen, enquêtes, werkgroepen, acties en workshops georganiseerd.9
Bevinding 2: De gemeente biedt actief ondersteuning aan bewonersinitiatieven In twee van de vijf onderzochte wijken hebben bewoners zelf initiatief genomen voor een (toekomstige) omschakeling naar andere warmtebronnen. In beide gevallen heeft de gemeente de initiatieven actief ondersteund. Zo heeft het bewonersinitiatief 'Statenwarmte' in het Statenkwartier van de gemeente geld gekregen om een wijkenergieplan in de wijk op te leveren. De gemeente heeft daarnaast advies gegeven en in de voorbereiding van een enquête onder bewoners de opzet daarvan geredigeerd.10 Het bewonersinitiatief geeft aan dat de gemeente hun veel steun heeft gegeven.11 In de Vruchtenbuurt is het bewonersinitiatief 'Warm in de Wijk' actief. De gemeente heeft dit initiatief ondersteund door onder meer een online participatie-omgeving (Citizenlab) aan het initiatief ter beschikking te stellen. Daarnaast heeft de gemeente advies gegeven en is ze aanwezig geweest bij bijeenkomsten die in de wijk georganiseerd zijn. De gemeente heeft in de beginfase van het traject (2016-2017) subsidies verstrekt aan het initiatief en staat nu garant voor een Europese subsidie die 'Warm in de wijk' heeft gekregen. Het bewonersinitiatief en de gemeente werken volgens betrokken bewoners goed met elkaar samen.12
9
RIS306869 Raadsbesluit Bijlage 2 'SEP-Talks 2020: In gesprek met de stad over de energietransitie', Gemeenteraad, 16 december 2020, p.3-4; Interviews ambtelijke organisatie; Interviews bewoners; Intern document 'Transitievisie warmte - 210409 Mentiresultaten Netwerkgesprek'; Intern document Transitievisie warmte – 210831 Zienswijzeperiode TVW'; Intern document 'Statenkwartier - Bijlage documentatie-uitvraag aan projectleiders casussen - reactie Statenkwartier'; Intern document 'Verslag wijkbijeenkomst Statenwarmte van 25 november 2020 Eindrapportage'; Intern document 'Mariahoeve19 - Ronde tafel VvE's Mariahoeve 12 juli 2018 - presentatie'; Intern document 'Mariahoeve17 - Ronde tafel bewoners initiatieven sheets 14 juni'; Intern document 'Vruchtenbuurt - ALV 17 november 2021 geannoteerde agenda'; Intern document 'Molenwijk-Puntpark - 2022 Werk en prestatieafspraken GDH-DDH versie 24012022'. 10
RIS306897 Schriftelijke vraag Bijlage 'Antwoord van het college op de vragen van de raadsleden mevrouw Oudshoorn-van Ginderen en de heer Van der Helm, luidend: “Zorgen bij bewoners omtrent de energietransitie van het Statenkwartier"', 19 januari 2021. 11
Interview ambtelijke organisatie; Intern document 'Statenkwartier - Offerte Statenwarmte fase 3c, 2020 Wijkenergieplan'; Intern document 'Statenkwartier - Beantwoording raadsvragen Statenkwartier'. 12
Interview bewoner; Interview ambtelijke organisatie.
10
4 Deelconclusie 2: De gemeente heeft de bewonersparticipatie in de energietransitie niet goed voorbereid De gemeente heeft voor bewoners en uitvoerende ambtenaren onvoldoende duidelijk gemaakt welke kaders er voor participatie golden en aan welke basisvoorwaarden de participatie minimaal moest voldoen. Door een veelheid aan kaderstellende documenten was het niet duidelijk welke kaders van toepassing waren. Daarnaast is door de gemeente niet uitgewerkt op welk niveau bewoners mogen participeren en hoe de participatie zich verhoudt tot de bestuurlijke besluitvorming door het college en de gemeenteraad. Ook heeft de gemeente bij afzonderlijke participatietrajecten onvoldoende afspraken met bewoners gemaakt over hoe de participatietrajecten worden ingevuld. Ten slotte zien we dat er onvoldoende systematisch geleerd is van ervaringen die zijn opgedaan met de bewonersparticipatie. Er is niet structureel geëvalueerd en er zijn geen criteria voor dergelijke evaluaties opgesteld. Ervaringen tussen ambtenaren zijn onderling wel gedeeld, maar er was geen systematische leeraanpak en er is geen zichtbaar gevolg gegeven aan de leerervaringen. De rekenkamer heeft de deelconclusie onderbouwd aan de hand van de volgende drie bevindingen: 3.
De gemeente heeft voor bewoners (en uitvoerende ambtenaren) onvoldoende duidelijk gemaakt welke kaders gelden voor de uitvoering van bewonersparticipatie in de energietransitie. 4. In de participatietrajecten heeft de gemeente met de deelnemende bewoners onvoldoende afspraken gemaakt over de invulling van de participatie. 5. De gemeente heeft geen systematische aanpak om met opgedane ervaringen de opzet en invulling van de bewonersparticipatie in de energietransitie te verbeteren. In de volgende paragrafen lichten wij deze bevindingen verder toe.
11
Bevinding 3: De gemeente heeft voor bewoners (en uitvoerende ambtenaren) onvoldoende duidelijk gemaakt welke kaders gelden voor de uitvoering van bewonersparticipatie in de energietransitie Het college geeft in het coalitieakkoord voor de periode 2019-2022 aan dat het de kwaliteit van participatie in de stad in algemene zin wil verbeteren.13 Dit wil het college onder andere doen door meer in te zetten op gedegen participatietrajecten met duidelijke spelregels.14 Hierbij is het volgens het college van belang dat de politiek vóór de start van participatie de kaders bepaalt en aangeeft wanneer, hoeveel en waarover wel/niet een participatieproces georganiseerd wordt.15 In de opzet van de participatie in de energietransitie ontbreekt het aan duidelijkheid over deze punten. De gemeente heeft bijvoorbeeld niet vastgelegd hoe participatie zich verhoudt tot bestuurlijke besluitvorming. Daarmee voldoet de gemeente niet aan haar eigen uitgangspunten. Er is een veelheid aan documenten waarin richtinggevende uitspraken staan over bewonersparticipatie op stads- en wijkniveau, zonder dat er een eenduidig overzicht is van alle zaken waaraan moet worden voldaan.
