RIS313025 Bijlage Eindrapport OZ Effectiviteit reïntegratie Den Haag
Tekst van het document
RAPPORT
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht Onderzoek naar de effectiviteit van de Haagse re-integratieaanpak in de periode 2018 tot en met 2020 en hoe deze verder versterkt kan worden.
8 augustus 2022
RAPPORT
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht Bram Berkhout Irene van Eldik Martin Heekelaar Wouter Verbeek Paul Schenderling Mark van der Staaij Kevin Tjoe Ny
8 augustus 2022
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Inhoudsopgave Bestuurlijke samenvatting........................................... 5 Onze beleidsaanbevelingen......................................................................9
HOOFDSTUK 4 Doelbereik ........................................................................ 35 4.1
Doel 1. Uitstroom naar zo regulier mogelijk werk..... 35
4.2 Doel 2. Realiseren van duurzame uitstroom.................36
HOOFDSTUK 1 Onderzoek naar de effectiviteit van de Haagse re-integratieaanpak.................................11 1.1
Aanleiding.................................................................................................... 11
1.2
Onderzoeksdoelen, hoofdvraag
4.3 Doel 3. Bieden van werk- en ontwikkelkansen aan een brede doelgroep .............................................................38 4.4 Vergelijking met andere G4-gemeenten.........................39
en deelvragen........................................................................................... 11
HOOFDSTUK 5 Mechanismen van effect in de praktijk................43
1.3
Keuze voor de realistische evaluatiebenadering......... 13
5.1
1.4
Uitwerking onderzoeksopzet......................................................14
1.5
Hoe is de rest van deze rapportage opgebouwd?.....17
DEEL 1
Het Haagse re-integratiebeleid in opzet.............. 18
Algemene beelden over de uitvoering van het beleid.......................................................43
5.2 Beoogde mechanismen werkzoekendendienst verlening in de praktijk ................................................................. 48 5.3 Beoogde mechanismen matching in de praktijk..... 53 5.4 Beoogde mechanismen werkgeversdienstverlening in de praktijk....................................................................56
HOOFDSTUK 2 De beleidstheorie achter de Haagse re-integratieaanpak.......................................................19 2.1
van effect in de praktijk............................................................................................59
Inleiding.......................................................................................................19
2.2 Beoogde maatschappelijke effecten....................................19 2.3 Ingezette interventies en veronderstelde werkzame mechanismen.............................................................. 21 2.4 Beleidstheorie en organisatie in transformatie ..........29 2.5 Tot slot: de bredere beleidscontext in Den Haag.......29
DEEL 2
Resultaten van de interne validatie........................31 HOOFDSTUK 3 Bereik, tussentijdse uitval en routeduur ............. 32 3.1
5.5 Onze beoordeling van de mechanismen
Bereik re-integratieaanpak.......................................................... 32
3.2 Inhoud van de unieke routes...................................................... 32
HOOFDSTUK 6 Invloed van contextfactoren in 2018 tot en met 2020.....................................................61 6.1
De arbeidsmarkt in de Haagse regio....................................61
6.2 Invloed van COVID-19 op de arbeidsmarkt in de Haagse regio..............................................................................62 6.3 Impact van COVID-19 op uitvoering Haagse re-integratieaanpak...........................................................................63
HOOFDSTUK 7 De kosten van de Haagse re-integratieaanpak in 2018-2020.................................................... 64 7.1
Welke uitgaveninformatie hebben we
3.3 Beëindigingsredenen van unieke routes......................... 33
geanalyseerd?........................................................................................ 64
3.4 Routeduur.................................................................................................34
7.2 Begroot versus realisatie............................................................... 64 7.3 Nadere analyses op basis van werkelijke re-integratieuitgaven ......................................................................66
3
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
DEEL 3
Resultaten van de externe validatie...................... 68 HOOFDSTUK 8 De Participatiewet vanuit een landelijk perspectief........................................................................69 8.1
Aanleiding tot invoering van de Particpatiewet.........69
BIJLAGEN BIJLAGE 1 Geraadpleegde literatuur ...........................................91 BIJLAGE 2 Lijst geïnterviewde partijen.......................................93
8.2 Doelstelling van de Participatiewet......................................69 8.3 Over de doelgroepen Participatiewet.................................70 8.4 Bijstandsafhankelijkheid................................................................73 8.5 Gemeentelijke bijstandsuitgaven in de loop
BIJLAGE 3 Methodologische verantwoording CBS-analyse..................................................................... 94
van de tijd...................................................................................................74
HOOFDSTUK 9 Landelijke inzichten over effectieve re-integratietrajecten...................................................77 9.1
Inzichten uit de literatuur over werkzame re-integratieaanpakken..................................................................77
9.2 Opbrengst expertmeetings met wetenschappers en landelijke experts.............................. 80
DEEL 4
Conclusies en lessons learned..................................82 HOOFDSTUK 10 Conclusies en aanbevelingen ..................................83 10.1 Onze conclusies ...................................................................................83 10.2 Beantwoording van de hoofdvraag......................................87 10.3 Onze belangrijkste leerpunten uit de externe validatie....................................................................87 10.4 Onze aanbevelingen met betrekking tot de werkwijze van DHW. ........................................................ 88
4
BIJLAGE 4 Deelnemers expertsessies 18 en 25 mei 2022...........................................................95 BIJLAGE 5 Samenstelling klankbord- en begeleidingsgroep........................................................96
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Bestuurlijke samenvatting Den Haag Werkt (DHW)1 is het werk- en ontwikkelbedrijf
Op basis van een overkoepelende analyse van het totale met
van de gemeente. Samen met werkgevers en verschillende
ons onderzoek verkregen feiten- en meningencomplex zijn we
andere partners uit de stad begeleidt de organisatie inwoners
als onderzoekers tot de volgende conclusies gekomen:
die al lang geen werk hebben en vaak een bijstandsuitkering ontvangen naar een baan of een opleiding. In opdracht van de
Brede beleidsambitie. Onze beleidsreconstructie (zie
gemeente heeft Berenschot onderzocht hoe effectief de Haagse
hoofdstuk 2) maakt duidelijk dat er over de periode 2018
re-integratieaanpak was in de periode 2018 tot en met 2020.
tot en met 2020 drie maatschappelijke effecten beoogd
Met ons onderzoek wordt invulling gegeven aan de motie die de
werden met de uitvoering van het Haagse re-integratiebeleid:
Haagse gemeenteraad op 11 februari 2021 aannam.
(1) uitstroom naar zo regulier mogelijk werk, (2) het bieden van werk- en ontwikkelkansen voor iedereen, en
Voor de beantwoording van de hoofd- en de deelvragen van
(3) het creëren van duurzaam werk (>12 maanden) op een
het onderzoek hebben we in de periode van 15 december 2021
inclusieve arbeidsmarkt. Om deze maatschappelijke effecten
tot en met 9 juni 2022 diverse onderzoeksmethoden ingezet,
te bewerkstelligen, is ervoor gekozen om bij de uitvoering van
namelijk: documentenstudie, (groeps)interviews, analyse van
het beleid enerzijds een brede groep van kandidaten samen te
kwantitatieve data (zowel interne data van DHW als microdata
stellen en een deel ervan zo duurzaam mogelijk uit te plaatsen
van het CBS) en expertmeetings met landelijke experts en
en anderzijds kandidaten direct te matchen met beschikbare
wetenschappers. De (groeps)interviews zijn gehouden met
vacatures of werkervaringsplekken bij werkgevers. Dit laatste
alle bij de Haagse re-integratieaanpak betrokken stakeholders,
is onder andere te realiseren door intensief in te zetten op
namelijk direct uitvoerenden van DHW, beleidsmedewerkers
werkgeversdienstverlening. Zowel aan de ontwikkelingskant als
van het ministerie van SZW en DHW, ex-werknemers
aan de kant van de matchings- en werkgeversdienstverlening
van DHW, (ex-)deelnemers aan re-integratietrajecten
hebben wij in de beleidsstukken bewuste keuzes teruggevonden
van DHW, direct betrokken werkgevers en de overige
om te streven naar interventies waarvan vooraf verwacht werd
samenwerkingspartners van DHW in de stad.
dat deze zouden bijdragen aan de geformuleerde doelen. De (wetenschappelijke) onderbouwing van deze keuzes hebben we niet (altijd) kunnen reconstrueren.
