RIS313870 Bijlage
Tekst van het document
≡►
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 ‘Sturing werkt’
≡◄►
Colofon Dit is een uitgave van Gemeente Den Haag BSD/DMC/Treasury en Verbonden Partijen Postbus 12600, 2500 DJ Den Haag Spui 70, 2511 BT Den Haag
Vormgeving: Studio Tint, Den Haag Datum: 6 december 2022
≡◄►
Inhoud
1 1.1 1.2 1.3 1.4
2 2.1 2.2 2.3
3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7
4 4.1 4.2 4.3
Samenvatting
5
Inleiding
7
Aanleiding Afbakening Onderzoeksvragen Leeswijzer
7 7 8 8
Kaderstelling Verbonden Partijen
9
Bestaande (wettelijke) kaders Recent gewijzigde wettelijke kaders (Wgr) Gemeentelijke kaders (Haags Toetsingskader)
9 10 11
Conclusies Evaluatie Verbonden Partijen
13
Sturing geven aan verbonden partijen werkt Verbonden partijen dragen bij aan Haags Publiek Belang Publiek belang aan veranderingen onderhevig Risicobeheersing richting verbonden partijen werkt Enkele verbonden partijen kennen een B.V./C.V.-constructie Continueren van deelname aan verbonden partijen Onderzoeken noodzaak continuering verbonden partijen
13 13 15 15 17 18 19
Aanbevelingen Evaluatie Verbonden Partijen
21
Nader onderzoek naar continueren van deelname in 2 vennootschappen Nadere analyse op gemeentelijke risico’s vanuit B.V./C.V.’s Blijvend toepassen van beschikbare instrumentarium
21 21 22
Bijlage 1 Samenvatting per Verbonden Partij
23
Bijlage 2 Evaluatie per Verbonden Partij
31
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
HTM Personenvervoer N.V. (en HTM Railinfra B.V.) Stedin Holding N.V. N.V. Haagsche Milieu Services (HMS) United Fish Auctions N.V. (UFA) BNG Bank N.V. N.V. Stadsherstel Den Haag en Omgeving Dunea N.V. ROM Innovation Quarter B.V. WOM Den Haag Zuidwest B.V. Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld B.V./C.V. Grondexploitatiemaatschappij Vroondaal B.V./C.V. Starterspanden Den Haag B.V./C.V. Wijkontwikkelingsmaatschappij Stationsbuurt-Oude Centrum B.V./C.V. Bedrijvenschap Harnaschpolder
32 34 36 38 41 43 45 47 50 53 55 57 60 62
≡◄►
15 16 17 18 19 20 21 22 23
Industrieschap de Plaspoelpolder GR Metropoolregio Rotterdam-Den Haag (MRDH) GR Veiligheidsregio Haaglanden GR GGD & Veilig Thuis GR Omgevingsdienst Haaglanden GR Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden Stichting Holdingfonds Economische Investeringen Den Haag (HEID) Stichting Dataland Coöperatie Wigo4it
65 68 70 73 75 77 79 82 84
≡◄►
Samenvatting
In de voorliggende Evaluatie Verbonden Partijen 2022 zijn alle 21 huidige – en 2 recent ontbonden – verbonden partijen van de gemeente Den Haag gelijktijdig geëvalueerd. In de evaluatie is onderzoek gedaan naar de toegevoegde waarde van gemeentelijke participatie in verschillende verbonden partijen en de bijdrage hiervan aan het Haagse publiek belang. Tijdens de evaluaties stond de volgende onderzoeksvraag centraal: In hoeverre heeft het deelnemen van de gemeente Den Haag bijgedragen aan en kan het de komende jaren bijdragen aan de borging van het (Haagse) publieke belang?
Sturing (geven aan verbonden partijen) werkt Conclusie van de evaluatie is dat sturing geven aan verbonden partijen werkt. De gemeente Den Haag beschikt hiertoe over diverse kaders en instrumenten. De gemeente participeert actief richting verbonden partijen en oefent invloed uit om de publieke belangen voor burgers en bedrijven te borgen en te bevorderen. Deze actieve participatie van de gemeente wordt ondersteund door strakke kaders. Recent is het Beleidskader Verbonden Partijen 2022 door de Raad vastgesteld met daarin opgenomen een toetsingskader voor het aangaan, afstoten en evalueren van verbonden partijen. Het overall beeld uit de evaluatie is dat de gemeente actief stuurt richting verbonden partijen en dat de gemeente als dat nodig is acteert en kan acteren, bijvoorbeeld als de risico’s voor de gemeente niet opwegen tegen het publieke belang dat wordt gediend. Conclusie is dat actieve sturing van toegevoegde waarde is (en is gebleken). En dat de actieve sturing door de gemeente Den Haag werkt en dat daarmee de borging van het Haags publiek belang ook in de komende jaren verder kan worden bevorderd. Kortom: ‘Sturing werkt’. Verbonden partijen dragen bij aan het (Haags) publiek belang Over de hele linie is geconcludeerd dat de verbonden partijen aan het Haagse publiek belang hebben bijgedragen en dit naar verwachting ook in de toekomst blijven doen.
Tijdens de evaluaties is tevens naar voren gekomen dat het publiek belang over de tijd aan veranderingen onderhevig is, en dat gemeente en verbonden partijen hierop anticiperen. Voor één verbonden partij is sprake van een aandachtspunt. Bij UFA is geconstateerd dat de veiling en de distributie van vis vanuit de haven van Scheveningen kunnen plaatsvinden, waarmee het economisch belang van de visafslag en de visketen de afgelopen jaren is gecontinueerd. Echter zijn er ook indicaties dat het economisch belang van de visafslag en de visketen afneemt. Een eindconclusie hierover behoeft nader onderzoek naar de toekomst van de haven en de toekomst van de visserijsector in de regio in brede zin. Systeem van risicobeheersing werkt Voor de gemeente is het van belang om voldoende mogelijkheden te hebben om tijdens de beheerfase van een verbonden partij te kunnen sturen en de risico’s te beheersen. Tijdens de beheerfase stuurt de gemeente op drie (hoofd)doelen: borging van het publiek belang, ‘good governance’ en behoud van publieke waarde. Geconcludeerd wordt dat het systeem van risicobeheersing werkt. Deelname aan een verbonden partij is niet zonder risico’s. Daarom is de inrichting van de risicobeheersing en noodzaak
5
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
Samenvatting
voor continuering van deelname aan de verbonden partijen nadrukkelijk geëvalueerd over de hele linie de risico’s die de gemeente loopt t.a.v. verbonden partijen, ook worden beheerst. Als er aandachtspunten of zorgpunten zijn ten aanzien van risicobeheersing is de gemeente in staat te acteren. HMS: Aandachtpunt ten tijde van de evaluatie is de mate waarin de gemeente grip heeft op de risico’s bij HMS. Op dit moment wordt hiertoe – los van deze evaluatie – de samenwerkingsovereenkomst met het management van HMS geëvalueerd. Ontwikkelcombinatie Wateringse Veld, GEM Vroondaal, Starterspanden: Dit zijn verbonden partijen met een B.V./C.V.-structuur. Bij Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld en GEM Vroondaal is de verwachting dat zij deze bestuursperiode de opgave gaan realiseren. Bij Starterspanden worden deze bestuursperiode de mogelijkheden voor de langere termijn nader verkend en onderzocht. In al deze gevallen is het verstandig om als gemeente tijdig positie te bepalen. Het is daarbij relevant de afspraken over risico, zeggenschap en verantwoordelijkheidsverdeling te analyseren en waar nodig op te stellen dan wel te herzien. En daarbij te onderzoeken of de mogelijkheden voor de gemeente voor ontbinding en afwikkeling, dan wel uittreding bij B.V./C.V.’s nadere concretisering verdienen.
