RIS309531 bijlage 2

Hé bijplaatser, je bent in beeld! Is cameratoezicht geschikt om bijplaatsingen bij ondergrondse afvalcontainers in Den Haag te voorkomen? Advies over de juridische, technische en organisatorische haalbaarheid van een experiment.

1

Colofon Opdrachtgever Gemeente Den Haag Auteurs Rob Velders Sander Flight Datum 25 januari 2021 Versie 2.7 (voor gemeenteraad)

2

1

Inleiding 1.1 Bijplaatsingen in Den Haag 1.2 Cameratoezicht 1.3 Opzet advies

2 2.1 2.2 2.3 2.4 3

Juridische zaken Wettelijk kader Richtlijnen Over slimme en stiekeme camera’s DPIA

Andere steden 3.1 Geleerde lessen 3.2 Redenen om het niet te doen 3.3 Ervaringen van gemeenten die het wel doen 3.4 Conclusies

4

Handhavingsstrategie 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

5

4 4 5 6 7 7 10 11 12 14 14 14 15 17 18

Drie tactieken Drie soorten overtreders Tactiek 1: Preventie door afschrikking Tactiek 2: Heterdaad door rechtstreeks toezicht Tactiek 3: Opsporen door gebruik opnames De “vierde weg”: data-analyse Cruciale ingrediënten voor camera’s

Conclusies en advies 5.1 Conclusies 5.2 Advies

18 18 20 20 20 22 23 27 27 28

Bijlagen Bijlage 1 – Beschrijving experiment

29 30

Bijlage 2 – Concept DPIA Bijlage 3 – Informatie andere gemeenten

39 45

3

1

Inleiding

1.1

Bijplaatsingen in Den Haag Wat is het probleem? Er zijn in Den Haag ongeveer 6.700 ondergrondse afvalcontainers en zo’n 1.000 glas-, papier-, plastic- en textielcontainers, 100 ondergrondse gft-containers en tientallen broodcontainers. In de Afvalstoffenverordening staat hoe afval moet worden aangeboden. Niet iedereen kent die regels en niet iedereen houdt zich er aan. Als iemand – particulier of bedrijf – afval naast een ondergrondse restafvalcontainer (ORAC) plaatst noemen we dat een “bijplaatsing”. Het kan dan gaan om vuilniszakken, kartonnen dozen, chemisch afval of grofvuil.

Bijplaatsingen kunnen verschillende oorzaken hebben. Bedrijven moeten betalen voor de inzameling van bedrijfsafval en dus is het voor hen aantrekkelijk om hun vuilnis naast of in een gewone container te zetten alsof het gewoon huishoudelijk afval is. Particulieren kunnen bijplaatsen als de container vol zit of vastzit: ze lopen dan niet door naar de volgende container of nemen het niet terug mee naar huis, maar zetten het afval ernaast. En als er eenmaal vuilnis naast een ORAC staat kan al snel bij anderen de aanname ontstaan dat deze vol zit of kapot is waardoor zij het vuil -anders dan ze gebruikelijk zouden doen- ook naast de ORAC zetten. Het kan ook zijn dat mensen de container niet willen aanraken omdat ze het vies vinden1. Ook zij zetten hun afval dan naast de container. Voorts zijn er mensen die de regels niet kennen en gewoon niet weten dat het vuilnis in de container moet en niet ernaast. Tot slot zetten sommige mensen dozen of (grof)vuil dat niet in de ORAC's past er gewoon bij in de verwachting dat de gemeente het wel zal verwijderen. De gemeente Den Haag verwijderde vorig jaar 835.000 kilo aan verkeerd aangeboden afvalzakken en dozen. De aanpak van bijplaatsingen, dus het opruimen van het afval en de communicatie en handhavingsactiviteiten om naleving te bevorderen, kost de gemeente Den Haag op dit moment ongeveer 7 miljoen euro per jaar.

Naast het voorkomen van vuilnis op straat, het voorkomen van ratten en eventuele gezondheidsproblemen en het bevorderen van een prettige leefomgeving is het dus om verschillende redenen de moeite waard om dit probleem aan te pakken. Wat doet de gemeente al? De gemeente pakt bijplaatsingen op verschillende manieren aan. De wethouder Buitenruimte zorgt ervoor dat het Haags Werkbedrijf bijplaatsingen zo snel mogelijk verwijdert en vervolgens probeert uit te zoeken van wie het vuilnis afkomstig was. Handhaving kan dan waarschuwingen en boetes uitdelen of de kosten verhalen via spoedeisende bestuursdwang. Met onder andere voorlichting wordt ingezet op het vergroten van kennis en bewustwording. De wethouder Duurzaamheid zorgt voor een goede infrastructuur voor de inzameling van huishoudelijk afval en grofvuil door de Haagse Milieuservices.

In 2015 is gestart met een stedelijke aanpak bijplaatsingen, bestaande uit extra opruimrondes, communicatie en handhaving (RIS 283716). Over de aanpak is elk jaar een rapport aan de raad gestuurd (RIS292907, RIS296826 en RIS303513). De raad heeft via Noot 1 Wellicht geldt dit tijdens de coronapandemie voor meer mensen dan gebruikelijk.

