RIS310802 Rapport positionering gemeentelijke accountant en GAD
Tekst van het document
Omgaan met nabijheid
Rapport
Positionering GAD en Gemeentelijke Accountant
1
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
Omgaan met nabijheid Positionering GAD en Gemeentelijke Accountant
Roeland Stolk 25 juni 2021
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
2
Inhoudsopgave 1.
2.
3.
4.
5.
Inleiding
3
1.1
Aanleiding
3
1.2
Vraagstelling
3
1.3
Aanpak
3
Bevindingen
5
2.1
Inleiding
5
2.2
Het kader: wat moet en mag een accountant doen?
5
2.3
Bevindingen Berenschot
10
2.4
De ontwikkeling van de GAD en de gemeentelijke accountant
10
2.5
Bevindingen Berenschot
17
2.6
De ontwikkeling van accountancy in Rotterdam, Amsterdam en bij het Rijk
17
2.7
Bevindingen Berenschot
19
Wegingskader voor scenario’s
20
3.1
Inleiding
20
3.2
Afwegingskader
20
Scenario’s ten aanzien van de toekomst
22
4.1
Inleiding
22
4.2
Scenario’s op hoofdlijnen
22
4.3
Uitwerking van de scenario’s
23
4.4
Weging van de scenario’s
26
4.5
Beelden uit de workshops
28
4.6
Bevindingen Berenschot
28
Advies Berenschot
29
5.1
Inleiding
29
5.2
Overwegingen ten aanzien van de onderzoeksvraag
29
5.3
Advies
31
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
3
1. Inleiding 1.1 Aanleiding De gemeente Den Haag is een van de twee steden (naast Amsterdam) waar een eigen accountantsdienst de jaarrekening controleert. Momenteel speelt de vraag hoe deze dienst gepositioneerd is en of veranderingen naar de toekomst toe wenselijk zijn. Deze vraag is actueel omdat: •
De positie van de gemeenteaccountant vacant is.
•
Er nieuwe regelgeving is met betrekking tot de rechtmatigheidsverantwoording.
•
De gemeente Den Haag de wens heeft om de interne auditfunctie te versterken.
•
Er verscherpte eisen komen ten aanzien van het functioneren van (overheids-)accountants.
1.2 Vraagstelling Berenschot heeft in deze context de opdracht gekregen om de volgende vraag te onderzoeken: “Wat is de meest passende, toekomstbestendige positionering voor de gemeentelijke accountant en de Gemeentelijke Accountants Dienst (GAD) van de gemeente Den Haag, gegeven de huidige context, rollen en taken en de wensen van de verschillende stakeholders?” Wij zijn verzocht om scenario’s te identificeren en uit te werken, zodanig dat de politiek kan kiezen. Ook is ons verzocht een kort overzicht te maken van de wijze waarop andere (grote) steden met de accountantstaken omgaan en hun argumentatie daarbij. Naast het uitwerken van de scenario’s is ook gevraagd om zelf een advies te geven. In het advies moet ten minste ingegaan worden op de rollen en taken van zowel de gemeentelijke accountant als van de GAD. Wij zijn qua vorm gevraagd om een kort rapport op te leveren in begrijpelijke taal, zodat politiek debat mogelijk is, zonder een expert in accountancy te zijn. Het advies is gericht op het kunnen maken van een principekeuze. Het plan voor nadere inrichting van de GAD is geen onderdeel van de opdracht, evenals het maken van uitwerkingen voor organisatieveranderingen binnen andere onderdelen van de gemeente. Het advies moet wel op hoofdlijnen die consequenties inzichtelijk maken.
1.3 Aanpak Dit rapport is tot stand gekomen door middel van de volgende aanpak: 1.
Fase 1. Startgesprek en documentstudie. We hebben in kaart gebracht welke keuzes mogelijk zijn op basis van wet- en regelgeving. We hebben de beschikbare documenten en onderzoeken gelezen en geordend.
2.
Fase 2. Gesprekken. We voerden individuele gesprekken met de stakeholders over hoe ze tegen de GAD aankijken en wat ze voor de toekomst wenselijk achten. We spiegelden de wensen met het kader uit de eerste fase. We hebben gesproken met onderstaande functionarissen: Intern bij de gemeente Den Haag: a.
De voorzitter en vicevoorzitter van de rekeningencommissie
b.
Raadsleden van zowel oppositie- als coalitiepartijen
c.
De huidige accountant
d.
De voormalig accountant
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
e.
De griffier
f.
De gemeentesecretaris
g.
De wethouder financiën
h.
De directeur financiën
i.
De voorzitter van de rekenkamer
Extern a.
De koninklijke Nederlandse beroepsorganisatie van accountants (NBA)
b.
De accountant van Amsterdam
c.
De voormalig accountant van Amsterdam
d.
De voormalig accountant van Rotterdam
e.
De accountant van Rotterdam
f.
De directeur van de auditdienst van Rotterdam
3.
Fase 3. Opstellen scenario’s. We hebben de vier scenario’s die wij mogelijk achten uitgewerkt.
4.
Fase 4. Workshops. We organiseerden vier workshops met betrokkenen waarin we de scenario’s bespraken. We hebben gevraagd om voorkeuren voor scenario’s.
5.
Fase 5. Opstellen rapport. We hebben voorliggend rapport opgesteld. Het concept-rapport is met de opdrachtgever en met de huidige accountant besproken.
4
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
5
2. Bevindingen 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de bevindingen geordend. Ze worden onderbouwd door: •
Feiten. Dat zijn beweringen die terug te voeren zijn op onderzoeken of (juridische) kaders.
•
Meningen. Dat zijn opvattingen die volgen uit de interviews en workshops.
We geven steeds expliciet aan of een bewering in dit hoofdstuk berust op een feitelijke basis of berust op meningen. In dit hoofdstuk worden de bevindingen geordend langs volgende onderwerpen: •
Het kader: wat moet en mag een gemeentelijke accountant doen? Hiermee formuleren we het kader waarbinnen de GAD en de gemeentelijke accountant gepositioneerd moet worden. We beschrijven de taken van een accountant en de eisen die gelden voor kwaliteit, onafhankelijkheid en toezicht.
•
De ontwikkeling van de GAD. We beschrijven de historische context waarbinnen de GAD zich heeft ontwikkeld. Aan de orde komt het takenpakket van de GAD en de wijze waarop kwaliteit, onafhankelijkheid en toezicht zijn georganiseerd binnen Den Haag.
•
De ontwikkeling van accountancy in Amsterdam en Rotterdam. We beschrijven de ervaringen die binnen Amsterdam en Rotterdam zijn opgedaan.
2.2 Het kader: wat moet en mag een accountant doen? In deze eerste paragraaf beschrijven we wat de functie is van een accountant binnen een gemeente. Vervolgens wordt het kader voor kwaliteit, onafhankelijkheid en toezicht ten aanzien van een gemeentelijke accountant uiteengezet. Dit baseren we op formele documenten van commissies en instanties die zich over deze vraag hebben gebogen. Zowel de VNG, de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants, de AFM als de commissie BADO (2019) heeft hier uitgebreid over dit onderwerp geadviseerd.1 Na de beschrijving van het feitelijke en formele kader beschrijven we de verwachtingen van gesprekspartners over de ontwikkeling de komende jaren.
