RIS310802 Rapport positionering gemeentelijke accountant en GAD
Tekst van het document
3.2 Afwegingskader Uit het vorige hoofdstuk destilleren we het volgende afwegingskader Eisen Eisen ontleend aan het juridisch kader voor overheidsaccountants Onafhankelijkheid. De accountant heeft maatregelen genomen om de onafhankelijkheid te kunnen waarborgen, gegeven de bestaande werkgeverrelaties Kwaliteit. De accountant heeft maatregelen genomen om kwaliteit en roulatie binnen de accountantsorganisatie te garanderen Toezicht. De accountant staat onder toezicht van een onafhankelijk orgaan, dat toetst op kwaliteit en onafhankelijkheid Eisen ontleend aan het juridisch kader voor openbare gemeentelijke accountants Onafhankelijkheid. De accountant is niet organiek of budgettair afhankelijk van de entiteit die hij onderzoekt Onafhankelijkheid. De accountant rapporteert aan het hoogste orgaan van de te onderzoeken entiteit Onafhankelijkheid. De accountant komt niet in de positie dat hij eigen producten moet beoordelen Kwaliteit. De accountant kan aantonen dat de medewerkers voldoen aan de juiste eisen en dat actuele opleidingen gegeven worden Toezicht. De accountant staat onder onafhankelijk toezicht Aanvullende eisen ontleend aan de interviews met stakeholders van Den Haag
S1
S2
S3
S4
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
Kwaliteit. De GAD en de accountant staat dicht bij de organisatie en denkt vanuit het belang van de stad Kwaliteit. De organisatie van de GAD is ook na de impact van de verandering robuust Onafhankelijkheid. De accountant en de GAD werkt primair voor de Raad Toezicht. De accountant voldoet aan de zwaarste eisen voor toezicht
21
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
22
4. Scenario’s ten aanzien van de toekomst 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven we de scenario’s. We beschrijven enkel de scenario’s die binnen het geldende juridische kader kunnen worden gekozen. De scenario’s wegen we vervolgens met het wegingskader.
4.2 Scenario’s op hoofdlijnen Berenschot ziet in essentie vier reële scenario’s. Al deze scenario’s zijn toegestaan binnen het huidige juridische kader. Binnen die scenario’s zijn er verschillende grijstinten denkbaar over de precieze uitwerking. Goed om op te merken is dat een scenario niet van de eén op andere dag gerealiseerd hoeft te zijn. Een fasering is ook mogelijk en naar inzicht van Berenschot verstandig. We lichten eerst de scenario’s op hoofdlijnen toe: •
Scenario 1. Status quo met quick wins. In dit scenario blijft de GAD zoals gebruikelijk gepositioneerd. Het belangrijkste verschil met de huidige situatie is dat de taak van het voorbereiden van rechtmatigheidsverklaring de verantwoordelijkheid van het College wordt. Dit kan ons inziens niet door de GAD gedaan worden, omdat de GAD vervolgens dan het eigen werk moet gaan toetsen en daar een verklaring over aan de Raad moet gaan geven. In dit scenario zijn er enkele quick-wins om de onafhankelijkheid verder te bevorderen, die we in de hiernavolgende tabel hebben benoemd.
•
Scenario 2. Positionering als raadsaccountant. In dit scenario werkt de GAD niet meer aan taken waar het college en de ambtelijke organisatie eigenlijk zelf verantwoordelijk voor zijn, anders dan met een formele audit. Dat betekent dat het fiscaal adviesteam en de inspecteur subsidies niet meer bij de GAD belegd zijn. Over de taak secretaris rekeningencommissie kan in dit scenario discussie bestaan. De reden is dat bij deze functie verzoeken aan de GAD worden voorbereid door iemand die bij de GAD werkt. Gegeven de verschuiving van taken is het dan logisch, zij het niet verplicht, om de aansturingsrelaties ook anders vorm te geven. Die verantwoordelijkheid kan dan belegd worden bij een gemeenteraadscommissie, het presidium, bij de griffier of bij de burgemeester. In de handreiking van de VNG over gemeentelijke accountantsdiensten wordt aangegeven dat qua governance de Raad ook een commissie Bedrijfsvoering GAD kan benoemen. 11 Daarin kan expertise toegevoegd worden met betrekking tot het aansturen van (accountants)organisaties. Die commissie kan dan met inachtneming van de rapporten van de rekenkamer de kwaliteit beoordelen. De gemeentesecretaris kan in dit scenario aan de aansturende entiteit ook advies geven, zodat samenhang met de rest van de organisatie geborgd is.
