RIS310832 bijlage 1 Feitenrapport Wta 2021

22

gesignaleerd (NV COS 240.23). Het frauderisico moet op het niveau van de controlewerkzaamheden van de transactiestromen, rekeningsaldi en toelichtingen worden geconcretiseerd (NV COS 240.26). Bij opbrengsten dient de accountant van de veronderstelling uit te gaan, dat er bij de opbrengstverantwoording frauderisico’s bestaan van materieel belang (NV COS 240.27). Daarnaast moet de accountant bij de gecontroleerde vragen stellen over het (fraude-)risicoidentificatiesysteem en over de periodieke inschattingen van het frauderisico die het management maakt (NV COS 240.17 e.v.). De regelgeving gaat er ook vanuit dat de accountant jaarlijks een element van onvoorspelbaarheid in het controleprogramma inbouwt, zodat het moeilijker wordt om frauduleuze financiële verslaggeving te verhullen (NV COS 240 A37). Als een significant frauderisico wordt ingeschat moet de accountant daar op inspelen door bijvoorbeeld de steekproefomvang te vergroten of meer gedetailleerde cijferanalyses uit te voeren. Zo mogelijk kunnen auditsoftwaretoepassingen worden ingezet om uitgebreider te toetsen (NV COS 240 – A38). Een specifiek aandachtspunt is het risico dat het management de interne beheersingsmaatregelen doorbreekt, waardoor administratieve vastleggingen worden gemanipuleerd (NV COS 240.32 e.v.).

Ook dient de accountant ervoor te zorgen dat hij een schriftelijke bevestiging van het bestuurlijk management20 ontvangt waaruit blijkt dat het de verantwoordelijkheid erkent voor de interne beheersing van het voorkomen van fraudes. Tevens moet het bestuurlijk management bevestigen dat het de accountant op de hoogte heeft gesteld van alle eventuele fraudes of vermoede fraudes (NV COS 240 40). Aan het einde van de controle dient de accountant met een cijferanalyses nogmaals na te gaan of er geen aanwijzingen zijn van frauderisico’s (NV COS 240.35 e.v.). De controledocumentatie in het dossier moet inzicht geven in de verrichte werkzaamheden en conclusies van de accountant (NV COS 240 45 e.v.).

Normen die gelden bij fraudes binnen de gemeente Zowel de gemeente als de accountant kunnen feitelijke, vermoede of vermeende fraudes op het spoor komen. De accountant dient van de gemeente alle informatie waarvan het managementkennis heeft en die relevant is voor het opstellen van de jaarstukken te ontvangen (NV COS 210.6). De accountant neemt - als er sprake is van een aanwijzing van mogelijke fraude, ongeacht de materialiteit, concrete actie. Hij onderzoekt of sprake is van een incident (NBA-FPm 10). De accountant zorgt voor een passende teambezetting, zo nodig met de inzet van forensische expertise (NBA-FPm-8). Elke aanwijzing van fraude wordt besproken met de bestuurders en/of interne toezichthouder. De gecontroleerde organisatie is zelf verantwoordelijk voor het onderzoek naar de aard en omvang van de fraude (NBA-FPm 12). De accountant blijft betrokken bij het onderzoek naar de omvang van de fraude. Met de organisatie worden afspraken gemaakt dat de uitkomsten van het onderzoek worden gedeeld en hoe hij inzage krijgt in de onderliggende dossiers (NBA-FPm 13). Als er daadwerkelijk sprake (b)lijkt te zijn van fraude, zorgt de gemeente voor een aanpak voor redres.

20 In de NBA-handreiking 1139 De met governance belaste personen bij gemeenten (12 december 2019) wordt het college

van burgemeester en wethouderes (B&W) en de Gemeentesecretaris (ondersteuning) aan geduid als “bestuurlijk management”.

23

Dit betekent voor herstel (correctie) van de fraude en maatregelen om herhaling te voorkomen (Bta art. 37). De accountant geeft aan welke eisen hij minimaal stelt aan een dergelijk herstelplan (NBA-FPm 14). De accountant beoordeelt per geval of een herstelplan toereikend is en of (nog) andere acties nodig zijn. In het geval dat de accountant bij zijn controle met een ongebruikelijke transactie wordt geconfronteerd moet deze zo snel mogelijk bij de Financial Intelligence Unit Nederland (FIU-NL)21 worden gemeld (NBA-FPm 17). Bij mogelijke fraudesituaties wordt altijd beoordeeld of aanleiding is vaktechnisch of juridisch advies in te winnen (NBA-FP 11).

3.2 Opzet: Wat is het beheersingskader van de GAD voor de controle van fraude? De vraag is of de GAD in opzet en werking voldoet aan de regelgeving van de NBA. In deze paragraaf beschrijven we het aangetroffen beheersingskader (de opzet). Hierbij gaan we na of de procedures en instructies van de GAD met betrekking tot fraude adequaat zijn. In de volgende paragraaf kijken we of de GAD de procedures en instructies met betrekking tot fraude ook naleeft.

Beheersingskader frauderisico bij de jaarrekeningcontrole Om te borgen dat de GAD voldoet aan relevante regelgeving met betrekking tot fraude moet zij de regelgeving vertalen naar haar eigen procedures en werkwijzen. Dit zouden we moeten terugvinden in het handboek en de concrete controleaanpak. Als eerste hebben we gekeken welke maatregelen de GAD heeft vastgesteld in het handboek . In het handboek is op hoofdlijnen de standaard controleaanpak opgenomen voor de controle van de jaarrekening van de gemeente en jaarrekeningen van derde klanten. Al in de planningsfase moet aandacht zijn voor regels in NV COS 240 en de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). Ook is beschreven dat de opdrachtverantwoordelijke accountant verplicht is het controleplan met de teamleden te bespreken, waarbij de accountant specifiek aandacht moet besteden aan de risico’s voor fraude. Het desbetreffende besprekingsverslag moet in het dossier worden opgenomen. Het handboek schrijft verder voor dat de GAD reeds in planningsfase met de klant een gesprek moet voeren over de frauderisico’s en de door de klant onderkende (belangrijke) risico’s. Vervolgens zijn we nagegaan hoe de standaard controleaanpak is geconcretiseerd voor de jaarrekeningcontrole 2020. We zien dat voor het controleteam een Interne controleaanpak is opgesteld.