2.2.1 Feiten: het kader voor control binnen een gemeente Gemeenten werken met publieke middelen. De vraag of deze middelen doeltreffend, doelmatig en rechtmatig worden ingezet, is onderwerp van controle: zowel intern in de organisatie als democratisch door de gemeenteraad. Een gemeente moet kunnen toetsen of hij in control is en of afspraken nagekomen worden. Daarbij moet de jaarrekening een getrouw beeld geven. In de gemeentewet (art. 213) is vastgelegd dat de gemeenteraad een accountant aanwijst die de jaarrekening controleert op getrouwheid en rechtmatigheid. In essentie zijn er binnen iedere grote organisatie vier control lijnen. Deze control lijnen en de samenhang daartussen zijn uitgebreid beschreven door zowel de commissie BADO als door de NBA en diverse
De commissie BADO (Bedrijfsvoering, Auditing Decentrale Overheden) is niet een bij iedereen bekende commissie, maar heeft veel relevante documentatie gepubliceerd. Deze commissie bestaat uit deskundigen die onder meer werkzaam zijn bij gemeenten, provincies, de VNG, de beroepsorganisatie van accountants (NBA), accountantskantoren en het Rijk. Deze commissie is voortgekomen uit de werkgroep Vernieuwing accountantscontrole gemeente, onder voorzitterschap van Staf Depla. De doelstellingen en taken van de commissie BADO richten zich op de verheldering van vraagstukken die spelen op het raakvlak van auditing en bedrijfsvoering van gemeenten en provincies, waaronder de generieke eisen waaraan de interne verantwoording en controle van een gemeente of provincie moet voldoen en de wijze waarop om moet worden gegaan met de de accountantscontrole. De commissie dient te wijzen op nieuwe ontwikkelingen zoals her vroegtijdig signaleren en bespreken van conceptregelgeving voor de beroepsgroep van accountants, voor zover relevant voor gemeenten en provincies. 1
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
6
accountantskantoren. Het onderscheid is van belang, omdat het onderscheid tussen deze functies zorgt voor checks and balances in een organisatie.2 Wij vatten deze lijnen van control als volgt samen: •
Eerstelijnscontrole. Het lijnmanagement is verantwoordelijk voor zijn eigen processen en dient ook financieel te weten hoe een afdeling of directie ervoor staat. Dat betekent bijvoorbeeld dat de directeur sociaal domein zelf in staat moet zijn om uitspraken te doen over of hij nog op begroting is en of de middelen conform (lokale) regelgeving worden besteed.
•
Tweedelijns controle. Binnen een organisatie moet er een functie zijn die de eerste lijn ondersteunt en adviseert. Deze lijn bewaakt of het management zijn verantwoordelijkheden ook daadwerkelijk neemt. Ook beleidsvoorbereidende taken en het organiseren van integrale risk assessments zijn taken van de tweede lijn. Binnen Den Haag vervullen, evenals bij vele andere gemeenten, concerncontrol en control teams deze taak.
•
Derdelijns controle (interne audit). Bij grote organisaties is het wenselijk dat er een afdeling is die controleert of het samenspel tussen de eerste en tweede lijn soepel functioneert en daarover een objectief, onafhankelijk oordeel velt. Daarbij kunnen ook mogelijkheden tot verbetering worden aangegeven. Dat wordt een audit genoemd. Deze functie is de derde lijn. Dit is een afdeling die volledig los van alle andere organisatieonderdelen opereert. Bij Den Haag heeft team internal audit deze taak.
•
Vierdelijns controle. Tot slot is er vierdelijns controle, ook wel external audit geheten. Gemeenten moeten een jaarrekening opmaken waarin ze hun totale financiële huishouding verantwoorden. Deze jaarrekening moet gecontroleerd worden door een accountant. De accountant dient een verslag van bevindingen te maken. 3 De accountantsverklaring geeft op grond van de uitgevoerde controle aan of -
De jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen.
-
De baten en lasten, alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen.
-
De jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels.
-
Het jaarverslag met de jaarrekening verenigbaar is.
Daarnaast geldt dat de gemeentelijke financiën ook onder toezicht staan van de provincie en dat op specifieke onderdelen (bijvoorbeeld informatiebeveiliging) ook andere instanties wettelijke audits uitvoeren. Daarnaast kennen gemeenten vanaf de dualisering van 2002 ook een rekenkamerfunctie (in Den Haag een rekenkamer). De vierde lijn is daarmee breder dan de gemeentelijke accountant alleen. De raad kan, via de Rekeningencommissie, aanvullende onderwerpen vaststellen voor de accountantscontrole. Ook is het mogelijk om vanuit het college aan de accountant te vragen ook aanvullende onderzoeken uit te voeren of om advies te geven, mits dit niet bijt met de onafhankelijkheid van de accountant De commissie BADO (2019) geeft de samenhang tussen deze control lijnen voor Nederlandse gemeenten weer in de volgende figuur. 4
Uitwerkingen gebaseerd op de commissie BADO (hier te vinden: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financiengemeenten-en-provincies/documenten/rapporten/2018/03/16/bado-notities) en op de onderscheidingen van PWC (hier te vinden https://www.pwc.nl/nl/dienstverlening/consulting/risk/three-lines-of-defense-model.html) 3 Gemeentwet art. 213 lid 3 4 We spreken hier nog niet over de situatie in Den Haag, maar beschrijven het normenkader waaraan getoetst wordt. 2
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
7
Het 4-lijnen model is als conceptueel kader voor control nog steeds in ontwikkeling. Recent is het inzicht gegroeid dat de controlfuncties niet alleen controleren maar ook bijdrage aan het realiseren van doelstellingen van de organisatie. Ook komt er steeds meer aandacht voor de samenhang en samenwerking tussen de lijnen. Het scherpe onderscheid dat dit kader suggereert is in de praktijk daarmee soms wat minder scherp. Tot slot bepaalt ook de couleur locale van een organisatie hoe de lijnen in opzet worden ingevuld en hoe ze in de praktijk functioneren.
2.2.2 Feiten: het kader voor kwaliteit, onafhankelijkheid en toezicht van de accountant De regels voor het functioneren van accountants zijn de afgelopen jaren - na een aantal incidenten in meerdere sectoren - stevig verscherpt. De autoriteit financiële markten (AFM) is verantwoordelijk voor dit kader en voor het toezicht erop. Dit kader is momenteel in beweging. Vanuit het ministerie wordt verkend hoe het verder te verscherpen. Verkenners zijn hier nu mee bezig. De kern van het nu geldende kader is te vinden in de beroepsregels voor accountants en in de verordening inzake de onafhankelijkheid van accountants bij Assurance-opdrachten (de VIO, 2020).5 Dit is een zeer uitgebreid kader, met vele bepalingen. Als Berenschot vatten we de kern van de relevante eisen van dit kader als volgt samen: •
Een accountant opereert onafhankelijk. Dat betekent ten eerste dat de accountant niet organiek en budgettair afhankelijk is van de entiteit die hij onderzoekt. Kort gezegd: degene die onderzocht wordt kan niet ook de leidinggevende zijn van de onderzoeker en de accountant moet zijn eigen keuzes kunnen maken in team en budget. Ten tweede betekent het dat de accountant rapporteert aan de toezichthouder van de onderneming of overheid. Dat betekent bij gemeenten dat de accountant rapporteert aan de Raad. Ten derde
De VIO is hier te vinden. https://www.nba.nl/globalassets/wet--en-regelgeving/vgba-vio-nvks/gewijzigde-vio-in-werking-per1-1-2020.pdf 5
8
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
betekent het dat de eindverantwoordelijke accountant en accountants in het team die medeverantwoordelijk zijn voor het rapporteren over belangrijke aangelegenheden binnen zeven jaar moet rouleren. Dat voorkomt te veel persoonlijke banden met de te onderzoeken entiteit. Ten vierde betekent het dat de accountant geen diensten mag verlenen voor de gecontroleerde organisatie die niet samenhangen met de controle. Tot slot wordt ook verwacht dat de schijn van afhankelijkheid wordt vermeden. •
Een accountant staat onder toezicht op zijn onafhankelijkheid en kwaliteit. Dat betekent dat de accountant moet kunnen aantonen dat hij en zijn medewerkers voldoen aan de eisen zoals onder meer vastgelegd in de ViO, dat de juiste opleidingen gegeven worden en dat hij alle noodzakelijke expertise in huis heeft. Er wordt getoetst op producten van de accountant. Er dienen meerdere registeraccountants in dienst te zijn, zodat er meerdere paren ogen binnen de organisatie zijn. De AFM is de toezichthouder voor openbare accountants. De Haagse rekenkamer heeft op grond van de Gemeentewet (artikel 184 a) en de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta) de wettelijke taak toezicht uit te oefenen op de GAD.