Conclusies op basis van onderzoeksbevindingen
Het ontstaan van Den Haag Werkt. Tot en met 2019 stonden de Haeghe Groep en het Werkgeversservicepunt van de gemeente Den Haag samen garant voor de uitvoering
In hoofdstuk 2 van dit rapport is uiteengezet hoe in de
van re-integratiedienstverlening. Per 1 januari 2020 zijn
evaluatieperiode het re-integratiebeleid van de gemeente in
de twee onderdelen opgegaan in Den Haag Werkt en dit
elkaar stak (doelen en de beoogde mechanismen om die te
werk- en ontwikkelbedrijf voert nu als één organisatie de re-
realiseren). We beschrijven vervolgens in de hoofdstukken 3 tot
integratiedienstverlening uit in Den Haag, waarin nog steeds
en met 9 de bevindingen uit onze interne en externe validatie
wordt samengewerkt met werkgevers en overige partners uit
van de feitelijke inzet en de opbrengsten van de Haagse re-
de stad. De doorgevoerde reorganisatie heeft de werking en de
integratieaanpak over de periode 2018 tot en met 2020.
effecten van het Haagse re-integratiebeleid volgens ons deels beïnvloed, zoals we hiernavolgend zullen betogen.
1
5
Voor 2020 werd de Haagse re-integratieaanpak uitgevoerd door de Haeghe Groep en het Werkgeversservicepunt van de gemeente Den Haag. Beide organisaties zijn per 1 januari 2021 opgegaan in Den Haag Werkt.
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Het bereik van de Haagse re-integratieaanpak.
2. Werk- en ontwikkelkansen voor iedereen. De gemeente heeft
Den Haag kent in totaal 154 afzonderlijke soorten basis
in de periode 2018 tot en met 2020 daadwerkelijk een brede
voorzieningen en 179 soorten flankerende voorzieningen.
groep Hagenaars bediend met de re-integratiedienstverlening.
In de periode 2018 tot en met 2020 hebben in totaal 19.172
Het gaat hier zowel om uitkeringsgerechtigden als om
kandidaten gebruik gemaakt van deze voorzieningen. Deze
niet-uitkeringsgerechtigden (zogenoemde Nuggers), maar
kandidaten hebben elk een eigen re-integratieroute gevolgd met
ook om deelnemers met een korte en lange verblijfsduur
de inzet van één of meer re-integratievoorzieningen. In totaal
in de uitkering. Ook zijn de deelnemers bediend met een
gaat het voor de groep van 19.172 bij re-integratie betrokken
arbeidsbeperking, al valt het precieze aantal daarvan niet te
kandidaten om 21.039 unieke routes. Sommige kandidaten
bepalen op basis van de aan ons beschikbaar gestelde data.
hebben meer dan één route gevolgd, bijvoorbeeld omdat ze
3. Duurzaam uit de uitkering (maximaal twaalf maanden geen
na initiële uitstroom weer terug in de uitkering zijn gekomen.
bijstand in Den Haag). Voor deze groep deelnemers die
In de 21.039 unieke routes zijn in totaal 73.107 basis- of
uitgestroomd is naar een reguliere baan, blijkt verder uit
flankerende voorzieningen ingezet.
onze analyses dat 82% na twaalf maanden niet opnieuw een uitkering van de gemeente Den Haag ontvangt. De
Beoogde maatschappelijke effecten bereikt. Kijken we
doelstelling van duurzame uitstroom naar werk is daarmee
naar de maatschappelijke effecten die Den Haag in de periode
ook behaald. Onze analyses tonen wel aan dat de groep
2018 tot en met 2020 beoogde te bereiken, dan stellen wij vast
die kort in de uitkering zat (maximaal zes maanden) en
dat deze alle drie min of meer zijn bereikt.
uitstroomde naar een reguliere baan, procentueel vaker duurzaam uit de uitkering blijft dan de groep die langer in
1. Uitstroom naar zo regulier mogelijk werk. In de periode
de uitkering zat. Aanvullende analyses van microdata van
2018 tot en met 2020 werden 19.172 kandidaten in
het CBS tonen aan dat de groep die een jaar uit de Haagse
21.039 unieke routes (re-integratietrajecten) door
uitkering is gebleven, in de meeste gevallen ook echt nog in
DHW ondersteund in hun re-integratie. Van deze
een reguliere baan werkzaam is.
21.039 unieke routes waren er op het moment van onze analyse 18.642 beëindigd. Verreweg de twee belangrijkste
Andere drie gemeenten van de g4 selectiever en
beëindigingsredenen voor deze groep zijn uitstroom
effectiever bij inzet re-integratie en participatie.
naar werk (47%) en het tussentijds stopzetten van een
Indien gekeken wordt naar bijstandsgerechtigden met een re-
route (32%). Kijken we naar de groep die uitgestroomd
integratie- of participatievoorziening in de periode 2018 tot en
is naar werk, dan concluderen we dat de ambitie om
met 2020, dan doen zich binnen de G4 duidelijke verschillen
deelnemers uit te laten stromen naar zo regulier mogelijk
voor in de mate waarin ondersteunde bijstandsgerechtigden
werk in belangrijke mate gerealiseerd is. Van de groep
naar werk uitstromen2. In Den Haag zit een substantieel groter
kandidaten die in de periode 2018 tot en met 2020 aan
deel van deze groep binnen de bijstandspopulatie na zes, twaalf
Haagse re-integratietrajecten heeft deelgenomen en is
en achttien maanden nog in de uitkering dan in de andere drie
uitgestroomd naar een baan, is in 2018 72% en in 2020
grote gemeenten. Dit verschil laat zich volgens ons verklaren
84% uitgestroomd naar een reguliere baan. Binnen de groep
door een selectie-effect.
deelnemers die uitstroomt naar een baan, is de uitstroom naar een zo regulier mogelijke baan over de onderzochte
De andere G4-gemeenten zijn selectiever dan de gemeente
jaren toegenomen.
Den Haag in wie ze re-integratie en participatie aanbieden (een veel kleiner deel ontvangt ondersteuning bij re-
Kijken we naar het soort reguliere banen waarna
integratie of participatie), waardoor er met de groep
kandidaten zijn uitgestroomd, dan gaat het in 84% om
van bijstandsgerechtigden met een re-integratie- en
banen met een flexibel arbeidsmarktcontract (stagiair,
participatievoorziening relatief veel meer uitstroom is
uitzendkracht, tijdelijke contracten of oproepkracht).
gerealiseerd. Het is echter een beleidskeuze van Den Haag om
Bij de overige 16% gaat het om banen met een vast
een bredere groep werk- en ontwikkelkansen te bieden.
arbeidsmarktcontract. Het werken op basis van flexibele contracten past in onze beleving bij hoe momenteel voor grote groepen Nederlanders de arbeidsmarkt werkt. 2
6
Het was voor de analyse voor de G4-gemeenten niet mogelijk om ons te beperken tot alleen de inzet van re-integratievoorzieningen. Zie de toelichting hierop in paragraaf 4.4 van dit rapport.