Daarbij is aangegeven wat de speerpunten zijn voor de controle. Hierin is bijvoorbeeld aangegeven dat een auditmanager binnen het controleteam verantwoordelijk is voor de significante en fraudegevoelige processen. Verder is aangegeven dat in de Managementletter en de Board letter een ‘update frauderisico’s en beheersing daarvan’ zal worden opgenomen. Voor de daadwerkelijke uitvoering van de controle heeft de GAD concrete werkstappen opgenomen in het digitale controledossier. Bij elke werkstap zijn standaard het werkprogramma, de uitgevoerde werkzaamheden en de conclusies beschreven. Tevens moet, voor zover relevant, de controleinformatie worden bijgevoegd. In het controledossier is een Memorandum fraude NV COS 240 opgenomen waarin inzichtelijk is gemaakt welke werkzaamheden de GAD heeft uitgevoerd om te voldoen aan de controlewerkzaamheden overeenkomstig NV COS 240. 21 FIU-NL is op basis van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) het enige en centrale

meldpunt, waar diverse meldplichtige instellingen ongebruikelijke transacties dienen te melden. De FIU-Nederland maakt formeel onderdeel uit van de rechtspersoon Staat der Nederlanden.

24

Conclusie In het controledossier 2020 zijn voldoende instructies opgenomen die moeten borgen dat bij de jaarrekeningcontrole de regelgeving met betrekking tot fraude wordt opgevolgd.

Beheersingskader bij fraude binnen de gemeente De accountant die de jaarrekening controleert heeft ook een rol als feitelijke, vermoede of vermeende fraude binnen de organisatie zich voordoen. Hiervoor gelden specifieke eisen. Om te borgen dat de GAD aan de relevante wet- en regelgeving voldoet, zijn we nagegaan in hoeverre zij hiervoor een beheersingskader heeft vastgesteld. In het handboek heeft de GAD de Procedure Fraudemelding opgenomen. De procedure verwijst naar zowel de NV COS 240 als de gemeentelijke richtlijnen voor integriteit. De procedure beschrijft wat de GAD moet doen als zij een mogelijke fraude in haar controle tegenkomt. De GAD dient te allen tijde de gemeentelijke procedures te volgen, ongeacht de omvang van de mogelijke fraude. Dit betekent dat zij schriftelijk de Stuurgroep integriteit22 moet informeren. Als een mogelijke fraude als niet materieel wordt beoordeeld, overlegt de audit manager met de medebeoordelaar welke acties passend zijn in het kader van de controle. Indien er sprake is van een mogelijke materiële fraude wordt de controleklant verplicht een onderzoek te doen en een plan op te stellen waarin maatregelen zijn opgenomen om de gevolgen van de fraude voor zover mogelijk ongedaan te maken c.q. om herhaling te voorkomen. De audit manager beoordeelt het plan en moet de vinger aan de pols houden.

Wanneer de dienst niet (tijdig) een plan opstelt en uitvoert, wordt dit gemeld aan de Stuurgroep integriteit, de wethouder waaronder de betrokken dienst ressorteert en aan de Lokale rekenkamercommissie.23 We merken op dat de procedure niet aangeeft hoe de gemeente de GAD moet informeren als de gemeente zelf een mogelijke fraude signaleert. Om in de desbetreffende leemte te voorzien heeft de gemeentesecretaris eind 2020 de Handelingslijn informatieplicht GAD bij fraude en integriteitsonderzoeken voorgeschreven. De Handelingslijn is op aandringen van de GAD tot stand gekomen. In de Handelingslijn staat dat de gemeentesecretaris eens per kwartaal alle lopende en afgedane onderzoeken over fraude en integriteitskwesties met de gemeenteaccountant en de centrale integriteitscoördinator bespreekt. Daarnaast staat in de Handelingslijn dat in geval van (feitelijke, vermoede of vermeende) fraude en in geval van integriteitsonderzoeken met een materieel of financieel belang de gemeenteaccountant actief en direct geïnformeerd moet worden. Deze actieve informatieplicht ligt bij de directeuren van de dienst en/of de gemeentesecretaris.

Als de dienstdirecteuren deze nieuwe procesafspraak zouden volgen wordt de gemeenteaccountant het ‘postadres’ van alle mogelijke fraudes en integriteitsonderzoeken van materieel of financieel belang, ongeacht de aard of de omvang van het mogelijke fraude- of integriteitsonderzoek. Dit lijkt ons meer een taak voor het Bureau Integriteit. 22 Stuurgroep Integriteit is een orgaan binnen de gemeente Den Haag waarin de burgemeester, de gemeentesecretaris,

wethouder P&O en de directeur P&O. zitting hebben. Recentelijk is er op de intranetsite een nieuwe instructie verschenen. Hieruit blijkt dat alle integriteitsschendingen bij het Bureau Integriteit moeten worden gemeld. Het Bureau Integriteit rapporteert aan de Stuurgroep Integriteit over de voortgang/afronding van onderzoeken. 23 De lokale rekenkamercommissie is sinds 1 mei 2008 opgeheven. Sindsdien is er een lokale rekenkamer: De Rekenkamer Den Haag. Het handboek is hierop nog niet aangepast.

