Document · PDF

RIS309585 Onderzoeksopzet bewonersparticipatie in de energietransitie

Commissie Leefomgeving 2 september 2021, gemeente Den HaagBij agendapunt: Ingekomen bestuurlijke stukken9.971 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

ONDERZOEKSOPZET BEWONERSPARTICIPATIE IN DE ENERGIETRANSITIE

20 juli 2021 RIS309585 1

1. Inleiding De Rekenkamer Den Haag gaat onderzoeken of de gemeente Den Haag het voor bewoners mogelijk maakt om te participeren in de energietransitie. Binnen de energietransitie richten we ons hierbij op het aardgasvrij maken van bestaande woningen. Participatie komt niet zomaar tot stand. Daar is een actieve rol van de gemeente voor nodig. Participatie heeft volgens de gemeente “alleen kans van slagen als de overheid in haar beleid en manier van werken” hiervoor ruimte maakt.1 Met dit onderzoek wil de Rekenkamer beoordelen in hoeverre de gemeente dit tot nu toe heeft gedaan.

1.1 Aanleiding In de Klimaatwet is opgenomen dat Nederland in 2030 49% minder CO2-uitstoot mag uitstoten ten opzichte van 1990.2 Eén van de ingrepen om dat mogelijk te maken is de omschakeling van gas als voornaamste energiebron voor het verwarmen van gebouwen naar alternatieve warmtebronnen. Het doel van het Rijk is hierbij dat in 2030 1,5 mln. bestaande woningen en in 2050 7 mln. bestaande woningen op een andere warmtebron zijn aangesloten.3 Gemeenten hebben een belangrijke rol in deze ‘warmtetransitie’. Zij voeren de regie over het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving.4 Een gemeente kan dit echter niet alleen doen. Dat geldt ook voor de gemeente Den Haag. Participatie van bewoners in de energietransitie is volgens de gemeente van belang, omdat het daarmee onder andere draagvlak creëert en de transitie bevordert, waardoor klimaatdoelstellingen worden behaald.5 De gemeente is tegelijk ook afhankelijk van bewoners, omdat alleen zijzelf hun woning kunnen verduurzamen en over kunnen stappen op een ander energie- of warmtebron.6 De realisatie van de energietransitie kan door deze afhankelijkheid onder druk komen te staan door een gebrekkig participatieproces.7 Uit een eerdere verkenning die we hebben uitgevoerd naar dit onderwerp, komt naar voren dat diverse bewoners in de stad ontevreden zijn over de wijze waarop zij tot nu toe worden betrokken bij de energietransitie.8

RIS295898 Commissiebrief ‘Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020’, College van Burgemeester en Wethouders, 16 december 2016, p. 8; Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Niet buiten de burger rekenen!’, 2016, p. 31, Mvt p.47. 2

Klimaatwet juli 2019, https://wetten.overheid.nl/BWBR0042394/2020-01-01

‘Klimaatakkoord. Afspraken van het Klimaatakkoord’, website Klimaatakkoord (Rijksoverheid), datum van schrijven onbekend, https://www.klimaatakkoord.nl/klimaatakkoord, bezocht: 29 augustus 2019. 4

‘Energietransitie’, website VNG, datum van schrijven onbekend, https://vng.nl/info-collegeonderhandelingen/energie, bezocht: 28 augustus 2019 5

RIS306148 Raadsmededeling Bijlage ‘Programmabrief duurzaamheid 2021’, College van Burgemeester en Wethouders, 4 september 2020

Zie verder paragraaf 2.1

Klimaatakkoord, D5 Bevordering draagvlak

Interviews in het kader van de verkenning naar dit onderwerp.

2. Relevantie 2.1 Maatschappelijk belang Volgens het Klimaatakkoord van Parijs wordt met de transitie naar duurzame energie klimaatverandering tegengegaan.9 Dit is van belang voor burgers, overheden en bedrijven. Nederland heeft zich met bijna 200 andere landen gecommitteerd om de opwarming van aarde te beperken tot ruim onder twee graden Celsius.10 Hoe dit gerealiseerd wordt is vastgelegd in onder andere het Klimaatakkoord, de Klimaatwet, het Nederlandse Klimaatakkoord en andere wet- en regelgeving. Hierin staat dat er in 2050 49% minder CO2 moet worden uitgestoten ten opzichte van 1990.11 Om dit resultaat te bereiken moet worden ingezet op: 1) efficiënter gebruik van fossiele brandstoffen, 2) het aanwenden van nieuwe (duurzame) energiebronnen en 3) het verminderen van energieverbruik.12 Bij het aardgasvrij maken van bestaande bouw wordt met name gewerkt aan het tweede spoor (aanwenden van nieuwe (duurzame) energiebronnen) en het derde spoor (verminderen van energieverbruik).

Naast draagvlak13 leidt betrokkenheid van bewoners volgens de gemeente ook tot meer eigenaarschap en meer duurzaamheid van bereikte oplossingen en resultaten.14 Zo zou participatie kunnen helpen om de acceptatie van de wijkgerichte aanpak in de energietransitie te bevorderen.15 Beleid dat door middel van participatie tot stand komt krijgt volgens de gemeente bovendien meer kwaliteit, juist omdat meer perspectieven worden meegenomen.16 Daarnaast is sprake van een wederzijdse afhankelijkheid bij het realiseren van de energietransitie. Platform31 – een kennis- en netwerkorganisatie – concludeert dat de ingrepen die nodig zijn om huizen aardgasvrij te maken, voor bewoners complex en duur zijn. Bewoners zijn afhankelijk van de inzet van de gemeente. Door gemeentelijke regieveroering kunnen technisch betere oplossingen voor een hele wijk worden gekozen en alternatieve warmtebronnen betaalbaarder worden, omdat er meer bewoners meedoen.17 De afhankelijkheid van de gemeente van bewoners wordt onder andere veroorzaakt door gebrek aan doorzettingsmacht van de gemeente binnen de energietransitie. In het Klimaatakkoord krijgen gemeenten wel de regie bij het aardgasvrij maken van wijken, maar dit is nog niet formeel verankerd in wetgeving. Hierdoor kan de gemeente bijvoorbeeld nog niet zelf het gas

Klimaatakkoord, p 4.

Verdrag van Parijs, 2015

Klimaatakkoord, p 4.

‘Energie in transitie. Een vergelijkend onderzoek naar de inzet van provincies in de energietransitie’, Provinciale rekenkamers, december 2018, p. 8. 13

RIS306148 Raadsmededeling Bijlage ‘Programmabrief duurzaamheid 2021’, College van Burgemeester en Wethouders, 4 september 2020 14

RIS293550 Hoofdlijnenbrief burgerparticipatie 2016-2020 p3

Klimaatakkoord, Achtergrondnotitie ten behoeve van sectortafel Gebouwde omgeving, p. 25.

RIS295898 Commissiebrief ‘Hoofdlijnenbrief Burgerparticipatie 2016-2020 – pijlers en aanpak’, College van Burgemeester en Wethouders, 5 april 2016, p. 2. 17

Platform 31, ‘Burgerparticipatie in de warmtetransitie’, 2018, p.5

afsluiten of bestaande gebouwen aansluiten op een alternatieve (duurzame) energiebron.18 Ook als het mandaat van de gemeente in wetgeving in de toekomst wordt verstevigd (wetsvoorstel is in voorbereiding), stelt het Klimaatakkoord dat het cruciaal is dat bewoners meedenken en meedoen in de transitie naar aardgasvrije wijken.19 In Den Haag is tenslotte zichtbaar dat bewoners zelf behoefte hebben aan participatie in de transitie naar andere warmtebronnen. Zo zijn er vele bewonersinitiatieven op het gebied van de energietransitie. Inwoners van de gemeente geven ook aan invloed te willen hebben op plannen die door de gemeente worden gemaakt.20 Dit uit zich onder andere in het feit dat bewoners geregeld inspreken bij raads- of commissievergaderingen.21

2.2 Politiek en bestuurlijk belang De energietransitie en de participatie van bewoners leven bij het gemeentebestuur en bij de gemeenteraad. Dat blijkt onder andere uit de vele stukken die het college over deze onderwerpen naar de raad stuurt.22 Daarnaast worden vele (schriftelijke) vragen aan het college gesteld. Uit een document van 3 december 2020 blijkt dat op twee na alle partijen uit de raad in reactie op het Stedelijk Energieplan vragen stellen over bewonersparticipatie.23 Recent zijn er ook twee moties aangenomen over bewonersparticipatie in de energietransitie. Hierin wordt het college onder meer verzocht om participatie in de energietransitie inzichtelijk te maken en om bij elk bestuurlijk stuk in het kader van energietransitie “een paragraaf op te nemen waarin wordt ingegaan en toelichting wordt gegeven op de bewonersparticipatie.”24 Het college heeft in de afdoening van deze motie toegezegd dat zij in commissiebrieven, raadsmededelingen en raadsvoorstellen over de energietransitie, waar participatie relevant is, een paragraaf zal opnemen waarin een toelichting wordt gegeven op de

Wetgeving waarmee de gemeente wel meer doorzettingsmacht krijgt, is in voorbereiding. Zie voor een nadere toelichting hoofdstuk 7.