4

een aantal moties en een initiatiefvoorstel nieuwe ideeën voor de aanpak van bijplaatsingen aangedragen: Schone straten in de hele stad (RIS 304722), Afvalvoorlichting afgestemd op ontvanger, bijvoorbeeld door beeldtaal of pictogrammen (RIS 304723) en Sneller afval signaleren met scanauto’s (RIS 304747). Elk jaar stelt de gemeente een nieuw actieplan op om de aanpak van bijplaatsingen te verbeteren. Dat zorgt ervoor dat er altijd ruimte is voor nieuwe ideeën en dat er wordt geleerd van ervaringen bij eerdere projecten en in andere gemeenten. Er is elk jaar ruimte voor pilots en experimenten. Het actieplan wordt na een jaar geëvalueerd en bijgesteld met nieuwe experimenten en pilots. Eind 2020 maakte de gemeente bekend dat ‘strakke straatreiniging en harde handhaving’ zouden worden ingezet om ervoor te gaan zorgen dat de komende jaren de hoeveelheid troep in de Haagse straten wordt verminderd. Op plekken waar veel afval naast ondergrondse afvalcontainers ligt, zal de gemeente vaker opruimen. Daarnaast gaan handhavers – ook in burger en ’s avonds – op pad om mensen die toch rotzooi op straat gooien op te sporen. Ook komt er een app waarmee Hagenaars makkelijker kunnen melden als er ergens troep op straat ligt. Er zijn al verschillende pilots en experimenten uitgevoerd, waarbij goede resultaten zijn bereikt.

Soms was dat resultaat blijvend, soms was het effect na de pilot echter weer snel weg. Ook zijn er geregeld ervaringen uitgewisseld met andere gemeenten. Zij voeren ook experimenten uit om het aantal bijplaatsingen terug te brengen. Sommige projecten lijken tijdelijk of lokaal tot resultaat te leiden, maar de problematiek blijft uiteindelijk echter in alle grote steden aanwezig. Een panacee is er dus niet.

1.2

Cameratoezicht De gemeente Den Haag denkt er al enige tijd over na of het een goed idee is om bijplaatsingen te bestrijden met behulp van flexibel cameratoezicht. Andere gemeenten hebben al ervaring opgedaan met camera’s bij afvalcontainers en de resultaten zijn, naar verluid, soms veelbelovend. Camera’s kunnen corrigerend werken op mensen die afval bijplaatsen: ze kunnen het probleem dus deels voorkomen door een preventief effect. Camera’s kunnen ook bijdragen aan toezicht en handhaving achteraf door met de camerabeelden te achterhalen wie de bijplaatser was. Die persoon kan dan een uitleg van de regels krijgen, een waarschuwing of een boete. Maar camera’s hebben ook nadelen: ze vormen een inbreuk op de privacy van iedereen die in beeld komt en dus ook van mensen die zich netjes aan de afvalregels houden. Een ander nadeel is dat bijplaatsers kunnen uitwijken naar containers zonder cameratoezicht waardoor de problemen eigenlijk alleen maar verplaatsen. En tot slot: camera’s – met alle bijbehorende technologie voor live toezicht en beeldopslag alsmede de bijbehorende organisatie – zijn niet goedkoop, dus ook financieel heeft inzet van dit middel grote gevolgen.

Steun in raad en college In juli 2020 is een motie aangenomen in de gemeenteraad “Cameratoezicht bij hotspots afvaldumping” (14 juli 2020: RIS 305977) waarin de raad het college verzoekt flexibel cameratoezicht in te zetten op hotspots waar vaak voedsel en afval wordt gedumpt met rattenoverlast als gevolg. Het college vindt dat cameratoezicht goed past in het

5

beproeven van nieuwe maatregelen om dumping van voedsel en afval tegen te gaan. Toegezegd is de komende periode te onderzoeken of hiervoor een experiment met cameratoezicht kan worden gehouden. Als uit onderzoek blijkt dat dit mogelijk is, zal er een experiment worden uitgevoerd bij containers waar vaak afvaldumpingen plaatsvinden, zogenaamde hotspots. Dit rapport beschrijft het betreffende onderzoek en bevat een voorstel voor een dergelijk experiment.

1.3

Opzet advies De gemeente heeft ons als externe deskundigen gevraagd uit te zoeken of een experiment met flexibele camera’s een goed idee zou kunnen zijn voor Den Haag. De vraag is of cameratoezicht veelbelovend is voor het probleem van de bijplaatsingen, welke positieve en negatieve neveneffecten te verwachten zijn en hoe dat dan georganiseerd zou kunnen worden. We kijken naar de volgende aspecten: • • • • •

Privacybescherming: mag het? Technologie: kan het? Insteek: welke gedragsverandering wordt beoogd? Organisatie: hoe pakken we het aan? Resultaat: werkt het?