Tot slot is het in dit scenario mogelijk -maar niet noodzakelijk- om de financiële dekking voor de GAD onder programma 1 onder te brengen.
•
Scenario 3. Positionering als externe accountant. In dit scenario doet de GAD precies wat een externe accountant ook zou doen. In de kern betreft dit enkel vierdelijns controle en audits voor de raad, met uitzonderingen als om specifiek advies of onderzoek wordt gevraagd, binnen de kaders voor accountants. Het verschil met scenario 2 is dat voor iedere taak wordt bezien welke activiteiten derdelijns controle zijn. Al die activiteiten worden dan in de gemeentelijke organisatie belegd. Dat vraagt dat de control binnen de gemeente op de 1e, 2e en 3e lijn volwassen is.
•
Scenario 4. Werken met een externe accountant. In dit scenario volgt Den Haag de route van Rotterdam en gaat de stad werken met een externe accountant. De taken die overblijven worden overgebracht naar de 1e, 2e lijn en 3de lijn.
11
https://vng.nl/sites/default/files/2020-05/2020-05-vng-handr-besluitvorm-gem-accountantsdienst-v4.pdf
23
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
4.3 Uitwerking van de scenario’s In de volgende tabel werken we de scenario’s concreet uit naar effecten (ten opzichte van de huidige situatie) op taken, professionalisering, aansturing, budgettering, toezicht, formatie en samenwerking. Mogelijke scenario’s Aspect/Scenario
Scenario 1. Status quo met quick wins
Effect op taken van de GAD
•
•
•
Scenario 2. Positionering als raadsaccountant
• Taken t.b.v. het opstellen rechtmatigheidscontrole naar gemeentelijke organisatie • Nieuwe taak bij GAD om de verantwoording van het college te controleren • Behoud overige bestaande taken
• •
Effect voor professionaliserings-agenda
• •
• Effect op aansturing
•
•
Meer datagedreven Versterken professionele verhouding met de interne auditfunctie Roulatie om de zeven jaar
• •
• Behoud huidige vorm van aansturing van de directeur van de GAD Toevoeging in organisatieregeling van vaste escalatieroute naar de • burgemeester
Scenario 3. Positionering als externe accountant
Scenario 4. Werken met een externe accountant
Taken t.b.v. opstellen rechtmatigheidscontrole naar gemeentelijke organisatie Nieuwe taak bij GAD om de verantwoording van het college te controleren Fiscaal adviesteam en inspecteur subsidies naar gemeentelijke organisatie Secretariaat rekeningencommissie discussiepunt GAD kan taken voor college uitvoeren, voor zover zij niet onderdeel zijn van de controle Idem aan scenario 1 Roulatie om de zeven jaar
• •
Idem met scenario 2 Alle activiteiten (ongeacht de taak) die tweede of derdelijns control zijn niet meer uitvoeren, tenzij met akkoord van de raad
•
Alle taken behalve de jaarrekeningcontrole verschuiven naar de gemeentelijke organisatie
•
Idem aan scenario 2
• •
Niet van toepassing Roulatie om de zeven jaar
Aansturing van de GAD beleggen bij gemeenteraad (commissie) met advies van de GS. Een andere optie om deze rol bij de griffier te beleggen Toevoeging in organisatieregeling van vaste escalatieroute naar de burgemeester
•
Idem aan scenario 2
•
Niet van toepassing
24
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
Behoud huidige vorm van financiering
•
•
Toezicht rekenkamer. Een optie is om het kader te gaan hanteren dat de AFM ook gebruikt
•
•
Actief zoeken naar andere organisaties om diensten GAD af te nemen. Dat leidt tot een ruimer budget en tot meer formatie Samenwerking met Amsterdam intensiveren
• •
Effect op budgettering
•
Effect op toezicht
Effect op samenwerking
•
•
Budgettering primair naar • programma 1 Mogelijkheid voor aanvullende budgettering college Idem aan scenario 1 • Een optie is ook om de AFM te vragen om onder verantwoordelijkheid van de rekenkamer de toezichtfunctie in te vullen Idem aan scenario 1 • Onderzoeken of openbaar lichaam Haaglanden wenselijk is