Klimaatakkoord, p. 26.

RIS255780 Commissiebrief ‘Wijkparticipatie duurzaamheid’, College van burgemeester en Wethouders, 19 dec 2012; RIS301829 Bijlage ‘Nota Duurzaamheid. Schone energie in een groene stad. De Haagse aanpak’, 16 mei 2019, p. 6. 21

Zie ook in paragraaf Politiek en bestuurlijk belang. Bronnen: Bij RIS307189, Inspreektekst CMAG, 3 december 2020; Bij RIS307189, Inspreektekst Elly Rijnierse, Mariahoeve; Bij RIS307189, Inspreektekst Spruijt, BES Statenkwartier; Bij RIS307189, Inspreektekst Kanneworff; Bij RIS307189, Inspreektekst Aardgasblij. 22

Onder andere: RIS301829 Bijlage ‘Nota Duurzaamheid. Schone energie in een groene stad. De Haagse aanpak’, 16 mei 2019; RIS299076 Commissiebrief ‘Update energietransitie’, 8 februari 2018, College van Burgemeester en Wethouders; RIS299076 Bijlage 2 ‘Programmaplan Energietransitie. Concept versie’, 30 januari 2018, College van Burgemeester en Wethouders; RIS305813, ‘Evaluatie beleidskader bewonersorganisaties’, 28 augustus 2020: RIS307311 Commissiebrief ‘Planning stukken energietransitie’, College van Burgemeester en Wethouders, 15 december 2020; RIS306869 Raadsvoorstel ‘Voorstel van het college inzake Raadsvoorstel Stedelijk Energieplan’, College van Burgermeester en Wethouders, 17 november 2020; RIS307849 Commissiebrief, ‘Voortgang wijkaanpak energietransitie’, College van Burgemeester en Wethouders, 17 februari 2021 RIS306148 Raadsmededeling Bijlage ‘Programmabrief duurzaamheid 2021’, College van Burgemeester en Wethouders, 4 september 2020. 23

RIS307189 Verslag van de openbare vergadering van Commissie Leefomgeving, 3 december 2020, avond.

RIS308123 Motie, ‘Participatie energietransitie inzichtelijk’, Chris van der Helm, VVD, 4 maart 2021; Motie bij RIS306621 ‘Geen energietransitie zonder bewonersparticipatie’, HSP, 4 maart 2021. Ook andere moties op het gebied van bewonersparticipatie in de energietransitie aangenomen, bijvoorbeeld: Motie bij RIS302666 ‘Afdoening Motie J.11 ondersteuning bewonersinitiatieven energietransitie’, 25 juni 2019.

bewonersparticipatie.25 Ook is bewonersparticipatie in meer generieke zin onderwerp van gesprek en moties in de gemeenteraad.26 In 2021 is een raadswerkgroep opgericht die als taak heeft te “onderzoeken hoe bewoners tijdiger en effectiever betrokken kunnen worden bij kaderstelling en besluitvorming in de raad en hoe de verantwoording van de raad naar de stad te vergroten”.27

2.3 Financieel belang Met de energietransitie in Den Haag zijn volgens de gemeente vele miljarden gemoeid. De gemeente gaat ervan uit dat het grootste deel daarvan door andere partijen dan de gemeente wordt opgebracht.28 In december 2020 is door het college een voorstel gedaan om een deel van de verkoopopbrengst van Eneco toe te voegen aan de reserve ‘Duurzaamheid en energietransitie’. Het gaat hier om een bedrag van € 184,12 mln. Hiervan is ongeveer € 8 mln. bestemd voor participatie, communicatie, voorbereiding van plannen en beleidsinzet.29 Daarnaast is binnen de Enecomiddelen € 56 mln. gereserveerd voor het omschakelen naar andere warmtebronnen voor woningen, waarvan € 51 mln. voor collectieve warmtevoorzieningen.30 Naast deze incidentele middelen afkomstig van de verkoop van Eneco-aandelen zijn in de programmabegroting voor de komende jaren nog meer incidentele en structurele middelen opgenomen voor de energietransitie en voor bewonersparticipatie. In de programmabegroting van 2021-2024 staan de volgende lasten begroot voor 2021: € 0,9 mln. voor de energietransitie en € 11,9 mln. voor ‘Leefbaarheid en bewonersparticipatie’.31 Een overzicht van de lasten voor energietransitie en bewonersparticipatie is opgenomen in onderstaande tabel (zie Tabel 2).

RIS308120 Afdoening motie ‘Geen energietransitie zonder bewonersparticipatie’, 20 april 2021

RIS301834 ‘Afdoening van motie 'Duidelijkheid over participatie’, College van Burgemeester en Wethouders, 2 februari 2021; Motie bij RIS307311 ‘Neem de raad serieus bij de RES’, Robert Barker, PvdD, 2020; RIS 299247 Motie ‘Haags Energieakkoord in nieuwe raad’, 29 maart 2018; RIS 300940 Motie ‘Regionale Energie Strategie Haaglanden’, Joris Wijsmuller, 8 november 2018; RIS 300956 Motie ‘Klimaatneutrale socialehuurwoningen’, Robert Barker, PvdD, 8 november 2018; RIS302655 Motie ‘Actief stimuleren van lokale warmtebronnen’, Pieter Grinwis, ChristenUnie/SGP, 16 mei 2019; RIS 302661 Motie ‘Betaalbaarheid Haagse energietransitie’, Chris van der Helm, VVD, 16 mei 2019; RIS 302672 Motie ‘Eerste hulp bij energiebesparing’, Janneke Holman, PvdA, 16 mei 2019; RIS 304886 Motie ‘Wensen en bedenkingen Leiding door het Midden’, Joris Wijsmuller, 5 maart 2020 27

RIS308983 Commissiebrief ‘Voortgang raadswerkgroep Democratie en Participatie’, Raadswerkgroep Democratie en Participatie, 1 juni 2021. 28

RIS306372 ‘Voorstel van het college inzake Bestedingsplan Enecomiddelen Duurzaamheid en Energietransitie’, College van Burgemeester en Wethouders, 17 december 2020. 29

RIS306372 ‘Voorstel van het college inzake Bestedingsplan Enecomiddelen Duurzaamheid en Energietransitie’, College van Burgemeester en Wethouders, 17 december 2020. 30

RIS306372 ‘Voorstel van het college inzake Bestedingsplan Enecomiddelen Duurzaamheid en Energietransitie’, College van Burgemeester en Wethouders, 17 december 2020. 31

RIS306159 ‘Programmabegroting 2021-2024’, College van Burgemeester en Wethouders, p.34 en p. 171.

Doel Energietransitie Leefbaarheid en Bewonersparticipatie

Rekening 201932 € 7,9 mln. € 12,6 mln.

Rekening 202033 € 10,7 mln. € 14,0 mln.

Begroot 202134 € 0,9 mln. € 11,9 mln.

Tabel 1 Lasten voor de energietransitie en bewonersparticipatie.

2.4 Toegevoegde waarde ten opzichte van andere onderzoeken De toegevoegde waarde van dit onderzoek is dat het ingaat op bewonersparticipatie in specifiek de Haagse energietransitie. In het onderzoek richten we ons volledig op Haagse initiatieven en projecten. Hier is nog niet eerder onderzoek naar gedaan. Buiten Den Haag zijn wel onderzoeken gedaan naar participatie in de energietransitie,35 maar geen van die onderzoeken beschrijft de Haagse situatie. De manier waarop bewonersparticipatie in de energietransitie in andere steden wordt georganiseerd en gefaciliteerd zal ook zeer waarschijnlijk afwijken van de manier waarop dit in Den Haag gebeurt.36 De reden hiervoor is dat het Klimaatakkoord en andere wet- en regelgeving de manier waarop bewonersparticipatie moet worden vormgegeven in de energietransitie niet vastleggen.37 Bewonersparticipatie wordt aangeraden, maar is niet verplicht. Elke gemeente kan hier een eigen invulling aan geven.