Onderzoek naar continueren van deelname aan verbonden partijen Naast Ontwikkelcombinatie Wateringse Veld en GEM Vroondaal is de verwachting dat ook Harnaschpolder deze bestuursperiode haar opgave gaat realiseren. Het realiseren van een opgave is een automatisch moment om te bekijken of continuering van een verbonden partij nog langer nodig is. Daarnaast is voor een tweetal verbonden partijen nader onderzoek naar continuering van deelname nodig, te weten UFA en Stadsherstel. UFA: Op basis van deze evaluatie is de voorlopige conclusie dat deelname in UFA niet meer de voorkeur geniet boven andere opties voor borging van publieke belangen. De diverse opties hebben echter een verdiepend vervolgonderzoek nodig om tot een eindconclusie te komen. Daarbij dient o.a. rekening te worden gehouden met de uitkomsten van (lopende) onder zoeken naar de toekomst van de haven en de toekomst van de visserijsector in de regio in brede zin. Stadsherstel: Vanuit het beleid van de gemeente Den Haag (uitgangspunt actief aandeel houderschap) heeft de gekozen vorm voor deelname aan Stadsherstel (certificaathouderschap van de gemeente) niet de voorkeur. De mate waarin certificaathouderschap voldoende toereikend blijft om de bijdrage van Stadsherstel aan het Haags publiek belang te kunnen blijven realiseren is – op basis van de evaluatie – niet volledig te staven.
Daarom is nader onderzoek aan te bevelen. Aanbevelingen voor verdere sturing Het overall beeld is dat de gemeente actief stuurt richting verbonden partijen en dat deze actieve sturing werkt. Door verder te blijven sturen kan het (Haags) publiek belang ook in de komende jaren verder worden bevorderd. Samengevat zijn hiertoe zijn een drietal aan bevelingen opgenomen, te weten: 1 Nader onderzoeken in hoeverre de gemeente Den Haag haar deelname aan de verbonden partijen UFA en Stadsherstel moet continueren. 2 Nadere analyse op de voorwaarden voor ontbinding en afwikkeling dan wel uittreding bij verbonden partijen met een B.V./C.V.-structuur, met oog op tijdige positiebepaling. 3 Blijven toepassen van het bestaande instrumentarium voor sturing op verbonden partijen.
6
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
1
Inleiding
1.1
Aanleiding Voor u ligt de Evaluatie Verbonden Partijen 2022 (hierna: evaluatie) van de gemeente Den Haag. Deze evaluatie beoogt inzichtelijk te maken welke toegevoegde waarde die verbonden partijen leveren aan de Haagse publieke belangen en de wijze waarop de gemeente daarop kan bijsturen. Kortweg: deze evaluatie wil bijdragen aan de gezamenlijke belangen van de stad en de inwoners onder het motto: ‘Sturing Werkt’. Tevens gaat deze evaluatie in op het publieke belang van de verbonden partij en beschouwt of de doelstelling van de verbonden partij nog aansluit bij de doelstelling die de gemeente met de verbonden partij heeft Overigens heeft de Raad bepaald dat in beginsel elke verbonden partij een keer in de vier jaar wordt geëvalueerd. Om de verbonden partijen in goede samenhang te kunnen evalueren is vorig jaar eerst het beleidskader voor verbonden partijen herijkt, waarbij een Haags Toetsingskader is opgesteld voor het aangaan, afstoten en beheren van verbonden partijen. Vervolgens is bij het vaststellen van dit Beleidskader Verbonden Partijen 2022 door de Raad besloten dat alle verbonden partijen van de gemeente Den Haag in 2022 aan de hand van het toetsings kader uit het nieuwe beleidskader worden geëvalueerd evalueren. De start van deze nieuwe raadsperiode is een goede gelegenheid om alle verbonden partijen (vervroegd en in samenhang) te evalueren t.b.v.
toekomstige beleidskeuzes. Bovendien kunnen verbonden partijen door het in samenhang evalueren vergeleken worden en kunnen hier lessen uit voort komen.
1.2
Afbakening De gemeente Den Haag hanteert voor het aangaan en/of het evalueren van een verbonden partij het in het Beleidskader Verbonden Partijen 2022 opgenomen toetsingskader. Daarnaast blijven de huidige geëvalueerde verbonden partijen via dit toetsingskader gemonitord worden. In hoofdstuk 2 wordt een nadere uitleg op dit toetsingskader gegeven. Ook bij het eventueel afstoten van verbonden partijen is dit toetsingskader een belangrijke bouwsteen voor ambtelijke voorbereiding en besluitvorming door College en Raad. Uit dit toetsingskader volgt bij de evaluatie van de verbonden partijen als hoofdvraag: In hoeverre heeft het deelnemen van de gemeente Den Haag bijgedragen aan en kan het de komende jaren bijdragen aan de borging van het (Haagse) publieke belang? Deze hoofdvraag geeft de kern weer voor het aangaan, evalueren en afstoten van een verbonden partij. Ook zorgt deze vraag voor een belangrijke afbakening bij de evaluaties van de verbonden partijen. Namelijk dat het – in deze evaluatie – gaat om het bijdragen van iedere verbonden partij aan de borging van het (Haagse) publieke belang. De bedrijfsvoering van iedere verbonden partij maakt geen onderdeel uit van deze evaluatie. Hierover wordt jaarlijks gerapporteerd in de Jaarrapportage Verbonden Partijen en/of in eventuele specifieke onderzoeken of evaluaties naar het functioneren van verbonden partijen.
7
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
Inleiding
Naast deze Evaluatie Verbonden Partijen voert de Rekeningcommissie van de gemeente in samenwerking met de GAD een (compact) onderzoek uit naar de wijze waarop de rol van de Raad richting verbonden partijen (en overige samenwerkingsrelaties) verder kan worden versterkt. Het kan goed mogelijk zijn dat het onderzoek van de Rekeningcommissie deze Evaluatie Verbonden Partijen verder kan versterken. Ook heeft de Rekeningcommissie aangegeven dat op basis van de uitkomsten van beide onderzoeken er kan worden overwogen of en in hoeverre het nu vastgestelde Beleidskader Verbonden Partijen 2022 verdere aanscherping behoeft. Verder is bij het vaststellen van het beleidskader in februari 2022 door de Raad de motie aangenomen om gedurende de evaluatieperiode geen nieuwe verbonden partijen aan te gaan of bestaande verbonden partijen af te stoten. Dit is een punt van aandacht geweest bij deze evaluatie.
1.3
Onderzoeksvragen Om de hoofdvraag van de evaluatie per verbonden partij te kunnen beantwoorden zijn een 10-tal deelvragen opgesteld: 1. Met welke verbonden partij hebben we hier te maken? 2. Welke waarde heeft de verbonden partij in de afgelopen 4 jaren kunnen toevoegen aan het Haags publiek belang? 3. In hoeverre is er sprake van een publiek belang? 4. In hoeverre is dit een publiek belang op de schaal van Den Haag? 5. In hoeverre zijn er andere publiekrechtelijke instrumenten inzetbaar? 6. In hoeverre is het mogelijk deze taak uit te besteden? 7. Lenen de taken zich voor vormgeving in een verbonden partij? 8. In hoeverre bieden de gemeentelijke bevoegdheden (bij het deelnemen aan de verbonden partij) waarborgen in het beschermen van het publiek belang? 9. Staan de (financiële) risico’s van de verbonden partij (nog steeds) in redelijke verhouding tot de te dienen publieke belangen? 10. Wat zijn de eventuele uittredingsmogelijkheden van de verbonden partij? De hoofdvraag en deze deelvragen zijn beantwoord voor alle 21 huidige en 2 ontbonden verbonden partijen van de gemeente Den Haag. Deze evaluaties per verbonden partij en de samenvatting hiervan is opgenomen in de bijlagen van dit rapport.
1.4
Leeswijzer Na deze inleiding waarin onder meer is ingegaan op aanleiding, afbakening en onderzoeksvragen van de Evaluatie Verbonden Partijen gaan we in hoofdstuk 2 nader in op kaderstelling inzake verbonden partijen. Hierin worden de meest relevante kaders voor borging van (Haagse) publieke belangen en de rol van verbonden partijen samengevat en de belangrijkste nieuwe ontwikkelingen geschetst. Hoofdstuk 3 is een uiteenzetting van de (belangrijkste) bevindingen en conclusies van deze Evaluatie Verbonden Partijen. Op basis van de conclusies komen we vervolgens tot aanbevelingen (hoofdstuk 4). Tenslotte zijn een tweetal bijlagen met de evaluaties per verbonden partij opgenomen. In bijlage 1 is een visuele samenvatting opgenomen van de evaluatie per verbonden partij. De evaluaties per verbonden partij zelf zijn opgenomen in bijlage 2.