25

We zien hier een risico dat de gemeenteaccountant een te grote rol gaat vervullen in de interne beheersing van het frauderisico binnen de gemeente. De gemeenteaccountant heeft ons medegedeeld dat in de praktijk het gesignaleerde risico zich niet voordoet, omdat de gemeenteaccountant de meldingen ontvangt via de reguliere overleggen met het bureau integriteit en de gemeentesecretaris. Anders dan in de handelingslijn van de gemeentesecretaris is voorgeschreven wordt de gemeenteaccountant dus niet actief en direct geïnformeerd door de directeuren bij alle fraude- en integriteitsonderzoeken. Conclusie Het handboek bevat een procedure voor de melding van feitelijke, vermoede of vermeende fraudes die de GAD zelf ontdekt. Deze procedure beschrijft niet hoe de GAD wordt geïnformeerd over mogelijke fraudes die door de gemeente zelf zijn ontdekt. Eind 2020 is met de gemeentesecretaris een nieuwe procesafspraak gemaakt die in deze leemte moet voorzien. De nieuwe procesafspraak kan ertoe leiden dat de gemeenteaccountant een te grote betrokkenheid krijgt bij het interne beheersingsproces van fraude- en integriteitsrisico’s. In de praktijk doet dit zich niet voor.

3.3 Werking: Welke werkzaamheden zijn uitgevoerd voor de controle op fraude? Naleving procedures en instructies bij de jaarrekeningcontrole Aan de hand van het digitaal dossier hebben we beoordeeld welke werkzaamheden de GAD bij de jaarrekeningcontrole 2020 heeft uitgevoerd met betrekking tot frauderisico’s. In het dossier treffen we een verslag aan van een pre-auditmeeting. Hieruit blijkt dat vóór aanvang van de controle de mogelijke algemene en specifieke frauderisicofactoren met het auditteam zijn besproken. Verder is voorafgaande aan de planningsfase door de GAD een initiële cijferanalyse opgesteld, die later is geactualiseerd. In dit overzicht zijn alle posten van de jaarrekening en overige relevante aspecten van de jaarrekening, zoals BTW, Vennootschapsbelasting, Europese aanbestedingen, Wnt24 beoordeeld op het risico op een afwijking van materieel belang als gevolg van fraude. In de planningsfase is een samenvattend overzicht opgesteld waarin per jaarrekeningpost alle geïdentificeerde risico’s staan vermeld. Uit efficiencyoverwegingen wordt voorgesteld specifieke gegevensgerichte werkzaamheden uit te voeren om de geïdentificeerde risico’s te kunnen afdekken. De keuze voor de gegevensgerichte werkzaamheden is mede gebaseerd op de bewering dat bij de gemeente geen specifieke zichtbare ‘key controls’25 aanwezig zijn ter afdekking van de desbetreffende risico’s.

De beweringen dat er binnen de gemeente geen specifieke key controls aanwezig zijn, lijkt ons niet aannemelijk. Echter ook wij schatten in dat in de meeste gevallen een gegevensgerichte controle-aanpak het meest doelmatig is. Daarnaast concludeert de GAD op basis van een uitgevoerde initiële cijferanalyse dat geen indicaties naar voren komen die mogelijk duiden op afwijkingen van materieel belang. Alleen bij de grondopbrengsten wordt geconcludeerd dat een significant frauderisico aanwezig is. Dit is gebaseerd op een bevinding bij de jaarrekeningcontrole 2019. Toen is door de GAD bij de controle van de 24 Wet normering topinkomens. 25 Het begrip ‘key control’ is in het werkprogramma niet nader gedefinieerd. We gaan ervan uit dat bedoeld wordt een

belangrijk interne beheersingsmaatregel die voldoende zekerheid geeft dat het geïdentificeerde risico is afgedekt.

26

grondexploitaties vastgesteld dat de opbrengsten van verschillende kavels residueel waren bepaald en aanvullend substantieel waren verlaagd voor excessieve bouwkosten. We hebben vastgesteld dat de GAD bij de jaarrekeningcontrole 2020 aan deze opbrengstverantwoording extra aandacht heeft besteed. Van alle verkopen boven de € 1.000.000 is beoordeeld of de verrekende excessieve bouwkosten aannemelijk zijn. Voor de opbrengstverantwoordingen is een apart document aanwezig waarmee de GAD weerlegt dat daar sprake zou kunnen zijn van een materieel frauderisico. Ook is een standaardvragenlijst van de NBA ingevuld om systematisch te beoordelen of mogelijk sprake is van een verhoogd corruptierisico. In dit document wordt geconcludeerd dat er eigenlijk alleen een corruptierisico26 is bij het inkoop- en verkoopproces voor grondexploitaties. Ook wordt geconcludeerd dat voldoende interne beheersingsmaatregelen zijn getroffen om eventuele mogelijke corruptie te voorkomen. Voorts wordt gesteld dat er binnen de gemeente een Interne Audit-afdeling aanwezig is die ervoor zorgt dat eventuele corruptie eerder zou worden gedetecteerd. Een verdere onderbouwing daarvan is niet in het dossier aangetroffen. Tijdens de wederhoorfase is ons gemeld dat de GAD geen onderzoek heeft gedaan naar de desbetreffende werkzaamheden van de Interne Audit-afdeling.

De standaardvragenlijst is derhalve op dit punt niet juist ingevuld. In de controleaanpak van de GAD is niet opgenomen dat zij onderzoek doet naar het functioneren van de wet Bibob bij grondexploitaties. Zo’n onderzoek behoeft de gemeenteaccountant op basis van regelgeving ook niet uit te voeren. We kunnen ons evenwel voorstellen dat een gemeenteaccountant periodiek het functioneren van dit bestuursrechtelijke instrument om fraude en ondermijning te voorkomen, in zijn controleaanpak meeneemt.27 Ook hebben we uit het dossier kunnen opmaken dat de gemeenteaccountant de controleaanpak 2020 heeft toegelicht bij de gemeentesecretaris, de gemeentecontroller en de directeuren van de diensten. Van deze gesprekken is een agenda in het dossier aanwezig. Hieruit blijkt dat het risico van fraudes, integriteit en corruptie onderwerp zijn geagendeerd. De gemeenteaccountant heeft gesignaleerd dat de gemeente nog niet beschikt over een fraude risicoanalyse. Daarbij is het risico benadrukt dat hierdoor mogelijke kwetsbare plekken in de interne beheersing aanwezig zijn die onopgemerkt blijven. Bij deze zogenaamde pre-auditmeetings Extern is tevens aangekondigd dat de GAD vanwege het frauderisico een element van onvoorspelbaarheid bij de controle zal inbouwen. De informatievoorziening over fraudes is sinds de Handelingslijn informatieplicht van december 2020 sterk verbeterd.