Budgettering vanuit programma 1
•
Conform contractuele afspraken
Idem aan scenario 2
•
Toezicht door AFM
Idem aan scenario 2
•
Niet van toepassing
4.3.1 Effecten van verschuivende aansturings- en financieringsrelaties De huidige aansturing van de GAD is binnen het juridisch kader wat hiervoor geldt; dat kan dus ook in andere scenario’s voortgezet worden. Als in een ander scenario vanuit redenen van positionering of onafhankelijkheid gekozen wordt om de aansturing bij een commissie te beleggen, dan veranderen de rollen in de aansturing. Momenteel is de logica van de aansturing dat de accountant rapporteert aan het orgaan dat hem benoemd heeft: de Raad. Omdat de GAD ook ambtenaren in dienst heeft, heeft de GAD ook een directeur nodig die onder de ambtelijke aansturing valt: de directeur rapporteert conform de mandatering aan de gemeentesecretaris. In scenario 3 werkt de GAD niet meer aan collegetaken en voert hij geen taken onder verantwoordelijkheid van het college uit. Daarmee vervalt de noodzaak van aansturing vanuit de gemeentesecretaris. Het effect is dat de beschreven dubbelpositie van aanstuurder en gecontroleerde wegvalt. De aansturing van de GAD vanuit de Raad is in dat kader meer zuiver. Een effect hiervan is wel dat een orgaan dat normaliter geen grote organisaties aanstuurt, dit nu wel gaat doen. Dat eist begeleiding, waar bijvoorbeeld een commissie bedrijfsvoering bij kan helpen. In scenario 2 voert de GAD nog wel activiteiten uit voor het college.
Ook in dat scenario kan net als in Amsterdam ervoor gekozen worden om aansturing vanuit de raad vorm te geven, omdat het voorkomen van de dubbelpositie zwaarwegender wordt geacht dan volledige zuiverheid in verantwoordelijkheid. Vanuit de algemeen geldende mandatering voor aansturing van ambtenaren zou een advies van de GS aan deze entiteit in scenario 2 ook niet onlogisch zijn. Op het dualisme (scheiding van bestuur en controle/kaderstelling) is er in scenario 3 geen effect, omdat de GAD dan alleen raadstaken uitvoert. In scenario 2 heeft het verschuiven van de aansturingsrelatie wel een effect. Dan draagt de raad de verantwoordelijkheid voor de aansturing van een beperkte formatie die aan taken werkt die onder verantwoordelijkheid van het bestuur vallen. Bij verschuiving van aansturingsrelaties is het ook logisch dat budgetverantwoordelijkheid meeverhuist. Net als in
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
25
Amsterdam kan ervoor gekozen worden om organisatieverandering vanuit aanvullende financiering te regelen, zodat er geen risico is dat het raadsbudget opgesoupeerd wordt aan een tegenvaller wanneer bijvoorbeeld gereorganiseerd wordt. Met deze verschuivingen ontstaan de volgende rollen: •
Een commissie van de Raad heeft de rol om de accountant en directeur jaarlijks te beoordelen en om het budget goed te keuren. Hij kan zich daarbij laten ondersteunen door een commissie bedrijfsvoering.
•
De griffier heeft de verantwoordelijkheid om bij te dragen aan de voorbereiding van de beoordeling en als praktisch budgethouder financiële kaders voor te bereiden. Ook voor haar geldt de ondersteuning van de commissie bedrijfsvoering
•
De gemeentesecretaris kan advies geven over organieke kaders aan de raad, zodat de GAD in de dienstenstructuur blijft vallen.
Dit betekent dat bij discussies over de kwaliteit van de organisatie en over meerwerk van de accountant de Raad aan zet is om via de commissie dit gesprek met de accountant te voeren. De precieze rol van de raadscommissie, de griffier en de effecten van het verleggen van de budgettering moeten afhankelijk van de principekeuzes die de Raad maakt nader worden uitgewerkt.