3. Doelstelling en onderzoeksvragen 3.1 Doelstelling: leren van ervaringen De rekenkamer gaat in dit onderzoek in beeld brengen hoe de huidige praktijk van bewonersparticipatie in de energietransitie verloopt. Daarmee wil de rekenkamer bijdragen aan betere bewonersparticipatie in de energietransitie, maar ook in andere beleidsdomeinen van de gemeente.

3.2 Hoofdvraag: maakt de gemeente het mogelijk dat bewoners kunnen participeren in de energietransitie? Met dit onderzoek beoordelen wij in hoeverre de gemeente het voor bewoners mogelijk maakt om te participeren. We kijken daarbij niet alleen naar of de gemeenten bewoners de gelegenheid geeft

Programmarekening 2019, gemeente Den Haag, p. 35 en p.223

Programmarekening 2020, gemeente Den Haag, p.41 en p. 244

Programmabegroting 2021, gemeente Den Haag, p.34 en p. 171

Waaronder de volgende publicaties: Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Niet buiten de burger rekenen!’, 2016; Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Burgermacht op eigen kracht?’, 2014; Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Op weg naar aardgasvrij wonen’, 2020; Rekenkamercommissie Overbetuwe, ‘Onderzoek burgerparticipatie in Overbetuwe’, 29 mei 2029; Gemeente Waterland, ‘Een pizzapunt van aandacht. Onderzoek naar participatie van jongvolwassenen in het kader van de Omgevingswet’, 23 maart 2017; Platform 31, ‘Burgerparticipatie in de warmtetransitie’; Rekenkamer Hilversum, ‘Betrokkenheid van inwoners bij de warmte- en energietransitie in Hilversum’, 2021; TU Delft, ‘Back(casting) to the future’, 2013; G4, TNO en Platform 31, ‘Innovatie in besluitvorming richting aardgasvrije wijken’, 2020. 36

Klimaatakkoord, p. 26.

om te participeren, maar ook wat de gemeente met de inbreng van bewoners doet. De hoofdvraag valt uiteen in twee onderzoeksvragen.

3.3 Deelvraag 1: Heeft de gemeente tijdig en duidelijke beleids- en uitvoeringskaders uitgewerkt voor bewonersparticipatie in de energietransitie? Bij de beantwoording van deze deelvraag beoordelen wij of de gemeente vooraf duidelijk heeft gemaakt hoe bewoners kunnen participeren en op welke manier de gemeente daar mee omgaat.

3.4 Deelvraag 2: geeft de gemeente bewoners de ruimte om te participeren? Bij de beantwoording van deze deelvraag beoordelen we of de gemeente bewoners in de praktijk ook daadwerkelijk de mogelijkheid geeft te participeren in de energietransitie in hun eigen wijk en zorgvuldig omgaat met de inbreng en diverse belangen. De deelvragen beantwoorden we door het toetsen van bevindingen aan normen (zie hierna).

4. Normenkader De Rekenkamer beantwoordt de hoofd- en deelvragen middels toetsing van onderstaande zes normen. Norm 1 is van toepassing op de eerste deelvraag. Normen 2 tot en met 6 zijn van toepassing op de tweede deelvraag. Het normenkader is gebaseerd op nationale wet- en regelgeving, Haags beleid en onderzoeken naar participatie in de energietransitie. De normen en bijbehorende aandachtspunten zijn opgenomen in onderstaand kader. Daarna volgt per norm nog een nadere toelichting. Norm 1 De gemeente heeft tijdig en duidelijke beleids- en uitvoeringskaders voor bewonersparticipatie vastgesteld

Norm 2 De gemeente creëert voorwaarden zodat elke bewoner die dat wil, kan participeren

Norm 3 De gemeente communiceert duidelijk met bewoners tijdens en na het participatietraject

Aandachtspunten De gemeente heeft (tijdig, voor de uitvoering van de participatie) kaders opgesteld 1) voor de stad 2) voor afzonderlijke projecten Onderdeel van de kaders is een beschrijving van het doel van participatie en van de wijze waarop de gemeente de participatie voor het bereiken van dat doel wil vormgeven. 1) voor de stad 2) voor afzonderlijke projecten In de overkoepelende kaders is vastgelegd welke rol de gemeenteraad heeft in het participatieproces Aandachtspunten De gemeente heeft verschillende doelgroepen gedefinieerd De strategie van de gemeente is erop gericht om alle doelgroepen te bereiken De communicatiemiddelen van de gemeente zijn afgestemd op diverse doelgroepen Aandachtspunten De gemeente verschaft informatie over hoe bewoners kunnen participeren tijdig en volledig

De gemeente verstevigt de kennispositie van bewoners De communicatie tussen de gemeente en bewoners is laagdrempelig en bewoners hebben een goed bereikbaar aanspreekpunt waar ze met ideeën of problemen terechtkunnen De inhoudelijke, financiële en procedurele kaders voor het participatietraject zijn tijdig aan bewoners gecommuniceerd De gemeente en bewoners hebben een duidelijk én gedeeld beeld van hun eigen rol en verantwoordelijkheden en die van andere stakeholders

Norm 4 De gemeente faciliteert bewonersinitiatieven

Norm 5 De gemeente weegt belangen in de stad nauwkeurig af

Norm 6 Het college informeert de raad over de inbreng van bewoners bij besluitvoorstellen

De gemeente maakt aan bewoners duidelijk hoe hun inbreng van bewoners wordt meegenomen in besluitvorming De gemeente koppelt regelmatig terug over vervolgstappen in het participatietraject De gemeente komt eerder gemaakte afspraken na Aandachtspunten De gemeente ondersteunt bewoners(initiatieven) op inhoud of koppelt duidelijk terug waarom zij dit niet van plan is of waarom dit niet nodig is De gemeente ondersteunt bewoners(initiatieven) op proces of koppelt duidelijk terug waarom zij dit niet van plan is of waarom dit niet nodig is De gemeente ondersteunt bewoners(initiatieven) bij het vinden van financieringsmogelijkheden of koppelt duidelijk terug waarom zij dit niet van plan is of waarom dit niet nodig is Aandachtspunten De gemeente heeft in kaart gebracht wat de belangen van participanten, andere stakeholders en van de gemeente zijn (het publieke belang) De gemeente weegt inbreng en belangen zichtbaar af en maakt duidelijk hoe ze op basis hiervan tot een besluit is gekomen (indien van toepassing) Aandachtspunten Het college geeft een waarheidsgetrouwe weergave van de inbreng van bewoners en beschrijft de inhoudelijke afweging die gemaakt is om de inbreng al dan niet in het voorstel te verwerken.

4.1 Norm 1: De gemeente heeft tijdig en duidelijke kaders voor bewonersparticipatie vastgesteld Het college geeft in het coalitieakkoord aan dat zij de kwaliteit van participatie wil verbeteren.38 Dit wil ze onder andere doen door meer in te zetten op gedegen participatietrajecten met duidelijke spelregels.39 Hierbij is het volgens het college van belang dat de politiek vóór de start van participatie de kaders bepaalt en aangeeft wanneer, hoeveel en waarover wel/niet een participatieproces georganiseerd wordt.40 Ook de rol van de gemeenteraad en hoe diens rol zich verhoudt tot het participatieve proces is volgens het college een aandachtspunt.41

4.2 Norm 2: De gemeente creëert voorwaarden zodat elke bewoner die wil kan participeren42 In het klimaatakkoord is opgenomen dat elke burger die dat wil, moet kunnen participeren in de energietransitie.43 Ook volgens het college mogen er “geen bewoners […] ongewild achter blijven.”44 Het is daarom volgens het college belangrijk dat bewoners in alle delen van de stad worden bereikt, ook moeilijk bereikbare doelgroepen.45 Om te kunnen participeren in de energietransitie moeten bewoners volgens het college met passende communicatiemiddelen worden bereikt.46 Het bereiken van bewoners vraagt daarbij om extra inzet omdat participatie moet aansluiten bij verschillende groepen inwoners. De gemeente wil meer groepen bewoners bereiken door inzet op frontlijnwerken en e-participatie te vergoten.47

4.3 Norm 3: De gemeente communiceert duidelijk met bewoners tijdens en na het participatietraject 48 Goede communicatie en goed verwachtingsmanagement zijn basisvoorwaarden voor een goede invulling van een participatietraject. Dat wordt in het Klimaatakkoord, Haags beleid, moties en

RIS304121 ‘Samen voor de stad: coalitieakkoord 2019-2022’, 9 december 2019, p.73

RIS306921 Commissiebrief ‘Haags samenspel’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020, p.1.