•
Uitzonderingen voor overheidsaccountants. Op deze eisen gelden uitzonderingen voor accountants in dienst van overheden. In de kaders wordt expliciet melding gemaakt van deze uitzonderingen. Zo zijn eisen die volgen uit het kader dat de overheidsaccountant niet organiek afhankelijk is van de te onderzoeken entiteit. Dat is voor een overheidsaccountant onmogelijk, omdat er inherent werkgeversrelaties zijn. Zulke diensten moeten daarom conform de uitzonderingsbepaling waarborgen inbouwen om de onafhankelijkheid zoveel mogelijk te bewaken. Tot slot is een uitzondering dat deze accountants niet onder toezicht van de AFM staan.
2.2.3 Feiten: de veranderingen in de rechtmatigheidsverklaring Per 2022 verandert de wijze waarop gemeenten hun rechtmatigheidscontrole moeten uitvoeren. De eis in de toekomst is dat het college zelf een rechtmatigheidsverklaring opstelt. Deze verklaring wordt vervolgens door de accountant getoetst. In de huidige situatie maakt de accountant zelf rechtstreeks de controleverklaring over de rechtmatigheid op. Deze verandering lijkt klein, maar is dat niet. In de nieuwe situatie moet het college eerst zelf actief verklaren dat er rechtmatig is gehandeld en daarmee in control te zijn. Het oordeel van de accountant maakt het voor de Raad daarna mogelijk om ook een oordeel te kunnen vellen. De verwachting is dat de rechtmatigheidsverklaring in de toekomst gaat uitgroeien naar een bredere In Control Statement. Voor het College wordt de functie van de interne controle daarmee zeer belangrijk. De commissie BADO heeft uitgebreid beschreven wat er gaat veranderen. In onderstaande tabel hebben we de essentie van de verandering voor Nederlandse gemeenten samengevat.6 Nu
Straks • •
Stap 1
• •
Normenkader wordt vastgesteld Accountant toetst aan normenkader
Stap 2
•
Accountant rapporteert over getrouwe • beeld en rechtmatigheid Rechtsmatigheidsfouten en • onzekerheden zijn medebepalend
•
voor de strekking van de controleverklaring Stap 3
•
Raad spreekt met accountant over bevindingen rechtmatigheid
•
Normenkader wordt vastgesteld College van B&W toetst aan normenkader College van B&W rapporteert over rechtmatigheidsfouten en eventuele onduidelijkheden Accountant betrekt de rechtmatigheidsverantwoording bij het oordeel over getrouwheid Raad spreekt met College van B&W over bevindingen rechtmatigheid
Het rapport van de BADO zelf is hier te vinden: https://vng.nl/sites/default/files/202004/notitie_rechtmatigheidsverantwoording.pdf 6
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
9
Het opmaken van de rechtmatigheidsverantwoording gaat naar verwachting extra eisen stellen aan de interne controlefunctie van gemeenten. Tegelijk blijft het controleren van de jaarrekening op getrouwheid nog steeds de verantwoordelijkheid van de externe accountant. Als onderdeel van deze controle moet de accountant ook nagaan of de rechtmatigheidsverklaring een goed beeld van de feitelijke situatie geeft. Hoe dit in de praktijk invulling gaat krijgen, is nog niet duidelijk. Mogelijk leidt het tot dubbelingen in werk. Er zijn nog geen rapporten verschenen met onderbouwingen van hoeveel werk dit precies gaat kosten en of hier formatieve effecten uit volgen. Daarom is het voor Berenschot niet mogelijk om hier een feitelijke uitspraak over te doen.
2.2.4 Overige ontwikkelingen voor gemeentelijke accountantscontroles Naast de rechtmatigheidsverklaring die specifiek voor gemeenten, provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen gaat gelden, zijn ook andere ontwikkelingen voor accountants van belang in algemene zin en voor gemeenten in het bijzonder. We noemen zonder de pretentie van volledigheid enk •
Toenemende eisen aan de kwaliteit van controles, onder meer als gevolg van uitkomsten van AFM-controles. Dit heeft bij de grote accountantskantoren onder meer geleid tot maatregelen om de kwaliteit beter te waarborgen, aanpassingen in de governance en scherpere selectie van klanten;
•
De maatregelen leiden tot een verscherpte scheiding van dienstverlening t.a.v. controles en overige dienstverlening van accountantskantoren.
•
Accountantskantoren trekken zich terug van (delen van) de gemeentelijke markt. Gezien de toegenomen risico’s en verscherpte controle-eisen is het voor accountantskantoren steeds minder aantrekkelijk om relatief complexe organisaties als gemeenten te controleren. Kleinere gemeenten hebben moeite accountant te vinden. Voor grotere gemeenten (> 100.000 inwoners) lukt dit nog wel, hoewel de spoeling dunner wordt.
•
Ook niet-financiële informatie komt steeds meer in beeld bij accountants. Er komen steeds meer frameworks op het gebied van integrated reporting. De rol van de accountant wordt daarmee breder dan financieel alleen. De accountant gaat daarbij bijvoorbeeld toetsen in hoeverre een organisatie voldoet aan doelstellingen op het gebied van duurzaamheid. Hier is nog geen wettelijke verplichting en de verwachting is ook niet deze er op korte termijn komt. Wellicht komen er bij gemeenten wel wensen om hieraan invulling te gaan geven.
2.2.5 Meningen: de opvattingen van de gesprekspartners over het kader Tijdens de interviews en de workshops heeft Berenschot gesproken over het kader dat geldt voor de GAD en voor de accountant. Onderstaand vatten we deze opvattingen samen: •
Alle interne betrokkenen erkennen dat het kader voor accountants (in het algemeen én voor decentrale overheden) de afgelopen jaren is verscherpt. Alle betrokken verwachten dat dit de komende jaren verder zal verscherpen op de aspecten onafhankelijkheid, kwaliteit en toezicht. De verwachting van de meeste gesprekspartners is dat dit ook gaat gelden voor overheidsaccountants bij gemeenten. Hierover verschillen de meningen.
•
De meeste gesprekspartners uit de gemeente Den Haag vinden dat de gemeente Den Haag moet voldoen aan dezelfde eisen die voor alle gemeenten gelden. Enkele interne gesprekspartners geven aan dat het juridische kader (inclusief uitzonderingspositie voor overheidsaccountants) voldoende is om als leidend te gelden voor keuzes met betrekking tot de GAD en de accountant.
•
De verwachtingen over de vraag of en hoeveel extra werk de verandering in rechtmatigheidsverantwoording met zich meebrengt lopen uiteen: -
Politici geven aan hier geen beeld bij te hebben.
-
De verwachting van de huidige accountant is dat de organisatie niet in staat is om de rechtmatigheidsverantwoording zelfstandig op te stellen en dat begeleiding van de organisatie veel extra werk gaat kosten.
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
-
10
De verwachting van ambtenaren binnen de gemeentelijke organisatie is dat het vooral een overgang van taken betreft en geen dubbeling.
Alle betrokkenen vinden dat de juiste route is dat eerst gekeken wordt naar hoeveel werk het feitelijk kost en dat vervolgens -indien nodig- de begrote formatie mee verandert. Dit moet volgens de betrokkenen buiten de formatieve discussie rond kwaliteitsverbeteringen vallen (de vraag of er vanuit kwaliteit meer / andere formatie nodig is). Dat zijn twee separate discussies, die ook zo behandeld moeten worden.
2.3 Bevindingen Berenschot Op basis van de feiten en de meningen formuleren we de volgende bevindingen. 1.
De accountant (GAD) is binnen het gebruikelijke kader voor control primair verantwoordelijk voor de controle van de jaarrekening op getrouwheid en rechtmatigheid en rapporteert aan de Raad. Het is ook mogelijk om vanuit collegeverantwoordelijkheden de accountant te vragen om andersoortig onderzoek te doen.
2.
Momenteel gelden uitzonderingen voor accountants op het toezichtkader. Dat betekent de facto dat de accountant van gemeenten zoals Rijswijk onder scherper toezicht staat dan de accountant van Den Haag en Amsterdam.
3.