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Ook afwijkend beeld voor Den Haag in andere
•
Tot slot zien we in de cijfers dat het aantal personen met
vergelijkingen met G4. Voor onze studie hebben we ook
een loonkostensubsidie in Den Haag met name in 2017 en
G4-vergelijkingen uitgevoerd op basis van landelijk beschikbare
2018 sneller steeg dan landelijk gemiddeld. In 2018 was het
openbare data over de bijstandsdichtheid, besteding van het
aantal mensen met een beperking dat in Den Haag aan de
door het Rijk beschikbaar gestelde bijstandsbudget en de inzet
slag was, bijna gelijk aan het totaal aantal personen met een
van loonkostensubsidies. Dit leverde de volgende inzichten op:
arbeidsbeperking dat in de raming van het ministerie van SZW onder de Participatiewet viel. In 2019 zien we echter
•
We zien verschillen tussen de bijstandsdichtheid in
een daling van dat aantal. In 2020 en 2021 blijft het aantal
enerzijds Amsterdam en Rotterdam en anderzijds Den Haag
personen met een beperking dat aan de slag is (optelsom
en Utrecht. Aanvankelijk steeg de bijstandsdichtheid in
van Wsw en mensen met een loonkostensubsidie) jaarlijks
Den Haag en Utrecht vanaf 2011 sterker dan in Amsterdam
gelijk en het aantal blijft op een hoger niveau dan landelijk.
en Rotterdam. In Amsterdam en Rotterdam ging de
In Den Haag wordt relatief een groot aantal mensen met
bijstandsdichtheid na 2014 weer omlaag. Den Haag en
verminderde loonwaarde aan de slag geholpen met een
Utrecht duurde het tot 2017 voordat de bijstandsdichtheid
loonkostensubsidie. In andere G4-gemeenten zien we dat
omlaag ging. De daling in Den Haag was relatief sterk,
in veel mindere mate.
vergelijkbaar met de daling in Rotterdam. We weten dus niet helemaal zeker of het verklaard wordt uit bewust beleid
Uitvoering draagt bij aan doelbereik. Hiervoor is al
om instroom in de uitkering te beperken, of dat de lagere
geconcludeerd dat de maatschappelijke effecten die beoogd
instroom (ook) andere redenen heeft. Door een gebrek aan
waren met de uitvoering van het Haagse re-integratiebeleid
voldoende openbare data (bijvoorbeeld over de ontwikkeling
bereikt zijn. De vervolgvraag is wat de bijdrage hieraan is
van de instroom en de uitstroom over dezelfde periode)
geweest van de manier waarop er in de praktijk in Den Haag
was het voor ons niet mogelijk om de geschetste verschillen
uitvoering is gegeven aan het opgestelde beleid (eerst door de
tussen de G4 in de ontwikkeling van de bijstandsdichtheid
Haeghe Groep en het Werkgeversservicepunt van de gemeente
in de tijd nader te analyseren en kwantitatief te verklaren.
Den Haag apart, en daarna samen als Den Haag Werkt).
Wel blijkt uit de interviews dat er mogelijk een verklaring
Dit hebben we vooral kwalitatief proberen vast te stellen door
ligt aan de poort. Ons is meegegeven dat het in Den Haag
interviews te houden met (ex-)deelnemers, (ex-)werknemers
mogelijk langer dan in andere G4-gemeenten duurt voordat
van DHW, betrokken werkgevers en andere partijen uit stad
men met een nieuw ingestroomde cliënt het gesprek
en regio die betrokken zijn bij de Haagse re-integratie.
aangaat over zijn of haar re-integratie naar de arbeidsmarkt.
•
In onze gesprekken met de beleidsmedewerkers en het
Op basis van de inzichten uit deze interviews concluderen
management is aangegeven dat men dit beeld herkent. Ook
wij dat aan zowel de ontwikkelingskant als aan de kant van
blijkt uit onze analyse van het Haagse re-integratiebeleid
de matchings- en werkgeversdienstverlening er daadwerkelijk
dat het voor de evaluatieperiode geen expliciet
in de periode 2018 tot en met 2020 naar is gestreefd om
beleidsuitgangspunt was om bij nieuwe cliënten zo snel
de meeste van de beoogde interventies uit te voeren en dat
mogelijk te streven naar re-integratie.
daarnaast ook de meeste mechanismen tot stand zijn gekomen,
We zien met name dat Utrecht en Den Haag vanaf 2015
waarvan vooraf bedacht was dat deze zouden bijdragen aan
tekorten hebben op het bijstandsbudget. Opvallend is dat
de geformuleerde beoogde maatschappelijke effecten. Een
het nieuwe verdeelmodel van 2015 in deze twee steden
belangrijke overkoepelende bevinding is dat in de loop van
leidde tot flinke tekorten. De impact op Amsterdam en
de tijd de focus van de Haagse uitvoering, zoals beleidsmatig
Rotterdam is nauwelijks tot niet waarneembaar.
voorgesteld, is verlegd van ‘inzet op kortste weg naar werk’ naar ‘tijd voor kandidaatsontwikkeling ten behoeve van duurzamere uitstroom’. Dit geldt ook voor de verschuiving qua uitvoering, zeker door de inzet van de nieuwe functie ‘casemanagers arbeidsontwikkeling’, om samen met de deelnemers hun reintegratietrajecten zoveel als mogelijk op maat in te richten. Dat maakt het aannemelijk dat de uitvoering heeft bijgedragen aan het gerealiseerde doelbereik.
7
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
De uitvoering van de Haagse re-integratie kan beter.
kwantitatieve capaciteitsprobleem in het casemanagement.
Ons onderzoek levert echter ook aandachtspunten op over
Het is hun praktijkervaring dat er hierdoor veel te weinig
wat er beter kan en moet in de uitvoering van de Haagse
kandidaten vanuit ontwikkeling doorstromen. Beschikbare
re-integratieaanpak:
vacatures en begeleidingstrajecten bij werkgevers kunnen de accountmanagers van de gemeenten daardoor minder goed
•
Allereerst valt op dat kandidaten relatief lang in het traject blijven. Bij 85% van de kandidaten duurt een route langer
•
Een andere opgedane indruk over hoe het re-integratiebeleid
dan drie maanden, bij ongeveer een derde van de routes
in de periode 2018-2020 is uitgevoerd, is dat er door de
was de duur achttien maanden of langer. De verklaring
uitvoerders niet altijd gehandhaafd wordt op het naleven
hiervoor, ons aangedragen vanuit de uitvoering, is dat
van re-integratieverplichtingen door de kandidaten. Uit
dit te maken heeft met wachttijden omdat deelnemers
verschillende gesprekken, intern en extern, komt een beeld
steeds minder vaak direct door kunnen stromen naar een
naar voren dat ongemotiveerde uitkeringsgerechtigden zich
vervolgvoorziening. Het valt ons in de cijfers ook op dat
hierdoor in Den Haag te eenvoudig afzijdig kunnen houden
relatief veel routes (voortijdig) worden afgebroken; het is
van re-integratie (en daarmee mogelijk uitstroom uit de
de een na belangrijkste reden voor de beëindiging van een
uitkering).
route. De cijfers maken ook duidelijk dat deze tussentijdse
•
vervullen.
•
Wat tot slot opvalt, is dat de gemeente erg ambitieus is
uitval hoger is onder mensen die bij aanvang van de route
met het inzetten van nieuw beleid. Het risico is dat eerder
al langer in de uitkering zitten: bij mensen die korter dan
ingevoerd beleid niet de tijd heeft om voldoende uit te
zes maanden in de uitkering zitten is de uitval zo’n 24%, bij
kristalliseren en tot wasdom te komen. De uitvoering moet
kandidaten die langer dan twee jaar in de uitkering zitten,
dan relatief nieuw beleid implementeren, terwijl deze niet
gaat het om 39%.
altijd de ruimte heeft om al eerder ingevoerd beleid steeds
We hebben vastgesteld dat de inzet van taaltrainingen
beter te gaan uitvoeren; de zogenaamde PDCA-cyclus wordt
tijdens de evaluatieperiode is toegenomen. Zetten we de
niet altijd volledig doorlopen.
gerealiseerde inzet van taaltrainingen in de routes echter af
•
tegen de ruwe schatting van de groep door DHW begeleide
Invloed COVID-19. Tot slot concluderen we dat COVID-19
kandidaten met een onvoldoende taalniveau (mogelijk 20
een negatieve impact heeft gehad op de uitvoering en de
tot 25% van deze groep), dan lijkt er in de evaluatieperiode
effectiviteit van de Haagse re-integratieaanpak. Belangrijkste
sprake te zijn geweest van een onvoldoende inzet van
effect is dat zowel de Haagse uitvoerders als kandidaten en
taalvoorzieningen. Onvoldoende taalbeheersing wordt
werkgevers hebben aangegeven, dat het een groot gemis was
in het algemeen gezien als een barrière voor succesvolle
dat er gedurende bijna twee jaar minder persoonlijk contact
re-integratie.
mogelijk was. Ook konden bepaalde activiteiten überhaupt niet
Kijken we dieper naar hoe de uitvoering van de
plaatsvinden of vonden ze plaats in kleinere groepen, waardoor
re-integratiedienstverlening in de evaluatieperiode is
minder mensen in hun ontwikkeling geholpen konden worden.