RIS306921 Commissiebrief ‘Haags samenspel’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020, p.3. ‘De politiek bepaalt aan de voorkant de kaders voor participatie: wanneer, hoeveel en waarover wordt wel/niet een participatieproces georganiseerd?’ 41

RIS306921 Commissiebrief ‘Haags samenspel’, College van Burgemeester en Wethouders, 14 december 2020, p.2.

Klimaatakkoord. Gebouwde omgeving: wijkgerichte aanpak’, 14 december 2018, p.26; BZK, ‘Kader voor het vormgeven van participatie bij duurzame energieprojecten’, november 2019, https://www.greendeals.nl/sites/default/files/201911/GD%20221%20Participatie%20kaders.pdf 43

Klimaatakkoord, p. 25; RIS295898 Commissiebrief ‘Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020’, College van Burgemeester en Wethouders, 16 december 2016, p. 5.. 44

RIS299076 Bijlage 2 ‘Programmaplan Energietransitie. Concept versie’, 30 januari 2018, College van Burgemeester en Wethouders, p. 18.

RIS306148 Raadsmededeling Bijlage ‘Programmabrief duurzaamheid 2021’, College van Burgemeester en Wethouders, 4 september 2020, p. 5-6. 46

RIS297284 ‘Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020: Samen leven is samen kiezen en samen doen’, gemeenteraad, 21 september 2017. p.20. 47

RIS297284 ‘Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020: Samen leven is samen kiezen en samen doen’, gemeenteraad, 21 september 2017, p.20. 48

Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Niet buiten de burger rekenen!’, 2016, p. 68.

andere onderzoeken naar participatie onderstreept.49 Het gaat er dan om dat voor alle partijen helder is, wat de kaders zijn waarbinnen zij kunnen opereren, wie welke rol en verantwoordelijkheid heeft en met wie ze contact op kunnen nemen bij vragen of problemen.50 Het is van belang dat de gemeente een terugkoppeling geeft na (belangrijke stadia in) een participatietraject en dat de gemeente haar afspraken nakomt. Het vertrouwen in de overheid wordt bijvoorbeeld geschaad als de burger denkt een serieuze gesprekspartner te zijn, maar (b)lijkt dat hier uiteindelijk niets mee gedaan is.51 Ook onjuiste of te hoog gestelde verwachtingen in het participatieproces, kunnen afbreuk doen aan het draagvlak.52 In het Stedelijk Energieplan geeft de gemeente aan een betrouwbare partner te willen zijn door afspraken na te komen en duidelijkheid te geven over wat de gemeente wel en niet kan doen in de energietransitie. De gemeente wil daarbij transparant zijn over de belangen en bewoners goed en tijdig informeren.53

4.4 Norm 4: de gemeente faciliteert bewonersinitiatieven54 De gemeente heeft een rol in het bevorderen en faciliteren van die participatie, zo onderstreept kennis- en netwerkinstituut Platform 31.55 De gemeente zegt initiatieven van bewoners actief te willen ondersteunen.56 Volgens het college vraagt dit om “een nieuwe manier van samenwerken met bewoners, waarin de gemeente zich als partner positioneert, zich flexibel opstelt en initiatieven omarmt en ondersteunt.”57 Ook de raad benadrukt dat het van belang is dat bewonersinitiatieven worden ondersteund zodat zij ‘een structurele bijdrage kunnen leveren aan de energietransitie in Den Haag’.58

4.5 Norm 5: de gemeente weegt belangen in de stad nauwkeurig af Het Klimaatakkoord stelt dat het van belang is dat de gemeente de verschillende belangen die spelen, in zicht heeft en die zichtbaar en nauwkeurig weegt.59 Het gaat daarbij om de belangen van

Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Niet buiten de burger rekenen!’, 2016, p. 68; RIS 304121 ‘Samen voor de stad: coalitieakkoord 20192022’, 9 december 2019, p. 60; RIS301834 ‘Afdoening van motie 'Duidelijkheid over participatie’, College van Burgemeester en Wethouders, 2 februari 2021 50 Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Niet buiten de burger rekenen!’, 2016, p. 63. 51 Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Niet buiten de burger rekenen!’, 2016, p. 63. 52 Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Niet buiten de burger rekenen!’, 2016, p. 34. 53 RIS306869 ‘Stedelijk energieplan’, 16 december 2020, p. 12

RIS299076 Commissiebrief ‘Update energietransitie’, 8 februari 2018, College van Burgemeester en Wethouders, p. 5.

Platform 31, ‘Burgerparticipatie in de warmtetransitie’, 2018

RIS304121, ‘Samen voor de stad’, coalitieakkoord 2019-2022, p. 41.

RIS299076 Bijlage 2 ‘Programmaplan Energietransitie. Concept versie’, 30 januari 2018, College van Burgemeester en Wethouders, p. 18.

RIS302666 Afdoening motie Ondersteuning bewonersinitiatieven energietransitie, 25 juni 2019.

Klimaatakkoord. Gebouwde omgeving: wijkgerichte aanpak’, 14 december 2018, p. 12; Klimaatakkoord, D5 Bevordering draagvlak; ‘Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Niet buiten de burger rekenen!’, 2016, p. 7.

participanten of andere stakeholders en het ‘algemeen belang’ waar de gemeente zelf verantwoordelijk voor is.60 Het is volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) voor gemeenten van belang om de belangen van de participanten in gemeentelijke beleidsuitvoering serieus af te wegen. Het serieus omgaan met bewoners in participatietrajecten en hun inbreng zichtbaar afwegen zijn belangrijke factoren als het gaat om de betrokkenheid van bewoners en draagvlak van besluiten.61 Dit wordt onderstreept in onder andere het Klimaatakkoord.62 Ook volgens het SCP moet de procedure van het afwegen van verschillende belangen op een eerlijke en rechtvaardige manier gebeuren.63 De gemeente moet naast het serieus afwegen van de belangen van participanten het algemeen belang borgen.64 In het geval van de energietransitie betekent dit dat belangen van participanten worden afgewogen met de belangen van bijvoorbeeld andere bewoners in een wijk. De gemeente moet daarbij regie voeren, voorkomen dat er ineffectieve of niet toekomstbestendige oplossingen worden gekozen en moet kosten en baten integraal afwegen.65

4.6 Norm 6: Het college informeert de raad over de inbreng van bewoners bij besluitvoorstellen. Volgens het college is het van belang de gemeenteraad actief en tijdig te betrekken bij bewonersparticipatie.66 Platform31 geeft aan dat dit nodig is omdat bewonersparticipatie van invloed is op beleidsvoorbereiding en daarmee op voorstellen waar de gemeenteraad uiteindelijk besluiten over moet nemen. Wanneer raad en bewoners elkaar pas in een vergevorderd stadium tegenkomen, is dit volgens Platform31 nadelig voor het participatieproces.67

5. Afbakening De rekenkamer onderzoekt of de gemeente het bewoners mogelijk maakt om te kunnen participeren in de energietransitie. Daarmee richt dit onderzoek zich enerzijds op bewoners die participeren en anderzijds op de gemeente die de participatie organiseert en faciliteert. Hoewel er ook andere partijen bij de energietransitie betrokken zullen zijn (zoals woningcorporaties, warmteleveranciers, netbeheerders, etc.), valt hun rol buiten de scope van dit onderzoek.

RIS297284 ‘Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020: Samen leven is samen kiezen en samen doen’, gemeenteraad, 21 september 2017, p.9; BZK, ‘Kader voor het vormgeven van participatie bij duurzame energieprojecten’, november 2019, https://www.greendeals.nl/sites/default/files/2019-11/GD%20221%20Participatie%20kaders.pdf, p. 10. 61

Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Niet buiten de burger rekenen!’, 2016, p. 61

Klimaatakkoord, D5 Bevordering draagvlak

Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Niet buiten de burger rekenen!’, 2016, p. 66.