Naar ons is medegedeeld heeft de gemeenteaccountant nu drie maandelijks een gesprek met de gemeentesecretaris en het Bureau Integriteit over fraude- en integriteitskwesties. De gemeenteaccountant kan op basis daarvan de voortgang volgen. Zij beoordeelt daarbij ook of de feitelijke of vermeende fraudegevallen en integriteitskwesties incidenteel of structureel van aard zijn. Hiervan zijn evenwel beperkt vastleggingen in het dossier aangetroffen.

26 Bij corruptie gaat het om handelingen die verband houden met het doen van een gift of een belofte om de ander (onder

meer een ambtenaar maar ook een privaatrechtelijke partij) te verleiden iets te doen of na te laten. Corruptie houdt vaak ook verband met vraagstukken op het gebied van omkoping en belangenverstrengeling (vermenging van zakelijke en privébelangen). Voor accountants die jaarrekeningen controleren heeft de NBA in december 2016 de praktijkhandleiding 1132, Corruptie, werkzaamheden van de accountant, gepubliceerd. 27

Ook bij vergunningverleningen en te verstrekken subsidies kunnen er situaties zijn, waarbij de wet Bibob door de gemeente wordt ingezet.

27

Om mogelijke - bij de GAD onbekende - fraudes en risico’s op het spoor heeft de GAD zelf systematisch de notulen van het College, de raad en de Rekeningencommissie beoordeeld op mogelijke materiële financiële risico’s. Daarbij zijn ook de geheime notulen beoordeeld. Verder hebben we een document aangetroffen waaruit blijkt dat op het internet is gezocht naar publiek beschikbare informatie omtrent onregelmatigheden, fraude en corruptie binnen de gemeente Den Haag. Systematisch is nagegaan wat de aard en de geschatte omvang daarvan was en welke impact het heeft op de controle van de GAD. Voor het opsporen van fraudes en onregelmatigheden heeft de accountant een element van onvoorspelbaarheid in de controle ingebouwd. De GAD heeft een aantal data-analyses uitgevoerd op onder meer inkoopfacturen, , crediteurenstamgegevens en bankgegevens. Dit heeft een signaallijst opgeleverd. Een negental specifieke hits is door de gemeenteaccountant besproken met dienstdirecteuren. Van de data-analyses zijn diverse documenten in het dossier opgenomen.

Hoewel de bevindingen geen invloed hebben gehad op de aard van de controleverklaring, hebben de hits wel geleid tot opmerkingen in het accountantsverslag, de managementletters en de Boardletter.28 In een interview heeft de accountant ons gemeld dat het voor de interne beheersing wenselijk zou zijn als de gemeente deze data-analyses ook zelf zou uitvoeren. Daar zijn wij het mee eens. Ook is conform de voorschriften in het controledossier een schriftelijk bevestiging van het college van B&W aanwezig waarin het college erkent verantwoordelijk te zijn voor het opzetten, implementeren en onderhouden van de interne beheersing gericht op het voorkomen en detecteren van fraude. Ook geeft het college in die brief aan alle kennis te hebben verstrekt over eventuele fraude en het vermoeden van fraude die op de gemeente van invloed zijn, in het geval dat de fraude een materieel effect zou kunnen hebben op de jaarrekening. Het college neemt daarbij de verantwoordelijkheid dat ook tijdens de jaarrekeningcontrole de gemeente de vereiste gegevens over fraude aan de accountant heeft verstrekt. De bevestigingsbrief is een formeel document, die het college op verzoek van de accountant toestuurt, voordat hij zijn controleverklaring mag afgeven.

Het is de GAD niet bekend in hoeverre de verantwoordelijke directeuren, die veelal een beter zicht hebben op de dagelijkse praktijk, een verklaring of bevestiging aan het college hebben afgegeven over de bij hen bekende fraudes, onregelmatigheden en financiële risico’s. Conclusie De GAD heeft bij de uitvoering uitgebreid aandacht besteed aan fraude en onregelmatigheden. Op een aantal onderdelen is het mogelijk de bevindingen steviger te onderbouwen. Hierbij denken we bijvoorbeeld aan de beoordeling of mogelijke fraudes al dan niet structureel zijn. Een toets op het gebruik van het bestuurlijk instrument Bibob maakt geen onderdeel uit van de jaarlijkse controleaanpak. Dit is ook niet verplicht. In het kader van de controle op het frauderisico zou naar onze mening een toets op het functioneren van de Bibob eens in de zoveel jaar wel te overwegen zijn.

Naleving procedures en instructies bij het vermoeden van fraudes Het is voor een accountant vaak lastig om een (vermoede) fraude te identificeren. Dit komt doordat fraude gepaard gaat met opgezette plannen om fraude te verhullen, zoals valsheid in geschrifte, het

28 Managementletters zijn bestemd voor dienstdirecteuren, gemeentesecretaris en/of het college. Een boardletter is

bestemd voor de gemeenteraad. In deze documenten wordt gerapporteerd over tussentijdse bevindingen over zaken zoals kwaliteit van de interne beheersing, IT-omgeving, verslaggevings- en rechtmatigheidsvraagstukken, jaarrekeningproces en de opvolging van eerdere bevindingen uit voorgaande jaren.