Het advies stelt het college van burgemeester en wethouders in staat goed onderbouwd te besluiten of een experiment moet worden gehouden. Stappenplan om tot dit advies te komen 1. Privacy en aanverwante juridische aspecten grondig uitzoeken: door literatuuronderzoek, jurisprudentie, kamerstukken en interviews met experts binnen en buiten de gemeente; 2. Inventarisatie van ervaringen bij zes andere gemeenten: Amsterdam, Breda en Utrecht zonder afvalcamera’s en Genk, Rotterdam en Venray met afvalcamera’s; 3. Handhavingsstrategie uitwerken: een goed beeld krijgen van de redenen om de regels te overtreden, van de overtreders en van de manier waarop cameratoezicht daar invloed op kan hebben; 4. Advies: op basis van alle informatie en een onderzoek naar de camera’s en technologie: mogelijke leveranciers, geschikte camera’s en software en kosten in beeld brengen.

Er zijn bijna twintig gesprekken gevoerd: met verschillende medewerkers van de gemeente Den Haag en met medewerkers van andere gemeenten die al ervaring hebben met dit onderwerp. Daarnaast is er gesproken met een politieman die bijplaatsingen aanpakt en met een bewoner van Den Haag die zich al jaren ontfermt over een aantal ondergrondse containers en daar regelmatig over twittert. Een overzicht van de geïnterviewden is in de bijlage opgenomen.

6

2

Juridische zaken

2.1

Wettelijk kader Grondrechten In het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en in de Nederlandse Grondwet is vastgelegd dat burgers het recht hebben om in principe met rust te worden gelaten door de overheid. Een camera vormt een inbreuk op dat grondrecht en dat is alleen toegestaan als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:

•

•

•

•

•

bij wet voorzien er moet een wet zijn waarin staat dat een bepaald grondrecht mag worden ingeperkt en met welke waarborgen; dient een belang dat in die wet is genoemd in de wet moet staan welk belang gediend moet worden; vervolgens is doelbinding van belang, want een eenmaal geplaatste camera mag niet worden gebruikt voor een doel waar die camera niet voor bedoeld was; noodzakelijk de camera moet daadwerkelijk bijdragen aan het geformuleerde doel: in dit geval dus het voorkomen of sanctioneren van bijplaatsingen; proportioneel de inperking van de privacy moet in verhouding staan tot het probleem; er mag niet met een kanon op een mug worden geschoten; subsidiair als er een ander instrument beschikbaar is waarmee hetzelfde doel ook kan worden bereikt maar met minder privacyrisico’s, dan moet dat lichtere instrument de voorkeur krijgen boven het zwaardere cameratoezicht.

Hoewel uit de wettelijke kaders en de richtlijnen blijkt dat cameratoezicht altijd een inperking oplevert van een belangrijk grondrecht, is recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet absoluut: het mag wijken als andere doelen zwaarder wegen. Dat betekent dus dat de vraag of Den Haag camera’s mag inzetten in de strijd tegen bijplaatsingen van afval geen vraag is waar direct met “ja” of “nee” op kan worden geantwoord. Het hangt af van de afweging van verschillende belangen: enerzijds privacybescherming en anderzijds een schonere straat en stad. Ook de eerdere pogingen om het probleem van de bijplaatsingen aan te pakken met lichtere middelen moeten worden meegewogen. Dit laatste punt, de subsidiariteit, staat centraal in de gesprekken die zijn gevoerd met privacydeskundigen uit de gemeente. Zij wijzen op het feit dat alle lichtere middelen aantoonbaar moeten hebben gefaald voordat een zwaar middel mag worden ingezet. Gezien de inspanningen van de gemeente Den Haag op andere vlakken (voorlichting, voorzieningen, opruimen, educatie, e.d.) is het naar onze mening aannemelijk te maken dat invoering van cameratoezicht subsidiair is.

Conclusie: Cameratoezicht is alleen toegestaan als het noodzakelijk, proportioneel en subsidiair is. Gezien de omvang van de problematiek (proportionaliteit) en de reeds genomen maatregelen en inspanningen (subsidiariteit) door de gemeente Den Haag om bijplaatsingen tegen te gaan is de inzet van een relatief zwaar middel als

7

cameratoezicht gerechtvaardigd. Of het ook noodzakelijk is hangt mede af van de effectiviteit: die is nog niet bekend en zou in een experiment kunnen worden onderzocht.

De uiteindelijke keuze zal door het bestuur en de gemeenteraad moeten worden gemaakt. Die zal afhangen van de interpretatie van de wet- en regelgeving en in het bijzonder van de afweging tussen enerzijds het belang van de gemeente om bijplaatsingen tegen te gaan versus anderzijds de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden, alsmede de kosten en organisatorische haalbaarheid voor de gemeente. Art. 151c Gemeentewet Artikel 151c Gemeentewet is een van de weinige wetten waarin het woord “cameratoezicht” letterlijk staat. Het is daardoor een van de weinige expliciete wettelijke grondslagen voor cameratoezicht. Het gaat in de Gemeentewet om een zeer specifieke vorm van cameratoezicht: cameratoezicht door de gemeente op openbare plaatsen met als doel handhaving van de openbare orde. Omdat er weinig expliciete wettelijke grondslagen zijn voor camera’s scharen veel gemeenten ook bewakingscamera’s onder dit regime. Maar dat is niet altijd terecht, zoals bij camera’s op bedrijventerreinen die als doel hebben het tegengaan van inbraken in bedrijfspanden. Dat soort inbraken zijn heel vervelend en zeker ook strafbaar, maar er zit niet altijd een openbare orde component aan vast.