8
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
2
≡◄► Kaderstelling Verbonden Partijen
2.1
Bestaande (wettelijke) kaders Het dienen van publieke belangen via verbonden partijen is ingekaderd. Dit om het samenwerken met verbonden partijen goed mogelijk te maken tegen beperkte risico’s voor de gemeente. Naast het gemeentelijke ‘Beleidskader Verbonden Partijen 2022’ dat in februari 2022 door de Raad is vastgesteld is er ook sprake van wettelijke kaders. Onder andere in de Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoording (afgekort: BBV) zijn belangrijke kaders opgenomen. Een verbonden partij wordt gedefinieerd als een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie, waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Een financieel belang betekent dat er middelen beschikbaar zijn gesteld anders dan subsidies, leningen en garantstellingen. Het betreft dan ter beschikking gestelde bedragen die niet verhaalbaar zijn als de verbonden partij failliet gaat. Dus wanneer de gemeente financieel kan worden aangesproken of geld kan kwijtraken bij een faillissement is er sprake van een financieel belang. Een bestuurlijk belang betekent zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in |het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. Momenteel kent de gemeente Den Haag 21 verbonden partijen. Verbonden partijen kunnen worden ingedeeld in publiekrechtelijke organisaties, privaatrechtelijke organisaties en publiek private samenwerkingen.
Verder participeert de gemeente ook in een aantal Verenigingen van Eigenaren (VvE’s), wanneer gemeentelijk vastgoed deel uitmaakt van een groter complex. Strikt formeel is dat ook een verbonden partij, met een financieel belang (het bezit ondergebracht in de VvE) en een bestuurlijk belang (de inspraak in de VvE). Maar omdat de VvE’s geen enkel beleidsmatig doel dienen is ervoor gekozen dit type verbonden partij buiten de evaluaties te houden. In de jaarrekeningen wordt wel gerapporteerd over de financiële staat van elke VvE. Het BBV geeft belangrijke kaders voor samenwerking met verbonden partijen. Kaders die ook de Raad inzicht en daarmee invloed geeft in de sturing richting verbonden partijen. Belangrijk punt qua verslaglegging is bijvoorbeeld dat verbonden partijen niet worden geconsolideerd (het als een geheel opnemen van rechtspersonen en vennootschappen die een groep of groepsdeel vormen), in de begroting en jaarstukken van de gemeente. Dit is een belangrijk verschil met het privaatrecht, waar ‘dochters’ van rechtspersonen doorgaans wel geconsolideerd moeten worden. Daarnaast bepaalt het BBV dat zowel de begroting en jaarstukken een paragraaf over verbonden partijen moeten bevatten. Deze paragraaf bevat ten minste de visie omtrent verbonden partijen en een lijst met de verbonden partijen.
Op deze lijst is tenminste opgenomen: de wijze waarop de gemeente een belang heeft en het openbaar belang dat gediend wordt, de (verwachte) omvang van het belang, het eigen vermogen, het vreemd vermogen, het financiële resultaat en de eventuele risico’s.
9
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
Kaderstelling Verbonden Partijen
Voor een samenvattend overzicht van de wettelijke kaders wordt verwezen naar bijlage 1 van het Beleidskader Verbonden Partijen 2022. In de volgende paragraaf wordt specifiek aandacht gevraagd voor nieuwe kaderstelling, sinds de vaststelling van het Beleidskader Verbonden Partijen. Het betreft dan met name de wijziging van de Wgr. De ‘nieuwe’ Wgr geeft de Raad ruimere bevoegdheden, waarmee de sturing richting verbonden partijen verder kan worden versterkt. Deze wijzigingen zijn niet meegenomen in deze evaluatie, omdat deze zijn ingegaan na de start van het evaluatieproces (per 1 juli 2022) en voor een deel van de wijzigingen een implementatieperiode van twee jaar geldt.
2.2
Recent gewijzigde wettelijke kaders (Wgr) Op 1 juli 2022 is de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in werking getreden. De Wgr maakt (publiekrechtelijke) samenwerking mogelijk tussen provincies, gemeenten en waterschappen. Voorbeelden van wettelijk verplichte samenwerkingsverbanden zijn de omgevingsdiensten en de veiligheidsregio’s. Voorbeelden van vrijwillig aangegane regelingen zijn de bedrijvenschappen Harnaschpolder en De Plaspoelpolder. De afgelopen jaren is uit verschillende onderzoeken gebleken dat volksvertegenwoordigers (gemeenteraden, provinciale staten en besturen van waterschappen) een te grote afstand ervaren tot gemeenschappelijke regelingen. Daardoor komt de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen onder druk te staan. Met deze wijziging wordt de betrokkenheid van volksvertegenwoordigers bij het bestuur van een samenwerkingsverband verbeterd. De wijzigingen van de Wgr is onder te verdelen in drie categorieën: 1. De versterking van de positie van gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen. 2. De introductie van aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden. 3. Het verbeteren van de positie van gemeenteraden m.b.t. het functioneren van de regeling.
Versterking rol en positie van gemeenteraden Met deze wetswijziging worden de mogelijkheden van volksvertegenwoordigers om de eigen controlerende en kaderstellende rol bij gemeenschappelijke regelingen te versterken aangepast en uitgebreid. Ook wordt de democratische legitimatie van de besluitvorming binnen zo’n samenwerkingsverband vergroot. De belangrijkste wijzigingen zijn: 1. Het recht van de Raad een zienswijze in te dienen bij het treffen, wijzigen of uittreden van een regeling; 2. Langere zienswijze termijn voor begrotingen en de verplichting voor de rechtspersoon om de raden voorafgaand aan de vaststelling van de begroting te informeren over hun oordeel over de zienswijzen; 3. Het recht van de Raad om een zienswijze in te dienen bij nader met elkaar te bepalen besluiten van het bestuur. Overigens kan ook worden afgesproken dat geen besluiten vatbaar zijn voor een zienswijze, maar hier dient de desbetreffende raad mee in te stemmen; 4. Het instellen van een gemeenschappelijke adviescommissie voor raadsleden bij een regeling; 5. Afspraken hoe om te gaan met burger- en belanghebbendenparticipatie bij een regeling; 6. Actieve informatieplicht van het bestuur van de regeling aan de Raad. Deze informatieplicht komt overeen met de informatieplicht van het College aan de Raad.
Aanvullende controle-instrumenten Ook krijgen de desbetreffende de raden er de mogelijkheid om een gezamenlijke enquête uit te voeren naar het functioneren van de gemeenschappelijke regeling als geheel. Wel moeten alle betrokken raden in meerderheid met deze enquête instemmen.
10
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
Kaderstelling Verbonden Partijen
Verbeteren van de positie met betrekking tot het functioneren Tot slot krijgt de raad meer invloed op het functioneren van een regeling. Zo is de verplichting geïntroduceerd om in de regeling afspraken te maken over de evaluatie van de regeling. Overigens kan er ook voor worden gekozen om de desbetreffende regeling niet te evalueren, maar dit is dan een bewuste keuze waar de raad mee dient in te stemmen. Daarnaast is er de verplichting om afspraken vast te leggen over gevolgen van uittreding voor de uittredende deelnemers, waaronder de gevolgen voor het vermogen van de rechtspersoon. Op deze manier bestaat vooraf al duidelijkheid bij alle deelnemers over de wijze waarop wordt omgegaan met de gevolgen die een eventuele uittreding met zich meebrengt. Implementatieperiode Het deel van de wet dat rechten geeft aan volksvertegenwoordigers is direct per 1 juli 2022 ingegaan. Voor het andere deel (verplichtingen om bestaande gemeenschappelijke regelingen aan te passen, om zo scherpere afspraken te maken over bijvoorbeeld uittreding of evaluatie) geeft de wet een implementatieperiode van twee jaar.