Ten slotte constateren we dat de richting die het college in de documenten beschrijft veelal te algemeen is en te weinig concreet noch compleet uitgewerkt.16 Gemeentebreed ontbreken ook duidelijke richtlijnen voor bewonersparticipatie in het algemeen. We lichten dit toe in de onderstaande deelbevindingen: o
3a: Het is onoverzichtelijk welke kaders gelden voor bewonersparticipatie en voor bewonersparticipatie in de energietransitie.
o
3b: De kaders die er wel zijn, geven niet concreet genoeg richting aan de uitvoering van bewonersparticipatie.
o
3c: In de kaders is niet eenduidig en consistent vastgelegd wat de gemeente verstaat onder bewonersparticipatie.
Het is onoverzichtelijk welke kaders gelden voor bewonersparticipatie en voor bewonersparticipatie in de energietransitie. Er is geen duidelijk overzicht van kaders en voorwaarden waaraan bewonersparticipatie (in zijn algemeenheid) moet voldoen. Dit overzicht ontbreekt ook voor bewonersparticipatie in
13
RIS304121 ‘Samen voor de stad: coalitieakkoord 2019-2022’, 9 december 2019, p.73
14
RIS306921 Commissiebrief ‘Haags samenspel’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020, p.1.
15
RIS306921 Commissiebrief ‘Haags samenspel’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020, p.3. ‘De politiek bepaalt aan de voorkant de kaders voor participatie: wanneer, hoeveel en waarover wordt wel/niet een participatieproces georganiseerd?’. Overigens is onduidelijk wie het college met 'de politiek' bedoelt (het college of de gemeenteraad?) 16
De bijbehorende onderbouwing en bronverwijzingen komen in onderstaande tekst aan bod.
12
de energietransitie. Daarnaast is het niet duidelijk hoe de verschillende kaders met elkaar samenhangen. Als er kaders zijn opgesteld, zijn deze verspreid over een veelheid aan documenten. Op stadsniveau zijn de kaders in 22 documenten beschreven.17 Er zijn ook geen eenduidige kaders per wijk.18 Daardoor ontbreekt het aan duidelijkheid over waar participatie aan moet voldoen, waarover bewoners mee kunnen praten en hoe de participatie moet worden uitgevoerd.19 Dit geldt zowel voor bewoners als ook voor de ambtelijke organisatie van de gemeente. Een inhoudelijke vergelijking van de verschillende kaderstellende documenten die er zijn, laat een grote verscheidenheid aan kaders zien voor participatie in algemene zin. Er is op enkele punten na (zie bevinding 3c) geen tegenstrijdigheid in de reeks van kaders, maar verschillende aspecten zijn wel op verschillende plekken vastgelegd. Er is één document waarin de ambtelijke organisatie een overzicht heeft gegeven van alle kaders voor de aanpak van bewonersparticipatie voor de Transitievisie Warmte. Dit interne document is een PowerPointpresentatie van medio 2021 en is geen officieel door het college of de raad vastgesteld kader.20 De kaders zijn hierin globaal beschreven. Ook constateren wij dat de kaders voor bewonersparticipatie, voornamelijk zijn vastgelegd in algemene documenten
17
Inspraak- en Participatieverordening gemeente Den Haag 2012; RIS293550 Commissiebrief ‘Hoofdlijnenbrief Burgerparticipatie 2016-2020 – pijlers en aanpak’, College van Burgemeester en Wethouders, 5 april 2016; RIS297284 Raadsbesluit ‘Voorstel van het college inzake Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020: Samen leven is samen kiezen en samen doen’, Gemeenteraad, 21 september 2017; RIS306921 Raadsmededeling 'Haags Samenspel', College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020; RIS285573 Commissiebrief Bijlage ‘Energie voor de buurt. Haags Warmte Initiatief’, College van Burgemeester en Wethouders, 24 augustus 2015;RIS297287 Raadsbesluit ‘Op naar een duurzame warmtevoorziening in 2040’, Gemeenteraad, 21 september 2017; RIS299076 Commissiebrief Bijlage 2 ‘Presentatie programmaplan Energietransitie’, College van Burgemeester en Wethouders, 30 januari 2018; RIS299076 Commissiebrief ‘Update Energietransitie’, College van Burgemeester en Wethouders, 8 februari 2018; RIS299794 'Den Haag, Stad van Kansen en Ambities: Coalitieakkoord 2018-2022', Gemeenteraad, mei 2018; RIS301829 Raadsbesluit Bijlage ‘Nota Duurzaamheid.
Schone energie in een groene stad: De Haagse aanpak’, Gemeenteraad, 16 mei 2019; RIS303503 Raadsmededeling ‘Programmabrief Duurzaamheid 2020’, College van Burgemeester en Wethouders, 12 september 2019; RIS304121 Bijlage ‘Samen voor de stad: Coalitieakkoord 2019-2022, Gemeenteraad, 9 december 2019; RIS308458 Raadsbesluit Bijlage 1 ‘RES 1.0: Regionale Energiestrategie Rotterdam Den Haag', Gemeenteraad, 10 juni 2021; RIS306148 Raadsmededeling Bijlage ‘Programmabrief duurzaamheid 2021’, College van Burgemeester en Wethouders, 4 september 2020; RIS306372 Raadsbesluit ‘Voorstel van het college inzake Bestedingsplan Enecomiddelen Duurzaamheid en Energietransitie’, Gemeenteraad, 16 december 2020; RIS306869 Raadsbesluit Bijlage 3 ‘Stedelijk energieplan’, Gemeenteraad,16 december 2020; RIS307849 Commissiebrief 'Voortgang wijkaanpak energietransitie', College van Burgemeester en Wethouders, 17 februari 2021; RIS305734 Motie Bijlage ‘Afdoening motie Concrete stappen voor een eerlijke energietransitie’, 8 december 2020; RIS306814 Motie Bijlage ‘Afdoening motie 50 procent lokaal eigendom bij duurzaamheidsplannen’, 15 december 2020; RIS305876 Collegebesluit ‘Subsidieregeling energie uit de wijk Challenge Den Haag 2020’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 juli 2020; RIS302516 Collegebesluit ‘Subsidieregeling duurzame wijkactie Den Haag 2019’, College van Burgemeester en Wethouders, 14
mei 2019; Participatie Kompas - EMMA mei 2021. Met het feitelijk wederhoor heeft de rekenkamer nog een aantal kaderstellende documenten ontvangen. Deze zijn niet opgeteld bij dit aantal. 18
De rekenkamer heeft voor de zeven casussen in dit onderzoek 22 documenten ontvangen waarin regels zijn opgenomen die richtinggevend zijn voor het betrekken van bewoners in de Energietransitie. 19
Interviews ambtelijke organisatie; Interviews bewoners; Interview externe organisatie.