De eisen op het gebied kwaliteit, onafhankelijkheid en toezicht voor accountants zijn de afgelopen jaren strenger geworden. De verwachting van gesprekspartners is dat de eisen de komende periode nog verder zullen toenemen. Om aan deze eisen te kunnen voldoen moeten accountantskantoren, inclusief overheidsaccountants investeren in processen, procedures en kwaliteitszorg.
4.
Kwaliteitszorg bij de GAD is mede geborgd doordat het samenwerkingsverband KOA (4 grote gemeenten, enkele landelijke uitvoeringsorganisaties) periodiek de kwaliteit toetst. Het samenwerkingsverband KOA is door de NBA geaccrediteerd.
2.4 De ontwikkeling van de GAD en de gemeentelijke accountant Het is voor dit onderzoek cruciaal om onderscheid te maken tussen de gemeentelijke accountant en de gemeentelijke accountantsdienst. Bij de gemeentelijke accountantsdienst (GAD) zijn niet alleen de traditionele taken van de gemeentelijke accountant belegd, maar zijn ook aanvullende taken belegd. De gemeentelijke accountant is ook directeur van de gemeentelijke accountantsdienst. Daarmee is de gemeentelijke accountant onderdeel van de GAD, maar zijn deze begrippen niet één op één hetzelfde. In deze paragraaf komt de ontwikkeling van de GAD en van de gemeentelijke accountant aan de orde. We plaatsen dit in de context van de ontwikkeling die gemeenten en hun accountants hebben doorgemaakt. Deze schets is nodig zodat het risico op historicisme voorkomen wordt. Deze term betekent dat de praktijk van vroeger wordt getoetst aan de huidige normen, die toen niet golden. Wat toen goed was, hoeft dat nu niet te zijn en vice versa. Nadat de context is geschetst waarin gemeentelijke accountancy zich heeft ontwikkeld, zoomen we in op de GAD en de gemeentelijke accountant. Tot slot beschrijven we hoe stakeholders het functioneren waarderen.
2.4.1 Feiten: de historische ontwikkeling van accountancy bij gemeenten De VNG heeft in zijn rapport over accountancy bij gemeenten de historische ontwikkeling van accountancy bij gemeenten geschetst.7 Ook de commissie BADO en de NBA kijken in documenten terug. Als Berenschot vatten we op basis van die documenten en eigen inzichten de ontwikkeling als volgt samen:
7
Tekst afkomstig van https://vng.nl/artikelen/gemeentelijke-accountantsdienst-controle-in-eigen-huis
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
•
11
Amsterdam richtte in 1894 als eerste gemeente een eigen accountantsdienst op. Gebreken in de interne beheersing waren daar de reden voor. In de daaropvolgende jaren volgden enkele andere grote steden dit voorbeeld. Voor kleinere gemeenten waren de kosten van een eigen dienst te hoog. Daarom startte de VNG in 1914 met het Centraal bureau van verificatie en financiële adviezen, kortweg het Verificatiebureau. In de periode tot aan de privatisering van dat bureau in 1987 maakte een groot aantal gemeenten gebruik van deze adviezen en diensten. Daarnaast begonnen verschillende gemeenten een eigen controle- of accountantsdienst.
•
Met externe accountants werd tot 1987 dus nauwelijks gewerkt. Na deze periode veranderde dat. Het Verificatiebureau ging in dat jaar verder als VB Accountants en werd uiteindelijk in 1998 overgenomen door het accountancy en advieskantoor Deloitte. Vanaf dat moment kozen gemeenten voor de controle van hun jaarrekening voor externe accountants, met uitzondering van de gemeenten met een eigen dienst. Gemeenten gingen overwegend contracten aan met grote accountantskantoren zoals KMPG, Deloitte, EY en PwC.
•
Gemeenten waren daarover niet altijd tevreden. Gemeenten vonden tarieven hoog en kochten (soms te) scherp in. Facturen voor meerwerk levereden irritatie op. Niet alle accountantskantoren waren even goed op de hoogte van de gemeentelijke context. De gemeentelijke context was voor kantoren complex en foutgevoelig. De accountants leverden veel inspanningen om de materie te doorgronden en er werden brede overheidspraktijken opgezet. Na een AFM-rapport waarin scherpe eisen werden gesteld aan onder andere publieke accountants, trok een deel van de grote kantoren zich terug uit de kleinere gemeenten. Kort gesteld: te veel risico ten opzichte van relatief beperkte opbrengsten.
•
Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht hadden nog steeds eigen accountantsdiensten, waar ze tevreden over waren. De argumentatie was dat nabijheid wenselijk was en dat door de grootte van de gemeente ook een kwalitatief goede organisatie opgetuigd kon worden. Door nabij te zijn weet de accountant wat er speelt en kan hij ook goed advies geven, zo luidde de kernargumentatie. Bovendien zouden kosten dan beter te beheersen te zijn. Door uitwisseling met andere organisaties blijft ook het kennisniveau op peil: dat is een kwestie van het netwerk onderhouden. Amsterdam en Den Haag zijn hierover tevreden. In Rotterdam bleek de interne dienst niet naar tevredenheid te functioneren, waarna vanuit kwaliteitsargumenten gekozen is voor een externe accountant. De kleinere gemeenten blijven gebruik maken van een externe accountant, zoals BakerTilly en BDO.
•
Binnen gemeenten woedt het debat over de wenselijkheid accountant van buiten de gemeente nog steeds. Gemeenten ervaren nog steeds problemen met het vinden van geschikte accountants omdat kantoren zich terugtrekken van de gemeentemarkt. De VNG pleitte daarom recent voor meer interne diensten. Er gaan ook geluiden op voor regionale accountantsdiensten in een openbaar lichaam. De vijf grootste gemeenten in Brabant zijn dit aan het overwegen. Tegelijk is ook het geluid te horen dat juist externe accountants nodig zijn. De argumentatie daarvoor is dat een accountant professionele afstand hoort te hebben van de reguliere organisatie, om het kritisch vermogen te versterken. Ook wordt gewezen op kwaliteitsargumenten, zoals dat accountantskantoren op meerdere plekken en sectoren komen en ze kunnen rouleren met personeel. Externe accountants geven aan dat meerdere sectoren unieke kenmerken hebben, zoals ziekenhuizen, en dat die ook een externe accountant hebben. Anders dan commerciële kantoren hoeven eigen accountantsdiensten niet om de controleopdracht te concurreren. Dit kan ook een argument zijn waarom onafhankelijkheid bij eigen accountantsdiensten beter gewaarborgd is.
•
Zowel voor het hebben van eigen accountantsdiensten als voor het uitbesteden aan commerciële accountants zijn argumenten aan te voeren. Een doorslaggevend argument voor het één of tegen het ander is er niet. In de periode rond 2015 is veel discussie geweest over het (opnieuw) inrichten van eigen accountantsdiensten. De laatste jaren lijkt de discussie wat gaan liggen en tot heden zijn er ook nog geen nieuwe diensten opgericht.
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
12
2.4.2 Feiten: de vormgeving en ontwikkeling van de GAD Den Haag heeft sinds vele decennia zijn eigen accountantsdienst: de GAD. In deze paragraaf beschrijven we de feiten op basis van interne documenten. Aan de orde komen de taken, de taakopvatting, de formatie en de middelen van de GAD.
2.4.2.1
Feiten over taken van de GAD
Op dit moment heeft de GAD de volgende taken: 1.
Het zijn van onafhankelijk gemeentelijke accountant voor Den Haag, belast met de jaarrekeningcontrole
2.
Het secretariaat van de Rekeningencommissie
3.
De Inspecteur Subsidies
4.
Het Fiscaal Adviesteam (FAT)
5.
Het uitvoeren van onderzoeken in opdracht van de Rekeningencommissie (projectaudits)
6.
Overige opdrachten in opdracht van de Raad
7.
Overige opdrachten in opdracht van het College
8.
Accountant voor de MRDH
9.
Accountant voor H10 Inkoopbureau
Hiermee heeft de GAD een ander, deels uitgebreider takenpakket dan de dienst van Amsterdam, de ACAM. Opvallend is dat er een aantal taken zijn (het fiscaal adviesteam en het secretariaat van de rekeningencommissie) die adviserend van aard zijn. Ook andere publieke organisaties (MRDH en de H10) laten hun jaarrekening door de GAD controleren. Tot slot verricht de GAD nog relatief beperkte activiteiten voor externe klanten.