RIS306869 ‘Stedelijk energieplan’, 16 december 2020, College van Burgemeester en Wethouders p.3

RIS299076 Commissiebrief ‘Update energietransitie’, 8 februari 2018, College van Burgemeester en Wethouders, p. 7.

RIS293550, Hoofdlijnenbrief burgerparticipatie 216-2020, p. 5 en 7.

Platform 31, ‘Burgerparticipatie in de warmtetransitie’, 2018, p.18.

De rekenkamer onderzoekt de voorwaarden voor goede participatie in de energietransitie, maar kiest ervoor om het beoogde eindresultaat (draagvlak) dat met participatie wordt behaald niet in het onderzoek te betrekken. Hiervoor ontbreekt het enerzijds aan een nulmeting om te bepalen wat het draagvlak onder bewoners was voordat projecten starten en anderzijds is het praktisch onmogelijk om te achterhalen welke impact de bewonersparticipatie heeft gehad op draagvlak omdat er veel andere factoren zijn die hier invloed op hebben. Denk hierbij aan positieve of negatieve berichtgeving, of er subsidies beschikbaar worden gesteld, etc. Binnen de energietransitie (de overgang van fossiele brandstoffen naar duurzame energie) richt dit onderzoek zich op de warmtetransitie: de overgang van fossiele niet-duurzame manieren van verwarmen naar duurzame manieren van verwarmen en specifiek op het aardgasvrij maken van wijken. De rekenkamer beperkt zich hierbinnen tot: •

• •

Projecten om woningeigenaren over te laten stappen naar een duurzame warmtebron voor het verwarmen van hun huis. Projecten die het gebruik en opwekking van duurzame elektriciteit tot doel hebben worden niet onderzocht; Projecten voor de bestaande gebouwde omgeving (geen nieuwbouw); Projecten op wijkniveau (niet straat of individuele woning).

Voor de beantwoording van deelvraag 2 (Geeft de gemeente bewoners de ruimte om te participeren?) zal de rekenkamer aan de hand van casussen toetsen hoe de participatie in de praktijk door de gemeente wordt vormgegeven. Bij de selectie van casussen beperkt de rekenkamer zich tot: •

• •

Projecten waarin bewoners en gemeente beide een actieve rol spelen. Dit betekent dat bewoners meer dan alleen geraadpleegd worden en de gemeente meer doet dan alleen financieren; Projecten die plaatsvinden binnen de gemeentegrenzen; Projecten die in de initiatieffase zitten, al lopen, of in de afgelopen twee jaar zijn gerealiseerd/gestopt.

5.1 Definitie bewonersparticipatie In haar beleidskaders hanteert de gemeente de volgende definitie van bewonersparticipatie: “Situaties waarin burgers, partners in de wijk en (sociaal) ondernemers zelf initiatieven nemen óf door het gemeentebestuur worden uitgenodigd om mee te denken, mee te praten of mee te beslissen over gemeentelijk beleid of de uitvoering daarvan.”68 Daar waar burgers zelf initiatieven nemen wordt gesproken over zelfsturende participatie, daar waar burgers meedenken met beleid wordt beleidsbeïnvloedende participatie genoemd.69 Dit onderzoek

RIS297284 Commissiebrief ‘Geamendeerd actieplan: ‘Voorstel van het college inzake Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020: Samen leven is samen kiezen en samen doen’.’ College van Burgemeester en Wethouders, 29 juni 2019, p.1. 69

richt zich op beide vormen van participatie. Er zijn meerdere soorten van beleidsbeïnvloedende participatie: • • • •

Raadplegen; Adviseren; Coproduceren en; Meebeslissen.

Bij ‘raadplegen’ mogen burgers hun mening geven en ideeën brengen over beleid. Wanneer belanghebbenden binnen vooraf gestelde kaders hun mening mogen geven, valt dat onder ‘adviseren’. Bij ‘coproduceren’ maken de gemeente en betrokkenen tezamen plannen binnen vooraf gestelde kaders. Ten slotte mogen belanghebbenden bij ‘meebeslissen’ een bindende keuze maken binnen kaders.70 De gemeente bepaalt per participatietraject welke soort participatie van toepassing is. Naast bovengenoemde vormen van participatie kan bij de energietransitie ook sprake zijn van financiële participatie. Hierbij krijgen burgers de mogelijkheid om ook financieel deel te nemen aan het project, of op een andere manier profijt te hebben van de investering. Dit wordt ook wel lokaal eigendom genoemd.71 Dit onderzoek kijkt in casussen waar dit van toepassing is ook naar financiële participatie van bewoners.

6. Aanpak Voor de beantwoording van de hoofd- en deelvragen zal de rekenkamer diverse onderzoeksmethoden hanteren. Hieronder geeft de rekenkamer weer welke onderzoeksmethoden gehanteerd worden per deelvraag.

6.1 Deelvraag 1: Heeft de gemeente tijdig en duidelijke beleidskaders vastgesteld voor bewonersparticipatie in de energietransitie? Deze deelvraag wordt getoetst aan de hand van norm 1.

6.1.1 Bronnen Voor deelvraag 1 raadplegen we de volgende bronnen: documenten en ambtelijke organisatie. Belangrijkste bronnen zijn kaderstellende documenten over participatie in de brede energietransitie, in het aardgasvrij maken van wijken en op casusniveau. Daarnaast wordt de ambtelijke organisatie bevraagd.

6.1.2 Methode Na het opvragen van documentatie gaat de rekenkamer aan de hand van de norm en de aandachtspunten na of er sprake is van een tijdige en heldere visie op bewonersparticipatie in de

RIS295898 Commissiebrief ‘Hoofdlijnenbrief Burgerparticipatie 2016-2020 – pijlers en aanpak’, College van Burgemeester en Wethouders, 5 april 2016, p. 3-4. 71

Klimaatakkoord ‘projectparticipatie’, https://www.klimaatakkoord.nl/participatie/handreiking-participatie-duurzameenergie/projectparticipatie, bezocht op 20 juli 2021

energietransitie, of er een helder doel is vastgesteld en of de rol van de gemeenteraad is vastgelegd. Ter aanvulling hierop en ter verificatie spreekt de rekenkamer met betrokken ambtenaren om de norm te toetsen.

6.2 Deelvraag 2: Geeft de gemeente bewoners de ruimte om te participeren? Deze deelvraag wordt getoetst aan de hand van normen 2 tot en met 6. Voor de beantwoording van de tweede deelvraag zal de rekenkamer meerdere casussen onderzoeken. Het precieze aantal wordt nader bepaald.

6.2.1 Casusselectie Voor de selectie van casussen zal de rekenkamer een keuze maken uit de verschillende projecten gericht op het aardgasvrij maken van bestaande woningen. Hiertoe zal de rekenkamer eerst een overzicht opstellen van relevante projecten. Uiteindelijk moeten de casussen een zo representatief en evenwichtig mogelijk beeld van geven van projecten in de stad. De rekenkamer streeft naar een diversiteit in casussen op het gebied van: • • • •

Geografische locatie in de stad; Omvang van project; Initiatiefnemer (bewoners, gemeente of marktpartij); Fase waarin het project zich bevindt (voorbereiding, planvorming, (voorbereiding voor) uitvoering, (indien voor handen) opgeleverd;

6.2.2 Bronnen Voor deelvraag 2 raadplegen we de volgende bronnen: bewoners, ambtelijke organisatie en documenten.

Bewoners Bij projecten valt onderscheid te maken in de volgende categorieën bewoners: • •

•

Actieve deelnemers aan het project: bewoners die zelf initiatiefnemer zijn en bewoners die actief deelnemen aan projecten en plannen; Bewoners die geen actieve rol spelen in het project (niet lid zijn van de projectgroep), maar wel aangehaakt zijn bij het project (bijvoorbeeld naar een informatiebijeenkomst geweest zijn of op een mailinglist staan van mensen die op de hoogte gehouden willen worden over het project); Bewoners die wel te maken krijgen met de uitkomsten van initiatieven en plannen, maar niet betrokken zijn bij het project.