20
Intern document 'Participatieaanpak operationalisering TVW'. Dit document heeft in mei 2022 een update gekregen en is in het MT van de energietransitie vastgesteld.
13
over bewonersparticipatie in Den Haag en minder in documenten die specifiek ingaan op de energietransitie.21 Tijdens interviews en de uitvraag van documenten kwam naar voren dat zowel de ambtelijke organisatie als deelnemers aan bewonersinitiatieven vonden dat zij weinig instructies en kaders hebben gekregen om participatie in hun wijk/casus uit te voeren.22 De rekenkamer vroeg verschillende personen van de ambtelijke organisatie, die zich met de casussen bezighielden, documenten met kaders en instructies toe te sturen. Van elke contactpersoon ontvingen wij andere documenten. De gemeentelijke afdeling die zich stadsbreed met participatie in de energietransitie bezighoudt, moest binnen de ambtelijke organisatie ook zoeken naar documenten die kaders voor participatie bevatten. Daar waar uitvoerders (ambtelijke organisatie of bewonersinitiatieven) aangaven wel instructies te hebben ontvangen voor hun participatietrajecten, waren deze volgens hen erg versnipperd, erg beknopt en weinig concreet.23
21
Met name in: Inspraak- en Participatieverordening gemeente Den Haag 2012; RIS293550 Commissiebrief ‘Hoofdlijnenbrief Burgerparticipatie 2016-2020 – pijlers en aanpak’, College van Burgemeester en Wethouders, 5 april 2016, p.2; RIS297284 Raadsbesluit ‘Voorstel van het college inzake Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020: Samen leven is samen kiezen en samen doen’, Gemeenteraad, 21 september 2017, p.1.; RIS306921 Raadsmededeling ‘Haags samenspel’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020. 22
Interviews ambtelijke organisatie; Interviews bewoners.
23
Inspraak- en Participatieverordening gemeente Den Haag 2012; RIS293550 Commissiebrief ‘Hoofdlijnenbrief Burgerparticipatie 2016-2020 – pijlers en aanpak’, College van Burgemeester en Wethouders, 5 april 2016; RIS297284 Raadsbesluit ‘Voorstel van het college inzake Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020: Samen leven is samen kiezen en samen doen’, Gemeenteraad, 21 september 2017; RIS306921 Raadsmededeling 'Haags Samenspel', College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020; RIS285573 Commissiebrief Bijlage ‘Energie voor de buurt. Haags Warmte Initiatief’, College van Burgemeester en Wethouders, 24 augustus 2015; RIS297287 Raadsbesluit ‘Op naar een duurzame warmtevoorziening in 2040’, Gemeenteraad, 21 september 2017; RIS299076 Commissiebrief Bijlage 2 ‘Presentatie programmaplan Energietransitie’, College van Burgemeester en Wethouders, 30 januari 2018; RIS299076 Commissiebrief ‘Update Energietransitie’, College van Burgemeester en Wethouders, 8 februari 2018; RIS299794 'Den Haag, Stad van Kansen en Ambities: Coalitieakkoord 2018-2022', mei 2018; RIS301829 Raadsbesluit Bijlage ‘Nota Duurzaamheid.
Schone energie in een groene stad: De Haagse aanpak’, Gemeenteraad , 16 mei 2019; RIS303503 Raadsmededeling ‘Programmabrief Duurzaamheid 2020’, College van Burgemeester en Wethouders, 12 september 2019; RIS304121 Bijlage ‘Samen voor de stad: Coalitieakkoord 2019-2022, Gemeenteraad, 9 december 2019; RIS308458 Raadsbesluit Bijlage 1 ‘RES 1.0: Regionale Energiestrategie Rotterdam Den Haag', Gemeenteraad, 10 juni 2021; RIS306148 Raadsmededeling Bijlage ‘Programmabrief duurzaamheid 2021’, College van Burgemeester en Wethouders, 4 september 2020; RIS306372 Raadsbesluit ‘Voorstel van het college inzake Bestedingsplan Enecomiddelen Duurzaamheid en Energietransitie’, Gemeenteraad, 16 december 2020; RIS306869 Raadsbesluit Bijlage 3 ‘Stedelijk energieplan’, Gemeenteraad, 16 december 2020; RIS307849 Commissiebrief 'Voortgang wijkaanpak energietransitie', College van Burgemeester en Wethouders, 17 februari 2021; RIS305734 Motie Bijlage ‘Afdoening motie Concrete stappen voor een eerlijke energietransitie’, 8 december 2020; RIS306814 Motie Bijlage ‘Afdoening motie 50 procent lokaal eigendom bij duurzaamheidsplannen’, 15 december 2020; RIS305876 Collegebesluit ‘Subsidieregeling energie uit de wijk Challenge Den Haag 2020’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 juli 2020; RIS302516 Collegebesluit ‘Subsidieregeling duurzame wijkactie Den Haag 2019’, College van Burgemeester en Wethouders,
14 mei 2019; Participatie Kompas - EMMA mei 2021
14
De kaders die er wel zijn, geven niet concreet genoeg richting aan de uitvoering van bewonersparticipatie De kaders voor bewonersparticipatie (voor zowel de hele stad als een wijk) zijn onvoldoende uitgewerkt. Onderwerpen waarover vooraf duidelijkheid zou moeten zijn, zijn niet of niet duidelijk beschreven (zie onderbouwing in bijlage 5). Ook ontbreken kaders voor de ondersteuning van bewonersinitiatieven. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk op basis waarvan besloten kan worden om een initiatief te ondersteunen en welke vormen van ondersteuning mogelijk zijn.24 Het college gaat ervan uit dat bewonersparticipatie ‘maatwerk’ moet zijn.25 Dat zou volgens het college ook de reden zijn dat er op stedelijk niveau weinig concrete invulling is gegeven aan de kaders.26 Overkoepelende documenten bevatten echter geen vereisten waaraan maatwerk zou moeten voldoen. In het streven naar maatwerk is dan ook niet helder welke keuzes mogelijk zijn en op basis van welke overwegingen welke invulling van bewonersparticipatie passend is. Er is daarvoor in de uitvoering voor ambtenaren en externe partijen veel ruimte om zelf invulling te geven aan de bewonersparticipatie.