28

opzettelijk nalaten transacties vast te leggen of het opzettelijk aan de accountant verkeerd voorstellen van zaken. Er hebben zich twee onregelmatigheden voorgedaan bij de gemeente Den Haag die impact hebben op de jaarrekeningcontrole 2020. Deze onregelmatigheden zijn binnen het ambtelijk apparaat geconstateerd. In het controledossier treffen we een afwegingskader aan waaruit blijkt dat de GAD deze onregelmatigheden om kwalitatieve redenen als vermeende fraudes heeft aangemerkt. Verder wordt aangegeven dat dit geen fraudes betreffen die de Wwft raken (financiering terrorisme c.q. witwassen). De gemeenteaccountant heeft de betrokken dienstdirecteuren gevraagd herstel- c.q. redresplannen op te stellen en ze aan haar ter goedkeuring voor te leggen. De redresplannen waren in een eerste opzet van onvoldoende kwaliteit en zijn na diverse overleggen aangepast tot een voldoende niveau. De definitieve redresplannen zijn door de GAD beoordeeld en akkoord bevonden en in het controledossier gearchiveerd. Verder blijkt uit de stukken dat de gemeenteaccountant met de betrokken dienstdirecteuren afspreekt om haar te informeren over de voortgang van de herstel- en/of verbeteracties. Hierdoor is zij in staat om - als daar aanleiding voor is - de desbetreffende zaken aan de orde te stellen op een passend ambtelijk of bestuurlijk niveau.

Binnen het controleteam is tijd en deskundigheid vrijgemaakt om de plannen en de voortgang daarvan te beoordelen en te bewaken. Conclusie De GAD heeft haar rol met betrekking tot feitelijke, vermoede of vermeende fraudes opgepakt in lijn met de geldende regelgeving. Op verzoek van de gemeenteaccountant zijn door de betrokken dienstdirecteuren redresplannen opgesteld en door haar geaccordeerd. De betrokken dienstdirecteuren moeten haar informeren over de voortgang van de herstel- en/of verbeteracties. Een vertraging in de uitvoering kan zij zo nodig aankaarten bij de gemeentesecretaris en/of de verantwoordelijk wethouder. Er is binnen het controleteam specifieke capaciteit vrijgemaakt om de plannen te beoordelen en te accorderen. In het dossier zijn onder meer de goedgekeurde redresplannen als controle-documentatie opgenomen.

29

4 Beantwoording onderzoeksvraag over communicatie met de Rekeningencommissie Onderzoeksvraag 3 “In hoeverre bespreekt de GAD met de Rekeningencommissie haar onafhankelijke positie en de controle van de fraude?”

4.1 Beoordelingskader communicatie Rekeningencommissie De rekeningencommissie doet onderzoek naar de getrouwheid en de rechtmatigheid van de door het college opgestelde jaarrekening. Op basis van dit onderzoek brengt de Rekeningencommissie een advies uit aan de gemeenteraad met betrekking tot de vaststelling van de jaarrekening.29 De Rekeningencommissie maakt daarbij mede gebruik van de uitkomsten van de wettelijke controle door de accountant.30 In artikel 213 Gw is geregeld dat de accountant op grond van zijn controle een controleverklaring moet afgeven en een verslag van bevindingen uitbrengt. Dit verslag moet in ieder geval bevindingen bevatten over de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken. Ook moet hij over onrechtmatigheden in de jaarrekening rapporteren. Specifiek voor accountants die gemeenten controleren heeft de NBA de handreiking De met governance belaste personen bij gemeenten vastgesteld (Handreiking 1139 van 12 november 2019). In de handreiking is de relevante regelgeving met betrekking tot de communicatie met de met governance belaste personen vertaald naar de gemeentelijke situatie.31 Handreiking 1139 hebben we als normenkader gebruikt om te beoordelen of de GAD adequaat communiceert met de Rekeningencommissie.

Hierbij hebben ons specifiek gericht op de aspecten onafhankelijkheid en fraude. De governancestructuur kan per gemeente verschillen.32 De accountant moet bepalen wie de meest geschikte personen zijn om binnen de governancestructuur van de gemeente te communiceren. De afspraken daarover worden moeten worden vastgelegd. De geschikte persoon (personen) of commissie(s) om mee te communiceren kan (kunnen) verschillen afhankelijk van de gelegenheid waarover moet worden gecommuniceerd. De accountant moet evenwel voor ogen houden dat de gemeenteraad uiteindelijk het orgaan is dat informatie dient te ontvangen voor het uitoefenen van toezicht. De accountant kan bij zijn afweging met wie hij kan communiceren rekening houden met de volgende aspecten: (COS 260.A5) a. de verantwoordelijkheden van de subgroep (zoals in Den Haag de Rekeningencommissie) en van de gemeenteraad; b. de aard en de gelegenheid die moet worden medegedeeld; 29 Artikel 2.2 en 2.4 van de Verordening Rekeningencommissie 2014. 30 Artikel 2.3 van de Verordening op de Rekeningencommissie 2014. 31 Dit betreffen onder meer de gemeentewet en de beroepsvoorschriften van accountants: COS 260 Communicatie met de

met governance belaste personen en COS 265 Meedelen van tekortkomingen in de interne beheersing aan de governance belaste personen en het management. 32 In de handreiking wordt met governancestructuur bedoeld de gemeenteraad en het geheel aan commissies en organen binnen de gemeente die belast zijn met het toezicht op het bestuurlijk management. Het bestuurlijk management bestaat uit het College van B&W en de gemeentesecretaris.

30

c. relevante door wet- en regelgeving gestelde eisen (lees de gemeentewet); d. de vraag of de subgroep de bevoegdheid heeft om actie te ondernemen met betrekking tot de meegedeelde informatie, en verdere informatie en uitleg kan geven die de accountant nodig kan hebben. Punt d. houdt in dat afhankelijk van de gelegenheid ook met het college (het bestuurlijk management) en/ of het ambtelijk management kan worden gecommuniceerd (NV COS 260.10). Uit de NBA-handreiking is op te maken dat de GAD met de Rekeningencommissie tenminste zal overleggen over de vraag in hoeverre de inrichting van het financieel beheer, de financiële organisatie en de jaarrekening en het jaarverslag op orde zijn. Ook gaat de handreiking ervanuit dat fraude en integriteitskwesties en de onafhankelijkheid van de accountant onderwerp van gesprek en/of rapportage zijn. Bij specifieke aangelegenheden maakt de accountant een afweging welk orgaan hij gedetailleerd informeert en wie er eventueel “samengevat” op de hoogte wordt gesteld. Voor de bespreking en/of rapportage is een goede timing van belang. Eventueel worden er extra vergaderingen ingelast. Notulen van de Rekeningencommissie en eventuele andere verslagen moeten in het controledossier worden opgenomen, indien die een passende vastlegging van de communicatie vormen.