Dat ligt anders bij bijplaatsingen bij ondergrondse afvalcontainers: die kunnen volgens de wetgever – zie onder – leiden tot een (dreigende) verstoring van de openbare orde en dus kan de Gemeentewet wat dat betreft als grondslag worden gekozen. Maar daarover is niet iedereen binnen de gemeente Den Haag het eens. Volgens ons is er sprake van enige verwarring omdat er een verschil is tussen de juridische basis en de praktische uitvoering. In de gesprekken die we voerden ter voorbereiding op dit advies kregen wij eerst te horen dat art. 151c Gemeentewet al was onderzocht en dat de conclusie was dat dit wetsartikel geen juridische basis kon bieden voor de camera’s bij afvalcontainers in Den Haag. Na enig uitzoekwerk bleek echter dat die conclusie niet was gebaseerd op juridische bezwaren, maar op praktische bezwaren. In Den Haag worden de gemeentelijke camera’s namelijk door de politie in een politiebureau op de Patijnlaan uitgekeken. In die toezichtcentrale is geen ruimte meer voor extra gemeentelijke camera’s. Ook is er in die toezichtcentrale geen politiecapaciteit beschikbaar om toezicht te houden op bijplaatsingen: afgesproken is dat de politie zich concentreert op overtredingen van het Wetboek van Strafrecht en de Algemene Plaatselijke Verordening, niet op handhaving van de Afvalstoffenverordening.

Deze praktische bezwaren betekenen echter niet dat de Gemeentewet ook in juridische zin onmogelijk de grondslag zou kunnen bieden voor de afvalcamera’s in Den Haag. Er zijn twee redenen om toch voor art. 151c Gemeentewet te kiezen. Ten eerste omdat de toenmalige minister van Veiligheid en Justitie in een brief aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2011/2012, 28 684, nr. 330) dit wetsartikel expliciet zo heeft uitgelegd:

“Uit de inventarisatie bij lokale driehoeken is gebleken dat het onduidelijk is of cameratoezicht mag worden ingezet bij het handhaven van leefbaarheidsovertredingen. Onder leefbaarheidsovertredingen worden relatief kleine ergernissen verstaan die de onveiligheidsbeleving van bewoners sterk beïnvloeden, zoals het illegaal storten van vuilnis en graffiti. Het zijn overtredingen die zorgen voor verslonzing en verloedering van wijken. Deze overtredingen moeten worden aangepakt. Dat kan ook met behulp van cameratoezicht.

8

Leefbaarheidsovertredingen vallen onder de definitie van openbare orde. Artikel 151c van de Gemeentewet bepaalt dat: De raad bij verordening de burgemeester de bevoegdheid kan verlenen om, indien dat in het belang van de openbare orde noodzakelijk is, te besluiten tot plaatsing van vaste camera’s (...) Het zijn veelal overtredingen van bepalingen uit de Algemene Plaatselijke Verordening (verder: APV). Dergelijke overtredingen zijn, voor zover strafbaar gesteld in de APV zelf, strafbare feiten en vallen onder de handhaving van de openbare orde. Cameratoezicht kan dus wel degelijk worden ingezet om leefbaarheidsovertredingen te voorkomen en te handhaven.” Een tweede reden om wat ons betreft voor art. 151c Gemeentewet te kiezen is het feit dat vrijwel alle andere Nederlandse gemeenten die dit soort camera’s inzetten kozen voor deze grondslag: Almelo, Hengelo, Hof van Twente, Rotterdam, Sittard-Geleen en Stein. Alleen Venray koos voor art. 6.1e AVG, maar dat is dan ook de enige uitzondering. Organisatorisch zitten er in Den Haag wel flink wat haken en ogen aan een eventuele keuze voor art. 151c Gemeentewet als grondslag. Ten eerste is het niet de wethouder Buitenruimte, maar de burgemeester die het besluit moet nemen dit type camera’s te plaatsen.

Ten tweede gaat de politie in Den Haag deze beelden dus niet uitkijken omdat cameratoezicht in het kader van de Afvalstoffenverordening buiten de huidige afspraken met de gemeente valt en op dit moment geen prioriteit voor hen heeft. Dat betekent dat het opslaan en (live of achteraf) bekijken van de camerabeelden elders moet worden geregeld. Dat zijn relevante praktische bezwaren, zoals in het hoofdstuk over organisatie ook blijkt. Persoonsgegevens Cameratoezicht leidt eigenlijk in alle gevallen tot het filmen van personen – of in elk geval tot het vastleggen van informatie die te herleiden is tot individuen. Dat betekent dat persoonsgegevens worden verwerkt en daarom moet worden voldaan aan de weten regelgeving voor de bescherming van persoonsgegevens. De Algemene Verordening Gegevensbescherming (voor toezicht) en de Wet politiegegevens (voor opsporing en handhaving van de openbare orde) zijn de belangrijkste wettelijke kaders in dit verband. In de AVG en de Wpg staan de eisen waaraan de verwerking van persoonsgegevens of politiegegevens moet voldoen. Een van de eisen is het opstellen van een Data Protection Impact Assessment – een eerste versie staat in de bijlagen.