Omdat het college aangeeft dat bewonersparticipatie maatwerk moet zijn, hebben wij onderzocht in hoeverre, voor de casussen in dit onderzoek, plannen van aanpak voor bewonersparticipatie zijn opgesteld en in hoeverre die voldoende richting geven voor de invulling hiervan. Voor de geanalyseerde casussen is niet in alle gevallen (2 van de 7 casussen) een plan van aanpak voor bewonersparticipatie opgesteld, waarin kaders staan waar de participatie in die casus aan moet voldoen.27 De plannen van aanpak die wel zijn opgesteld, bieden alle geen volledige duidelijkheid (zie alinea hieronder). Zo geven deze plannen niet of niet volledig aan waar de bewonersparticipatie zich op richt, op welk niveau bewoners mogen participeren of wat rollen en verantwoordelijkheden zijn. Wanneer de gemeente Den Haag niet zelf de participatie uitvoert, maar een externe partij zoals Duurzaam Den Haag of de bewonersinitiatieven dit laat doen,28 ontbreken eveneens richtinggevende kaders vanuit de gemeente.29
24
Interview ambtelijke organisatie; Interview externe organisatie.
25
RIS306921 Raadsmededeling ‘Haags samenspel’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020. Ook in documenten: RIS293550 Commissiebrief ‘Hoofdlijnenbrief Burgerparticipatie 2016-2020 – pijlers en aanpak’, College van Burgemeester en Wethouders, 5 april 2016, p.2. 26
RIS306921 Raadsmededeling ‘Haags samenspel’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020. Ook in documenten: RIS293550 Commissiebrief ‘Hoofdlijnenbrief Burgerparticipatie 2016-2020 – pijlers en aanpak’, College van Burgemeester en Wethouders, 5 april 2016, p.2. 27
Voor de casussen 'Stedelijk Energieplan' en 'Zuidwest' zijn geen participatiekaders opgesteld, zie Bijlage 5: Maatwerk op casusniveau. 28
Duurzaam Den Haag in het geval van Molenwijk-Puntpark, bewonersinitiatieven in het geval van het Statenkwartier en de Vruchtenbuurt, zie Bijlage 5: Maatwerk op casusniveau. 29
Statenkwartier en Vruchtenbuurt.
15
De rekenkamer heeft een aantal punten beschreven waarover kaderstellende documenten duidelijkheid zouden moeten geven30 (zie bijlage 5 voor een overzicht van alle punten). Deze punten zijn gebaseerd op onder meer het Klimaatakkoord, uitgangspunten opgesteld door het Sociaal Cultureel Planbureau en op diverse beleidsdocumenten van de gemeente. Geen van de kaderstellende documenten geeft over alle punten duidelijkheid en de meeste beschrijvingen zijn onvolledig of weinig concreet (in bijlage 5 is eveneens voor alle casussen aangegeven aan welke punten wel wordt voldaan). De rekenkamer heeft bij het feitelijk wederhoor, in het najaar van 2022, nog nieuwe documenten (kaders) ontvangen over de bewonersparticipatie. Deze documenten hebben er niet toe geleid dat bevinding 3 verandert. Een toelichting hierop is opgenomen in bijlage 9.
In de kaders is niet eenduidig en consistent vastgelegd wat de gemeente verstaat onder bewonersparticipatie De rekenkamer constateert dat het in de praktijk voor zowel ambtenaren als externe partijen die de gemeente inschakelt, onduidelijk is wat onder bewonersparticipatie moet worden verstaan. Wij constateren dat de gemeente het informeren van bewoners als 'participatie' ziet.31 Informeren valt daarentegen niet onder de gemeentelijke definitie van participatie zoals beschreven in de Hoofdlijnenbrief Burgerparticipatie 2016-2020.32 Het laagste niveau van participatie is in deze Hoofdlijnenbrief raadplegen, waarbij bewoners hun mening mogen geven. De treden van participatie zijn echter niet altijd op dezelfde manier gecategoriseerd. Zo ziet de gemeente informeren in sommige gevallen wel als onderdeel van de participatieladder. Informeren is in kaderstellende documenten op wijkniveau (in bijvoorbeeld Mariahoeve) bijvoorbeeld wel onderdeel van de participatieladder. Ook in de zogeheten 'Trap van eigenaarschap', opgesteld door Haags Samenspel, is informeren onderdeel van de participatieladder.33
30
RIS306921 Raadsmededeling ‘Haags samenspel’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020; 'Niet buiten de burger rekenen!’, Sociaal en Cultureel Planbureau, Van den Broek, A., Steenbekkers, A., Van Houwelingen, P. & Putters, K., 2016; Klimaatakkoord. 31
Intern document 'Mariahoeve - Participatiedocument Mariahoeve 14-01-2021', p. 7-8; Intern document 'Participatieaanpak operationalisering TVW'. 32
RIS293550 Commissiebrief ‘Hoofdlijnenbrief Burgerparticipatie 2016-2020 – pijlers en aanpak’, College van Burgemeester en Wethouders, 5 april 2016, p.3-4. 33
Intern document 'Mariahoeve - Participatiedocument Mariahoeve 14-01-2021'; Intern document 'Mariahoeve Participatiedocument Mariahoeve 5-12-2019'; Intern document 'Trap van eigenaarschap'.