verlopen, dan maken vooral de groepsinterviews met
Het is in gesprekken met de uitvoering verder ook benoemd
uitvoerders duidelijk dat de reorganisatie van 2020 nog
dat door de beperkende maatregelen iedereen thuis werkte en
niet volledig of juist is geïmplementeerd. Zo is vanuit
intercollegiaal contact hierdoor bemoeilijkt werd. Dit betekende
verschillende perspectieven benoemd dat er zowel
onder andere dat onderlinge informatiedeling over de werking
kwantitatief als kwalitatief een tekort is aan casemanagers
en effectiviteit van re-integratievoorzieningen minder (goed)
arbeidsontwikkeling, terwijl dit in de nieuwe organisatie-
tot stand kwam, terwijl dit voor bijvoorbeeld casemanagers een
inrichting en vanuit het ontwikkelperspectief van
belangrijke bron is bij keuzes hoe een re-integratietraject in te
deelnemers juist een spilfunctie is. Uit het onderzoek
richten.
blijkt ook dat het werk van casemanagers bemoeilijkt wordt doordat zij bij het inrichten van routes uit een erg grote hoeveelheid beschikbare voorzieningen kunnen kiezen, waarvan vaak niet (goed) bekend is voor welke kandidaten en onder welke omstandigheden ze effectief zijn. Uitvoerders, die betrokken zijn bij matching en werkgeversdienstverlening, geven aan dat zij in hun werk nu belemmerd worden door het kwalitatieve en 8
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Onze beleidsaanbevelingen
3. We bevelen ook aan om te heroverwegen of het leveren van maatwerk voor alle deelnemers aan re-integratietrajecten
Op basis van het onderzoek hebben wij de gemeente Den Haag
ook echt een noodzakelijke voorwaarde is. Dit finetunen
ook zeven aanbevelingen gedaan over hoe het Haagse
van de re-integratieaanpak kost veel inzet van de
re-integratiebeleid en/of de Haagse re-integratiedienstverlening
uitvoerders, en vraagt ook een zekere expertise/ervaring
in de toekomst aan te scherpen. Deze zijn:
die niet bij alle uitvoerders (snel) aanwezig is. Wij verwachten dat bij een groot deel van de deelnemers met
1. Den Haag heeft een brede re-integratieaanpak ontwikkeld en voert deze ook echt zo uit. De gemeente bedient daarmee
traject mogelijk tot eenzelfde resultaat had geleid. De kosten
in de praktijk een brede doelgroep. Zo’n brede en relatief
zullen ook lager zijn, waardoor meer mensen effectief
dure re-integratieaanpak lijkt ons op termijn steeds
kunnen worden ondersteund met dezelfde middelen. Wij
moeilijker houdbaar als het voornaamste doel ervan het
denken dat het effectiever en doelmatiger is om het bieden
realiseren van uitstroom van kandidaten naar werk blijft.
van maatwerk bij de inrichting van re-integratietrajecten te
Dit behoort namelijk voor een aanzienlijk deel van de
beperken tot een klein deel van de Haagse bijstandsclientèle,
kandidaten die nu ondersteund worden niet (op afzienbare
bijvoorbeeld de groep met ernstige fysieke of psychische
tijd) tot de mogelijkheden. Indien de gemeente met haar
arbeidsbeperkingen. Deze groep zou dan bediend kunnen
re-integratieondersteuning ook in de toekomst een brede
worden door specialisten in relatie tot deze doelgroepen.
doelgroep wil blijven bedienen, is onze eerste aanbeveling
Ook hier geldt overigens dat om dit soort selecties te maken
om de beoogde doelen ervan te verbreden naar doelen op het
voor deelnemers die echt maatwerk geboden moet worden,
brede terrein van werk en welzijn. Dit kan bijvoorbeeld door
het belangrijk is om het zittend bestand en ook de nieuwe
doelen toe voegen aangaande een hogere deelname aan de
instroom goed te kennen.
samenleving (sociale activatie) of het besparen van kosten
4. In het verlengde van de vorige aanbeveling raden wij de
in het gebruik van andere voorzieningen, zoals bijvoorbeeld
gemeente ook aan om het aantal voor het inrichten van
schuldhulp of zorg. Verbreding van de doelen van het re-
re-integratieroutes beschikbare basis- en flankerende
integratiebeleid moet wat ons betreft ook betekenen dat er
voorzieningen te beperken. Het huidige aantal van 154
meer voor het brede sociale domein gewerkt gaat worden,
afzonderlijke soorten basisvoorzieningen en 179 soorten
en middelen in relatie tot de verschillende onderdelen
flankerende voorzieningen is volgens ons onwerkbaar.
van dit brede sociale domein gebundeld worden om de
Uitvoerders kunnen ze niet allemaal kennen en het
ondersteuning te bekostigen. Belangrijk is verder dat volgens
methodisch onderbouwen van een zo’n groot aantal
ons vooraf duidelijk moet zijn dat de doelrealisatie in de
voorzieningen lijkt ons onhaalbaar.
toekomst ook echt meetbaar is. Is dit namelijk niet het geval,
5. Wij zijn verder van mening dat het voor de gemeente
dan zal op termijn nooit goed vastgesteld kunnen worden of
Den Haag loont om ook als expliciet beleidsuitgangspunt
het beleid effectief is geweest.
te hanteren dat bij nieuwe cliënten sneller, liefst direct,
2. Het is volgens ons niet reëel te veronderstellen dat (op
de focus komt te liggen op re-integratie. Hiermee wordt
termijn) de capaciteit van casemanagers dusdanig wordt
voorkomen dat een voor de arbeidsmarkt kansrijke groep
uitgebreid dat de huidige brede groep van deelnemers dat
te lang in de uitkering blijft. Bij voldoende aandacht
wordt bediend met re-integratiedienstverlening voldoende
voor re-integratie kort na de instroom in de uitkering (of
aandacht gegeven kan worden. Terwijl dit, onder de
liefst al na indiening van een uitkeringsaanvraag), kan
voorwaarde dat het intensief gebeurd, wel een bewezen
langdurig verblijf in de uitkering misschien zelfs deels
effectieve re-integratieaanpak is. Het is onze aanbeveling
worden voorkomen. Snelle uitstroom (en het voorkomen
daarom om meer te streven naar intensieve dienstverlening
van instroom) van nieuwe cliënten betekent namelijk ook
(veel gesprekken met deelnemers), maar daarbij selectiever
dat er in de uitvoering meer ruimte en middelen komen om
te zijn wie deze dienstverlening krijgt aangeboden. Om
andere, minder kansrijke cliënten, intensiever te begeleiden.
dit soort selecties beargumenteerd te kunnen maken, is het belangrijk om het zittend bestand en ook de nieuwe instroom goed te kennen.
9
re-integatieondersteuning een meer gestandaardiseerd
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
6. Om bij nieuwe cliënten sneller te streven naar re-integratie, zou overwogen kunnen worden om weer standaard alle nieuwe cliënten de inwerkweek aan te bieden. Sinds de laatste reorganisatie is het doorsturen van nieuwe cliënten naar deze inwerkweek een facultatieve keuze van de casemanager. De uitvoering ziet dit als een gemis, omdat de inwerkweek bijna altijd een aantal deelnemers opleverde dat direct aan een vacature gekoppeld kon worden. 7. We raden Den Haag aan om (opnieuw) strategische keuzes te maken en een intensievere inzet van het LKSinstrument voor te bereiden. Alle gemeenten worden daartoe door de rijksoverheid gestimuleerd. Na 2022 wordt het landelijke budget voor de loonkostensubsidies namelijk verdeeld naar realisatie (tot en met 2022 werd het budget verdeeld op basis van objectieve factoren) en ook de begeleidingsbudgetten voor de groep met verminderde loonwaarde worden eveneens meer afhankelijk gemaakt van de gerealiseerde aantallen. 8. Tot slot een meer overkoepelende aanbeveling, namelijk om bij nieuw beleid als management steeds de randvoorwaarden te scheppen dat dit beleid goed in de uitvoering gaat landen.