2.3
Gemeentelijke kaders (Haags Toetsingskader) Het belangrijkste gemeentelijke kader is het door de Raad vastgestelde ‘Beleidskader Verbonden Partijen 2022’. Het daarin opgenomen toetsingskader is een belangrijk uitgangspunt voor het aangaan, afstoten, beheren en evalueren van een verbonden partij. Dit kader toetst via vier hoofdvragen in hoeverre er sprake is van een publiek belang en op welke wijze dit belang geborgd/gerealiseerd kan worden (zelf doen, subsidies, uitbesteding of een verbonden partij). De vier hoofdvragen zijn: 1. In hoeverre is er sprake van een Haags publiek belang? 2. In hoeverre is het publiek belang afdoende te borgen door middel van wet- en regelgeving, subsidie, een lening of garantstelling? Ofwel zijn er voor de gemeente andere, betere manieren om het publieke belang te dienen dan via een verbonden partij? 3. In hoeverre leent de publieke taak zich voor uitvoering op afstand? Of is de taak zo wezenlijk voor de overheid dat de gemeentelijke organisatie die moet uitvoeren? 4. A: In hoeverre zijn publieke taken te borgen door middel van uitbesteding? Als een product of dienst goed leverbaar is en de markt naar behoren functioneert, heeft uitbesteding de voorkeur boven een relatie met een verbonden partij.
B: In hoeverre is het publiek belang te borgen via een bestuurlijk & financieel belang in een onafhankelijke rechtspersoon? Deze laatste stap is de beslissende voor het daadwerkelijk aangaan van een relatie met een verbonden partij. Zo’n relatie is een goede mogelijkheid als de gemeentelijke belangen en de belangen van de verbonden partij in elkaars verlengde liggen. Daarbij stuurt de gemeente op hoofdlijnen en bemoeit ze zich niet met de bedrijfsvoering. Het landschap van de verbonden partijen is aan verandering onderhevig en ook het Haagse publiek belang van een verbonden partij kan wijzigen. Het aangaan of hebben van een verbonden partij impliceert dan ook niet dat de gemeente altijd verbonden blijft met de verbonden partij. Ook is het denkbaar dat het Haagse publiek belang dat de verbonden partij realiseert, over de tijd is veranderd. Dit betekent dat verbonden partij in beheer van de gemeente blijft, maar een ander publiek belang nastreeft. De hoofdvragen dienen als basis voor de evaluatie van de verbonden partijen en zijn verder uitgewerkt om de evaluaties te kunnen uitvoeren (zie paragraaf 1.3). Bij de evaluaties kan rekening worden gehouden met de specifieke eigenschappen van de verbonden partij. Wel beoogt het toetsingskader een zoveel mogelijk eenduidige uitvoering van de evaluaties.
11
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
Kaderstelling Verbonden Partijen
Schematisch is het toetsingskader als volgt uitgewerkt:
Is er sprake van een Haags Publiek belang?
Indien er geen sprake is van een Haags publiek belang wordt er geen verbonden partij opgericht
↓ Is het publiek belang afdoende te borgen door middel van wet- en regelgeving/vergunningverlening, subsidie, een lening of garantstelling?
Het heeft de voorkeur om het publiek belang via een subsidie, vergunning, en/of lening of garantstelling te borgen
Is mogelijk/wenselijk om het publieke belang op afstand uit te voeren of is volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk?
Wettelijke bepalingen, of de wens om kennis in huis te houden kunnen ertoe leiden dat het publiek belang door de gemeente wordt uitgevoerd
In hoeverre zijn publieke taken te borgen door middel van uitbesteding?
Als marktpartijen het publiek belang kunnen borgen, dan wordt dit via uitbesteding gecontracteerd
↓ ↓ ↓
In hoeverre is het publieke belang te borgen via een bestuurlijk en financieel belang in een onafhankelijke rechtspersoon?
Een verbonden partij staat op afstand en het construct dient bij te dragen aan het publiek belang
Het College betrekt de Raad voordat een verbonden partij wordt opgericht of afgestoten. Formeel verloopt dit via een wensen- en bedenkingenprocedure. Het toetsingskader maakt het voor Raad, College en gemeentelijke organisatie mogelijk om terughoudend te zijn in het aangaan en afstoten van verbonden partijen, als ware het de laatste stap in een afwegingsladder. Hiermee wordt beoogd ook het beheer van (en de risicobeheersing richting) verbonden partijen controleerbaar te houden en de sturing richting verbonden partijen verder te versterken.
12
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
3
≡◄► Conclusies Evaluatie Verbonden Partijen
3.1
Sturing geven aan verbonden partijen werkt Conclusie van de evaluatie is dat sturing geven aan verbonden partijen werkt. De gemeente Den Haag beschikt hiertoe over diverse kaders en instrumenten. De gemeente participeert actief richting verbonden partijen en oefent invloed uit om de publieke belangen voor burgers en bedrijven te borgen en te bevorderen. Bijvoorbeeld door actieve bijdrage van raadsleden in de bestuurlijke gremia van gemeenschappelijke regelingen en door het uitdragen van gedegen standpunten in aandeelhoudersvergaderingen van deelnemingen. Deze actieve participatie van de gemeente wordt ondersteund door strakke kaders. Recent is het Beleidskader Verbonden Partijen 2022 door de Raad vastgesteld met daarin opgenomen een toetsingskader voor het aangaan, afstoten en evalueren van verbonden partijen. Met deze evaluatie zijn alle verbonden partijen geëvalueerd aan de hand van dit nieuwe beleidskader en het daarin opgenomen toetsingskader. We concluderen dat het beleidskader en het toetsingskader het voor Raad en College mogelijk maken om terughoudend te zijn in het aangaan en afstoten van verbonden partijen. Het aangaan en afstoten van verbonden partijen is te zien als de laatste stap in een afwegingsladder. In voorliggende jaren is Den Haag terughoudend geweest in het aangaan en afstoten van verbonden partijen.
Zo was Starterspanden de laatste verbonden partij die de gemeente is aangegaan in 2016. Zo zijn er op dit moment ‘slechts’ 21 verbonden partijen. Bovendien naderen enkele verbonden partijen het einde van looptijd, waardoor natuurlijke momenten van afweging en sturing zijn ingebouwd. Ook is het aangescherpte beleidskader een instrument voor het beheer van verbonden partijen. Zo wordt het risico dat de gemeente loopt door deelname aan verbonden partijen periodiek gemonitord en is risicobeheersing voor de gemeente onderdeel van deze evaluatie geweest. Het overall beeld is dat de gemeente actief stuurt richting verbonden partijen en dat de gemeente als dat nodig is acteert en kan acteren. Daarmee kan geconcludeerd worden dat actieve sturing en continuering daarvan van toegevoegde waarde is (en is gebleken). En dat de actieve sturing door de gemeente Den Haag werkt en dat daarmee de borging van het Haags publiek belang ook in de komende jaren verder kan worden bevorderd.
3.2
Verbonden partijen dragen bij aan Haags Publiek Belang De gemeente Den Haag kent momenteel 21 verbonden partijen die bijdragen aan het Haags publiek belang. Uit de evaluaties blijkt dat over de linie alle verbonden partijen op verschillende manieren een toegevoegde waarde hebben geleverd aan het Haags publiek belang. Een tweede deelconclusie is dat het oprichten alle verbonden partijen noodzakelijk is geweest om de publieke belangen te realiseren. De wijze waarop de verbonden partijen aan het publiek belang bijdragen loopt uiteen. Bijvoorbeeld: HTM en MRDH (deze laatste via HTM) dragen bij aan bereikbaarheid en duurzaamheid van de stad door het aanbieden en mogelijk maken van vervoerdiensten via de rail en over de weg. Wigo4it levert ICT voor inkomensondersteuning. Veilig Thuis werkt regionaal aan preventie tegen huiselijk geweld. En Stedin, HEID en ROM Innovation Quarter investeren onder andere in de energietransitie in onze stad.