16
Bevinding 4: In de participatietrajecten heeft de gemeente met de deelnemende bewoners onvoldoende afspraken gemaakt over de invulling van de participatie In bevinding 3 kwam naar voren dat de kaders voor participatie in de casussen niet in plannen van aanpak zijn uitgewerkt, waardoor de gemeente onvoldoende heeft vastgelegd hoe ze de participatie en samenwerking met bewoners vormgeeft. De rekenkamer constateert dat de gemeente in de praktijk, bij aanvang van een participatietraject, ook onvoldoende aanvullende afspraken maakt over participatie van bewoners, op welke trede van de participatieladder zij participeren (zie figuur 1) en over samenwerking tussen gemeente en bewoners. Het gaat dan om afspraken over rollen en verantwoordelijkheden. In drie van de zeven onderzochte casussen ontbreken goede afspraken. Wij zien het vooral bij de casussen waarbij een bewonersinitiatief aan zet was, zoals in de Vruchtenbuurt en het Statenkwartier. De ambtelijke organisatie geeft hier zelf aan, dat in het Statenkwartier bijvoorbeeld lang onduidelijk was wat de rolverdeling tussen de gemeente en het bewonersinitiatief Statenwarmte was.
Daardoor was onduidelijk of de adviezen die de gemeente aan het initiatief gaf bindend waren.34 Datzelfde gold voor de Vruchtenbuurt: ook daar waren rollen en verantwoordelijkheden niet goed afgestemd met bewoners.35 In beide casussen zijn ook geen afspraken gemaakt over hoe bewonersinitiatieven de bewonersparticipatie moesten uitvoeren.36 Om de rol en verantwoordelijkheden van de gemeente beter vast te leggen zou de gemeente voor de Vruchtenbuurt een zogeheten 'Letter of support' uitwerken, maar deze is er uiteindelijk niet gekomen.37 Daarnaast was er in de casus Zuidwest lange tijd geen duidelijkheid over de rollen en verantwoordelijkheden. In Zuidwest zijn eind 2020 afspraken gemaakt met corporaties en andere betrokken partijen, maar in de periode daarvoor waren rollen en verantwoordelijkheden tussen de partijen lange tijd onduidelijk. De ambtelijke organisatie kon aan de rekenkamer niet aangeven of de afspraken uit 2020 naar bewoners zijn gecommuniceerd.38
34
Interview ambtelijke organisatie.
35
Interview ambtelijke organisatie.
36
Interview bewoners.
37
Interview ambtelijke organisatie.
38
Interview ambtelijke organisatie.
17
Bevinding 5: De gemeente heeft geen systematische aanpak om met opgedane ervaringen de opzet en invulling van de bewonersparticipatie in de energietransitie te verbeteren Omdat de gemeente kiest voor maatwerk en 'leren door te doen', ziet de rekenkamer dat de gemeente de bewonersparticipatie in elke casus anders heeft aangepakt.39 Voor elke casus in dit onderzoek – twee beleidsplannen en vijf wijken – is het proces van participatie anders verlopen en zijn bewoners op verschillende manieren betrokken. In de toelichting bij bijlage 4 is een overzicht gegeven van de verschillende activiteiten die voor de casussen in dit onderzoek zijn uitgevoerd. Ondanks de doelstelling van het college om te ‘leren door te doen’ en verschillende aanpakken uit te proberen in de casussen,40 heeft de rekenkamer geconstateerd dat de gemeente niet heeft vastgelegd hoe er van de opgedane ervaringen moet worden geleerd. Met andere woorden: er is geen systematische leerstrategie. In een leerstrategie kan de gemeente aangeven op welke manier ze initiatieven op het gebied van bewonersparticipatie evalueert en beschrijven hoe ze de resultaten van die evaluatie toepast in toekomstige trajecten. De ambtelijke organisatie heeft aangegeven dat er een informele, impliciete en ad hoc manier van leren en ervaringen delen is en dat er geen strategie op schrift staat.
Het is daardoor niet traceerbaar op welke manier de gemeente ervaringen uit het verleden inzet om participatie in de toekomst te verbeteren.41 De rekenkamer heeft bij het feitelijk wederhoor, in het najaar van 2022, nog nieuwe documenten (kaders) ontvangen over het evalueren van de bewonersparticipatie. Een volledige leerstrategie is hier niet in opgenomen. Een toelichting hierop is opgenomen in bijlage 9.
39
Zie voor meer informatie over de participatieactiviteiten deelconclusie 1.
40
RIS306921 Raadsmededeling ‘Haags samenspel’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020.
41
Interview ambtelijke organisatie.
18
5 Deelconclusie 3: De gemeente heeft zich in de uitvoering beperkt gehouden aan de eigen uitgangspunten voor bewonersparticipatie in de energietransitie De gemeente heeft in het beleid voor bewonersparticipatie vastgelegd dat het de bedoeling is dat veel bewoners participeren en dat de gemeente bewoners de ruimte wil bieden om (mee) te beslissen. Participatie mag volgens de gemeente “niet blijven steken bij een beperkte groep actieve mensen”.42 In de praktijk heeft dit voor de participatie in de energietransitie anders uitgepakt. We zien dat hoofdzakelijk kleine groepen actieve bewoners hebben geparticipeerd. Daarnaast hebben bewoners vooral op een laag niveau43 geparticipeerd en niet kunnen meebeslissen. Ook heeft de gemeente voor bewoners en de raad niet duidelijk gemaakt wat ze met de inbreng van bewoners heeft gedaan. Mede doordat het college en de gemeente onvoldoende hebben vastgelegd hoe bewonersparticipatie moet worden vormgegeven (zie deelconclusie 2), zijn verwachtingen van bewoners over de invloed die ze zouden hebben, niet waargemaakt. Ook heeft de gemeente in sommige gevallen tijdens participatietrajecten onverwacht haar koers gewijzigd. Hierdoor ontstond bij participerende bewoners verwarring en frustratie. Dat heeft het draagvlak onder deze bewoners voor de energietransitie geen goed gedaan. De deelconclusie is uitgewerkt in de volgende drie bevindingen: 6.
Er is hoofdzakelijk met kleine groepen bewoners en op een laag niveau geparticipeerd. 7. Het is niet duidelijk wat er met de inbreng van bewoners is gedaan. 8. Bij het actief ondersteunen van participerende bewoners zijn verwachtingen ontstaan, die de gemeente niet kon waarmaken, wat heeft geleid tot verwarring en frustratie bij deze bewoners. In de volgende paragrafen lichten wij deze bevindingen verder toe. Een feitelijke onderbouwing op casusniveau is opgenomen in bijlage 6, 7 en 8.