2.4.2.2
Feiten over de taakopvatting GAD
De GAD heeft de afgelopen jaren gewerkt vanuit het uitgangspunt: ‘zoveel mogelijk waarde voor de stad leveren, binnen de kaders die voor een accountant gelden’. Dat werken voor het bestuur als geheel zit in de haarvaten van de GAD. Dat betekent dat de GAD bereid was extra taken op zich te nemen en het betekende dat de dienst ook beschikbaar was voor tussentijds advies, met inachtneming van de onafhankelijkheid.8 En passend bij haar natuurlijke adviesfunctie. Een aantal taken zijn ondergebracht bij de GAD omdat de GAD onafhankelijk gepositioneerd is ten opzichte van de gemeente. Zo zijn de inspecteur en het FT team ondergebracht bij de GAD. Daarnaast maakt de inspecteur gebruik van de auditvaardigheden van de GAD om onderzoeken uit te voeren.
2.4.2.3
Feiten over formatie en middelen van de GAD
De afgelopen twintig jaar is de GAD aangestuurd door dezelfde directeur, die tevens gedurende die periode de gemeentelijke accountant was. Momenteel is er een nieuwe accountant, die al werkzaam was bij de GAD. Zij is bezig de professionalisering verder door te zetten, onder andere door meer met data en algoritmen te werken, door de onafhankelijke positie te verscherpen langs de actuele normen en meer focus op houding en gedrag te leggen. Hiervoor is een concreet plan gemaakt, dat nu in uitvoering is. De formatie van de GAD bedraagt in de begroting 41 fte (1 directeur GAD, 3 fte management / DT-leden, 31 fte auditors/experts, 0,6 fte ondersteuning rekeningencommissie, 5,4 fte projectondersteuners)9. De feitelijke bezetting bedroeg in maart 2018 32,55 fte, waarmee er een vacatureruimte van 8,45 fte was. Het beeld is dat momenteel er ca. 25% van de formatie niet actief is vanwege langdurig verzuim / inactieven. Auditors/experts Een interview met de voormalig accountant brengt deze taakopvatting mooi onder woorden. . https://www.accountant.nl/magazines/accountant-2021-nr.-1/rene-vierbergen-je-hebt-collegas-nodig-die-je-bij-je-kraagdurven-te-grijpen/ 9 Bron: plan van aanpak formele reorganisatie, 16 maart 2018 8
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
13
werken binnen de GAD in wisselende samenstelling aan de verschillende taken. Financieel heeft de GAD niet alleen vaste kosten, maar ook inkomsten voor onderzoeken en accountantsdiensten voor andere partijen. In 2020 waren de kosten €2,5 miljoen en de baten €0,7 miljoen. Het saldo van baten en lasten is gedaald van € 2,7 miljoen in 2016 naar € 1,8 miljoen in 2020. De reden hiervoor was dat zowel de gemeente als de GAD een kwaliteitsslag zouden maken zodat een centrale controle kan worden uitgevoerd. De vraag of de formatie en middelen ruim of krap is, is door ons niet feitelijk te beantwoorden. Er worden geen uren geschreven per taak, dus de kosten voor alleen de traditionele accountantstaken zijn niet te berekenen. Formatief is ook in de begroting niet toegerekend per taak, dus ook daarover zijn geen feitelijke uitspraken te doen. Ter vergelijking: de gemeente Rotterdam geeft aan ongeveer €1 miljoen voor de externe accountant te berekenen. Dit is exclusief meerwerk. Daarbij dient opgemerkt te worden dat hun team Internal audit weer veel groter is dan de dienst in Den Haag (verschil van grofweg 20 fte). Waarbij opgemerkt dat de gemeente Rotterdam (lasten jaarrekening ca. 3,9 miljard exclusief reserves) groter is dan de gemeente Den Haag (lasten jaarrekening ca. € 2,7 miljard excl. reserves).
2.4.2.4
Feiten over benoeming, beoordeling en inbedding van de accountant
De gemeentelijke accountant is onafhankelijk, maar moet zich uiteraard wel verantwoorden over wat hij doet. Ook is de gemeentelijke accountant directeur van de GAD en in dienst bij de gemeente Den Haag. Er is dus ook een aansturingsrelatie als directeur van een aanzienlijke gemeentelijke dienst en er is een werkgeversrelatie. Van belang is dat de accountant een escalatielijn heeft naar de gemeenteraad en de burgemeester. Mocht de onafhankelijkheid in het geding komen, heeft de accountant de mogelijkheid dit aan de orde te stellen. De formele posities zijn als volgt geregeld en vastgelegd: •
Benoeming en ontslag. De gemeentelijke accountant wordt benoemd door de Raad. De directeur van de gemeentelijke accountantsdienst door het college. Daarmee is er feitelijk sprake van een dubbelbenoeming.
•
Beoordeling en verantwoording. De gemeentelijke accountant wordt beoordeeld door de rekeningencommissie. Als directeur van de GAD wordt hij formeel beoordeeld en aangestuurd door de gemeentesecretaris. In de mandaatregeling van de gemeente Den Haag heeft de directeur van de GAD dezelfde positie als de directeuren van gemeentelijke diensten en heeft de gemeentesecretaris dezelfde personele mandaten. In de praktijk stuurt de gemeentesecretaris echter uitsluitend op bedrijfsvoering en opereert de directeur GAD op de inhoud onafhankelijk. Beoordeling vindt plaats door de rekeningencommissie.
•
Inbedding. De positie van de gemeentelijke accountant is ingebed in diverse regelingen binnen Den Haag. De onafhankelijke positie is verankerd in de verordening van de rekeningcommissie, de controleverordening en in de organisatieregeling. De escalatielijn is niet vastgelegd in de organisatieregeling, verordening van de rekeningencommissie en de controleverordening. In de verordening op de rekeningencommissie is formeel vastgelegd dat de ondersteuning van de RC door de griffie plaatsvindt die hiervoor een medewerker van de GAD kan inschakelen in opdrachtgever – opdrachtnemerrelatie.
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
2.4.2.5
14
Feiten over kwaliteit en onafhankelijkheid
Berenschot heeft conform opdracht geen zelfstandig onderzoek gedaan naar de kwaliteit en onafhankelijkheid in de praktijk. Daar kan Berenschot zich dan ook geen eigenstandig oordeel over aanmeten De toezichthouder van de accountant, de rekenkamer van de Den Haag, heeft in 2014 onderzoek gedaan naar het functioneren van de gemeentelijke accountant. Hun oordelen over kwaliteit en onafhankelijkheid zijn positief. De accountant blijft volgens hen binnen het geldende kader en de kwaliteit is goed. Omdat er geen afwijkingen van het kader zijn geconstateerd, heeft de toezichthouder in 2014 geen aanbevelingen gegeven. Het onderzoek is te vinden via de link in de voetnoot.10 Dit jaar volgt het nieuwe reguliere onderzoek naar de Wta conform AFM. Naast het toezicht vanuit de Rekenkamer Den Haag zijn ook de kwaliteitseisen van toepassing zoals die voor alle accountants gelden. Hierbij heeft de GAD samen met andere overheidsaccountants een netwerk waarin kwaliteitstoetsen plaatsvinden. We hebben reikwijdte en diepgang van deze toetsen niet beoordeeld.
2.4.3 Meningen: de vormgeving en ontwikkeling van de GAD Tijdens de interviews heeft Berenschot met alle betrokkenen gesproken over de vormgeving en de ontwikkeling van de GAD. Hieruit volgend onderstaande beelden.
2.4.3.1 •
Beelden over taken van de GAD
Alle gesprekspartners geven aan dat vraag vanuit de gemeente aan de GAD de afgelopen jaren is toegenomen. Aangegeven wordt dat dit komt omdat de dienst goed functioneerde en de gemeentelijke organisatie daarom aanvullende taken hieronder heeft gebracht. Een deel van de extra werkzaamheden worden bewust bij de GAD ondergebracht omdat de GAD een onafhankelijke positie heeft.