Dit betekent dat er duidelijke (meerjarige) doelstellingen worden geformuleerd, die worden doorvertaald naar de uitvoering en dat de uitvoering de ruimte en de tijd krijgt om zich nieuw beleid eigen te maken en om de uitvoering ervan stapsgewijs te verbeteren. Het bieden van voldoende ruimte en tijd aan de uitvoering betekent ook dat er enige terughoudendheid moet worden betracht om te vaak nieuw beleid te formuleren en dat waar mogelijk wordt voortgebouwd op bestaande situaties: kortom werken aan voortdurende verbetering via de PDCAcyclus.
10
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
HOOFDSTUK 1
Onderzoek naar de effectiviteit van de Haagse re-integratie aanpak 1.1
Aanleiding
De aanvullende wensen die deze bespreking heeft opgeleverd, zijn door ons meegenomen in de uitvoering van het onderzoek. In dit
Sinds 1 januari 2015 voeren gemeenten in medebewind de
rapport doen wij verslag van ons onderzoek.
Participatiewet uit. Met invoering van deze wet is de doelgroep die de gemeenten aan het werk moeten helpen uitgebreid met mensen die voorheen in de Wajong en Wet sociale werkvoorziening (hierna Wsw) uitstroomden. In relatie tot deze wettelijke
1.2 Onderzoeksdoelen, hoofdvraag en deelvragen
verplichting heeft het toenmalige college van B en W van Den Haag zich als doel gesteld om in de collegeperiode 2018-2022
Onderzoeksdoelen en hoofdvraag
jaarlijks 4.500 mensen naar werk of school te begeleiden.
Het doel van het onderzoek is dat het (de gemeenteraad) inzicht
Het gaat hier om de gezamenlijke doelstelling van Den Haag
biedt in de inzet en opbrengsten van de re-integratieaanpak in
Werkt (DHW) en het Werkoffensief. DHW is het werk- en
Den Haag over de periode 2018 tot en met 2020. Daarvan is de
ontwikkelbedrijf van de gemeente. Samen met werkgevers helpt
volgende hoofdvraag afgeleid:
het inwoners die al lang geen werk hebben aan een baan. Welke trajecten voor welke doelgroep leiden tot duurzame
De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol bij
uitstroom naar werk en welke rol spelen DHW, werkgevers
de uitvoering van de Participatiewet, waaronder de re-integratie.
en partners in de stad daarin?
Het is vanuit die bevoegdheid, dat de raad op 11 februari 2021 bij de bespreking van de stand van zaken betreffende de Energie
Het onderzoek moet ook aanknopingspunten bieden om te komen
Academie de motie ’Onderzoek naar alle vormen van re-
tot een kader waaraan succesvolle re-integratietrajecten in de
integratie om toekomstige debacles in aanpak van werkloosheid
toekomst moeten voldoen en inzicht geven wat dit betekent voor
te voorkomen’ heeft aangenomen. Het onderzoek dat de raad
de toekomstige werkwijze van DHW. Dit alles om de effectiviteit
wenst moet inzicht bieden in de effectiviteit van de Haagse re-
van re-integratie in de toekomst te optimaliseren.
integratieaanpak in de periode 2018-2020. Het college heeft de raad aangegeven op 11 mei 2021 de motie te zullen uitvoeren
Verder was het voor onze opdrachtgever belangrijk dat een
nadat het onderzoek naar de Energie Academie was afgerond.
vergelijking met de re-integratie van de andere G4 gemeenten onderdeel uitmaakt van het onderzoek. Daarnaast moet de
11
Berenschot heeft op basis van een aanbesteding de opdracht
eindrapportage voor raadsleden inzicht bieden in de wettelijke
gekregen het door de raad gewenste onafhankelijke evaluatie
en maatschappelijke context waarbinnen re-integratie van
onderzoek uit te voeren. Op 27 januari 2022 hebben we als
kandidaten plaatsvindt, alsook een meer landelijk beeld van de
onderzoekers een technische werkbespreking gehad met de raad
werkzame bestanddelen van re-integratie en de mate waarin deze
over de door ons uitgewerkte onderzoeksaanpak.
toegepast worden door DHW.
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Deelvragen Om alle doelen van het onderzoek te behalen, hebben we de hiervoor gegeven hoofdvraag vertaald in de hiernavolgende negentien deelvragen. De indeling van de deelvragen naar vijf hoofdthema’s heeft te maken met het evaluatiemodel dat we voor het onderzoek hebben gehanteerd, en die we toelichten in de volgende paragraaf. Deelvragen om tot beantwoording van de hoofdvraag te komen Re-integratieaanpak DHW in de periode van 2018 tot en met 2020 1
Welke re-integratieprojecten (waaronder werkontwikkeltrajecten en leerlijnen) en instrumenten of voorzieningen zijn in de periode 20182020 door DHW per doelgroep ingezet? Hoeveel deelnemers hebben in de evaluatieperiode gebruik gemaakt van de verschillende projecten, instrumenten en voorzieningen?
2
Welke kosten zijn gemoeid met de inzet door DHW van de verschillende re-integratieprojecten (waaronder werkontwikkeltrajecten en leerlijnen) en instrumenten/voorzieningen in de periode 2018-2020?
Mechanismen (in de praktijk) 3.
Wat is de beleidstheorie/theoretische onderbouwing van de verschillende onderdelen van de Haagse re-integratieaanpak (veronderstelde werkzame mechanismen/bestandsdelen, relevante (context)factoren)? Verschilt deze vooraf bedachte beleidstheorie per project/instrument/ voorziening of per doelgroep? En zo ja, hoe?
4.
Hoe verloopt de implementatie en uitvoering in de praktijk? Wat zijn daarbij succes- en faalfactoren? Hoe is de waardering en ervaring van betrokkenen? Welke aspecten van de inhoud van de aanpak en de uitvoering dragen bij aan het succes? Wat zijn tegenvallers en barrières geweest bij de implementatie en uitvoering? Hoe is daarop ingespeeld?
5.
Wat zijn de werkzame mechanismen van de Haagse re-integratieaanpak (of onderdelen daarvan) in de praktijk? Wat heeft de reintegratieaanpak van de uitvoerders van DHW, de betrokken cliënten, werkgevers en andere partners in de stad? Komt dit overeen met de beleidstheorie?
6.
Welke succesvolle re-integratieaanpakken (bijvoorbeeld in begeleiding van kandidaten) zijn er op basis van ervaringen van andere gemeenten en landelijke experts en wat zijn daarbij de werkzame bestandsdelen? In hoeverre komen deze werkzame bestandsdelen (al) terug in de Haagse re-integratieaanpak?
Context 7.
Hoe ziet de bredere beleidscontext eruit in Den Haag?
8.
Hoe ziet de bestuurlijk-juridische en maatschappelijke context eruit? Welke veranderingen hebben daarin plaatsgevonden in de onderzoeksperiode?
9.
Hoe ziet de arbeidsmarkt eruit in de Haagse regio? Inclusief de gevolgen van de coronacrisis in 2020. Welke invloed heeft dit op de effecten van de aanpak?
10.
Wat zijn de kenmerken van deelnemers (indien beschikbaar: leeftijd, geslacht, gezinssituatie, bijstandsduur, taalbeheersing, werkervaring, opleidingsniveau, gezondheid)?
11.
Wat is in 2020 de invloed van (de) corona(maatregelen) geweest op de inhoud van de re-integratietrajecten van DHW en op de resultaten ervan (instroom en de uitstroom)?
Outcome 12.
Wat is het bereik en de tussentijdse uitval geweest van de Haagse re-integratieaanpak in 2018-2020 (aantal ingestroomde en uitgevallen deelnemers, naar beschikbare kenmerken deelnemers)? Welk beeld kan gegeven worden van de redenen voor tussentijdse uitval? Doen zich hierbij verschillen voor tussen jaar van instroom (2018, 2019, 2020)?
13
Hoe heeft de gemeente Den Haag ‘uitstroom’ gedefinieerd?
14.
Welke uitstroom is er gerealiseerd, opgedeeld naar redenen van uitstroom? Bij welk deel van de deelnemers is uitstroom behaald (uitgesplitst naar beschikbare achtergrondkenmerken)? Doen zich hierbij verschillen voor tussen jaar van instroom (2018, 2019, 2020)?