4.3.2 Formatieve effecten van de scenario’s Bij al deze scenario’s geldt dat de formatieve effecten niet precies geformuleerd kunnen worden. De reden hiervoor is dat formatie niet is toegekend per taak. Dat maakt dat Berenschot zowel over de begroting als over de praktijk geen adequate uitspraken kan doen. Wel kunnen we op basis van de gesprekken inschattingen maken. We vinden het op basis van de gesprekken en de stukken aannemelijk dat de inspecteur subsidies en het fiscaal adviesteam voor ca. 4 fte begroot is. Effecten met de rechtmatigheidscontrole zijn bij ons niet bekend en vereisen nader onderzoek. Een belangrijke vraag bij de eerste drie scenario’s is hoeveel formatie een GAD nodig heeft om kwalitatief een goede accountant te kunnen zijn. Op basis van de beschikbare cijfers is het lastig om hier feitelijke uitspraken over te doen. Er is maar één andere stad waarmee vergeleken kan worden. In Amsterdam is 51 fte begroot, waar Den Haag 41 fte in de begrootte formatie heeft. De vraag is uiteraard bij welke formatie voldoende kwalitatieve expertise beschikbaar is om een van de grootste gemeenten van Nederland goed te kunnen controleren. De beelden lopen daarover uiteen. Het is van belang om in deze discussie een onderscheid te maken tussen de benodigde kwantiteit en kwaliteit van de formatie.
26
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
4.3.3 Mogelijkheden om negatieve effecten van scenario’s te mitigeren Tijdens de workshops zijn bij de scenario’s risico’s genoemd. Onderstaand ordenen we deze met mogelijkheden om te mitigeren. Scenario
Risico
Mitigerende maatregel
1
• • •
Niet compliant met toekomstige regelgeving Onvoldoende onafhankelijkheid tussen taken Onvoldoende kwaliteit door gebrek aan specialistische expertise
• • •
Verandering pas doorvoeren na nieuwe regelgeving Werken met Chinese muren binnen GAD Samenwerking aangaan met andere accountant of mogelijkheden voor inhuur verruimen (werken met flexibele schaal)
2
• •
Onevenwichtige positie griffier bij rol in aansturing Te veel uitputting programma 1 door veranderingen bij GAD
• •
Aansturing bij commissie of presidium beleggen Budget voor organisatieverandering los toekennen van programma 1
3
• • •
Onvoldoende aansluiting met gemeentelijke organisatie Onvoldoende formatie en expertise Onvoldoende interessant werk
• • •
Samenwerking audit en accountant versterken conform model Rotterdam. Dit eist ook een sterke auditdienst Mogelijkheden voor inhuur verruimen (werken met flexibele schaal) Uitwisseling met andere accountantsorganisaties organiseren
4
• • •
Onvoldoende aansluiting met gemeentelijke organisatie Onvoldoende grip op accountant Te veel kosten door meerwerk
• • •
Samenwerking audit en accountant organiseren conform model Rotterdam Sturingsgesprekken organiseren Werken met gecapte aanbestedingen.
Algemeen
• • •
Hoge frictiekosten in termen van geld Hoge frictiekosten in termen van kwaliteit Interne audit is er nog niet klaar voor
• • •
Fasering voor de verandering Fasering voor de verandering Fasering voor de verandering
4.4 Weging van de scenario’s In deze paragraaf plotten we de scenario’s in het wegingskader en brengen we langs dat kader de effecten van keuzes in beeld. We benadrukken daarbij dat dit onze eigen inschatting is van de effecten. Alle betrokkenen kunnen met dit wegingskader en de scenario’s in de hand zelf hun eigen wegingen formuleren. De formatieve uitspraken zijn in deze fase indicatief, omdat hier nog aanvullend onderzoek voor nodig is.
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
27
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
28
4.5 Beelden uit de workshops Tijdens de workshops heeft Berenschot de scenario’s getoetst met de interne gesprekspartners. Hieruit volgen de volgende beelden: •
De raadsleden willen door met de GAD en accountant. De meeste raadsleden zijn voorstander van scenario 2. Ook scenario 3 is door een raadslid genoemd.
•
De gesproken wethouder van Den Haag heeft geen opvatting over welk scenario wenselijk is, omdat hij dit de verantwoordelijkheid van de Raad vindt. De voorwaarde is wel dat het gekozen scenario juridisch mag.