Bespreekpunten zijn de planning, kernpunten van de controle, onafhankelijkheid, tussentijdse problemen (in de uitvoering van de controle), fraude en interne beheersing.

4.2 Opzet: Hoe ziet het beheersingskader eruit voor de communicatie? De gemeenteraad heeft met het vaststellen van de Verordening op de Rekeningencommissie 2014 geregeld dat de Rekeningencommissie het onderzoek doet naar de getrouwheid en de rechtmatigheid van de door het gemeentebestuur opgestelde jaarrekening. De commissie maakt daarbij mede gebruik van de uitkomsten van de wettelijke controle en van het onderzoek van de accountant naar de door het college opgestelde tussentijdse proces- en projectverantwoordingen. Bij ons onderzoek hebben we vooral gekeken doe de GAD communiceert over de onderwerpen onafhankelijkheid en fraude. In het handboek heeft de GAD een procedure Overleg Rekeningencommissie (procedure 8.4) opgenomen. Hierin is het volgende opgenomen: 1. In het kader van de VIO heeft de directeur in ieder geval een keer per jaar overleg met de Rekeningcommissie inzake onafhankelijkheidsaangelegenheden. In dit overleg komt aan de orde: 1. De onafhankelijke positie van de GAD als organisatie en van de directeur (met inbegrip van de plaatsvervangend directeur). 2. Mogelijke knelpunten in de samenloop van assurance en de overige dienstverlening (onafhankelijkheidsdilemma’s). 3. De toereikendheid van budgettaire middelen om op verantwoorde wijze assurance opdrachten uit te voeren. Hiertoe kunnen de dienstbegroting en dienstverantwoording dienen. 4.

Aard en omvang van assurance opdrachten en de overige dienstverlening. 5. In- en uitdiensttreding van medewerkers in verantwoordelijke functies met relevante beslissingsbevoegdheden bij het opmaken of controleren van assurance objecten. Eventuele zakelijke relaties tussen medewerkers en de Gemeente, die niet passen in het kader van de gewone bedrijfsuitoefening van de Gemeente. De eventuele bevindingen van de compliance officer terzake van de naleving van de onafhankelijkheidsvoorschriften door de medewerkers van de GAD in de beschouwde periode.

31

2

De directeur neemt onverwijld contact op met de Rekeningcommissie in het geval van het continueren van een assuranceopdracht op grond van zwaarwegend maatschappelijk belang terwijl inmiddels het Hoofd Audit Groep niet meer voldoet aan de artikelen 3,6 of 7 ViO. Het betreft het toepassen van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 15 ViO.

3. Ontvangen geschenken die een waarde van € 100 te boven gaan worden door de directeur gemeld bij de Rekeningcommissie. Deze melding geldt eveneens voor een ontvangen of verstrekte persoonlijke uiting van gastvrijheid. 4. De directeur informeert de voorzitter van de Rekeningcommissie onverwijld als zich een juridische procedure dreigt of is aangespannen door een derde client tegen de GAD. De directeur informeert de voorzitter van de Rekeningcommissie over de voortgang en afwikkeling van deze procedure.

De procedure Overleg Rekeningencommissie gaat vooral om het bespreken van zaken rondom de onafhankelijkheid. In de procedure staat dat daarbij ook de aard en de omvang van assurance en de overige dienstverleningen worden besproken (artikel 1.4). In de procedure is niets opgenomen over het bespreken van de rol van de accountant bij fraude- en integriteitskwesties binnen de gemeente. Wel hebben we gezien dat voorafgaande aan de jaarrekeningcontrole 2020 de GAD aan de Rekeningencommissie een Aanpak jaarrekeningcontrole 2020 GAD heeft toegezonden. De GAD geeft daarin aan dat haar onafhankelijkheid is geborgd. Ook meldt zij dat met de rekeningencommissie een afspraak is gemaakt om controleverwante verzoeken en/of niet-controlediensten vooraf met hen af te stemmen. Ten aanzien van frauderisico’s wordt beschreven dat de GAD een frauderisicoanalyse heeft uitgevoerd. Ook is aangegeven dat zij via de Board Letter en het accountantsverslag bevindingen zal rapporteren die belangrijk zijn voor het gemeentebestuur om zijn toezichthoudende rol te kunnen vervullen. Niet is aangegeven of en in hoeverre de GAD fraude- en integriteitskwesties zal melden. Overigens is het melden van dergelijke zaken als eerste een verantwoordelijkheid van het college. De gemeenteaccountant dient de Rekeningencommissie te informeren over leemten in de interne beheersing van frauderisico’s.

Ook als het college materiële fraudekwesties niet adequaat onderzoekt en/ of geen passende maatregelen neemt, zal de accountant dat moeten melden. Conclusie In opzet is geregeld dat de GAD overlegt voert met de Rekeningencommissie. De GAD heeft een procedure om ten minste éénmaal per jaar met de Rekeningencommissie haar onafhankelijkheid te bespreken. In de procedure is niet aangegeven of de GAD voor- of achteraf dienstverleningen voor het college met de rekeningencommissie bespreekt. Ook zijn in de procedure geen afspraken vastgelegd over wanneer de GAD fraude- en integriteitskwesties meldt aan de Rekeningencommissie. In de Aanpak jaarrekeningcontrole 2020 GAD wordt wel op deze onderwerpen ingegaan.