•
Gesprekspartners vanuit de GAD geven aan dat een breed takenpakket gunstig is voor de kwaliteit van de organisatie, omdat er zo formatief ruimte is voor meer experts. Die willen ook bij de GAD werken, omdat voorzien kan worden in een interessant takenpakket. De gemeentelijke accountant moet gebruikmaken van deze expertises.
•
De aanwezigheid van de taak van het fiscale adviesteam wordt, in het licht van de discussies over positie van een accountant, voor de toekomst onverstandig geacht, omdat dit een sterk adviserende taak betreft.
•
Gesprekspartners vanuit de gemeentelijke organisatie (geen onderdeel van de GAD) maken zich in het licht van onafhankelijkheid zorgen over de aanwezigheid van taken die onderwerp kunnen zijn van de jaarrekeningcontrole.
•
Leden van de rekeningencommissie (gemeenteraadsleden) zitten, geven aan de ondersteuning vanuit de GAD als prettig en professioneel te ervaren.
•
Alle gesproken gemeenteraadsleden vinden dat de GAD zich meer moet positioneren als een raadsaccountant. Dat betekent vooral dat ze meer voorlichting willen en meer onderzoek specifiek voor de Raad. Overwegend vinden gemeenteraadsleden het geen probleem als de GAD ook derdelijns activiteiten uitvoert. Enkele raadsleden hechten er waarde aan dat de derde en vierde lijn gescheiden zijn. Alle raadsleden vinden het prettig en aanbevelingswaardig dat er contact is tussen de GAD en de organisatie.
•
De accountant van Amsterdam en Rotterdam achten het van belang dat een accountantsdienst zich primair richt op de controle van de jaarrekening. Structurele taken voor de externe accountant op het gebied van interne controle worden niet wenselijk geacht. Wel moet altijd ruimte blijven voor inzet van de accountant op onderzoeken. Ze geven aan dat het in Den Haag wel mag en dat dit een eigen keuze van Den Haag is. Zelf zouden ze die keuze anders maken.
10
https://www.rekenkamerdenhaag.nl/onderzoeken/toezicht_gemeentelijke_accountantsdienst/.
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
•
15
De andere externe stakeholders geven aan het brede takenpakket niet verstandig te vinden. Vanuit de kaders die voor externe accountants gelden, zetten ze vraagtekens bij de vermenging van externe en interne controle. In de praktijk bieden commerciële accountantskantoren echter ook diensten aan op het gebied van interne controle.
2.4.3.2 •
Beelden over formatie en middelen van de GAD
Vanuit de GAD wordt aangegeven dat de huidige formatie (mits volledig bezet) kwantitatief voldoet om de taken als accountant goed uit te voeren. Kwalitatief moeten met deze formatie een aantal stappen worden gezet, onder andere in het meer datagedreven werken en rolvast controleren, kennis op het gebied van fraude en integriteit en houding en gedrag. De GAD zou het liefste uitbreiden vanuit kwaliteitsoverwegingen. Ook wil de GAD meer inzetten op samenwerking met andere accountants en kennisomgevingen, zodat kennis en ervaring uitgewisseld kan worden en aanvullende expertise ingehuurd kan worden. Dat gaat op dit moment al goed, maar aangegeven wordt dat dit nog beter kan.
•
Binnen de GAD zijn er zorgen over de formatie als er taken zouden verdwijnen. Het huidige takenpakket houdt het werk afwisselend en interessant. Daarmee kan er een kwalitatief goede formatie worden aangetrokken. Kwantitatief betekent een teruggang in formatie dat er zorgen zijn over vervanging en voldoende expertise. De verplichting vanuit de Wta is om een beleidsbepaler en mede-beleidsbepaler in dienst te hebben. Dit is conform vergunningen van de AFM. Hier voldoet de GAD nu niet aan. De GAD heeft dit actief gemeld bij de gemeentesecretaris en de gemeenteraad.
•
Vanuit de ambtelijke organisatie klinkt het geluid dat de formatie van de GAD in lijn moet worden gebracht met het (toekomstige) takenpakket van de GAD. Die koppeling moet inzichtelijk zijn. Die vraag moet los staan van investeringen in kwaliteit. Die discussie over formatie ten opzichte van kwaliteit wordt op zichzelf ook legitiem geacht, omdat Den Haag een kwalitatief hoogwaardige accountant nodig blijft hebben.
•
Alle betrokkenen vanuit de gemeente Den Haag vinden het verstandig om met de GAD als externe accountant door te gaan. Het grootste verschil van inzicht binnen Den Haag heeft betrekking op de vraag of het goed is om taken die niet direct de controle van de jaarrekening betreffen (fiscaal adviesteam, inspecteur subsidies, secretariaat rekeningencommissie, deel van onderzoeken college) te verplaatsen. -
Genoemde voordelen: een strakkere scheiding in lijnen van control en een versterking van het auditteam. Ambtelijk wordt dit overwegend als voorkeur aangeduid.
-
Genoemde nadelen: grote frictiekosten en een onvoldoende krachtige GAD, die juist de afgelopen periode krachtig is geweest.
•
Een uitzondering op dit beeld komt van de toezichthouder de Rekenkamer Den Haag. Zij kunnen zich goed voorstellen dat Den Haag vanuit kwaliteitsoverwegingen gaat kiezen voor een extern accountantskantoor. Zij vinden dat doorgaan op de huidige voet niet wenselijk is vanuit onafhankelijke positionering en maken zich zorgen over of de organisatie groot genoeg blijft in een ander scenario.
•
Externe gesprekspartners (met uitzondering van Amsterdam) vinden dat Den Haag zelf de afweging moet maken, maar geven aan dat ze zelf ook vanuit overwegingen van formatie voor een externe accountant zouden gaan. Dat maakt roulatie mogelijk en zorgt dat alle expertises intern beschikbaar zijn.
2.4.3.3 •
Beelden over beoordeling, benoeming en inbedding
De procedure voor benoeming (zowel vanuit raad als college) wordt door de gesprekspartners als passend geacht.
•
Praktisch gezien ervaren de betrokkenen geen problemen bij de wijze waarop de accountant aangestuurd wordt. De betrokkenen doen dat al jaren goed en ethisch met elkaar. Er wordt bovendien aangegeven dat er door de dubbeling van functie van gemeentelijke accountant en directeur van de accountantsdienst sprake is van dubbele verantwoording, waar de accountant ook gebruik van kan maken om zijn onafhankelijke positie te benadrukken. Daar is de afgelopen jaren op lastige momenten ook gebruik van gemaakt.
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
•
16
Wel zijn er zorgen over de positie van de gemeentesecretaris ten opzichte van de accountant. Het feit dat de gemeentesecretaris de directeur van de GAD kan aanspreken op haar functioneren als directeur, terwijl die als gemeentelijk accountant de onderdelen moet controleren waar de gemeentesecretaris ambtelijk voor verantwoordelijk is, wordt als ongemakkelijk ervaren. Datzelfde geldt voor de praktische afhankelijkheid die de directeur van de GAD heeft ten opzichte van de gemeentesecretaris, daar waar het gaat om formatieve uitbreiding of incidentele middelen waar niet in voorzien is. Als de gemeentesecretaris te streng is dan kan ze het verwijt krijgen dat ze het de accountant onmogelijk maakt om goed te controleren. Tegelijk kan de gemeentesecretaris ook het verwijt krijgen dat ze onvoldoende strak stuurt op de organisatie, mocht de directeur van de accountantsdienst buiten het boekje gaan zonder dat er goed is ingegrepen. Hoewel dit in de praktijk goed gaat, zit hier in ieder geval in theorie een kwetsbaarheid.
•
Gesprekspartners buiten de GAD geven aan dat dat een accountant (en belangrijke medewerkers) die twintig jaar in functie zijn, ook het risico loopt te veel onderdeel te worden van de lopende organisatie. De gesprekspartners vinden dat in ieder geval de accountant conform voorschriften maximaal zeven jaar moet blijven.