Verder is een goed overzicht van de relevante artikelen uit de AVG voor het inzetten van cameratoezicht in de afvalbranche te vinden in een presentatie van de NVRD: het platform voor Nederlandse gemeenten en hun publieke bedrijven die verantwoordelijk zijn voor het afvalbeheer en het beheer van de openbare ruimte.

Als wordt besloten camera’s te plaatsen voor afvalhandhaving dan moet er niet alleen een grondslag zijn voor het plaatsen van de camera’s, maar ook voor de verwerking van de persoonsgegevens. Normaal gesproken zou die aan de Algemene Verordening Gegevensbescherming moeten worden ontleend: daarin staan zes grondslagen, waaronder “algemeen belang”. Maar als de camera’s worden geplaatst op grond van art. 151c Gemeentewet is niet de AVG, maar de Wet politiegegevens van toepassing op de camerabeelden. De politie wordt daardoor automatisch de verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking van de camerabeelden – niet de gemeente. De Autoriteit

9

Persoonsgegevens heeft recent op haar website uitgelegd hoe de verantwoordelijkheden tussen gemeente en politie verdeeld zijn bij gemeentelijk cameratoezicht: •

•

De burgemeester is degene die doel en middelen bepaalt van de voorgenomen verwerking. Daarmee is de burgemeester de verwerkingsverantwoordelijke voor de inzet van het cameratoezicht. De verwerking van de persoonsgegevens volgens artikel 151c van de Gemeentewet is een verwerking als bedoeld in de Wet politiegegevens. De politie voert de operationele regie over het cameratoezicht en is daarvoor ook verantwoordelijk. Dat betekent dat de korpschef van de politie verwerkingsverantwoordelijke is voor die daadwerkelijke verwerking van de camerabeelden.”

Dit wil niet zeggen dat gemeentelijke camerabeelden uitsluitend door politiemensen mogen worden bekeken. De politie is verantwoordelijk voor de camerabeelden, maar in vrijwel alle gemeenten worden de camerabeelden bekeken door gemeentelijke medewerkers van stadstoezicht of een beveiligingsbedrijf. Dat biedt de gemeente Den Haag dus ook de mogelijkheid de camera’s naast afvalcontainers ergens anders dan in de normale toezichtcentrale van de politie te (laten) bekijken – mits de politie haar juridische verantwoordelijkheid en de operationele regie invult zoals in andere gemeenten. Het zou immers vreemd zijn als de politie in de gemeente Den Haag andere regels stelt voor dit type cameratoezicht dan de politie in de andere gemeenten in Nederland. Kortom: bij gemeentelijk cameratoezicht is de burgemeester verantwoordelijk voor het aanwijsbesluit en vervolgens is de politie verantwoordelijk voor de verwerking van de beelden. Om die reden heeft de gemeente Rotterdam ervoor gekozen de Data Protection Impact Assessment (DPIA) voor de afvalcamera’s voor advies voor te leggen aan zowel de Functionaris Gegevensbescherming van de gemeente als van de politie. Dat zou de gemeente Den Haag volgens ons ook moeten doen. In de bijlage zit al een eerste versie van de DPIA.

Conclusie: Artikel 151c Gemeentewet is volgens ons de meest voor de hand liggende grondslag voor dit type cameratoezicht. Die keuze houdt automatisch in dat de politie in juridische zin verantwoordelijk is voor de beelden conform de Wet politiegegevens. Dat betekent echter niet dat alleen politiemensen naar de beelden zouden mogen kijken: dat mogen ook anderen doen. Hierover moeten dan wel goede juridische en praktische afspraken worden gemaakt.

2.2

Richtlijnen Beleidsregels Autoriteit Persoonsgegevens De Autoriteit Persoonsgegevens publiceerde in 2016 de Beleidsregels cameratoezicht. In 2020 publiceerde de overkoepelende “privacywaakhond” European Data Protection Board richtsnoeren voor videoapparatuur (Richtsnoeren 3/2019). Deze beleidsregels en richtsnoeren helpen organisaties bij de privacyafweging die zij moeten maken als ze camera’s willen inzetten. De inzet van camera’s ter voorkoming van leefbaarheidsproblemen, zoals bijplaatsingen van afval, staat niet expliciet in deze documenten. Dat betekent dat de vraag of dit type cameratoezicht is toegestaan moet worden bepaald op basis van de algemene overkoepelende principes zoals noodzakelijkheid,