•
Binnen de ambtelijke organisatie bestaat geen voorkeur voor het scenario met een externe accountant. Bij een deel van de organisatie gaat de voorkeur uit naar scenario 2, bij een deel naar scenario 3. Dit is ongeveer gelijkmatig verdeeld.
•
Met de huidige accountant is op basis van de concept-rapportage gesproken over de scenario’s. -
De accountant geeft aan geen principiële bezwaren te hebben tegen een van de vier scenario’s. Wel vindt zij dat de GAD zeer terughoudend moet zijn met het uitvoeren van geen accountantstaken. Die beweging heeft zij al ingezet en die heeft ook in scenario 1 effect, door het niet aannemen van verzoeken vanuit de gemeentelijke organisatie en deze terug te zetten binnen de gemeentelijke organisatie.
-
De accountant geeft aan dat in ieder scenario een onafhankelijke positionering van belang is en staat achter de keuzes die dat versterken. Haar voorkeur is dat er in een eventuele raadscommissie expertise wordt toegevoegd met verstand van aansturing van accountantsdiensten
-
De accountant geeft aan dat het van belang is om de formatie kwalitatief beter op orde te krijgen. Kwantitatief kan de formatie in scenario 2 of 3 op termijn wijzigen. Dit is afhankelijk van de kwaliteit binnen de GAD, de controlefuncties binnen de gemeente, de behoefte van de raad en van ontwikkelingen in accountantstaken. Over de precieze formatie en de fasering van de veranderingen wil zij in goed gesprek.
-
De accountant geeft op basis van bovenstaande overweging aan dat scenario 2 op de korte termijn meer haalbaar te vinden dan scenario 3 (met een positionering van alleen accountantstaken), omdat de veranderingen dan beperkter zijn. Daarnaast zal de gemeente een keuze moeten maken over de positionering van andere onafhankelijke functies. Het is denkbaar om op termijn door te groeien naar scenario 3.
•
Door twee gesprekspartners is aangegeven dat een keuze voor een scenario ook veel te maken heeft met de taakopvatting van de GAD. Wil Den Haag een GAD die voor het hele bestuur werkt, vanuit het oogpunt van doen wat het beste is voor de stad? Dan is een verscherping binnen scenario 1 logischer dan een keuze voor scenario 2.
•
Alle externe gesprekspartners erkennen dat alle scenario’s mogen. Scenario 1 vinden bijna alle gesprekspartners daarbij niet wenselijk.
4.6 Bevindingen Berenschot Berenschot trekt de volgende tussenconclusies: 1.
Binnen de gemeente Den Haag is geen draagvlak voor werken met een extern accountantskantoor.
2.
Er zijn samenwerkingsmogelijkheden voor de GAD met de ACAM. Ook zou gekozen kunnen worden voor een regionale dienst. Dat kan een interessant perspectief zijn om de eigen dienst te versterken, om uitwisseling te realiseren, om onafhankelijkheid verder te verankeren en roulatie verder mogelijk te maken.
3.
Externe gesprekspartners en de rekenkamer zijn voorstander van werken met een externe accountant.
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
29
5. Advies Berenschot 5.1 Inleiding Berenschot heeft in deze context de opdracht gekregen om de volgende vraag te onderzoeken: “Wat is de meest passende, toekomstbestendige positionering voor de gemeentelijke accountant en de Gemeentelijke Accountants Dienst (GAD) van de gemeente Den Haag, gegeven de huidige context, rollen en taken en de wensen van de verschillende stakeholders?” In dit laatste deel van het rapport geven we, het geheel overziend, ons advies over wat wij als Berenschot verstandig vinden. Daarbij geldt dat het uiteindelijk vooral de Raad is die een keuze moet maken. We steken het advies dan ook zo in, dat het hun keuzeproces kan ondersteunen.