2.4.3.1 •
Beelden over kwaliteit en onafhankelijkheid
Gesprekspartners uit de gemeente Den Haag geven zonder uitzondering aan dat de GAD de afgelopen jaren goed heeft gefunctioneerd. Vanuit raadsleden wordt ervaren dat de GAD kritisch en duidelijk is. Ze waarderen het contact. Vanuit college en ambtelijke organisatie wordt ook gewezen op deze kwaliteit en onafhankelijkheid. Ook geven ze aan dat de samenwerking met de GAD goed was. Er zit expertise en de GAD wijst, met inachtneming van de onafhankelijkheid, regelmatig op onvolkomenheden die dan in het proces opgelost kunnen worden.
•
Alle gesproken raadsleden zijn tevreden met het functioneren van de gemeentelijke accountant en de GAD. Geen van de raadsleden is voorstander van werken met een extern accountantskantoor. De redenen hiervoor is dat de raadsleden aangegeven graag een accountant te willen die nabij is, ze niet een goed functionerende organisatie willen ontmantelen en ze zich zorgen maken over de (financiële) dynamiek die kan ontstaan bij het werken met een extern accountantskantoor.
•
Gesprekspartners geven aan dat de GAD in deze periode is geprofessionaliseerd en dat die professionalisering gegeven de eisen en mogelijkheden van de huidige tijd ook verder noodzakelijk is. Die verdere verscherping omvat ook het meer onafhankelijk positioneren van de dienst.
•
Gesprekspartners geven aan dat binnen Den Haag niet alle interne controlefuncties van even goede kwaliteit zijn. In de derde lijn moeten nog stappen worden gezet en checks-and-balances moeten verbeteren om toe te groeien naar taakvolwassenheid. Bijna alle betrokkenen geven aan dat het van belang is dat de interne auditfunctie wordt versterkt. Er is daarom de afgelopen jaren aan de GAD gevraagd om aanvullende diensten te leveren, bijvoorbeeld fiscaal advies of uitvoering van interne controles, naast de traditionele functies van de gemeentelijke accountant.
•
Op basis van de gesprekken kan geconstateerd worden dat raadsleden en niet-raadsleden tevreden zijn over de kwaliteit van de GAD en de gemeentelijke accountant de afgelopen jaren. Wel is de wens dat de GAD meer gaat werken voor de raad, ook in aanvullende onderzoeken.
•
Een aantal gesprekspartners heeft zorgen over delen van de onafhankelijke positionering. Hoewel er geen voorbeelden zijn van onvoldoende onafhankelijkheid, vindt een aantal gesprekspartners het niet goed dat de vorige accountant deze functie voor twintig jaar vervulde, ten opzichte van de zeven jaar die is voorgeschreven voor externe/openbare accountants. Een aantal gesprekspartners vindt het niet wenselijk (voor de komende jaren, niet voor de afgelopen jaren) dat de GAD taken uitvoert die onderwerp kunnen zijn van de controle van de jaarrekening.
•
Een deel van de interne stakeholders vindt een regionale accountantsdienst in een openbaar lichaam (accountantsdienst Haaglanden) een interessant perspectief. De reden is dat de organisatie dan groter wordt
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
17
en ook in aansturing op afstand komt te staan. Een deel ziet theoretisch de meerwaarde, maar ziet ook praktische bezwaren: gemeenschappelijke regelingen zijn niet populair en er moeten ook andere gemeenten gevonden worden die mee willen doen. •
De meeste stakeholders zien geen voordelen in het gelijktrekken van de functie gemeentelijke accountant met de functies Ombudsman en Voorzitter Rekenkamer bij de gemeente Den Haag. Het kan extra verankering geven, maar voor bestaande taken van de GAD blijven de bestaande sturingsrelaties nodig. Het vraagstuk van taken zelf wordt er niet mee opgelost.
•
De accountant van Amsterdam geeft aan een strakker takenpakket te hebben en dit in zijn context ook logisch te vinden. Amsterdam zou openstaan voor gesprek over intensievere samenwerking. Dat zou beide gemeenten kunnen helpen.
•
Verder zijn de externe gesprekspartners zijn eensluidend. Zij zijn voorstander van een extern accountantskantoor vanuit overwegingen kwaliteit en onafhankelijkheid. De argumentatie luidt als volgt:
•
-
De kwaliteit is groter omdat er meer doorloop is in personeel, die op meer plekken komen
-
De kwaliteit is hoger omdat de grote organisaties ook actief op kwaliteit sturen
-
Onafhankelijkheid is beter te waarborgen zonder personele afhankelijkheid
Als Den Haag kiest voor een eigen dienst, dan vinden de externe stakeholders dat ze kwaliteit, onafhankelijkheid en toezicht conform de hoogste standaarden moet organiseren. De Rekenkamer Den Haag is niet goed toegerust als externe toezichthouder.
2.5 Bevindingen Berenschot Op basis van de feiten en meningen trekken we de volgende tussenconclusies: 1.
De GAD heeft ten opzichte van Amsterdam een uitgebreid takenpakket. Dat volgt uit de dynamiek waarin Den Haag de GAD ook steeds vanuit kwaliteitsoverwegingen verzocht heeft om deze diensten te leveren. Deze praktijk is gegeven de aansturingsrelaties dan ook het gevolg van politieke, bestuurlijke en ambtelijke wil in de afgelopen periode.
2.
Op basis van de gesprekken (en dus geen aanvullend onderzoek) denken we als Berenschot dat de GAD ook in 2021 binnen het geldende juridische kader opereert, met uitzondering van het feit dat de vorige accountant langer zitting had dan de beoogde zeven jaar. We denken dat er meer vragen ontstaan als de kaders voor openbare accountants zouden gaan gelden bij de nieuwe verscherpingen, specifiek over de aansturingsrelatie tussen de gemeentesecretaris en de directeur en over activiteiten van de GAD die meegewogen moeten worden met de controle van de jaarrekening.
3.
Berenschot heeft - met respect voor de Rekenkamer en voor de onderzoeken die hij heeft gedaan naar de accountant - bedenkingen bij de vormgeving van het toezicht. De Rekenkamer is ten principale verantwoordelijk voor meerdere taken en onderzoeken en heeft één accountant als onderzoeksobject. Bij de AFM is dit een professionele praktijk die dit als hoofdtaak heeft. Onze conclusie is dat Den Haag scherper toezicht op zijn accountant nodig heeft. De Rekenkamer herkent dit beeld zelf ook.
2.6 De ontwikkeling van accountancy in Rotterdam, Amsterdam en bij het Rijk Naast Den Haag waren er nog twee G4 steden die lang hebben gekozen voor een eigen vorm van een eigen accountantsdienst: de gemeente Amsterdam en de gemeente Rotterdam. In Amsterdam functioneert de ACAM nog steeds. Rotterdam heeft gekozen de volledige controle bij een extern accountantskantoor onder te brengen. Berenschot heeft met beide gemeenten gesprekken gevoerd en gevraagd naar de argumentatie hiervoor. Daarnaast hebben we gekeken naar de vormgeving bij het Rijk
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
18
2.6.1 Ontwikkelingen in Amsterdam In Amsterdam is er tevredenheid over het functioneren van de ACAM. In de basis vervult de ACAM dezelfde traditionele accountantstaken als de gemeente Den Haag. Het aantal taken is wel minder omvangrijk. De ACAM herbergt geen fiscaal adviesteam, geen inspecteur subsidies en levert geen formatie voor het secretariaat van de rekeningencommissie. De reden hiervoor is enerzijds dat het de ACAM nooit gevraagd is, anderzijds zou de ACAM het ook niet willen. In dat hypothetische geval komen ze in een positie dat ze hun eigen producten later zouden moeten beoordelen of via de rekeningencommissie advies moeten voorbereiden over wat ze zelf moeten gaan doen. Qua aansturing werkt het in Amsterdam grosso modo zoals in Den Haag. In Amsterdam is de laatste jaren nagedacht over manieren om interne afhankelijkheidsrelaties zo beperkt mogelijk te krijgen. Zo hebben ze ervoor gekozen om een formele escalatieroute te maken tussen accountant en de burgemeester. Dat werkt goed. Momenteel is het voornemen om het volledige budget van de ACAM in het begrotingsprogramma Bestuur en organisatie te brengen, zodat het raadsbudget de kern van de financiering vormt. In Amsterdam wordt niet overwogen om over te schakelen naar een extern accountantskantoor. Men is tevreden over het functioneren van de ACAM.