Dit onderzoek richt zich op de participatie van al deze categorieën bewoners, maar uit praktische overwegingen worden alleen de eerste twee categorieën bewoners als bron geraadpleegd. De laatste categorie bewoners is moeilijk te bereiken. Ook zou een zeer groot aantal bewoners uit deze categorie benaderd moeten worden om een representatief beeld van deze groep te kunnen krijgen. De Rekenkamer kiest er daarom voor om voor deze groep op basis van documentanalyse te kijken of de randvoorwaarden om deze groep te betrekken voldoende geborgd waren.

Ambtenaren Voor deze deelvraag spreekt de rekenkamer met ambtenaren die betrokken zijn bij de casussen of vanuit het stedelijk energietransitie team werken aan de brede opgave om woningen in Den Haag aardgasvrij te maken.

Documenten Waar mogelijk vult de rekenkamer informatie uit bovenstaande bronnen aan met informatie uit beleids- en visie documenten, brieven aan de raad en bewoners en andere relevante documenten.

6.2.3 Methode De belangrijkste methoden voor deze deelvraag zijn interviews/enquêtes en documentanalyse. Bij iedere casus zal de rekenkamer eerst met betrokken bewoners spreken. De Rekenkamer is zich ervan bewust dat ervaringen van bewoners beïnvloed kunnen zijn door keuzes die gemaakt zijn in het project (al dan niet door de gemeente). Om deze reden worden ervaringen van bewoners geverifieerd bij betrokken ambtenaren. Wanneer er sprake is van discrepantie in de ervaringen van bewoners en ambtenaren zal de Rekenkamer resultaten aanvullen met documentanalyse en/of extra interviews.

7. Onderzoekcontext/achtergrondinformatie In de volgende paragrafen is informatie opgenomen over de kaders die worden gesteld aan de bewonersparticipatie binnen de energietransitie. Die bestaan hoofdzakelijk uit wet- en regelgeving en gemeentelijk beleid voor de energietransitie zelf en voor bewonersparticipatie in het algemeen. Een deel van deze informatie is gebruikt ter onderbouwing van het normenkader voor dit onderzoek (zie hoofdstuk 4). Hierna volgt eerst een overzicht van relevante wet- en regelgeving. Daarna volgt een overzicht van de relevante gemeentelijke beleidskaders. Ten slotte gaan we in op de organisatie van de gemeentelijke beleidsuitvoering.

7.1 Wet- en regelgeving Bij de overgang van aardgas naar een andere warmtebron is een aantal kaders van belang. Het gaat hierbij om kaders gericht op: • • • •

Mandaat voor het afsluiten van gas als warmtebron en de aansluiting op een andere bron; Verduurzaming van de woning; Aanleg en aansluiting op een collectief warmtesysteem of individueel warmtesysteem en; Bewonersparticipatie (in generieke zin).

Deze kunnen allemaal aan de orde zijn bij de energietransitie in Den Haag en dus ook bij de participatie van bewoners daarin. We gaan in op die aspecten en belichten daarbij de belangrijkste kaders vanuit wet- en regelgeving. Als laatste gaan we in op een aantal voorgenomen wetswijzigingen die de positie van de gemeente moeten verstevigen.

7.1.1 Verdeling mandaat warmtetransitie De doelen van de energietransitie zijn niet haalbaar zonder de medewerking van bewoners en eigenaren van particuliere woningen. In het kader van de huidige Gaswet kan de gemeente haar woningeigenaren niet dwingen om mee te werken aan het overschakelen naar een andere energie-

of warmtebron.72 Het zijn uiteindelijk de woningeigenaren die besluiten of zij hun woning willen verduurzamen en over willen stappen naar een duurzame warmtebron.73 De gemeente heeft wel de regie gekregen over de energietransitie74, maar kan woningeigenaren dus alleen stimuleren en verleiden om over te stappen. Met 4,3 mln. woningen hebben particuliere woningeigenaren ook het grootste deel van de landelijke woningvoorraad in handen.75 Alleen in het kader van een experiment kan de gemeente besluiten de verplichte gasaansluiting niet meer te handhaven en vervanging door een andere energiebron aan te bieden.76 Er zijn wel nieuwe wettelijke kaders in voorbereiding die gemeenten meer doorzettingsmacht geven.

7.1.2 Nieuwe wetgeving Er staat een aantal wetswijzigingen gepland die de positie van de gemeente als regievoerder in de energietransitie verstevigen:

Warmtewet 2 Gemeenten krijgen met de Wet collectieve warmtevoorziening (Warmtewet 2) de bevoegdheid om een warmtekavel en een warmtebedrijf binnen dit vastgestelde warmtekavel aan te wijzen. Dit warmtebedrijf krijgt een exclusief recht, voor 20-30 jaar om warmte te transporteren en leveren binnen het warmtekavel.77 Deze wet is nog in voorbereiding.78

Vervallen aansluitplicht gasnet Het kabinet streeft ernaar om in 2021 wetgeving in te dienen waarin onder meer de aansluitplicht op het gasnet komt te vervallen. Dit zou leiden tot een recht op warmte (i.p.v. recht op aardgas), wat gemeenten de mogelijkheid geeft om woningeigenaren te verplichten af te schakelen van het gasnet. 79 Ook deze nieuwe wet is nog in voorbereiding.

Vragen en antwoorden op de Gaswet in de Chw, memo VNG 2018

Algemene Rekenkamer, ‘Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019’, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII), 20 mei 2020 Klimaatakkoord. Gebouwde omgeving: wijkgerichte aanpak’, 14 december 2018, 75

Platform 31, ‘Burgerparticipatie in de warmtetransitie’, 2018, p.44

Dit is mogelijk omdat de Gaswet eind 2018 is ondergebracht onder de Transitiewet: Vragen en antwoorden op de Gaswet in de Chw, memo VNG 2018 77

Binnenlands bestuur, ‘de warmtewet 2 en de regierol van gemeenten’, https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-enmilieu/kennispartners/hekkelman-advocaten-notarissen/de-warmtewet-2-en-de-regierol-van-gemeenten.16923613.lynkx, bezocht op 10 juni 2021 78

Is het mogelijk om alle woningeigenaren verplicht van het aardgas af te schakelen? R.A. (Rieneke) Jager, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Aflevering 4, 2019

Omgevingswet De inwerkingtreding van de omgevingswet zal gemeenten meer handvatten geven om integraal beleid en regels op te stellen over de energietransitie en borgt de participatie op dit dossier.80 De omgevingswet beoogt een integrale benadering van de fysieke leefomgeving door diverse wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water te bundelen.81 Twee belangrijke beleidsdocumenten (RES en transitievisies warmte82) zullen bijvoorbeeld worden geborgd in gemeentelijke omgevingsvisies. Ook participatie in de energietransitie wordt beter geborgd met de omgevingswet. Gemeenten moeten namelijk in omgevingsvisies, omgevingsplannen en programma’s motiveren hoe bewoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn. Als een van die partijen zich onvoldoende gehoord voelt kan hij/zij een zienswijze indienen. De rechter kan er vervolgens kiezen om een besluit te vernietigen als dat niet zorgvuldig is voorbereid of deugdelijk is gemotiveerd.83 De inwerkingtreding van de omgevingswet staat gepland voor 1 juli 2022.84

7.1.3 Verduurzaming van de woning Er zijn op dit moment geen wettelijke kaders die woningeigenaren verplichten om koopwoningen te verduurzamen. 85 Iedere woningeigenaar neemt zelf de beslissing of en op welke manier zijn of haar woning verduurzaamd wordt. Eigenaren die niet zelf hun woning bewonen, zoals woningcorporaties, hebben ook te maken met de belangen en rechten van hun huurders. Huurders hebben bijvoorbeeld het recht om een grootschalige renovatie van de woning, die nodig kan zijn om een woning aardgasvrij te maken, te blokkeren (Burgerlijk Wetboek).86

7.1.4 Collectieve warmtesystemen en individuele warmtesystemen. Het Rijk gaat ervan uit dat voor de meeste wijken in Nederland een collectief warmtesysteem het beste alternatief is voor aardgas. 87 Gemeenten hebben vooralsnog een kleine rol bij de totstandkoming van dergelijke systemen. Een aangekondigde wijziging van de Warmtewet zal deze rol versterken (zie wetswijzigingen hierboven). Er bestaan ook individuele alternatieven voor de huidige verwarming op gas. Individuele systemen zullen met name gebruikt worden in wijken waar een collectief warmtesysteem niet rendabel is of door bewoners die het niet wenselijk vinden om hun huis aan te sluiten op een collectief warmtesysteem. Energielevering is geprivatiseerd, waardoor