42
RIS297284 Raadsbesluit ‘Voorstel van het college inzake Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020: Samen leven is samen kiezen en samen doen’, Gemeenteraad, 21 september 2017. 43
De onderste treden van de participatieladder.
19
Bevinding 6: Er is hoofdzakelijk met kleine groepen bewoners en op een laag niveau geparticipeerd De rekenkamer constateert dat in alle casussen vooral kleine groepen actieve bewoners (ook wel 'koplopers' genoemd, bestaande uit enkele tot enkele tientallen personen) structureel en intensief betrokken zijn geweest bij de energietransitie. Grotere groepen bewoners hebben minder intensief geparticipeerd of zijn enkel geïnformeerd (valt niet onder participatie, zie paragraaf 1.4).44 Het informeren door de gemeente gebeurde met bijvoorbeeld huis-aan-huis verspreide folders of artikelen in wijkkranten.45 Wanneer grotere groepen bewoners betrokken zijn geweest, bijvoorbeeld via enquêtes, hebben hier in sommige gevallen tot 350 mensen aan deelgenomen.46 Het college heeft in het kader van de energietransitie aangegeven dat het van belang is om bewoners in alle delen van de stad te bereiken. Ook moeilijk bereikbare doelgroepen moeten volgens het college kunnen participeren.47 Verder heeft het college, onder meer in het Stedelijk Energieplan (2020), aangegeven dat verschillende belangen zorgvuldig moeten worden afgewogen.48 Met uitzondering van het Statenkwartier en de Vruchtenbuurt geldt voor de kleinere groepen die intensief betrokken waren, dat de participatie hoofdzakelijk beperkt is gebleven tot het niveau van raadplegen. Bewoners konden hun mening geven over diverse onderwerpen.
Bewoners hebben met de gemeente gesproken over verschillende warmteoplossingen. Het is echter niet voorgekomen dat bewoners ook mee konden beslissen, bijvoorbeeld over oplossingen voor nieuwe warmtebronnen.49 Bewoners uit het Statenkwartier en de Vruchtenbuurt hebben zelf initiatief genomen en waren volledig aan zet bij de planontwikkeling in deze wijken. Hier hebben participatietrajecten plaatsgevonden met grotere groepen bewoners. In het Statenkwartier is de gemeente gestopt met het opstellen van een wijkenergieplan, omdat uit een peiling onder bewoners tijdens het participatietraject bleek dat er geen draagvlak was voor de omschakeling naar een andere warmtebron.50
44
De bijbehorende feitelijke onderbouwing en bronverwijzingen zijn opgenomen in bijlage 6.
45
De bijbehorende feitelijke onderbouwing en bronverwijzingen zijn opgenomen in bijlage 6.
46
Interview ambtelijke organisatie.
47
Zie ook norm 2. Bron: RIS306148 Raadsmededeling Bijlage ‘Programmabrief duurzaamheid 2021’, College van Burgemeester en Wethouders, 4 september 2020, p. 5-6. 48
Zie ook norm 5. Bronnen: RIS306869 Raadsbesluit Bijlage 3 ‘Stedelijk Energieplan’, Gemeenteraad, 16 december 2020, p.3; RIS299076 Commissiebrief ‘Update energietransitie’, College van Burgemeester en Wethouders, 8 februari 2018, p. 7. 49
De bijbehorende feitelijke onderbouwing en bronverwijzingen zijn opgenomen in bijlage 6.
50
Zie ook norm 2. Interview ambtelijke organisatie; Interview bewoners.
20
Naast het feit dat bewoners met de gemeente hebben gesproken over warmteoplossingen, hebben zij ook mee kunnen praten over andere beslissingen. Deze beslissingen waren niet direct van invloed op (een keuze voor) een alternatief voor aardgas. Zo hebben koplopers in twee wijken51 invloed gehad op uitgevoerde onderzoeken. Ook konden koplopers input geven op de invulling van het participatietraject zelf. In Molenwijk-Puntpark is er bijvoorbeeld input opgehaald ten behoeve van de participatieacties in de wijk.52 Een uitgebreide beschrijving van de betrokkenheid van bewoners per casus is opgenomen in bijlage 6.
Bevinding 7: Het is niet duidelijk wat er met de inbreng van bewoners is gedaan In de meeste casussen heeft het college niet aangegeven wat zij met input van bewoners heeft gedaan, noch richting bewoners noch aan de gemeenteraad. In zes casussen zijn verslagen of samenvattingen gemaakt van de input van bewoners, opgehaald tijdens bijvoorbeeld wijkbijeenkomsten of met enquêtes.53 Hierin staat bijvoorbeeld beschreven wat er is besproken en welke vragen bewoners hebben gesteld. Een deel van de verslaglegging is ook als bijlage gevoegd bij beleidsplannen (het Stedelijk Energieplan en de Transitievisie Warmte), waardoor een deel van de inbreng wel zichtbaar is. In de meeste gevallen is echter niet duidelijk wat er daadwerkelijk in de plannen is gedaan met de inbreng van bewoners. Een uitgebreide beschrijving per casus van de terugkoppeling van inbreng van bewoners is opgenomen in bijlage 7. Een nieuwe ontwikkeling waarbij de gemeente invulling probeert te geven aan de doorwerking van de input van bewoners, is het zogeheten Burgerberaad. Deze vorm van bewonersparticipatie in de energietransitie voert de gemeente momenteel uit in het Laakkwartier en het Statenkwartier. Wij konden ten tijde van de uitvoering van ons onderzoek niet onderzoeken of de uitvoering van het Burgerberaad tot een andere bevinding over de doorwerking van de input van bewoners leidt dan nu.
De reden hiervoor is dat het Burgerberaad nog in uitvoering is en het volledige traject (het ontvangen van input van bewoners tot aan het verwerken van input in beleidsstukken), ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek, nog niet was afgerond.54
51
Mariahoeve en het Statenkwartier.
52
Interviews ambtelijke organisatie; Interview externe organisatie; Interviews bewoners.