4.3 Werking: Wat bespreekt de GAD met de Rekeningencommissie? Aan de hand van de gespreksverslagen hebben we kunnen vaststellen van de gemeenteaccountant gemiddeld 5 tot 6 maal per jaar overlegt met de Rekeningencommissie. De gemeenteaccountant heeft ons gemeld dat los daarvan zij ook nog circa twee keer per jaar gesprekken voert met de voorzitter en individuele leden van de Rekeningencommissie. Om de controle goed te laten verlopen en controlebevindingen tijdig onder de aandacht te brengen bij de bestuurders en het management heeft de gemeenteaccountant daarnaast ook veelvuldig overleg binnen de gemeentelijke organisatie. Dergelijke overleggen zijn ook van belang om vroegtijdig knelpunten binnen de organisatie te signaleren en zicht te houden op verbeteracties binnen de gemeente. We hebben de 32

gemeenteaccountant gevraagd deze overleggen in beeld te brengen en daarbij tevens te vermelden welke onderwerpen aan de orde zijn geweest. Gelet op de bevindingen die we terugzien in het controledossier vinden we dat de contacten en gespreksonderwerpen logisch zijn. Ten aanzien van de schriftelijke communicatie zijn meerdere documenten relevant voor de rekeningencommissie. Allereerst zijn dit de wettelijk voorgeschreven documenten als de controleverklaring en het accountantsverslag.33 Maar ook andere documenten kunnen relevant zijn voor de Rekeningencommissie. We hebben onderzocht welke rapportages de GAD vanaf 2019 specifiek over haar onafhankelijkheid heeft uitgebracht. Verder hebben we kennisgenomen van alle rapportages die in het kader van de jaarrekeningcontrole 2020 zijn verzonden aan de Rekeningencommissie. We hebben gekeken of in die rapportages aandacht is besteed aan de onderwerpen onafhankelijkheid en fraude. Tevens hebben we gekeken of uit de besprekingsverslagen blijkt of deze onderwerpen nog aanleiding hebben gegeven tot vragen of discussie in de Rekeningencommissie.

Onafhankelijkheid In het handboek is vastgelegd dat de GAD jaarlijks met de Rekeningencommissie overlegt over haar onafhankelijkheid. De laatste rapportage die specifiek hierover is uitgebracht dateert van 22 maart 2019. Deze is in de Rekeningencommissievergadering van 3 april 2019 geagendeerd. Deze rapportage gaf de leden geen aanleiding tot het maken van opmerkingen of het stellen van vragen. Met betrekking tot de jaarrekeningcontrole 2020 heeft de GAD in verschillende documenten over haar onafhankelijkheid gerapporteerd. In de vergadering van 26 november 2020 is het document Aanpak jaarrekeningcontrole 2020 GAD besproken. In dat document geeft de GAD aan dat zij geen bedreigingen ziet om de jaarrekeningcontrole onafhankelijk uit te voeren conform de beroepsregels. Verder is gemeld dat alle teamleden betrokken bij de controle van de gemeente persoonlijk verklaard hebben onafhankelijk te zijn van de gemeente. In de vergadering van 17 december 2020 is de Board Letter34 besproken. De GAD rapporteert dat er geen opdrachten zijn uitgevoerd die haar onafhankelijkheid bedreigen. Verder meldt zij dat ze op verzoek van het college subsidieverantwoordingen van de gemeente heeft gecontroleerd. In de Aanpak jaarrekeningcontrole 2020 GAD is gemeld dat ze dergelijke controles vooraf afstemt met de Rekeningencommissie.

In hoeverre dat is gebeurd kunnen we aan de hand van de besprekingsverslagen niet vaststellen. Het definitief-concept accountantsverslag 202035 en de controleverklaring is in de vergadering van 30 juni 2021 besproken. In beide stukken rapporteert de GAD over haar onafhankelijkheid. In het accountantsverslag worden de maatregelen opgesomd die zijn getroffen om de onafhankelijkheid te borgen. Ook wordt melding gemaakt dat extra opdrachten zijn uitgevoerd voor het college. Dit

33 In de gemeentewet wordt gesproken van accountantsverklaring en verslag van bevindingen (art. 213 lid 5) 34 De GAD heeft haar belangrijkste tussentijdse bevindingen gerapporteerd aan het college van B&W in een zogenaamde

managementletter. Via de Boardletter heeft de GAD de belangrijkste tussentijdse bevindingen samengevat voor de raad en de rekeningencommissie. 35 Vanwege dat het samenstellen van de jaarrekening 2020 van de gemeente vertraging had opgelopen, is besloten om de bevindingen van de jaarrekeningcontrole met de rekeningencommissie te bespreken aan de had van een Definitief concept accountantsverslag. Dit verslag is later, na afronding van de controle, met enkele aanpassingen definitief geworden.

33

betreft de controle van subsidieverantwoordingen en fiscale adviezen.36 In het besprekingsverslag geeft de accountant aan dat zij met betrekking tot haar werkzaamheden wordt gecontroleerd door het samenwerkingsverband Kwaliteitstoets Overheidsaccountants (KOA)37. Uit de analyse van de besprekingsverslagen is niet gebleken dat de Rekeningencommissie nadere vragen heeft gesteld over de onafhankelijkheid van de GAD. Wel stelde de Rekeningencommissie vragen over de onafhankelijkheid van de functionaris Gegevensbescherming en over de Interne Audit-afdeling binnen de gemeente. Conclusie De GAD rapporteert op verschillende momenten over haar onafhankelijke positie aan de Rekeningencommissie. De rapportages geven de Rekeningencommissie geen aanleiding tot het maken van opmerkingen of het stellen van vragen. De GAD heeft aangegeven vooraf de dienstverleningen die zij voor het college uitvoert, met de rekeningencommissie af te zullen stemmen. Het is onduidelijk of dit is gebeurd. De vraag is evenwel of bij de controle van bijvoorbeeld jaarlijks terugkerende subsidieverantwoordingen vooraf afstemming van de rekeningencommissie noodzakelijk is. Om de onafhankelijke positie van de GAD te borgen vinden wij het bij overige dienstverleningen wel van belang dat de GAD die vooraf afstemt met de raad c.q. de rekeningencommissie.