TNI, ‘Energietransitie versnellen met de omgevingswet’, 2020, p.81

VNG ‘Wettelijk stelsel Omgevingswet’, https://vng.nl/rubrieken/onderwerpen/wettelijk-stelsel-omgevingswet, bezocht op 21 juni 2021

Voor meer uitleg zie gemeentelijke beleidsstukken

Klimaatakkoord. Gebouwde omgeving: wijkgerichte aanpak’, 14 december 2018, p.25 & 26

Rijksoverheid, ‘Nieuwe datum voor zorgvuldige start Omgevingswet: 1 juli 2022’ https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2021/05/27/nieuwe-datum-voor-zorgvuldige-start-omgevingswet-1-juli-2022, bezocht op 22 juni 2021 85

Schilder, F., & M. van der Staak, ’Woonlastenneutraal koopwoningen verduurzamen: verkenning van de effecten van beleids- en financieringsinstrumenten’ 2020, ,Planbureau voor de Leefomgeving. 86

Algemene Rekenkamer, ‘Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019’, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII), 20 mei 2020 87

Ministerie van economische zaken en klimaat, ‘Voortgang wetstraject Warmtewet 2, 20 december 2019

de consument zelf een energieaanbieder kan kiezen. 88 Er is voor bestaande bouw dan ook geen verplichting om mee te doen aan een collectief warmtesysteem.89

Collectief systeem Collectieve warmtesystemen kunnen huizen en water verwarmen met warmtebronnen zoals geothermie, biomassa, restwarmte, aquathermie en warmte-koude opslag (WKO). 90 Doordat er bij transport van warmte redelijk grote temperatuurverliezen optreden zijn collectieve warmtesystemen veelal lokaal. De aanleg van collectieve warmtesystemen vraagt om omvangrijke investeringen. Die investeringen kunnen volgens onderzoek van de Rekenkamer Amsterdam alleen terugverdiend worden als er gedurende een zeer lange periode sprake is van voldoende aangesloten huizen.91 Marktpartijen zullen het grootste deel van de aanleg van collectieve warmtesystemen moeten realiseren; het aanleggen, beheren, transporteren en leveren van warmte van alternatieve energiebronnen. Gemeenten kunnen besluiten om (risicodragend) kapitaal ter beschikking te stellen of een onrendabele top te bekostigen92 en bij het aanleggen van de infrastructuur moet de aanlegger binnen kaders van de benodigde vergunning blijven (op het gebied van veiligheid, rechtmatigheid, etc.), maar de gemeente kan buiten de vergunning om niet op andere criteria toetsen (bijvoorbeeld of de gekozen warmtebron de voorkeur heeft voor de wijk). Een vergunning voor het aanleggen van geothermie wordt bij het Rijk aangevraagd, daar gaat de gemeente niet over.93

Individueel systeem Individuele warmtesystemen zorgen op eigen kracht voor de verwarming van een gebouw en de aanvoer van voldoende heet tapwater. Belangrijkste voorbeeld is een elektrische warmtepomp die warmte aan de bodem of buitenlucht onttrekt en verplaatst naar het verwarmingssysteem binnen. Voor individuele systemen hoeft geen vergunning aangevraagd te worden. Voor het plaatsen van bodembronnen en -lussen geldt een meldingsplicht. Bodembronnen en -lussen mag je niet plaatsen in drinkwaterwingebieden. Bij grote buitenunits van luchtwaterwarmtepompen kan het nodig zijn om een omgevingsvergunning aan te vragen.94

7.1.5 Bewonersparticipatie algemeen In de Algemene wet bestuursrecht is een aantal beginselen opgenomen over de relatie tussen burger en overheid en participatie. Een belangrijk punt hierin is dat er sprake moet zijn van hoor en

Platform 31, ‘Burgerparticipatie in de warmtetransitie’, 2018, p.5

Klimaatakkoord. Gebouwde omgeving: wijkgerichte aanpak’, 14 december 2018, p.7

Ministerie van economische zaken en klimaat, ‘Voortgang wetstraject Warmtewet 2, 20 december 2019

Rekenkamer Amsterdam, Verduurzaming warmtevoorziening met warmtenette, 2019

RIS306869 ‘Stedelijk energieplan’, 16 december 2020, p.40

Interviewverslag ambtelijke organisatie

Expertise centrum warmte, ‘Elektrische warmtepomp’, https://expertisecentrumwarmte.nl/themas/technische+oplossingen/techniekfactsheets+gebouwmaatregelen/elektrische+warmtepomp/d efault.aspx

wederhoor en zorgvuldige besluitvorming. Dit geldt voor alle overheidsbesluiten. Hierin moet – in dit geval – de gemeente overzicht hebben van alle belangen die er spelen. Als ze dat overzicht niet heeft, moet ze zich daarvoor inzetten en via consultatie die belangen achterhalen. Bepaalde besluiten – zoals bijvoorbeeld het afsluiten van het gas – mogen dus niet zo maar gebeuren: de burger moet gehoord worden.95

7.2 Gemeentelijk beleid 7.2.1 Participatie in de energietransitie Tot nu toe zijn geen afzonderlijke kaders voor participatie in de energietransitie gesteld. Wel wordt in beleid voor de energietransitie bewonersparticipatie genoemd. De gemeente noemt “het betrekken van, en de inzichten van bewoners en bedrijven” een “cruciale factor bij de energietransitie.”96 De gemeente geeft in het beleid voor de energietransitie aan dat iedereen die wil mag meedoen met het opstellen van plannen. En dat de gemeente informatie geeft aan bij bewoners hoe ze kunnen meedenken en doen.97 In samenwerking tussen de gemeente en bewonersinitiatieven en VvE’s zegt de gemeente duidelijk te willen zijn over verwachtingen over wie welke rol heeft, keuzes die gemaakt kunnen worden en “welke investeringen en financiële mogelijkheden er zijn om de omslag naar schone energie te maken”.98 De gemeente noemt het helder maken van procesregels en -informatie een belangrijk criterium voor participatie.99 Ook zouden bewoners één ingang en één aanspreekpunt moeten hebben bij de gemeente voor problemen met regels en procedures.”100 De gemeente stelt een betrouwbare partner te willen zijn. Dat betekent dat zij afspraken nakomt, duidelijkheid geeft en transparant is.

Dat is volgens het college de basis van onderling vertrouwen.101 De hierboven genoemde voorwaarden vormen mede de basis voor het normenkader bij dit onderzoek (zie hoofdstuk 4). Hieronder gaan we in op beleidsstukken en ambities van de energietransitie en bewonersparticipatie afzonderlijk.

Klimaatakkoord,’Achtergrondnotitie Wijkgerichte aanpak’, 8 januari 2019, p.13

RIS299076 Commissiebrief ‘Update energietransitie’, 8 februari 2018, College van Burgemeester en Wethouders, p. 5.

RIS306869 Raadsvoorstel ‘Voorstel van het college inzake Raadsvoorstel Stedelijk Energieplan’, College van Burgermeester en Wethouders, 17 november 2020, p. 23. 98

RIS301829 Bijlage ‘Nota Duurzaamheid. Schone energie in een groene stad. De Haagse aanpak’, 16 mei 2019, p. 13.

RIS299076 Commissiebrief ‘Update energietransitie’, College van Burgemeester en Wethouders, 8 februari 2018,

100

RIS295898 Commissiebrief ‘Actieplan Burgerparticipatie 2016-2020’, College van Burgemeester en Wethouders, 16 december 2016, p.