13
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
Conclusies Evaluatie Verbonden Partijen
Een aantal verbonden partijen hebben een afgebakende opgave, waardoor naast deze evaluatie al periodiek inhoudelijk, financieel en qua risicobeheersing wordt geëvalueerd of bij voortzetting met enkele jaren de Haagse publieke belangen worden gediend. Bijvoorbeeld verbonden partijen die bijdragen aan woningbouw en bedrijventerreinontwikkeling. Vaak worden dit type verbonden partijen beëindigd en ontbonden als het publiek belang (dan wel de opgave) is gerealiseerd. Een recent voorbeeld is de Wijkontwikkelingsmaatschappij Stationsbuurt Oude Centrum (SOC). De mate waarin verbonden partijen bijdragen aan het Haags publiek belang is schematisch weergegeven in figuur 1. Figuur 1: Haags Publiek Belang?
Haags Publiek Belang? Ja
Ja, met aandachtspunten
HTM
UFA
Niet voldoende aanwezig
Stedin HMS BNG Stadsherstel Dunea ROM IQ WOM Den Haag ZW OC Wateringse Veld GEM Vroondaal Starterspanden WOM Stationsbuurt OC* Harnaschpolder Plaspoelpolder MRDH Veiligheidsregio GGD en Veilig Thuis Omgevingsdienst Servicebureau Jeugdhulp HEID Dataland* Wigo4it * Reeds geliquideerd, wel geëvalueerd.
In de deze evaluatie is dus kritisch gekeken naar de toegevoegde waarde van elke verbonden partij voor het Haags publiek belang en dan met name naar de rol die de verbonden partij daarin uitoefent. Ook is gekeken of bijvoorbeeld economische en maatschappelijke veranderingen impact hebben (of naar verwachting gaan hebben) op het Haags publiek belang. Hieruit komt een enkel aandachtspunt naar voren. Zie hiervoor ook paragraaf 3.3.
14
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
Conclusies Evaluatie Verbonden Partijen
3.3
≡◄►
Publiek belang aan veranderingen onderhevig Uit de evaluaties blijkt dat het Haags publiek belang aan verandering onderhevig is. Veel verbonden partijen hebben vanwege de coronacrisis, de energiecrisis en de (vorige en huidige) economische crisis hun activiteiten moeten vergroten of verkleinen. HTM heeft vanwege de coronacrisis, na jarenlange groei van personenvervoer, tijdelijk diensten moeten schrappen. Andersom heeft Stedin vanwege de energietransitie een forse investeringsopgave. Dit zijn voorbeelden waarbij een gebeurtenis tot aanpassingen van de activiteiten heeft geleid. Het is ook goed mogelijk dat de activiteiten geleidelijk veranderen, bijvoorbeeld de activiteiten van de Plaspoelpolder. Maar denk ook wettelijk voorgeschreven verbonden partijen als de Veiligheidsregio, de Omgevingsdienst en het Servicebureau Jeugdhulp zijn ingericht om te anticiperen op maatschappelijke veranderingen en de dienstverlening daarop af te stemmen. Een voorbeeld hiervan is dat de GGD als gevolg van de coronacrisis extra taken heeft uitgevoerd. In geval dat maatschappelijke ontwikkelingen ertoe leiden dat er geen sprake meer is van een publiek belang, worden verbonden partijen ontbonden. De komst van de basisregistraties heeft ertoe geleid dat het logischer is publieke taken van Dataland elders onder te brengen en Dataland te ontbinden.
Bovenstaande voorbeelden maken duidelijk dat het mogelijk is dat een publiek belang aan verandering onderhevig is, en de verbonden partij haar activiteiten daarop aanpast en aan het Haags publiek belang kan blijven bijdragen. In de evaluatie is om die reden onderzocht of de verbonden partijen ook (naar verwachting) in de toekomst aan het publiek belang blijven bijdragen. In principe is dit voor alle verbonden partij het geval. Voor één verbonden partij is sprake van een aandachtspunt. Bij UFA is geconstateerd dat de veiling en de distributie van vis vanuit de haven van Scheveningen kunnen plaatsvinden, waarmee het economisch belang van de visafslag en de visketen de afgelopen jaren is gecontinueerd. Echter, er zijn ook indicaties dat het economisch belang afneemt van de visafslag en de visketen afneemt. Een eindconclusie hierover behoeft nader onderzoek naar de toekomst van de haven en de toekomst van de visserijsector in de regio in brede zin. Zie hiervoor ook paragraaf 3.7.
3.4
Risicobeheersing richting verbonden partijen werkt Op een enkel aandachtspunt na, dragen alle verbonden partijen bij aan het publieke belang. Voor de gemeente is het verder van belang om voldoende mogelijkheden te hebben om tijdens de beheerfase van een verbonden partij te kunnen sturen en de risico’s te beheersen. Tijdens de beheerfase de stuurt de gemeente op drie (hoofd)doelen: borging van het publiek belang, ‘good governance’ en behoud van publieke waarde. Deelname in een verbonden partij is niet zonder risico’s. Om die risico’s te beheersen, is het van belang het beheer goed in te richten. Allereerst dient de risicobeheersing van de verbonden partij zelf op orde te zijn, de gemeente dient voldoende informatie te verkrijgen om dit te beoordelen en voldoende bevoegdheden om adequaat te kunnen bijsturen. We concluderen dat de gemeente voldoende middelen heeft om de inrichting van de risicobeheersing te beheersen. Via de jaarlijkse p&c-cyclus van begroting, jaarrekening en jaar rapportage voor verbonden partijen worden de risico’s gemonitord en kan indien nodig door de gemeente worden bijgestuurd. Dit geldt ook voor de cycli van begroting en jaarrekening van de gemeenschappelijke regelingen die aan Den Haag verbonden zijn. Bovendien biedt de recente wijziging van de Wgr hier aanvullende handvatten (zoals ook beschreven in paragraaf 2.2).
15
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
Conclusies Evaluatie Verbonden Partijen
Daarnaast biedt de inrichting van de ‘governance’ van en richting verbonden partijen diverse waarborgen voor het beheersen van risico’s. Zo is bij deelnemingen het (financieel) risico voor de gemeente Den Haag in principe beperkt tot het ingebrachte vermogen. Door daarbij als gemeente actief de rol van aandeelhouder in te vullen wordt beoogd eventuele risico’s zo vroeg mogelijk te identificeren, zodat er vervolgens ook tijdig kan worden geanticipeerd. Ook het instrumentarium dat de Raad via het Beleidskader Verbonden Partijen beschikbaar heeft gesteld biedt handvatten voor verdere versterking van ‘good governance’ en risicobeheersing voor de gemeente. Denk bijvoorbeeld aan de periodieke herijking van het dividendbeleid en het beloningsbeleid. Figuur 2: Risico gemeente beheerst?
Risico gemeente beheerst? Ja
Ja, met aandachtspunten
Nee, of met zorgpunten
HTM
HMS
UFA
Stedin
OC Wateringse Veld
BNG
GEM Vroondaal
Stadsherstel
Starterspanden
Dunea ROM IQ WOM Den Haag ZW WOM Stationsbuurt OC* Harnaschpolder Plaspoelpolder MRDH Veiligheidsregio GGD en Veilig Thuis Omgevingsdienst Servicebureau Jeugdhulp HEID Dataland* Wigo4it * Reeds geliquideerd, wel geëvalueerd.
Doordat de inrichting van de risicobeheersing op orde is, is er ook zicht op in hoeverre de gemeente (financieel) risico loopt t.a.v. verbonden partijen en in hoeverre de risico’s worden beheerst. Zo is bijvoorbeeld Dunea in staat om de uitdagingen t.a.v. klimaatverandering en multi-bronnenstrategie zelf op te vangen en blijft het financieel risico voor de gemeente zeer beperkt. Ook in deelnemingen als BNG en Stadsherstel zijn de financiële risico’s beperkt en is er vanwege stabiel rendement ook sprake van waarde behoud. Ook is de gemeente actief in het beheersen van risico’s ten aanzien van gebiedsontwikkeling en acteert de gemeente indien nodig. Zo is vorig jaar als gevolg van marktomstandigheden een nieuw afsprakenkader overeengekomen voor de WOM Den Haag Zuidwest en de uiteindelijke liquidatie. Hierbij is het financiële risico voor de gemeente fors beperkt. Ook bijvoorbeeld bij Bedrijvenschap Harnaschpolder wordt nauwgezet op de risico’s gestuurd, zodat naar verwachting bij liquidatie de eerder gevormde voorziening voldoende is om het aandeel van de gemeente in het tekort te dekken.