53
Voor de zevende casus, Zuidwest, geldt dat hier niet sprake is geweest van een participatietraject en het ophalen van input.
54
Intern document 'One pager Statenkwartier en Laakkwartier(2)'; Intern document 'Plan van Aanpak - Burgerberaden Statenen Laakkwartier'.
21
Bevinding 8: Bij het actief ondersteunen van participerende bewoners zijn verwachtingen ontstaan die de gemeente niet kon waarmaken, wat heeft geleid tot verwarring en frustratie bij deze bewoners De rekenkamer constateert dat verwachtingen van bewoners in een aantal gevallen55 niet overeenkomen met de daadwerkelijk uitgevoerde participatietrajecten. Ten eerste zien wij dat de manier waarop de participatie is vormgegeven hier een aandeel in heeft (zie deelconclusie 2). Ten tweede zien wij dat de gemeente verschillende wijzigingen aanbracht in de doelen, het tijdpad en (het wel of niet doorgaan van) besluiten tegen de verwachting van bewoners in. De impact hiervan (vormgeving van participatietrajecten en koerswijzigingen) beschrijven wij hieronder. Een overzicht van de koerswijzigingen die hebben plaatsgevonden, is opgenomen in bijlage 8.
Voor bewoners was onvoldoende duidelijk wat zij van het participatietraject en de gemeente konden verwachten. Doordat de gemeente onvoldoende kaders heeft gesteld voor en afspraken heeft gemaakt over participatietrajecten (zie deelconclusie 2) is het voor bewoners onvoldoende duidelijk wat zij van het participatietraject en van de gemeente kunnen verwachten. Dat zorgde voor verwarring en in sommige gevallen frustratie bij bewoners. Dat zien wij voornamelijk in de wijken waarin de gemeente samenwerkt met bewonersinitiatieven, zoals de Vruchtenbuurt en het Statenkwartier. Doordat vooraf onvoldoende was afgesproken en vastgelegd over rollen en verantwoordelijkheden, ontstonden hierover onduidelijkheden tijdens de participatietrajecten. Zo was bijvoorbeeld in de Vruchtenbuurt niet duidelijk of de gemeente als partner van het bewonersinitiatief een enquête zou uitsturen om wijkbewoners te vragen of zij de intentie hadden om aan te sluiten op een warmtenet.56 In het Statenkwartier was eveneens onduidelijk wat de rol van de gemeente was en of adviezen die de gemeente gaf bindend waren of niet.
Daar zijn ‘heftige’ discussies uit voortgekomen, die volgens de ambtelijke organisatie te voorkomen waren geweest als er van tevoren duidelijke afspraken of gemeentelijke kaders waren over de rol die de gemeente ten opzichte van het bewonersinitiatief moest of kon innemen.57 Daarnaast zien wij dat er ook verwarring is bij bewoners van Mariahoeve, doordat aan de start van het traject onduidelijk was welke speelruimte zij hadden in het participatietraject. Er was voorafgaand aan het participatietraject in Mariahoeve bijvoorbeeld niet vastgelegd
55
Zie de uitwerking hieronder.
56
Interviews bewoners.
57
Interview ambtelijke organisatie.
22
waarover bewoners mochten meepraten. Ook was het onduidelijk wat bewoners van de gemeente konden verwachten. Bewoners geven aan dat het geven van inspraak aan bewoners een 'prachtig middel' is, maar dat wanneer de gemeente inspraak organiseert op een onderwerp waarover uiteindelijk niks kan worden ingebracht, dit leidt tot frustratie.58 Verwarring bij bewoners gedurende de participatie in de energietransitie blijkt niet alleen uit dit onderzoek, maar ook uit een evaluatie van de wijkaanpak (de Wijkenergieplannen) in de energietransitie. Zo was er bij bewoners bijvoorbeeld onduidelijkheid over de functie van het wijkenergieplan. Ook in onze gesprekken met ambtenaren, die de bewonersparticipatie in de wijken moesten dragen, bleek verwarring door het ontbreken van kaders. Voor de casussen Statenkwartier en Vruchtenbuurt was het voor de ambtelijke organisatie vaak niet duidelijk welke rol de gemeente zelf innam en welke verantwoordelijkheden de gemeente droeg. Ook was het voor de ambtelijke organisatie niet duidelijk wat ze een bewonersinitiatief wel of niet kon bieden, in ondersteuning of financieel.59
Bewoners werden geconfronteerd met onverwachte koerswijzigingen Op basis van de plannen van de gemeente en de samenwerking met de bewoners, ontstonden bij bewoners verwachtingen over welke besluiten zouden worden genomen en welke richting de gemeente met de energietransitie op zou gaan voor hun wijk. Die besluiten werden niet altijd genomen en de aangekondigde richting werd niet altijd gevolgd (zie hiervoor bijlage 8). Dat komt deels doordat koerswijzigingen inherent zijn aan een nieuw beleidsterrein zoals de energietransitie. Desondanks zien wij dat deels ook het handelen van de gemeente leidde tot verwachtingen bij bewoners die uiteindelijk niet uitkwamen. Daardoor ontstond verwarring en frustratie. Bewoners verwachtten dat hun participatietraject zou uitmonden in een besluit. Het niet nemen van besluiten - terwijl daartoe wel al participatietrajecten waren opgestart - zorgde ervoor dat participatietrajecten op zichzelf zijn komen te staan. Het was daardoor voor bewoners niet duidelijk hoe de gemeente de inbreng die zij hebben geleverd zou meenemen in het verdere vervolg. Dat was het geval bij het stopzetten van de zogeheten Wijkenergieplannen, communicatieplannen en bij de Haagse Energiestrategie waarvoor de participatieprocessen al waren opgestart (zie bijlage 8).
In de wijk Mariahoeve gaven bewoners aan, dat zij verwachtten input te leveren op het Wijkenergieplan, maar dat die wijkplannen er niet kwamen. De bewoners zijn vervolgens uitgenodigd voor een nieuwe bijeenkomst, waarin duidelijk werd dat er een nieuw plan zou worden opgesteld. Hier werd niet gerefereerd aan de eerdere participatiebijeenkomsten, waardoor het voor hen leek alsof
58
Interview bewoners.
59
Interview ambtelijke organisatie.