15.
Welke (overige) effecten zijn er door DHW in 2018 tot en met 2020 gerealiseerd met specifiek trajecten naar werk? In wat voor soort banen zijn deelnemers uitgestroomd? Hoe duurzaam is de gerealiseerde uitstroom naar werk (geweest)? Welk deel van de uitgestroomde deelnemers keert terug naar een uitkering van de gemeente Den Haag?
16.
Wat valt er te achterhalen over de huidige positie van deze ex-deelnemers die niet opnieuw bij de gemeente Den Haag in de uitkering zijn gestroomd?
17.
Hoe effectief is de aanpak in vergelijking met de aanpak van andere G4-gemeenten?
18
Hoe beoordelen uitvoerders van DHW, de betrokken cliënten en werkgevers het effect van de Haagse re-integratieaanpak/trajecten op de arbeidskansen van de deelnemers? Heeft het de deelnemers meer ‘workfit’ gemaakt’? En wat verklaart dit?
Algemeen 19
12
Welke aanknopingspunten (kader) levert het onderzoek op om te bepalen waaraan succesvolle re-integratietrajecten in de toekomst moeten voldoen, en wat betekent dit voor de toekomstige werkwijze van DHW?
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
1.3 Keuze voor de realistische evaluatiebenadering
Anders gezegd: als de werkzame mechanismen in de praktijk aantoonbaar effectief zijn, is het beleid ook effectief. Aantoonbaar betekent: op basis van (deel)onderzoeken of
Bij een onderzoek naar de effectiviteit van door DHW ingezette
aangetoond op andere beleidsterreinen waar de werking
re-integratie zou het idealiter moeten gaan om het vaststellen
vergelijkbaar is. Als er een goed onderbouwde beleidstheorie
van de netto-effectiviteit ervan. Bij de netto-effectiviteit
is en er is sprake van doelbereik dan is de conclusie plausibel
worden de effecten (bruto-effectiviteit) gecorrigeerd voor de
dat het beleid aan het doelbereik heeft bijgedragen en dus
effecten die ook hadden plaats gevonden zonder deelname
effectief is. Met als belangrijke nuancering: context. Beleid
aan de Haagse re-integratieaanpak. Met andere woorden een
dat in de ene gemeentelijke context effectief is, hoeft dat in
deel van de deelnemers aan de Haagse re-integratieaanpak
een andere context niet te zijn. Afhankelijk van de context
had misschien ook werk gevonden zonder deelname aan het
waarin (afzonderlijke) interventies worden ingezet, kan deze
traject. Om objectief en onweerlegbaar de netto-effectiviteit
verschillende effecten of uitkomsten hebben. Daarbij kan
te meten is een randomized controlled trial (RCT) benodigd
bijvoorbeeld worden gedacht aan de omvang van de gemeente
waarbij personen willekeurig worden toegewezen aan een
of het regionale banenaanbod. Ook groepsdifferentiatie kan
interventiegroep en een controlegroep. Dit is bij de Haagse
invloed hebben op effecten; voor de ene persoon werkt een
re-integratieaanpak niet het geval. Een meting van netto-
interventie beter dan voor een ander.
effectiviteit met een controlegroep binnen de gemeente Den Haag achten wij dan ook niet mogelijk.
In onze realistische evaluatiebenadering kijken we daarom ook naar de context. Voor het evaluatiejaar 2020 is ook
Het re-integratiebeleid is niet het enige beleidsterrein waar
de coronapandemie een relevante context. De beperkende
’de gouden standaard’ van (quasi-, semi-)experimenteel
coronamaatregelen hebben forse impact gehad op lokale
effectonderzoek niet of nauwelijks haalbaar is. Daarvoor
economieën en (daarmee) ook op de instroom- en
zijn tal van factoren verantwoordelijk zoals complexiteit
uitstroomkansen vanuit re-integratietrajecten in het kader
en verwevenheid (waardoor effecten slecht ontrafeld en
van de Participatiewet. De praktijk leert ook dat de beperkende
geïsoleerd kunnen worden), integrale geldigheid (waardoor
maatregelen van invloed zijn geweest op de inhoud van re-
geen controlegroepen gevormd kunnen worden) en een verre
integratietrajecten.
tijdshorizon (waardoor effecten pas in de verre toekomst gemeten kunnen worden). De Engelse sociale wetenschappers
Toepassing van de realistische evaluatiemethodiek geeft ook
Ray Pawson en Nick Tilly vinden de effectevaluatie met
inzicht in waaraan succesvolle re-integratietrajecten moeten
interventie- en controlegroepen daarom weinig realistisch en
voldoen en wat dit betekent voor de werkwijze van DHW.
hebben het alternatief van de realistische evaluatie ontwikkeld.
De gemeente Den Haag is daarbij op zoek naar inzichten in
Zij stellen dat evaluaties van interventies in het sociale domein
de aspecten (in de evaluatiemethodiek dus mechanismen
primair de vraag moeten beantwoorden What works for
genoemd) die bijdragen aan een succesvolle uitstroom naar
whom in what circumstances and in what respects, and how?
de arbeidsmarkt van de doelgroep die DHW bedient. De
In ons onderzoek gaan wij gebruik maken van hun realistische
evaluatie in onze opzet was gericht op het blootleggen van de
evaluatiebenadering.
mechanismen waarvan wordt verondersteld en verwacht dat ze in de Haagse context tot de gewenste effecten leiden, in dit
De primaire vraag naar de effectiviteit van het Haagse re-
geval een succesvolle uitstroom naar de arbeidsmarkt. We zijn
integratiebeleid is beantwoord met de reconstructie en de
in ons onderzoek nagegaan of de verwachte mechanismen zich
evaluatie van de beleidstheorie. De beleidstheorie is het
in de specifieke Haagse context in de praktijk ook daadwerkelijk
‘verhaal’ van de beleidsmakers over de manier waarop
voordoen, op welke punten dat wel en niet het geval is, waarom
het beleid tot de beoogde resultaten zal leiden en dan
dat zo is en in hoeverre optimalisaties mogelijk zijn.
zo gedetailleerd en precies mogelijk geformuleerd. In de beleidstheorie vormen de werkzame mechanismen belangrijke onderdelen. De gedachte is dat een beleidstheorie met krachtige, goed onderbouwde en wetenschappelijk getoetste werkzame mechanismen samenhangt met effectief beleid.
13
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
In figuur 1 hebben we de evaluatiebenadering schematisch
Per 1 januari 2020 zijn de Haeghe Groep en het
gevisualiseerd.
Werkgeversservicepunt van de gemeente Den Haag
Context Hoe ziet de bredere beleidscontext eruit? Wat is de regionale arbeidsmarktsituatie? Welke differentiatie zien we in de deelnemers? Invloed corona op effecten re-integratie? Re-integratieaanpak door DHW in 2018-2020
- Wat hield de re-integratieaanpak in gedurende 2018-2020? (doel, -doelgroepen, projecten, ingezette, instrumenten en voorzieningen organisatie, gemaakte kosten) - Welke beleidskeuzes zijn er gemaakt bij het uitdenken van de re-integratieaanpak en waarom?
Figuur 1.
officieel opgegaan in Den Haag Werkt. Tijdens ons onderzoek, bijvoorbeeld in de interviews met de uitvoering, hebben wij gemerkt dat de transformatie naar de nieuwe organisatie nog niet is afgerond. Het valt daarom niet helemaal uit te sluiten dat onzekerheid bij medewerkers over nieuwe werkwijzen en de organisatie-
Outcome
- Wat is de instroom, uitval en de uitstroom? Welke effecten zijn bereikt? Hoe duurzaam is de uitstroom naar werk? Effectiviteit re-integratie Den Haag in vergelijking tot andere G4? Et cetera.
inrichting hun ervaringen met de door ons onderzochte
Mechanismen
vanwege COVID-19 vanaf maart 2020. Onderling contact
- Wat is de onderbouwing van de aanpak? - Wat zijn de werkzame bestandsdelen/lessons Learned? - Hoe verloopt de uitvoering in de praktijk?