16
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
Conclusies Evaluatie Verbonden Partijen
≡◄►
Als er aandachtspunten of zorgpunten zijn ten aanzien van risicobeheersing is de gemeente veelal in staat te acteren. Aandachtpunt ten tijde van de evaluatie is de mate waarin de gemeente grip heeft op de risico’s bij HMS. Momenteel wordt hiertoe – los van deze evaluatie – de samenwerkingsovereenkomst met het management van HMS geëvalueerd. Verder is er een aandachtspunt t.a.v. Starterspanden, OCWV en Vroondaal geconstateerd. Dit wordt nader toegelicht in de volgende paragraaf (3.5.). Een zorgpunt met betrekking tot de risicobeheersing bij UFA wordt nog toegelicht in paragraaf 3.7. Conclusie is dat actieve betrokkenheid, bijvoorbeeld via aandeelhouderschap, er toe leidt dat risico’s inzichtelijk zijn en zoveel mogelijk worden beheerst. En dat er indien nodig wordt geacteerd of kan worden geacteerd. En dat daarmee het systeem van risicobeheersing werkt.
3.5
Enkele verbonden partijen kennen een B.V./C.V.-constructie Enkele van de Haagse verbonden partijen, met name in de publiek private samenwerking omtrent gebiedsontwikkeling, kennen een B.V./C.V. structuur. Het betreft de Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld (afgekort: OCWV), de Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (afgekort: GEM) Vroondaal, Starterspanden en de onlangs geliquideerde Wijkontwikkelingsmaatschappij (afgekort: WOM) Stationsbuurt-Oude Centrum. Het is van belang nader stil te staan bij het waarom van deze B.V./C.V.-structuur. De B.V./C.V.-structuur bestaat uit een samenwerking tussen een commanditaire vennootschap – met naast de gemeente 1 of meer private vennoten – en een besloten vennootschap (B.V.) als beherend vennoot. De beherend vennoot is aansprakelijk voor alle handelingen van de C.V. De commanditaire vennoten investeren kapitaal in de C.V. en zijn aansprakelijk tot de hoogte van het ingebrachte kapitaal. Een belangrijke randvoorwaarde voor deze beperkte aansprakelijkheid van de commanditaire vennoten is dat zij geen (bestuurs)handelingen namens de C.V verrichten. Indien zij dit wel doen, dan zijn zij naast de beherend vennoot aansprakelijk voor de schulden van de C.V. Naast deze beperkte aansprakelijkheid is de contractuele vrijheid van inrichting een ander algemeen voordeel van de B.V./C.V.-structuur, evenals de verdeling van winst en verlies.
Bij een publiek/private samenwerking omtrent gebiedsontwikkeling kozen partijen, met het oog op maximale beperking van het ondernemings- en aansprakelijkheidsrisico, vaker voor een C.V. (vaak Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij of GEM genoemd) met een B.V. als beherend vennoot. De beherend vennoot vertegenwoordigt de C.V. De publieke en de private partij participeren gezamenlijk in het commanditair kapitaal, waarbij ze ook gezamenlijk de aandelen houden in de beherend vennoot (direct of indirect). In deze B.V. is de aansprakelijkheid van hen als aandeelhouders beperkt tot de storting op hun aandelen. Doorgaans gaan deze partijen eerst een samenwerkingsovereenkomst aan waar vervolgens uitvoering aan wordt gegeven middels een B.V./C.V.-structuur. In de betreffende verbonden partijen van de gemeente Den Haag is de gemeente commanditaire vennoot en tevens aandeelhouder in de beherend vennoot (de B.V.). Dit betekent in formele zin een beperkt risico en beperkt zeggenschap (voor zover dat in betreffende samenwerkingsovereenkomsten is beschreven). Deze beperkte zeggenschap kan in theorie een knelpunt zijn als de beherend vennoot te grote risico’s aangaat. Als commanditair vennoot is het dan van belang om tijdig de samenwerkingsafspraken hieromtrent te herijken.
Deze verbonden partijen zijn allen aangegaan voor een specifieke ruimtelijke opgave voor de (her)ontwikkeling van grond en/of vastgoed. De samenwerking bij de verbonden partijen met een B.V./C.V.-structuur is in de regel niet gericht op de continuïteit van de onderneming, maar op het realiseren van het doel waarvoor de samenwerking is aangegaan.
17
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
Conclusies Evaluatie Verbonden Partijen
Voor het stoppen en ontbinden van de B.V./C.V.-structuur, moeten alle vennoten opzeggen. Na het opzeggen moeten de vennoten de zaken verdelen en vereffenen. Dit betekent dat de vennoten de schulden betalen en eventueel hun aandeel terugkrijgen in natura of geld. Hier kunnen afspraken over worden gemaakt. Bijvoorbeeld afspraken over de verdeling van de winst en over wie verantwoordelijk is voor verliezen en schulden bij het opzeggen/ontbinden. Uit de evaluaties van de Haagse verbonden partijen komt naar voren dat recent een verbonden partij met een B.V./C.V.-structuur ontbonden is (WOM Stationsbuurt Oude Centrum) en dat de overige verbonden partijen met een B.V./C.V-structuur dicht bij realisatie van de ruimtelijke opgave zijn (OCWV, Vroondaal), dan wel de lange termijnopgave nader onderzoekt (Starterspanden). Tijdig herijken van de afspraken over risico, zeggenschap en verantwoordelijkheidsverdeling en tijdig maken van afspraken met oog op ontbinding en afwikkeling is met name voor deze verbonden partijen van belang, zodat tijdig in beeld wordt gebracht hoe deze samenwerkingen beëindigd of geactualiseerd kunnen worden en/of de risicobeheersing op dit punt nadere concretisering verdient.
3.6
Continueren van deelname aan verbonden partijen Van de 23 verbonden partijen die in deze evaluatie zijn meegenomen zijn er nog 21 aan de gemeente verbonden. Dataland en de WOM Stationsbuurt-Oude Centrum zijn geliquideerd (de vereffening na ontbinding van de betreffende partij). N.B. Doordat deze dit kalenderjaar zijn geliquideerd en op verzoek van de Raad ook deze verbonden partijen betrokken zijn bij dit evaluaties proces, zijn ook deze verbonden partijen meegenomen in deze evaluatie. Daarnaast komt uit de evaluaties naar voren dat van de huidige 21 verbonden partijen er een 4-tal (Harnaschpolder, WOM Den Haag Zuidwest, GEM Vroondaal en Ontwikkelcombinatie Wateringse Veld) nog een beperkte scope kennen en naar verwachting binnen deze bestuursperiode de doelstellingen realiseren. Op die momenten wordt automatisch bekeken of continuering van deze verbonden partijen nog langer nodig is.
Figuur 3: Continueren VP?
Continueren VP? Ja
Ja, maar einde looptijd in zicht (of al geliquideerd)
Nader onderzoek aanbevolen
HTM
OC Wateringse Veld
UFA
Stedin
GEM Vroondaal
Stadsherstel
HMS
WOM Stationsbuurt OC*
BNG
Harnaschpolder
Dunea
Dataland*
ROM IQ WOM Den Haag ZW Starterspanden Plaspoelpolder MRDH Veiligheidsregio GGD en Veilig Thuis Omgevingsdienst Servicebureau Jeugdhulp HEID Wigo4it * Reeds geliquideerd, wel geëvalueerd. 18
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
Conclusies Evaluatie Verbonden Partijen
≡◄►
Conclusie van de evaluatie is, dat over de hele linie de verbonden partijen van de gemeente Den Haag de komende jaren kunnen bijdragen aan de borging van het (Haagse) publieke belang. Wel is geconcludeerd dat voor een tweetal verbonden partijen nader onderzoek nodig is. Hierop wordt nader ingegaan in de volgende paragraaf (3.7.).