10

proportionaliteit en subsidiariteit. Een camera mag alleen worden geplaatst als deze noodzakelijk is om een gerechtvaardigd doel mee te bereiken. Voorts moeten alle mensen die in beeld komen worden geïnformeerd dat er cameratoezicht is vóórdat zij worden gefilmd. En de beelden moeten adequaat worden beveiligd. Die eisen volgen trouwens niet alleen uit de wetgeving op het gebied van de verwerking van persoonsgegevens en politiegegevens, maar ook uit de al eerdergenoemde bredere kaders voor privacybescherming, waarbij de Grondwet en het EVRM de belangrijkste zijn. VNG hulpmiddel Het VNG-programma Gemeente Schoon heeft een handleiding opgesteld voor cameratoezicht tegen afvalbijplaatsing: Illegaal afval, helpt cameratoezicht? Daarin is een stappenplan opgenomen. In de handleiding wordt gewaarschuwd dat het plaatsen van camera’s om bijplaatsingen tegen te gaan juridisch vaak onhaalbaar is omdat het moeilijk is te voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Ook geeft de handleiding aan dat het realiseren van cameratoezicht een aanzienlijke organisatorische last met zich meebrengt. Dat is in lijn met de ervaringen die andere gemeenten met ons hebben gedeeld – die worden hieronder besproken. Beleidskader gemeente Den Haag Onze gesprekspartners vertelden ons dat er geen beleidskader voor dit soort innovaties is binnen de gemeente Den Haag.

Het beleid voor Smart City en ook de ICT-visie van de gemeente zijn niet direct van toepassing op het al dan niet plaatsen van camera’s in de strijd tegen bijplaatsingen. Wel heeft de gemeente Den Haag al ervaring met innovatieve toepassing van camera’s. De scanauto waarmee parkeerbeleid wordt gehandhaafd is (experimenteel) gebruikt om te kijken of daarmee bijplaatsingen kunnen worden gedetecteerd. Daar komen we hieronder op terug. Ook heeft de gemeente camera’s met automatische kentekenherkenning ingezet voor de handhaving van de milieuzone, zowel voor vrachtauto’s als – zeer recent – voor brommers.

2.3

Over slimme en stiekeme camera’s Verbod op heimelijk cameratoezicht Artikel 441b Wetboek van Strafrecht bepaalt dat het verboden is heimelijke opnames te maken met behulp van camera’s. Dat betekent dat cameratoezicht goed zichtbaar of tenminste “op duidelijke wijze kenbaar” moet zijn voor iedereen die in beeld is of kan komen. Het is voldoende als de camera niet wordt verstopt en dus kenbaar is: daarmee wordt aan de letter van de wet voldaan. Maar nog beter is het als er ook op andere manieren actief over de camera’s wordt gecommuniceerd. De Europese toezichthouders op de AVG hebben een voorstel gedaan voor informatieborden, met daarop een verwijzing naar bijvoorbeeld een website van de eigenaar van het camerasysteem, zodat mensen die dat willen nog meer informatie kunnen vinden. Communiceren over camera’s is overigens niet alleen wenselijk omdat het wettelijk verplicht is, maar ook omdat dit het preventieve effect vergroot. Slimme camera’s Zogenaamde “slimme” camera’s proberen met behulp van software beelden te interpreteren en om te zetten in relevante en bruikbare informatie zonder dat daar een mens voor nodig is. Er is geen aparte wetgeving voor slimme camera’s, maar de algemene kaders voor beeldtechnologie en privacybescherming gelden hier ook. Belangrijk voor

11

de gemeente Den Haag is dat het niet zonder meer is toegestaan slimme camera’s in te zetten om bijplaatsingen mee te voorkomen. De Autoriteit Persoonsgegevens zegt hier het een en ander over in de beleidsregels voor cameratoezicht: technische mogelijkheden worden steeds geavanceerder waardoor sommige camera’s steeds slimmer worden. Sommige camera’s kunnen bijvoorbeeld niet alleen waarnemen, maar ook door middel van gezichtsherkenning personen identificeren. Automatische gezichtsherkenning is echter – net als heimelijk cameratoezicht – in bijna alle gevallen verboden. Recent heeft de Autoriteit Persoonsgegevens dat principe bevestigd: in december 2020 kreeg een supermarkt een formele waarschuwing. Al eerder, in juni 2020, publiceerde de AP een nieuwsbericht waarin onder andere stond dat de verwerking van biometrische gegevens, zoals gezichtsherkenning, in beginsel verboden is. Uitzonderingen zijn volgens de AP mogelijk als de gefilmde mensen uitdrukkelijk toestemming hebben gegeven of als de gezichtsherkenning wordt ingezet voor een ‘zwaarwegend algemeen belang’, zoals bijvoorbeeld de beveiliging van een kerncentrale. Dat is niet van toepassing hier, dus dat betekent dat de lat te hoog ligt voor het toepassen van automatische gezichtsherkenning om bijplaatsingen te voorkomen.