Realistisch onderzoeksmodel voor de re-integratie vanuit DHW
re-integratieaanpak hebben gekleurd. Het is onze ervaring als adviesbureau dat organisatietransformaties altijd enige doorlooptijd vergen. In het geval van DHW is de transformatie naar de nieuwe organisatie daarnaast ook nog eens bemoeilijkt door de beperkende maatregelen en afstemming tussen medewerkers van DHW was minder goed mogelijk.
Stap 1. Beleidsreconstructie Stap 1 van ons onderzoek bestond uit een reconstructie van de beleidskeuzes die de gemeente Den Haag heeft gemaakt bij het opzetten van haar re-integratieaanpak
1.4 Uitwerking onderzoeksopzet
in de periode 2018 tot en met 2020. Daarbij is nauw samengewerkt met beleidsmedewerkers en het management van de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de
We hebben de evaluatie in zes stappen uitgevoerd.
Stap 1
Stap 2 t/m 5
Stap 6
gemeente Den Haag. Zij hebben ons voor de bureaustudie beleidsstukken en andere relevante documenten aangeleverd over de totstandkoming van het gevoerde beleid, en deze voorzien van toelichting in de interviews. De betreffende
Stap 1: Reconstructie beleidstheorie
Stap 2: Interne validering
Stap 3: Vergelijking effectiviteit met G4-gemeenten
Stap 6: Overkoepelende analyse
medewerkers hebben daarnaast een conceptversie van de beleidsreconstructie, die wij op basis van de documenten en gesprekken hebben opgesteld, getoetst en aangevuld.
Stap 2. Interne validatie Stap 2 bestond uit het verzamelen van kwantitatieve en
Stap 4: Confrontatie beleidstheorie aan praktijk
kwalitatieve gegevens over de werking, opbrengsten, effecten en uitvoeringskosten van de Haagse re-integratieaanpak in de praktijk. In de kern ging het hierbij om een interne validatie
Stap 5: Externe validatie
op de beoogde werking van het Haagse re-integratiebeleid (zie beleidsreconstructie). Deze interne validatie is daarmee de belangrijkste stap geweest in ons onderzoek. Voor de interne
Figuur 2.
14
Onderzoeksopzet in stappen
validatie hebben we de volgende activiteiten uitgevoerd:
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
•
•
We hebben vijf groepsinterviews online gehouden met direct
•
de dienst Sociale Zaken van Den Haag ons ook informatie
zijn gehouden met uitvoerenden die zich binnen DHW bezig
aangeleverd over de voor de re-integratieaanpak begrote en
houden met het ontwikkelen van kandidaten. Aan de drie
gemaakte uitvoerings- en programmakosten in de periode
andere groeisinterviews hebben uitvoerenden meegedaan die
2018 tot en met 2020. Na aanlevering ervan hebben we
in de praktijk bezig zijn met werkgeversdienstverlening en de
de financiële gegevens geanalyseerd. De resultaten van
matching van kandidaten met vacatures.
deze analyses zijn in een apart gesprek met de controllers
Naast de groepsinterviews met direct uitvoerenden vanuit
doorgenomen. Dit heeft tot aanscherping van onze analyse
DHW hebben we op verzoek van de Haagse gemeenteraad ook twee interviews online gehouden met ex-werknemers
van de financiële gegevens geleid. •
De opdrachtgever heeft ons ook een drietal eigen
van DHW . Een van deze ex-medewerkers is via een raadslid
onderzoeken opgeleverd naar hoe deelnemers de Haagse re-
met ons contact gebracht. De andere ex-werknemers
integratie hebben ervaren. Deze onderzoeken zijn door ons
heeft gereageerd op een uitnodigingsbrief die DHW aan
bestudeerd en de beschreven resultaten zijn afgezet tegen wat
een brede groep van ex-werknemers heeft gestuurd4.
onze interviews met de (ex-)deelnemers hebben opgeleverd.
3
Beide ex-werknemers hebben anoniem aan het onderzoek •
Tijdens de interne validatie hebben controllers van DHW en
uitvoerenden vanuit DHW. Twee van deze groepsinterviews
•
Tot slot hebben informatiespecialisten van de dienst
meegewerkt.
Sociale Zaken van Den Haag ons uit de eigen administratie
We hebben verder 24 interviews online gehouden met
geanonimiseerde data geleverd over de inhoud, het verloop
(ex-)deelnemers die in de periode 2018 tot en met 2020
en de resultaten van alle re-integratietrajecten die in de
re-integratiedienstverlening hebben ontvangen. Om deze
periode 2018 tot en met 2020 hebben gelopen. Deze
interviews te kunnen realiseren, heeft DHW eerst een grote
informatie is vervolgens door onze eigen data-analisten
groep (ex-)deelnemers benaderd met de vraag of ze mee willen doen aan het onderzoek en zo ja, of ze toestemming
geanalyseerd. •
De dienst Sociale Zaken heeft hetzelfde databestand ook aan
geven dat de gemeente hun contactgegevens aan Berenschot
CBS aangeleverd, zodat wij het na bewerking door CBS-
doorgeeft. Uiteindelijk heeft dit ons een bestand opgeleverd
medewerkers konden meenemen in onze analyse van andere
voor het maken van de interviewsafspraken. Bij het
microdata. Hierdoor was het mogelijk om inzicht te krijgen
plannen van de interviews, bleek niet iedereen bereikbaar.
in welk soort banen uitgestroomde kandidaten terecht zijn
Uiteindelijk hebben we 45 interviewsafspraken kunnen
gekomen, en of men twaalf maanden later nog steeds in deze
maken. Op de afgesproken interviewtijden waren negentien
baan werkzaam is.
respondenten uiteindelijk niet beschikbaar of bereikbaar. Bij
•
•
twee respondenten was er een dusdanig taalprobleem (geen
In bijlage 1 hebben wij een lijst opgenomen van respondenten
Nederlands, Engels of Duits), dat het interview met hen
die wij hebben geïnterviewd. De namen van de geïnterviewde
voortijdig gestopt is.
(ex-)werknemers en (ex-)deelnemers hebben we daarin
Er zijn ook interviews gehouden met negentien werkgevers uit
niet meegenomen. Voor alle interviews is vooraf één half
de Haagse regio die op het niveau van de deelnemers direct
gestructureerde itemlijst ontwikkeld op basis van de door ons
met op werkgerichte trajecten van DHW te maken hebben
gereconstrueerde beleidstheorie. Per respondent(groep) is
gehad in de periode 2018 tot en met 2020.
vervolgens voorafgaand aan het interview bepaald op welke
DHW werkt in zijn re-integratieaanpak samen met andere
items uit de itemlijst zij ons in de interviews naar verwachting
partners in de stad. Met tien van deze partners hebben wij een
een valide antwoord zouden kunnen geven. Niet alle
online interview gehouden.
respondenten(groepen) hebben namelijk in de evaluatieperiode vergelijkbare ervaringen opgedaan met de uitvoering van de Haagse re-integratieaanpak. Respondenten bevragen over items waarop zij geen ervaring hebben, levert namelijk uitsluitend niet-valide bevindingen op. Door te werken met een half
3
4
15
Initieel maakten de interviews met ex-werknemers geen onderdeel uit van onze onderzoeksaanpak. In het gesprek van 27 januari 2022 over onze onderzoeks aanpak is door raadsleden verzocht om in het onderzoek ook met ex-mede werkers te spreken. Dit met de verwachting dat dit mogelijk een aanvullend beeld zou opleveren over de effectiviteit van de Haagse re-integratieaanpak. De dienst Sociale Zaken heeft een aselecte groep van veertig ex-werknemers die betrokken waren bij de uitvoering van de Haagse re-integratieaanpak in de periode 2018 tot en met 2020 benaderd. De ex-werknemers konden zich bij ons melden, zodat ze voor de opdrachtgever anoniem konden blijven. Uiteindelijk heeft één aangeschreven ex-werknemer zich bij ons gemeld. Het was in het kader van de AVG voor ons niet mogelijk te onderzoeken waarom slechts één ex-werknemer op het interviewverzoek heeft gereageerd.
gestructureerde itemlijst konden we alle respondenten ook de ruimte geven om eigen voor de evaluatie relevante onderwerpen in te brengen. In sommige interviews is daar ook gebruik van gemaakt.