23
'alles weer opnieuw begon'. Later hoorden de bewoners bij navraag dat de gemeente wel keek naar de input uit eerdere trajecten, maar de uiteindelijke input hebben bewoners (nog) niet kunnen zien in besluiten.60 Ook in Statenkwartier zien wij dat koerswijzigingen van de gemeente zorgden voor verwarring en frustratie bij het bewonersinitiatief. Het bewonersinitiatief verwachtte dat de gemeente hen zou (blijven) ondersteunen bij het maken van een wijkenergieplan. Maar de gemeente stopte die ondersteuning - mede doordat uit een enquête onder wijkbewoners bleek dat er geen draagvlak was voor een andere energiebron dan gas. Dat kwam voor het bewonersinitiatief als een onverwachte beslissing en zij voelden zich niet gesteund. Het is volgens het bewonersinitiatief wenselijker dat de gemeente ook ondersteuning biedt op het moment dat er tegengeluiden in de wijk ontstaan. De ambtelijke organisatie laat daarentegen weten dat het wenselijker is dat de gemeente een neutrale partij blijft en er voor alle inwoners is.61 Ook verwachtingen van bewoners over het tijdpad waarin hun wijk van het aardgas af zou gaan, kwamen niet uit door koerswijzigingen van de gemeente. Bij een aantal wijken was er door eerdere communicatie van de gemeente de verwachting dat zij voor 2030 als wijk van het aardgas af zou gaan.
In de Transitievisie Warmte heeft de gemeente voor een aantal van die wijken anders beslist en de streefdatum naar 2040 verplaatst, waaronder voor de Vruchtenbuurt en het Statenkwartier. De bewonersinitiatieven in beide wijken hadden al plannen gemaakt om vóór 2030 op een andere energiebron over te gaan. Doordat het eindpunt '2030' in de Transitievisie Warmte voor deze wijken is komen te vervallen, zijn het doel en de urgentie afgezwakt en is volgens de bewoners de kracht van hun handelen in de wijk verminderd. Bij een bewonersinitiatief kwam naar voren dat zij het vervelend vonden dat de gemeente zich onverwacht niet aan haar eigen kaders hield. Het voelde voor hen alsof de gemeente het bewonersinitiatief liet vallen.62 Niet alleen bewoners hadden te maken met de impact van koerswijzigingen. Die impact is er ook bij de ambtenaren van de gemeente die betrokken waren bij de door ons onderzochte uitvoering van participatietrajecten. Zo werd een communicatieplan voor Zuidwest tussentijds door het college geschrapt. Daardoor was het voor de ambtenaren in de uitvoering van de bewonersparticipatie tot 2021 onduidelijk hoe er met de wijk moest worden gecommuniceerd.63 In de wijk Mariahoeve was er met bewoners al gesproken over een communicatieplan, waarna het college dit stop heeft gezet. Betrokken ambtenaren
60
Interview bewoners.
61
Interviews ambtelijke organisatie.
62
Interview bewoners.
63
Interview ambtelijke organisatie.
24
gaven aan dat dat veel effect heeft gehad op de positie van het team dat de participatie moest organiseren in de wijk.64
64
Interview ambtelijke organisatie.
25
6 Aanbevelingen De rekenkamer doet naar aanleiding van het onderzoek naar bewonersparticipatie in de energietransitie zes aanbevelingen. Met deze aanbevelingen wil de rekenkamer de raad en het college ondersteunen bij het verbeteren van het voorbereiden en uitvoeren van de bewonersparticipatie. Hierbij bevelen we aan deze verbeteringen gemeentebreed en uniform door te voeren.65 Met de verbetering van de voorbereiding en uitvoering kan de gemeente – voor zij start met bewonersparticipatie – duidelijkheid creëren over hoe de participatie eruit moet zien en kan de gemeente de inbreng van bewoners beter meenemen in besluitvorming. Op die manier is voor bewoners helder wat zij kunnen verwachten van een participatieproces. Daarmee wordt in het bijzonder ook bijgedragen aan het verbeteren van het draagvlak onder bewoners voor de energietransitie. De gemeentebrede, uniforme aanpak van bewonersparticipatie zorgt ervoor dat de gemeente herkenbaar en altijd op basis van dezelfde uitgangspunten bewoners laat participeren. Een dergelijke werkwijze draagt bij aan de duidelijkheid voor bewoners over alle participatietrajecten van de gemeente. Daarnaast werkt een eenduidige aanpak voor de gemeente zelf doelmatiger. De rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:
65
Wij pleiten voor een gemeentebrede aanpak, omdat ons normenkader en de door ons gestelde voorwaarden voor participatie universeel toepasbaar zijn. Zie hiervoor ook onderstaande tekst waarin wij het doel van de aanbevelingen beschrijven.
26
Aanbeveling 1: draag het college op een voorstel uit te werken voor een gemeentebreed kader voor bewonersparticipatie en dit ter besluitvorming aan de raad voor te leggen, waarin tenminste is vastgelegd: a) aan welke minimale voorwaarden bewonersparticipatie te allen tijde moet voldoen, zoals het voorafgaand aan een participatietraject duidelijk maken van het doel, de doelgroep, de onderwerpen waar participatie zich op richt, welke invloed bewoners krijgen op besluitvorming en hoe de gemeente de inbreng van bewoners meeneemt in (bestuurlijke) besluitvorming; b) hoe de gemeente meer en moeilijk bereikbare groepen bewoners wil bereiken; c) dat het gemeentebrede kader periodiek wordt geëvalueerd en herijkt, onder meer op basis van lessen uit eerdere participatietrajecten. Dit gemeentebrede kader vervangt de reeds bestaande kaders voor bewonersparticipatie en leidt ertoe dat alle voorwaarden voor bewonersparticipatie overzichtelijk in één kader zijn opgenomen. Zo ontstaat voor zowel bewoners als de ambtelijke organisatie duidelijkheid over hoe de gemeente participatietrajecten vormgeeft. Hierbij kan de gemeente voortbouwen op recente kaders die voor participatie in gebieds- en planontwikkeling zijn gemaakt.66 Minimale voorwaarden waaraan bewonersparticipatie zou moeten voldoen zijn opgenomen in de tabel in bijlage 10.