Ook de Europese Data Protection Board wijst in de Richtsnoeren voor videoapparatuur (3/2019) op de verhoogde risico’s van het gebruik van biometrische gegevens en met name gezichtsherkenning. Dergelijke technologieën mogen alleen worden gebruikt met inachtneming van de beginselen van rechtmatigheid, noodzakelijkheid, evenredigheid en minimale gegevensverwerking, zoals uiteengezet in de AVG, in de Nederlandse Grondwet, het EVRM en in de jurisprudentie. Daarbij komt nog de praktische vraag in het geval van bijplaatsingen dat er geen goed referentiebestand beschikbaar is om personen mee te identificeren. De camera kan misschien wel automatisch een gezicht detecteren, maar daar kan dan geen naam of adres aan worden gekoppeld omdat er geen referentiebestand is. Ook daarom alleen al is automatische gezichtherkenning geen optie voor dit project. Aan de andere kant is er meer dan alleen gezichtsherkenning mogelijk. De AP wijst er ook op dat intelligentie in camera’s twee gevolgen kan hebben. Enerzijds kan de technologie leiden tot een grotere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer dan een gewone camera zonder slimme software. Anderzijds zijn er ook slimme technieken die de inbreuk op onze privacy juist verkleinen, bijvoorbeeld omdat ze ervoor zorgen dat de camera alleen filmt als er een bepaalde beweging op een bepaalde plek is.

Dat laatste zou in Den Haag natuurlijk wel een optie kunnen zijn om de impact op de privacy van voorbijgangers of omwonenden en hun privé-eigendommen bij afvalcontainers te minimaliseren. We komen hier in ons advies en in de DPIA op terug.

Conclusie: Automatische gezichtsherkenning is geen optie voor dit project om meerdere redenen. Wel kunnen “slimme camera’s” wellicht helpen bij het beperken van de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van voorbijgangers.

2.4

DPIA Hierboven werd al geconcludeerd dat de grondslag voor de eventuele inzet van cameratoezicht tegen bijplaatsingen kan worden gevonden in art. 151c Gemeentewet. Maar dat er een grondslag beschikbaar is in een wet, is niet voldoende. De noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit moeten ook nog worden aangetoond. Tevens moet aan een aantal andere principes worden voldaan om de verwerking van de

12

camerabeelden te laten plaatsvinden binnen de wettelijke kaders: als wordt gekozen voor art. 151c Gemeentewet is dat dus de Wet politiegegevens en niet de AVG, maar de principes zijn zeer sterk vergelijkbaar. Daarom is het een goed idee al voordat de verwerking begint een Data Protection Impact Assessment (DPIA)2 op te stellen. Dat is de beste manier om een stevig juridisch fundament te bouwen voor de inzet van een zwaar middel zoals cameratoezicht. Door dit vanaf het begin te doen, wordt gewerkt volgens privacy by design. Al aan de tekentafel moet privacy centraal staan om te voorkomen dat er achteraf “privacypleisters” moeten worden geplakt. Dat kan bijvoorbeeld door de camera’s zo in te stellen dat er zo min mogelijk beelden worden gemaakt en dat deze zo kort mogelijk worden bewaard. Of door de camera’s zo te richten dat personen die niet vlakbij de ORAC komen onherkenbaar blijven. En door de beelden zeer goed beveiligd op te slaan waarna ze automatisch en al na korte tijd definitief worden weggegooid als er geen bijplaatsing bij die ORAC is geconstateerd. En door uitsluitend toegang te verlenen aan een klein aantal personen, bij voorkeur opsporingsambtenaren, die gescreend zijn, een geheimhoudingsverklaring hebben ondertekend en getraind zijn in het omgaan met gevoelige en vertrouwelijke informatie. De mogelijkheden om privacybeschermende maatregelen te treffen zijn legio.

De informatieadviseur van de gemeente zal betrokken worden om mee te denken over de techniek en het bewaren van de gegevens. Vervolgens wordt de DPIA voor advies voorgelegd aan de Functionaris voor de Gegevensbescherming van de gemeente Den Haag en aan die van de politie. In de bijlage van dit document staat al een eerste versie van een DPIA die is gemaakt voor het geval wordt besloten camera’s in te gaan zetten.

Conclusie: Door een Data Protection Impact Assessment op te stellen kunnen de privacyrisico’s van de camera’s zo klein mogelijk worden gehouden. Tevens zou er vanaf de tekentafel moeten worden gewerkt volgens de principes van privacy by design.

Noot 2 In het Nederlands heet het een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (GEB), maar de Autoriteit Persoonsgegevens hanteert de term DPIA en daar sluiten wij ons bij aan.