11. 101

RIS306869 ‘Stedelijk energieplan’, 16 december 2020, p12

7.2.2 Beleid energietransitie In het coalitieakkoord 2019-2022 staat opgenomen dat het college streeft naar een klimaatneutrale stad in 2030.102 Dit is een versnelling ten opzichte van de eerdere ambitie om in 2040 klimaatneutraal te zijn.103 In het klimaatakkoord is vastgelegd dat de gemeente, deels in samenwerking met andere overheden, voor verschillende schaalniveaus (regio, stad en wijk) de volgende beleidsdocumenten moet opstellen:104

Regionale energiestrategie (RES) (per regio) Omvat een technisch economische inventarisatie van de bronnen, het netwerk en bruikbaarheid in tijd en geld voor de regio. In de RES 1.0 zijn de bronnen in kaart gebracht en wordt een eerste inzicht verkregen in de verhouding tussen de lokale en regionale beschikbaarheid van bronnen voor duurzame warmte en de warmtebehoefte. De RES voor de regio Rotterdam Den Haag is in april 2021 naar de raad gestuurd.105

Transitievisie warmte (per stad) Hierin staat het tijdpad waarop wijken van het aardgas afgaan. Voor wijken waarvan de transitie voor 2030 is gepland, staan de potentiële alternatieve energie-infrastructuren, de maatschappelijke kosten en baten en de integrale kosten voor eindverbruikers hiervan benoemd. Gemeenten moeten uiterlijk eind 2021 hun eerste Transitievisie Warmte vaststellen.106 De Transitievisie Warmte wordt in Den Haag naar verwachting in het vierde kwartaal van 2021 vastgesteld.107

Wijkuitvoeringsplannen (per wijk) Als de gemeente een wijk van het aardgas af wil halen, moet zij in samenspraak met de betrokken stakeholders een planning van de (stapsgewijze) aanpak richting aardgasvrij maken. Dit moet de gemeente in een uitvoeringsplan op wijkniveau vastleggen. Hierin staat ook op welke datum daadwerkelijk de toelevering van aardgas wordt beëindigd. Dit plan moet uiterlijk 8 jaar voor de einddatum van het aardgas vastgesteld worden.108 De gemeente Den Haag heeft nog geen wijkuitvoeringsplannen vastgesteld. Naast de hierboven genoemde beleidsdocumenten heeft de gemeente Den Haag ervoor gekozen om de volgende (beleid)stukken op te stellen:

102

RIS304121 ‘Samen voor de stad: coalitieakkoord 2019-2022’, 9 december 2019, p.41

103

RIS173030 ‘Aan de slag!: coalitieakkoord Den Haag 2010-2014 PvdA, VVD, D66 en CDA’ 21 mei 2010, College van Burgemeester en Wethouders, p.12 104

Klimaatakkoord. Gebouwde omgeving: wijkgerichte aanpak’, 14 december 2018, p.27

105

RIS308458 Voorstel van het college inzake RES 1.0 Rotterdam Den Haag, 20 april 2021, College van Burgemeester en Wethouders

106

Klimaatakkoord. Gebouwde omgeving: wijkgerichte aanpak’, 14 december 2018, p.27

107

RIS307311, ‘Planning stukken Energietransitie’, 15 december 2020, College van Burgemeester en Wethouders, p.2

108

Klimaatakkoord. Gebouwde omgeving: wijkgerichte aanpak’, 14 december 2018, p.27

Kadernota duurzaamheid109 Brengt de opgave rondom duurzaamheid in beeld en maakt inzichtelijk wat de gemeente in de jaren 2019-2022 gaat doen aan de hand van vier thema’s: schone energie voor woningen en gebouwen, schoon vervoer, een schone leefomgeving en duurzamer omgaan met grondstoffen. De Kadernota duurzaamheid is vastgesteld door de gemeenteraad op 16 mei 2019.

Het stedelijk energieplan110 Bevat welke mogelijke vormen van schone energie er voor de stad geschikt zijn en in welke wijken de gemeente wil beginnen. De gemeente Den Haag wijst in het stedelijk energieplan tien Groene Energie Wijken aan die vooroplopen. Dit zijn: Mariahoeve, Den Haag Zuidwest, Binckhorst/CID, Koningsplein en omgeving, Vruchtenbuurt, Molenwijk/Noordpolder- buurt en Moerwijk-Oost, Vogelwijk, Ypenburg, en Statenkwartier/Scheveningen. De ambitie is dat deze wijken voor 2029 van schone energie zijn voorzien.111 Ook kiest de gemeente in het stedelijk energieplan voor lokale bronnen en bestaande technieken zoals: elektriciteit, geothermie, aquathermie en restwarmte. Lokale bronnen moeten volgens de gemeente met voorrang leveren aan Haagse warmteklanten. De gemeente schrijft daarbij dat zij samen met bewonersinitiatieven, bedrijven en organisaties aan deze opgave wil werken. Voor de periode 2019-2022 wil het college 25.000 tot 30.000 bestaande woningen van duurzame energie voorzien of ze hierop voorbereiden, zodat ze klaar zijn om aangesloten te worden op schone energie.112 Waarbij in 2021 het doel is om 7500 woningen transitieklaar te maken.113 Het stedelijk energieplan is door de gemeenteraad vastgesteld op 16 december 2020.

Programmabrieven Duurzaamheid114 Hierin rapporteert het college over de voortgang van de energietransitie.

Wijkenergieplannen Hierin staat welke energiebronnen het meest geschikt zijn en in welk tempo de wijk overgaat op schone energie. De wijkenergieplannen zijn voorlopers van de wijkuitvoeringsplannen en worden op opgesteld voor en deels in samenwerking met de 10 Groene Energiewijken (zie hierboven bij ‘Stedelijk Energieplan’). Er zijn nog geen wijkenergieplannen vastgesteld.

7.2.3 Beleid bewonersparticipatie Gemeentelijk beleid voor participatie van bewoners in het algemeen is ook van belang voor de participatie van bewoners in de energietransitie. Naast een Inspraak- en Participatieverordening, hebben het college en de raad ook andere beleidskaders vastgesteld. Hierin wordt uiteengezet wat

109

RIS301829 ‘Nota Duurzaamheid. Schone energie in een groene stad. De Haagse aanpak’, 16 mei 2019, p. 6.

110

RIS306869 ‘Stedelijk energieplan’, 16 december 2020.

111

RIS306869 ‘Stedelijk energieplan’, 16 december 2020, p.23.

112

RIS301829 ‘Nota Duurzaamheid. Schone energie in een groene stad. De Haagse aanpak’, 16 mei 2019.

113

RIS306148 ‘Programmabrief duurzaamheid 2021, College van Burgemeester en Wethouders, 4 september 2020, p.4

114

O.a. RIS306148 ‘Programmabrief duurzaamheid 2021, College van Burgemeester en Wethouders, 4 september 2020

zij onder bewonersparticipatie verstaan, waarom ze er veel waarde aan hechten en hoe ze participatie in de stad willen bevorderen.115

Inspraak en participatieverordening De gemeenteraad heeft in 2012 een Inspraak en Participatieverordening opgesteld. De belangrijkste punten hieruit zijn dat het overheidsorgaan – in dit geval de gemeente – zelf besluit wanneer wel en wanneer geen participatie plaatsvindt (in tegenstelling tot inspraak, dat meestal wettelijk verplicht is). De verordening gaat daarnaast in op de inrichting van het participatieproces. Zo moet er aan het begin van een participatieproces bekend worden gemaakt dat deze van start gaat en er moet een startdocument worden opgesteld. Hierin komt te staan welke kaders er zijn, wat voor soort participatie van toepassing is, hoe zal worden gecommuniceerd met participanten, hoe en wanneer participanten iets kunnen inbrengen, etc. Daarnaast moet er volgens de verordening sprake zijn van een eindverslag, waarin onder andere een overzicht van de inbreng is weergegeven, een inhoudelijke reactie daarop, en – als de inbreng niet wordt gevolgd – een beargumenteerde andere keuze. De gemeente geeft aan dat met de verordening niet is gekozen voor te gedetailleerde kaders. Op die manier is er ruimte voor maatwerk.116 Volgens de gemeente komt er binnenkort een nieuwe participatieverordening.117

Hoofdlijnenbrief Burgerparticipatie 2016-2020 In deze commissiebrief geeft het college aan dat het participatie in Den Haag wil verbeteren. Dat wil het college omdat burgers zelf aangeven te willen participeren,118 omdat participatie ervoor kan zorgen dat overheidsbeleid kwalitatief beter wordt119 en omdat bewonersparticipatie leidt tot meer draagvlak.120 De gemeente wil participatie ook verbeteren omdat ze een aantal knelpunten constateert, bijvoorbeeld dat burgers onvoldoende ruimte omdat bestuurders en ambtenaren te weinig open staan voor andere dan de zelfbedachte oplossingen.121 Ook constateert de gemeente dat

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/10419901/1