Volgens mededeling van de GAD hebben dergelijke dienstverleningen zich in 2020 niet voorgedaan. Wel zijn door het fiscaal team adviezen verleend aan het college, maar daar is de directeur GAD vaktechnisch niet voor verantwoordelijk. Dat geldt ook voor de adviezen van de subsidie-inspecteur. We vinden dat hierover niet duidelijk is gecommuniceerd met de rekeningencommissie.

Fraude Bij de jaarrekeningcontrole 2020 was de controle van de Fraude en integriteit een speerpunt. In de vergadering van 26 november 2020 is de controleaanpak van de GAD toegelicht. Met betrekking tot frauderisico’s wordt aangegeven dat de controle gericht zal zijn het naleven van de interne beheersingsmaatregelen en de risico’s op omkoping en corruptie. Ook wordt vermeld dat wordt ingezet op innovatie, zoals het gebruik van data-analyse in de controle. In de Board Letter 2020 rapporteert de GAD uitgebreid over haar bevindingen met betrekking tot de interne beheersing van frauderisico’s. Hierbij geeft ze aan dat het bewustzijn bij de gemeente met betrekking tot het risico van fraude voldoende aanwezig is en dat over het algemeen voldoende richtlijnen en functiescheidingen aanwezig zijn om fraude van materieel belang te voorkomen. Als knelpunten geeft ze aan dat de gemeente niet over een (actuele) risicoanalyse beschikt en dat er in 2020 geen systematische controlewerkzaamheden door de gemeente op fraude zijn uitgevoerd. De Board Letter is in de vergadering van 17 december 2020 besproken. In het verslag vraagt de Rekeningencommissie het college prioriteit te geven aan de uitvoering van de detectieve maatregelen fraudepreventie en structureel een frauderisicoanalyse uit te voeren.

In het accountantsverslag 2020 is helder aangegeven dat de primaire verantwoordelijkheid voor het voorkomen en detecteren van fraude en de naleving van wet- en regelgeving berust bij het college 36

Bij de bespreking van concept-feitenrapport voor feitelijk wederhoor heeft de gemeenteaccountant medegedeeld dat hoewel het fiscaal team organisatorisch is ondergebracht bij de GAD, deze adviezen niet onder verantwoordelijkheid van de directeur GAD worden uitgevoerd. Dat geldt ook voor de adviezen van de subsidie-inspecteur. 37 De KOA voert niet jaarlijks een onderzoek uit. In 2019 en 2020 is er geen onderzoek geweest van de KOA.

34

en bij de raad als toezichthoudend orgaan van de gemeente. In de controleverklaring zijn de verantwoordelijkheden van het college en de accountant uiteengezet. Daarnaast is in de controleverklaring een onverplichte paragraaf opgenomen inzake fraude en andere concompliance.38 Hierin is in hoofdlijnen beschreven welke werkzaamheden de GAD gelet op frauderisico’s heeft uitgevoerd. In de vergadering van de Rekeningencommissie van 30 juni 2021 is het definitief-concept accountantsverslag 2020 en de controleverklaring besproken. In dit accountantsverslag wordt gemeld dat het college bezig is met het opstellen van een frauderisicoanalyse. De GAD adviseert het college de frauderisicoanalyse te bespreken met de raad/Rekeningencommissie zodat dit een zichtbaar en vast onderdeel vormt van de interne beheersingsomgeving. Door de frauderisicoanalyse geeft het college aan welke frauderisico’s het college accepteert en op welke risico’s zij acteert door middel van het inrichten van interne beheersingsmaatregelen. In het accountantsverslag wordt ook gemeld dat de gemeente in 2020 met twee vermeende fraudes is geconfronteerd, die zij zelf heeft ontdekt en heeft gerapporteerd aan de raad. De GAD heeft adequaat toegelicht wat haar rol is geweest met betrekking tot de twee zogenaamde redresplannen die de gemeente heeft gemaakt.

Verder geeft de GAD aan dat zij de uitvoering van de plannen in haar controle zal monitoren. In het verslag van 7 juli 2021 van de Rekeningencommissie lezen we dat de Rekeningencommissie de door de GAD voorgestelde verbeteringen bespreekt met de wethouder Economie, Internationaal, Dienstverlening. De commissie vraagt de wethouder om structureel een risicoanalyse uit te voeren, aangevuld met het systematisch uitvoeren van controlewerkzaamheden op fraude door de eigen medewerkers. De wethouder geeft inzicht in de stand van zaken. Een eerste frauderisicoanalyse is in juli 2021 in uitvoering als onderdeel van het programma ter verbetering van de beheersorganisatie. Deze zal aan het einde van het derde kwartaal van 2021 zijn afgerond. Conclusie De GAD bespreekt met de Rekeningencommissie uitgebreid het onderwerp fraude. De Rekeningencommissie ontvangt daarmee informatie om haar controlerende rol met betrekking tot de kwaliteit van de interne beheersing ten aanzien van fraude te kunnen vervullen.

38 De GAD heeft bij de controle van de jaarrekening 2020 meegedaan aan een pilot van de beroepsorganisatie NBA. De

voorschriften bieden de mogelijkheid om in de controleverklaring vormvrij te rapporten over fraude en andere noncompliance vraagstukken. Naast PwC (gemeente Breda) heeft alleen de GAD (gemeente Den Haag) van alle gemeenten dit over het controlejaar 2020 gedaan.

35

COLOFON Rekenkamer Den Haag Leden Manus Twisk, voorzitter Pauline Reeuwijk Robert-Jaap Voorn Aan dit rapport hebben meegewerkt Hans van Dam Evert Visser Thijs Bosma

Contactgegevens Rekenkamer Den Haag Postbus 16079 2500 BB Den Haag T: 070 353 2048 Bezoekadres Stadhuis Gemeente Den Haag Spui 70 2511 BT Den Haag Datum 23 november 2021 RIS nummer 310832

36