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Stap 3. Vergelijking effectiviteit met G4-gemeenten
Stap 6. Overkoepelende analyse
Door een analyse van microdata hebben we de door Den Haag
analyse waarin we de vier hoofdelementen mee hebben
ingezette re-integratie op hoofdlijnen kunnen vergelijken met
genomen, zoals geschetst in het de volgende figuur.
We hebben het project afgerond met een overkoepelende
die van de andere G4-gemeenten. Hierbij is onder andere gekeken naar de verhouding tussen het aantal cliënten met en zonder inzet van re-integratievoorzieningen en de uitstroom naar werk. Voor deze vergelijkingen is onder andere gebruik
(C) Wettelijke en maatschappelijke context landelijk
gemaakt van microdata die CBS verzamelt uit hoofde van de SRG, de Polisadministratie en de bijstandsstatistiek. In bijlage 2 geven we een methodologische toelichting op hoe wij de analyses op CBS-microdata hebben opgezet. Behalve van data uit de CBS-omgeving hebben we voor de
(A) Werking en effecten re-integratie door DHW
vergelijking tussen de G4 ook gebruik gemaakt van openbare data over de totale bijstandsuitgaven en de inzet van loonkostensubsidies door de betrokken gemeenten.
Stap 4. Confrontatie beleidstheorie aan praktijk
(D) Werking en effecten re-integratie elders (w/o G4)
(B) Normenkader: beleidstheorie achter de re-integratie door DHW
Vervolgens hebben we de gereconstrueerde beleidstheorie geconfronteerd met de bevindingen uit de interne validatie en effectiviteitsvergelijking met de G4. We hebben daarbij in eerste instantie gekeken of de beleidsdoelen die Den Haag nastreefde
Figuur 3.
Opzet overkoepelende analyse Berenschot
in de periode 2018 tot en met 2020 bereikt zijn. Vervolgens zijn we nagegaan in welke mate de beoogde mechanismen om deze
In onze overkoepelende analyse hebben we de (a) resultaten
beleidsdoelen te realiseren, in de praktijk ook zo werken (tot
van de gemeente Den Haag afgezet tegen (b) de (eigen)
stand zijn gekomen). Ook hebben we gekeken naar de invloed
beleidstheorie, (c) de maatschappelijke en wettelijke context
van contextfactoren en welke andere mechanismen zich in de
en het (d) landelijk en G4-referentiemateriaal. De informatie
praktijk nog meer voordoen die de resultaten positief dan wel
over de hoofdelementen (a) en (b) is beschikbaar gekomen
negatief beïnvloeden. De uitkomsten van onze analyses hebben
uit dit onderzoek naar de Haagse re-integratieaanpak. Het
we vervolgens tijdens een zogenaamd confrontatiegesprek
inzicht over het landelijke kader (c) en (d) hebben wij vanuit
voorgelegd aan de interne stuur- en begeleidingsgroep bij ons
onze adviespraktijk ingebracht. De analyse heeft uiteindelijk de
onderzoek. Op basis van deze sessies hebben we de analyses
aanknopingspunten (kader) opgeleverd om te bepalen waaraan
aangescherpt. De input van de deelnemers aan de sessie heeft
succesvolle re-integratietrajecten in de toekomst moeten
ons ook geholpen in de rapportagefase.
voldoen, en wat dit betekent voor de toekomstige werkwijze van DHW.
Stap 5. Externe validatie Tot slot hebben we inzichten verzameld buiten de Haagse regio. We hebben hiertoe eerst literatuuronderzoek uitgevoerd. Daarnaast hebben we op 18 en 25 mei 2022 een tweetal expertsessies gehouden met in totaal acht landelijke experts/ wetenschappers. Deze gesprekken hebben we gebruikt om de experts te laten reflecteren op de bevindingen uit ons onderzoek. We hebben de experts verder ook gevraagd wat volgens hun de do’s-and-don’ts zijn aangaande de toeleiding en begeleiding van langdurig werklozen. In bijlage 3 is het overzicht opgenomen welke wetenschappers en landelijke experts aan de twee sessies hebben deelgenomen.
16
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
Begeleiding
Deel III (hoofdstukken 8 en 9) beschrijven we de
Gedurende het hele onderzoek hebben we de voortgang van
uitkomsten van de door ons uitgevoerde externe validatie van
ons onderzoek wekelijks besproken met ons contactpersoon
hetgeen we in Den Haag hebben waargenomen. Hoofdstuk
voor het onderzoek bij de dienst Sociale Zaken. Daarnaast
8 beschrijft vanuit een landelijk perspectief de inhoud
zijn we in het uitvoeren van het onderzoek begeleid door een
(inclusief doelstelling) en de uitvoering van de participatiewet.
klankbordgroep en een begeleidingsgroep. De begeleidingsgroep
We beschrijven in dit hoofdstuk ook hoe over een langere
had een directe rol in de begeleiding van het onderzoek en
periode de bijstandsdichtheid in Den Haag zich verhoudt tot
zij heeft regelmatig met ons overlegd. De klankbordgroep
andere gemeenten (waaronder de G4). In hoofdstuk 9 gaan
stond op een grotere afstand van het onderzoek en is op vier
we in op wat wij uit landelijke onderzoeksrapporten en de
momenten gevraagd richting ons als onderzoekers te reflecteren
groepsgesprekken met landelijke experts en wetenschappers
op de onderzoeksaanpak, de voortgang, (tussentijdse)
hebben vergaard over aspecten die bijdragen aan succesvolle
bevindingen en het eindrapport. In zowel de klank- als de
re-integratie van de doelgroepen van de participatiewet.
begeleidingscommissie zaten alleen eigen medewerkers van de dienst en DHW (beleidsmedewerkers en het management). In
In deel IV (hoofdstuk 10) trekken wij als onderzoekers
de bijlage 4 is de samenstelling van beide groepen opgenomen.
conclusies en beantwoorden we de hoofdvraag van het onderzoek. Ook hebben we in dit hoofdstuk aanbevelingen geformuleerd met betrekking tot de werkwijze van DHW in
1.5 Hoe is de rest van deze rapportage opgebouwd? Deel I (hoofdstuk 2) betreft een reconstructie van het Haagse re-integratiebeleid. In dit deel beschrijven we het beleid in de periode 2018 tot en met 2020 in termen van de achtergrond, de beoogde effecten en de aannames over werkzame bestandsdelen voor het bereiken van deze effecten. Ook beschrijven we hoe op hoofdlijnen de in 2020 doorgevoerde reorganisatie zich verhoudt tot het voor 2018-2020 voorgenomen Haagse re-integratiebeleid, alsook wat de bredere beleidscontext is waarin dit beleid wordt uitgevoerd. In deel II (hoofdstukken 3 tot en met 7) beschrijven we de belangrijkste resultaten van onze interne validatie van hoe in de periode 2018 tot en met 2020 uitvoering is gegeven aan het voorgenomen re-integratiebeleid en welke resultaten hiermee zijn bereikt. Daarbij kijken we achtereenvolgens naar het bereik van de Haagse re-integratie en de tussentijdse uitval (hoofdstuk 3), het doelbereik (hoofdstuk 4), de mate waarin veronderstelde werkzame mechanismen zich in de praktijk hebben voorgedaan (hoofdstuk 5) en de invloed van contextfactoren op de uitvoering en het doelbereik van de Haagse re-integratieaanpak (hoofdstuk 6). Hoofdstuk 7 geeft inzicht in de uitvoeringskosten van de Haagse reintegratieaanpak..
17
de toekomst.
DEEL 1
Het Haagse re-integratiebeleid in opzet
De Haagse re-integratieaanpak 2018-2020 onderzocht | Rapport
HOOFDSTUK 2
De beleidstheorie achter de Haagse re-integratieaanpak 2.1 Inleiding
In de voorliggende beleidstheorie gaan wij uit van het beleid en de uitvoering hiervan in de periode 2018 tot en met 2020.
Voor de evaluatie van de re-integratieaanpak van de gemeente Den Haag hebben we een beleidstheorie opgesteld: figuur 4 in paragraaf 2.2 is daar een visuele samenvatting van. De beleidstheorie omvat de doelen en overwegingen die ten