3.7
Onderzoeken noodzaak continuering verbonden partijen Aan de hand van het toetsingskader zijn alle verbonden partijen geëvalueerd en bij vrijwel alle verbonden partijen zijn er voldoende redenen om in verbonden partij te blijven participeren. Bij een tweetal verbonden partijen wordt aanbevolen te onderzoeken in hoeverre de deelname van de gemeente Den Haag in deze verbonden partijen moet worden gecontinueerd. UFA In paragraaf 3.3 is geconcludeerd dat nader onderzoek naar de toekomst van de haven en de toekomst van de visserijsector in de regio in brede zin nodig is om concrete uitspraken te kunnen doen over de indicaties van afnemend economisch belang van de visafslag en de visketen. In de evaluatie is verder geconstateerd dat de deelname aan UFA in de afgelopen periode heeft bijgedragen aan de doelstelling en tevens het publieke belang van het behoud van de visafslag in de haven van Scheveningen. Zonder meer kan gesteld worden dat zonder deelname van de gemeente Den Haag het visafslaggebouw niet meer als visafslag in gebruik geweest zou zijn. Kortom: De indicaties van afnemend economisch belang zijn aanleiding om nader onderzoek naar continuering van deelname door de gemeente Den Haag in UFA - aan te bevelen. Stadsherstel De deelname aan Stadsherstel betreft een participatie middels certificaathouderschap in plaats van aandelen.
Bij certificaathouderschap is een STAK (Stichting Administratiekantoor) de aandeelhouder en is er sprake van certificering van aandelen. In beginsel berusten de aandeelhoudersrechten bij de STAK en wordt het dividend uitgekeerd aan de certificaathouders. Certificaathouders hebben minder invloed omdat zij geen directe zeggenschap hebben over de vennootschap. Het uitgangspunt van het herijkte beleidskader verbonden partijen van de gemeente Den Haag is actief aandeelhouderschap, waarbij de gemeente invloed kan uitoefenen. Gelet op dit uitgangspunt geniet certificaathouderschap van Stadsherstel niet de voorkeur van de gemeente. Gelijktijdig participeren ook private partijen in Stadsherstel waardoor certificaathouderschap aan Stadsherstel de nodige bescherming biedt. Via certificaathouderschap wordt de invloed van de private partijen beperkt en kan Stadsherstel bijvoorbeeld niet onder druk worden gezet hun cultuurhistorisch erfgoed te verkopen. De constructie beschermt Stadsherstel tegen externe (private) invloeden en belangen waardoor zij zich gericht op haar doelstellingen kan focussen. Geconstateerd is dat het certificaathouderschap – naar verwachting – voldoende toereikend is om de doelstellingen van Stadsherstel en bijdrage daarvan aan het Haags publiek belang te realiseren. Het betreft het bijdragen aan de zorg voor Haagse monumenten en het Haags cultureel erfgoed.
Deze verwachting is echter – op basis van de evaluatie – niet volledig te staven. Hiervoor is verdere uitwerking nodig. Daarom is nader onderzoek aan te bevelen.
19
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
Conclusies Evaluatie Verbonden Partijen
≡◄►
Accenten van vervolgonderzoek De evaluatie wijst uit dat bij twee verbonden partijen vervolgonderzoek nodig is om vast te stellen of participatie in de verbonden partij noodzakelijk is om het Haags publiek belang te borgen. In het vervolgonderzoek dient onder andere worden te onderzocht welke scenario’s er mogelijk zijn als de gemeente zou uittreden. In elk van de scenario’s wordt bepaald wat de gevolgen voor het publiek belang zijn en welke alternatieven er zijn om dit publiek belang te borgen. Kortom; er wordt in meer detail uitgewerkt welke meerwaarde gemeentelijke participatie biedt. Gemeentelijke participatie dient tevens in verhouding tot de risico’s van de verbonden partij te staan. In het Beleidskader Verbonden Partijen 2022 wordt voorgeschreven dat de risico’s van een verbonden partij (zowel financieel als beleidsmatig) nog in redelijke verhouding tot het publieke belang dienen te staan. Als het op een andere manier borgen (bijvoorbeeld via subsidies of opdrachtgeverschap) van het publieke belang tot minder risico’s leidt, heeft dit de voorkeur. De voorliggende evaluatie heeft dit niet onderzocht en het is aan te bevelen om dit nader te onderzoeken. Mocht uit het nadere onderzoek blijken dat de verbonden partij moet worden afgestoten, dan start de verdere uitwerking en besluitvorming door het College.
Het College betrekt de Raad voordat een verbonden partij wordt opgericht of afgestoten. Formeel verloopt dit via een wensen- en bedenkingenprocedure.
20
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
4
Aanbevelingen Evaluatie Verbonden Partijen De gemeente Den Haag stuurt actief op haar verbonden partijen en doet dit op drie (hoofd) doelen: borging van het publiek belang, ‘good governance’ en behoud van maatschappelijke (financiële) waarde. Uit de evaluatie blijkt dat via actieve sturing de publieke belangen nu en in de toekomst worden zeker gesteld. Het doen van evaluaties is een onderdeel van de actieve sturing van de gemeente en dit leidt tot een drietal aanbevelingen.
4.1
Nader onderzoek naar continueren van deelname in 2 vennootschappen De eerste aanbeveling is om de continuering van deelname aan UFA en Stadsherstel nader te onderzoeken. Op basis van deze evaluatie is de voorlopige conclusie dat deelname in UFA niet meer de voorkeur geniet boven andere opties voor borging van publieke belangen. De diverse opties hebben een verdiepend vervolgonderzoek nodig om tot een eindconclusie te komen. Daarbij dient onder andere rekening te worden gehouden met de uitkomsten van de onderzoeken naar de toekomst van de haven en de toekomst van de visserijsector in de regio in brede zin. Verder heeft vanuit het beleid van de gemeente Den Haag (uitgangspunt actief aandeel houderschap) de gekozen vorm van deelname aan Stadsherstel (certificaathouderschap van de gemeente) niet de voorkeur. De mate waarin certificaathouderschap voldoende toereikend blijft om de bijdrage van Stadsherstel aan het Haags publiek belang te blijven realiseren is – op basis van de evaluatie – niet volledig te staven. Daarom is nader onderzoek aan te bevelen.
4.2
Nadere analyse op gemeentelijke risico’s vanuit B.V./C.V.’s Uit de Evaluatie Verbonden Partijen komt naar voren dat de verbonden partijen met een B.V./C.V.-structuur de realisatie van de (ruimtelijke) opgave dan wel lange termijnopgave naderen. Ter voorbereiding daarop naderen ook natuurlijke momenten voor nadere analyse en evaluatie. Bij de verbonden partijen met een B.V./C.V.-structuur is ontbinding/opzegging door de gemeente Den Haag alleen mogelijk als dit geen onredelijk bezwarende gevolgen heeft voor de overblijvende commanditaire vennoten. Hierdoor is voor elke specifieke B.V./C.V.-structuur voorafgaand onderzoek nodig naar de mogelijkheden tot opzegging en de gevolgen hiervan. Nadere analyse op de positie van de gemeente is aan te bevelen, met het oog op een betere voorspelbaarheid en beheersbaarheid (van risico’s) bij ontbinding en afwikkeling dan wel uittreding van de samenwerking(en) in een B.V./C.V.-structuur. Kortom: In voorkomende gevallen is het verstandig om als gemeente tijdig positie te bepalen. Het is daarbij relevant de afspraken over risico, zeggenschap en verantwoordelijkheidsverdeling te analyseren en waar nodig op te stellen dan wel te herzien. En daarbij te onderzoeken of de mogelijkheden voor de gemeente voor ontbinding en afwikkeling, dan wel uittreding bij B.V./C.V.’s nadere concretisering verdienen.