5.2 Overwegingen ten aanzien van de onderzoeksvraag Juridisch gezien mogen alle vier de scenario’s. Daarmee is er geen grond om te stellen dat een van de scenario’s onmogelijk is. Wel zijn aan de hand van het wegingskader scenario’s meer en minder verstandig naar ons oordeel. Onderstaand hebben we onze overwegingen opgenomen. •
Overweging ten aanzien van scenario 1. Als Berenschot denken we dat scenario 1 niet verstandig is. De normen zijn de afgelopen jaren veranderd en zullen verder verscherpt worden. De gemeente Den Haag zou zich als een van de grootste gemeenten van Nederland ook de hoogste eisen aan control moeten stellen. Hoewel het formeel mag, vinden we het daarom niet verstandig om in een situatie te werken waarin het risico bestaat op het controleren van de producten van mensen die in de eigen dienst werken. We denken wel dat het belangrijk is om te erkennen dat het uitvoeren van meer adviserende taken de afgelopen jaren expliciet wel de wens was en dat de GAD dit ook goed gedaan heeft. De huidige tijd stelt echter zijn eigen eisen: op basis van de gesprekken denken we dat dit de komende jaren niet meer past. Dat betekent wel een verschuiving in taakopvatting: minder een positie van de GAD voor het bestuur als geheel en meer werken aan de traditionele accountantstaken.
•
Overweging ten aanzien van scenario 3. Bij scenario 3 hebben we bedenkingen, omdat we op basis van de gesprekken en eigen inzicht in de werkzaamheden van accountantsorganisaties vermoeden dat met alleen accountantstaken er een onvoldoende stevige organisatie overeind blijft om die taken goed uit te kunnen voeren. Formatie, over alle taken heen, zal verdwijnen en dat maakt het naar onze verwachting moeilijk om voldoende expertises te houden om een complexe gemeente als Den Haag goed te controleren. Omdat we niet weten om hoeveel formatie het gaat, kunnen we geen precieze uitspraken doen over formatieve effecten. Dit scenario kan in principe wel, maar dat eist dan een stevige investering in een smalle en kwalitatief zeer goede organisatie. We maken ons zorgen of deze positionering voldoende interessant is om kwalitatief goed personeel aan te trekken of te behouden. Dit scenario kan meer aantrekkelijk worden als meerdere gemeenten samenwerken en één grote dienst realiseren: bijvoorbeeld een accountantsdienst Haaglanden.
•
Overweging ten aanzien van scenario 2. We denken dat scenario 2 haalbaar is. Door de adviestaken uit de GAD te halen is het risico op controle van eigen producten klein. Er komt een logischere verhouding tussen tweede, derde en vierde lijns control. De GAD kan wel breder worden ingezet dan enkel als externe accountant. De formatieve effecten zijn naar verwachting te overzien, hoewel dat in deze fase van het onderzoek nog precies moet worden uitgezocht. In dit scenario blijven er langs het kader dat voor openbare accountants geldt wel vragen over rond de organieke afhankelijkheden en blijft de vraag spelen of een eigen dienst evenveel kwaliteit kan leveren als een grote openbare accountant. We denken dat dit met maatregelen
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
30
uit het vorige hoofdstuk verder te mitigeren is. Daartegenover staan de besproken voordelen van de nabijheid. Voor dit scenario lijkt draagvlak te zijn in de gemeente •
Overweging ten aanzien van scenario 4. We denken dat scenario 4 reëel is. In dit scenario kiest de gemeente voor een openbare accountant. Dat heeft als voordeel dat er geen vragen meer zijn rond onafhankelijke positionering en dat het strengste toezichtkader geldt met externe controle van de AFM. De gemeente kan gebruik maken van de expertises die een (naar verwachting groot) kantoor heeft. Voor dit scenario lijkt in Den Haag geen draagvlak te zijn.
•
Overweging ten aanzien van regionalisering. Als niet voor een externe accountant gekozen wordt, dan vinden wij de regionale route verstandig omdat de organisatie dan groter wordt, onafhankelijkheid meer verankerd is (want meer afstand) en roulatie mogelijk wordt.
Bij de vraag welk scenario voorkeur verdient speelt smaak dus een grote rol. Als de voordelen van nabijheid groot worden geacht, als ze opwegen tegen nadelen op het gebied van (de schijn van) een minder onafhankelijke positionering en als de gemeente gehecht is aan het functioneren van de GAD, dan is het logisch om voor scenario 2 of 3 te kiezen. Als Den Haag erg gelooft in de voordelen van een extern bureau dan ligt scenario 4 meer voor de hand. Onze eigen experts zouden op basis van dit rapport een openbare accountant (scenario 4) adviseren, omzat zij in de weging meer zouden hechten aan afstand voor een meer onafhankelijke positionering en aan de voordelen van een groot bureau, waarbij aangetekend moet worden dat deze experts zelf bij een extern bureau werken. Gegeven het draagvlak binnen de gemeente kunnen we ons scenario 2 of 3 (afhankelijk van de formatieve effecten van het derde scenario) als uitkomst voorstellen. Daarbij weegt ook mee dat de gemeente tevreden is over het functioneren van de GAD en risico’s ziet als deze organisatie zou ophouden te bestaan. In ieder scenario denken we dat het belangrijk is dat Den Haag verder inzet op het versterken van (de verhouding tussen) zijn control functies. Een grote stad heeft dat nodig.