Dezelfde voordelen van nabijheid worden benoemd als dat gesprekspartners in Den Haag aangeven: de accountant begrijpt de context goed, de lijnen zijn kort en de accountant weet zijn onafhankelijke positie te waarborgen. Ook in Amsterdam wordt verder ingezet op de verbinding tussen accountant en Raad. In Amsterdam wordt beginnend nagedacht over of het niet verstandig is om de ACAM te regionaliseren. Dat heeft als voordeel dat er extra onafhankelijkheid komt en de ACAM dan meerdere gemeenten als accountant kan bijstaan. Daarmee kunnen de organisatie en het budget groter worden en is er meer mogelijkheid voor roulatie. In datzelfde kader zou Amsterdam ook open staan om na te denken over verdere verbinding tussen de GAD en de ACAM op het gebied van uitwisseling en roulatie. Uitwerking van de organisatie in Amsterdam. •
Taken. De ACAM verzorgt de jaarrekening en voert audits in opdracht van de raad. De ACAM voert ook voor het College audits uit, waarbij dit altijd van tevoren wordt vermeld in de rekeningencommissie.
•
Formatie. De ACAM heeft formatief ruimte voor 51 fte. Daarvan zijn er nu 34 ingevuld. De ambitie is om de volledige formatie weer in te vullen.
•
Financiering. Momenteel wordt de ACAM vanuit twee programma’s gefinancierd. Voor aanvullende audits wordt apart afgerekend. Het voornemen is om het hele budget onder programma 1 te brengen. Voor hoge kosten van organisatieontwikkeling wordt separaat gefinancierd, uit de budgetten die hier binnen Amsterdam voor beschikbaar zijn.
•
Benoeming. De accountant en directeur van de ACAM wordt benoemd door de Raad
•
Beoordeling en aansturing De ACAM is een dienst en hangt dus onder de ambtelijke structuur. Formeel is de gemeentesecretaris daar organisatorisch voor verantwoordelijk. Er is voor gekozen om in het proces van beoordeling en aansturing (onder andere bij organisatieontwikkeling) de gemeentesecretaris geen rol te geven, omdat hij ook verantwoordelijk is voor organisatieonderdelen die gecontroleerd worden. De beoordeling en aansturing ligt bij de raad.
2.6.2 Ontwikkelingen in Rotterdam In Rotterdam is het beeld anders geweest. In 2004 is de controle op de geconsolideerde jaarrekening van het concern al ondergebracht bij een extern kantoor, dit als gevolg van dualisering. De eigen accountantsdienst bleef de jaarrekeningen van de diensten controleren. De eigen accountantsdienst voldeed in de daaropvolgende jaren niet aan de wensen en normen die in de stad gesteld werden. De dienst werkte hard en getrouw, maar zorgen over de kwaliteit gaven de doorslag. De gemeente koos er voor de volledige controle over te dragen aan een externe accountant, op dat moment EY. De bevindingen van hun eerste controle wezen direct op omissies in
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
19
eerdere controles door de eigen dienst. Rotterdam koos voor stapsgewijze ontmanteling van de eigen dienst en voor het oprichten van een interne auditfunctie die samen met de accountant de control zou versterken. Deze beweging is doorgezet. Momenteel is er een andere accountant (PwC), die bijna aan het einde van zijn termijn zit. In Rotterdam is ervoor gekozen om de tweede, derde- en vierdelijns controlefuncties strikt te scheiden. Concern control en andere controleteams zijn verantwoordelijk voor de tweedelijns taken. De interne auditfunctie (ca 40 fte) is verantwoordelijk voor de derde lijn en de externe accountant voor de vierde lijn. Rotterdam geeft aan dit naar tevredenheid is: zij zullen naar verwachting niet terugschakelen naar een eigen accountant. Ze vinden het belangrijk dat de accountant extern is omdat hij dan kennis van andere sectoren mee kan nemen, omdat er binnen een groot bureau veel expertises zijn en omdat er geen schijn van organieke afhankelijkheid kan bestaan. Een termijn van zeven jaar is voor Rotterdam genoeg om de account voldoende nabij te hebben, waarbij ze gehecht zijn aan professionele afstand. Rotterdam geeft aan ook een taak als het fiscaal adviesteam niet in het interne audit team te willen hebben, omdat dit deels geen derdelijns controle betreft.
Rotterdam geeft aan dat de transitie van een interne accountantsdienst naar een externe accountant tijd heeft gekost. De nieuwe verhoudingen moesten zich zetten en de organisaties moesten aan elkaar wennen. Het kostte tijd om ook de interne audit organisatie verder op niveau te krijgen. Nu het eenmaal is gelukt, loopt het goed.
2.6.3 Ontwikkeling bij het Rijk Berenschot heeft geen gesprekken gevoerd met het Rijk. Het is voor dit onderzoek wel interessant dat daar momenteel een debat wordt gevoerd over de onafhankelijkheid van de Rijksinspecties. De rijksinspectiediensten zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van audits en het houden van toezicht op rijksuitgaven. Tevens zijn de inspecteurs in dienst bij het Rijk. Momenteel wordt nagedacht over extra versterkingen van de onafhankelijkheid, bijvoorbeeld door verdere wettelijke verankeringen te maken.
2.7 Bevindingen Berenschot We trekken de volgende tussenconclusies: 1.
Amsterdam en Rotterdam zijn beide tevreden, met een situatie die tegenovergesteld is. In Amsterdam wordt veel waarde gehecht aan nabijheid en worden geen problemen op het terrein van kwaliteit en onafhankelijkheid ervaren. In Rotterdam wordt juist vanuit kwaliteits- en onafhankelijkheidsredenen gekozen voor een externe accountant en wordt ervaren dat die nabij genoeg is.
2.
Het samenspel tussen derde en vierdelijns controle is van belang om als gemeente in control te kunnen zijn. Zowel Rotterdam als Amsterdam zetten hierop in. Hoewel het strikt buiten de kaders van dit onderzoek valt, is regelmatig genoemd dat de interne auditfunctie van Den Haag nog een stap naar volwassenheid moet zetten en dat dit ook een van de redenen is dat enkele taken bij de GAD zijn belegd. De GAD geeft aan alles wat betreft de 3e lijn door te verwijzen naar de gemeente. Het versterken van de auditfunctie lijkt, zeker ook in vergelijkend perspectief met Rotterdam en Amsterdam, van belang om goed met control om te kunnen gaan in Den Haag.
20
[Projectnummer] – Intern vertrouwelijk
3. Wegingskader voor scenario’s 3.1 Inleiding Aan Berenschot is gevraagd om verschillende scenario’s te formuleren voor de toekomst. Om die scenario’s ten opzichte van elkaar te kunnen wegen, is door de opdrachtgever gevraagd om een afwegingskader, op basis van de documentstudie en de gevoerde gesprekken. Dit kader bouwen we op langs de volgende assen: •
Eisen die volgen uit het juridische kader voor gemeentelijke accountants
•
Eisen die volgen uit het juridisch kader voor openbare gemeentelijke accountants
•
Eisen die volgen uit de gesprekken binnen de gemeente Den Haag
We benadrukken dat dit kader voortkomt uit het onderzoek de gevoerde gesprekken en dient ter ondersteuning voor besluitvorming in de Raad. We hebben ervoor gekozen om niet ieder genoemd argument een plaats te geven bij de eisen die volgen uit de gesprekken. De reden hiervoor is dat er over een aantal eisen geen consensus is. We hebben nu de eisen opgenomen waarover die consensus er wel is. Het is in de (politieke) discussie dus goed mogelijk om zelf nog eisen toe te voegen of te verwijderden. Het formele kader dat voor de overheidsaccountant geldt betreft enkel het stuk onder de eerste groene balk.