21
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
Aanbeveling Verbonden Partijen ‘Sturing herijkt
4.3
≡◄►
Blijvend toepassen van beschikbare instrumentarium Verbonden partijen zijn belangrijke partners in het realiseren van beleidsdoelen van de gemeente Den Haag en in het behartigen van Haagse publieke belangen. De gemeente blijft er op toezien dat er sprake is van borging van het publieke belang, borging van een stabiele financiële positie en borging van goed (ondernemings)bestuur bij en richting de verbonden partijen. Het Beleidskader Verbonden Partijen en deze Evaluatie Verbonden Partijen 2022 zijn instrumenten/tools om actief te sturen en de doelstellingen van de gemeente te realiseren. Daarnaast bieden ook de wettelijke kaders en de recente wijziging van de Wgr het benodigde instrumentarium. Aan te bevelen is dan ook om het beschikbare instrumentarium actief te blijven toepassen en te blijven sturen vanuit het uitgangspunt van actief aandeelhouderschap door de gemeente Den Haag. Tenslotte De sturing richting verbonden partijen heeft de afgelopen jaren veel aandacht gehad van het College en de gemeentelijke organisatie. Misschien is wel de belangrijkste aanbeveling om deze sturing ook de komende jaren aandacht te blijven geven en daarbij gebruik te maken van het beschikbare instrumentarium. De belangrijkste instrumenten zijn nu herijkt, de sturing vanuit de gemeente gaat door.
De Raad wordt ook van harte uitgenodigd blijvend aandacht te geven aan de verbonden partijen en sturing daarop.
22
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
bijlage 1
Samenvatting per Verbonden Partij
23
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
≡◄►
Samenvatting Verbonden Partijen
1
HTM
Toegevoegde waarde?
Haags Publiek Belang?
Risico gemeente beheerst?
Continueren VP?
OV vitale sector
Schaalsprong OV
DH raamt behoedzaam dividend
Continuïteit door Rijk ondersteund in corona crisis
Dragende rol OV bij groei van de stad
HTM kan voor Den Haag railinfrastructuur en bereikbaarheid borgen
Bevordert leefbaarheid, bereikbaarheid, duurzaamheid
2
Rijkssteun verbood dividend in corona crisis (middelen bleven in HTM)
Via deelname grip op gezondheid HTM
Stedin
Toegevoegde waarde?
Haags Publiek Belang?
Risico gemeente beheerst?
Continueren VP?
Leveringszekerheid energie
Veilig transport elektriciteit en gas
Rendementen onder druk
Continuïteit veilige, betrouwbare, betaalbare energienetten
Betrouwbaarheid 99,9% Investeringen in behoud energienetten
Toekomstige voorziening betrouwbaar en betaalbaar
Kapitaalbehoefte energietransitie Niet deelnemen aan bijstorten kapitaal verantwoord
Noodzakelijk t.b.v. Haagse energietransitie
Investeren in energietransitie
3
HMS
Toegevoegde waarde?
Haags Publiek Belang?
Risico gemeente beheerst?
Continueren VP?
Inzamelen huishoudelijk afval
Betere leefbaarheid en beheer openbare ruimte
Voldoende zicht op financiële status en risico’s
Wettelijke taak onderbrengen in HMS blijft meest voor de hand liggend
Plaagdierenbestrijding
Bijdrage volksgezondheid & duurzaamheid
Grip op beheersbaarheid risico’s beperkt
Taakvernieuwing o.a. weghalen bij containers geplaatst afval
Georganiseerd op maat voor Den Haag
Samenwerking met Renewi momenteel in evaluatie
Toegevoegde waarde?
Haags Publiek Belang?
Risico gemeente beheerst?
Continueren VP?
Veilen en distributie van vis vanuit Scheveningen
Economisch belang neemt af
Deelname UFA komt niet tegemoet aan overige publieke belangen haven
Voorlopig lijkt deelname UFA niet meer de voorkeursoptie
Gladheidsbestrijding
4
Samenwerking met Renewi wel in evaluatie
UFA
Economisch belang tot op heden gecontinueerd
Mate en impact toekomst onderdeel van onderzoek
Impact uitstraling van de haven
24
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
Verdiepend onderzoek essentieel
≡◄►
Samenvatting Verbonden Partijen
5
BNG
Toegevoegde waarde?
Haags Publiek Belang?
Risico gemeente beheerst?
Continueren VP?
Financiering Haagse woningcorporaties met 180.000 inwoners
Organisaties in de stad kunnen investeren in publiek domein
Risicobeheersing bank in orde
Deelname borgt financieringen in publiek domein, ook in Den Haag
Triple A Triple A maakt ook goedkope financiering mogelijk in crisistijd
Risico Den Haag beperkt tot waarde aandelen
Toegevoegde waarde?
Haags Publiek Belang?
Risico gemeente beheerst?
Continueren VP?
Aankoop Restauratie & Herbestemming cultuurhistorische waarden
Bijdrage aan herstel en behoud historisch karakter Den Haag
Financiële risico’s deelname beperkt
Houden van certificaten geen voorkeursoptie gemeente
Houderschap certificaten historisch gegroeid
Statutair mogelijkheden tot sturing
Continuering vorm voorlopig toereikend
Financiering zorg en onderwijs in de stad Financiering verduurzaming sport in de stad
6
Stadsherstel
Vb. Brouwerij Drie Hoefijzers Vb. Havenkantoor Goudriaankade
7
Onderzoek naar vervreemding certificaten overwegen
Dunea
Toegevoegde waarde?
Haags Publiek Belang?
Risico gemeente beheerst?
Continueren VP?
Burgers en bedrijven voorzien van veilig drinkwater
Continuïteit van goed en betaalbaar drinkwater
Zeer beperkte financiële risico’s
Bedrijven voorzien van veilig industriewater
Borgen van natuurbeheer
Belangrijke bijdrage aan publiek belang
Via deelname actief blijven sturen op voorziening drinkwater
Toegevoegde waarde?
Haags Publiek Belang?
Risico gemeente beheerst?
Continueren VP?
Via fondsen investeren in regionale economie
Directe investeringen in Den Haag voor economische ontwikkeling
Financiële risico’s zeer beperkt
Invloed op regionale ontwikkeling door deelname
Natuurbeheer van duinen belangrijk voor de stad
8
ROM Innovation Quarter
Vb. HSD Campus, Technology Park Ypenburg, Vb. Verkoop Cybersprint, middelen herinvesteren
25
Corona Overbrugging Leningen
Fondsen zijn revolverend en genereren nieuwe investeringen Bestuurlijke vertegenwoordiging in AVA
Evaluatie Verbonden Partijen 2022 – ‘Sturing werkt’
Door deelname ook cofinanciering Rijk en EU
≡◄►
Samenvatting Verbonden Partijen
9
WOM Den Haag Zuidwest
Toegevoegde waarde?
Haags Publiek Belang?
Risico gemeente beheerst?
Continueren VP?
Tot op heden 550 woningen gerealiseerd (9% boven planning)
Meer betaalbare woningen in de stad
Hernieuwde afspraken afrekensystematiek
Looptijd t/m 2028 (vooralsnog)
Bijdrage aan gedifferentieerd woningaanbod Zuidwest
Betere beheersing fin. verplichtingen
De Venen nog realiseren essentieel in deze aanpak
Max. € 80 miljoen kapitaalstorting gemeente; gestort kapitaal wordt later verrekend met aandeel in negatief vermogen
Positieve bijdrage aan leefbaarheid wijken DHZW Behoud en verbetering sociaal bezit Binnen vastgestelde financiële speelruimte
Tot 2028 nog ruim 1.200 woningen erbij Risicosturing is door afspraken nog adequater
Tot nu toe € 27,9 miljoen hiervan gestort: volstaat wellicht
10 OC Wateringse Veld
Toegevoegde waarde?
Haags Publiek Belang?
Risico gemeente beheerst?
Continueren VP?
Aanleg Wateringse Veld waar 7.700 woningen zijn gerealiseerd
Invulling geven aan ambities woningbouw
Financieel gezonde entiteit en positief plansaldo verwacht
Looptijd t/m 2024
Realiseren VINEX locatie Wateringse Veld
Risico’s in verhouding tot publiek belang
Realiseren twee aanvullende locaties (totaal ruim 400 woningen)
EVP adviseert nadere monitoring risico’s
Toegevoegde waarde?
Haags Publiek Belang?
Risico gemeente beheerst?
Continueren VP?
Transformatie oud kassengebied tot ruim wonen in het groen
Invulling geven aan ambities woningbouw
Uitgifte verloopt voorspoedig, risico daalt bij iedere gronduitgifte
Uitgifte gronden t/m 2025
Openbare ruimte opgeleverd aan gemeente