In dat kader is het ook niet vreemd dat na een directeurswissel bij de GAD een aantal veranderingen plaatsvinden bij de GAD, conform de eisen van deze tijd. We vinden dat een verstandige beweging, die gesteund moet worden. Dat betekent dat er met zorg gekeken moet worden naar wat de effecten zijn van een te kiezen scenario. Het kan goed zijn dat voor bestaande taken juist meer capaciteit nodig is dan dat nu beschikbaar is, of dat kwaliteitsinvesteringen gewenst zijn. De kunst is dus om de vraag van formatieve effecten door taakverschuiving en formatieve effecten door kwaliteitskeuzes uit elkaar te halen. Voor beide vragen is een goed vervolgtraject nodig en een goed gesprek tussen de raad, de organisatie en de accountant Qua aansturing en financiering denken we dat wanneer de GAD activiteiten behoudt die meer zijn dan vierde lijns controle, dat dan een ophanging onder de griffier en een volledige financiering (inclusief budget voor organisatieverandering) vanuit programma 1 geen goed idee is. Dat betekent dat veranderingen binnen de dienst volledig uit raadsbudget moeten komen. Bovendien ontstaat er zo een onevenwichtigheid in het takenpakket van de griffier, die dan een grote organisatie moet gaan aansturen. Mitigerende maatregelen zoals het instellen van een commissie vinden wij verstandig en zijn in het vorige hoofdstuk uitgewerkt.
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
31
5.3 Advies We geven alles wegende de volgende adviezen: 1.
Maak als raad op basis van de argumenten uit dit rapport een keuze tussen scenario 2 (waarbij doorgroeien naar scenario 3 denkbaar is) en scenario 4. Werk afhankelijk van de gemaakte keuze de precieze governance uit voor de rol van de raadscommissie, de griffier, de gemeentesecretaris en de accountant. Maakt ook nader inzichtelijk wat de effecten zijn van een verschuiving van de financiering naar programma 1.
2.
Versterk als Den Haag de verhouding tussen tweede, derde en vierde lijns control. Investeer in een sterke interne auditfunctie. De GAD moet niet structureel inspringen om de derde lijn te versterken.
3.
Als gekozen wordt voor scenario 2 of 3, dan adviseren we om als Raad actief in te zetten op een sterkere GAD. Een grote stad heeft dat nodig. Daarom adviseren we de verdere professionalisering van de GAD in een raadsopdracht te formuleren. Verzoek de GAD in deze opdracht om zich zoveel mogelijk te organiseren naar het kader dat voor openbare accountants geldt. Voer een goed en met cijfers onderbouwd gesprek over de vraag hoeveel formatie de GAD nodig heeft en welke kwaliteitseisen hiervoor gelden.
4.
Als gekozen wordt voor scenario 2 of 3, dan adviseren we de Raad om te onderzoeken of samenwerking met Amsterdam en/of de regio mogelijk is. Dat kan licht met afspraken over roulatie en opleidingen, maar ook zwaar in een openbaar lichaam. We adviseren in dat kader ook te onderzoeken of het verstandig is om de GAD om te bouwen tot een accountantsdienst Haaglanden.
5.
Kies bij de veranderingen voor een fasering, waarin stapsgewijs naar de gewenste situatie wordt toegewerkt. Dat geldt zowel voor de verschuiving van taken, als voor het verder professionaliseren van de GAD. Dat geeft zowel de GAD als gemeentelijke organisatie tijd om zich voor te bereiden. De eerste stap hierin is het precies uitwerken van de formatieve effecten en het aan de hand daarvan bepalen in welke fasering een verandering zonder schade voor de gemeente kan worden doorgevoerd.