13

3

Andere steden

3.1

Geleerde lessen Ook andere gemeenten hebben te maken met bijplaatsingen en worstelen met de vraag hoe dat te beperken. In Nederland zetten minstens tien gemeenten al cameratoezicht in om bijplaatsingen van afval te bestrijden: Almelo, Echt-Susteren, Enschede, Heerlen, Hengelo, Heusden, Roermond, Rotterdam, Sittard-Geleen, Tilburg en Venray. Maar er zijn ook gemeenten die na een interne discussie tot de conclusie zijn gekomen dat ze juist geen camera’s willen inzetten voor de aanpak van dit probleem. Onder het motto “goed gestolen is beter dan slecht bedacht” zijn gesprekken gevoerd met andere gemeenten. Dat maakt het mogelijk beginnersfouten te vermijden en optimaal te profiteren van elders geleerde lessen. Het “aftappen” richtte zich op zowel de juridische aspecten, als op de praktische zaken: • • • • • • • • • •

Wie zijn betrokken bij de voorbereidingen? Welke juridische basis is gekozen? Hoe hebben de inwoners gereageerd op het cameratoezicht? Welke privacyrisico’s deden zich in de praktijk voor? Hoe is daarop gereageerd door de verwerkingsverantwoordelijke? Wat voor apparatuur is gebruikt? Wat waren de kosten? Wie bekijkt de beelden en wie komt er in actie bij overtredingen? Wat heeft het opgeleverd? Wat zijn de belangrijkste do’s and dont’s?

We spraken drie gemeenten die na een discussie ervoor kozen géén cameratoezicht in te zetten tegen bijplaatsingen. Dat zijn Amsterdam, Utrecht en Breda. En we spraken drie gemeenten die er juist wel voor hebben gekozen: Venray, Rotterdam en Genk (België).

3.2

Redenen om het niet te doen In Amsterdam, Breda en Utrecht is besloten geen cameratoezicht in te zetten in de strijd tegen bijplaatsingen van afval. Die keuze is in deze drie gemeenten overwegend gebaseerd op de behoefte de privacy van omwonenden te beschermen. Cameratoezicht wordt in deze gemeenten beschouwd als een te zwaar instrument: niet proportioneel in verhouding tot het probleem van de bijplaatsingen. In de gemeente Utrecht is vrijwel direct besloten de discussie hierover niet eens aan te gaan, zo hoorden wij van een betrokken ambtenaar. In Amsterdam is wel enig nader onderzoek gedaan, maar ook daar kwam men al vrij snel tot de conclusie dat cameratoezicht geen goed idee was. Niet alleen werd de juridische haalbaarheid betwijfeld: ook de organisatie zou waarschijnlijk te veel vergen. In Breda heeft het college een brief gestuurd naar de gemeenteraadsfractie van de VVD die raadsvragen stelde over mobiele camera’s bij afvalcontainers. In die brief laat het college weten dat het plaatsen van camera's niet mogelijk is: "De inzet van mobiele camera's om bijplaatsing bij afvalcontainers te voorkomen voldoet niet aan de door de gemeenteraad gestelde voorwaarden. Bijplaatsing van afval is een leefbaarheidsovertreding. En is niet dusdanig van aard en

14

gevolg dat cameratoezicht naar onze mening in verhouding staat tot de inbreuk op de privacy van een ieder die gebruik maakt van de containers. Plaatsing van een camera bij een afvalcontainer kan preventief werken en ertoe leiden dat op die locatie niet meer wordt gedumpt, maar het is te verwachten dat de dumping dan elders zal plaatsvinden." Andere maatregelen krijgen de voorkeur van het gemeentebestuur: kunstgras matjes met bloemen rondom de containers, kunst op de containers en acties met bewoners.

3.3

Ervaringen van gemeenten die het wel doen Gesproken is met drie gemeenten waarvan twee, Venray en Genk, reeds jarenlang ervaring hebben met flexibel cameratoezicht tegen bijplaatsingen. Rotterdam heeft na een pilot in 2019 besloten tot invoering per november 2020, dus daar is het project zeer recent. De gesprekken leverden belangrijke inzichten op: deze worden hier besproken. Ook uit een aantal andere gemeenten is informatie opgehaald: uit nieuwsberichten of uit officiele documenten van de gemeente. Die informatie wordt samen met de belangrijkste inzichten uit Genk, Venray en Rotterdam in de bijlagen samengevat. Genk De gemeente Genk in België zet al sinds 2013 flexibel cameratoezicht in om bijplaatsingen te bestrijden. Dat begon met drie camera’s en daarna is het aantal uitgebreid naar tien. Er is één ambtelijk medewerker fulltime voor dit cameratoezicht vrijgemaakt. Deze ambtenaar verzorgt alles: van de inkoop van de hardware en het op- en verhangen van de camera’s tot het uitlezen van de camerabeelden. Als ‘s ochtends een bijplaatsing is geconstateerd op één van de locaties waar een camera staat, worden de bijbehorende camerabeelden doorzocht om te bezien of de dader herkend kan worden. Is dat waarschijnlijk het geval, dan vordert de politie de beelden om de dader op te sporen en indien mogelijk te beboeten.

Voor Den Haag relevante bevindingen zijn: • Bezwaren tegen het cameratoezicht onder omwonenden zijn er niet of nauwelijks; ook van vernieling van camera’s is nauwelijks sprake; • Er is een “uitdoofeffect” als de camera’s weer worden weggehaald dat wordt geschat op een maand of drie: het aantal bijplaatsingen komt dan weer terug op het oude niveau van vóór het cameratoezicht. Venray Venray was vermoedelijk de eerste gemeente in Nederland die flexibele camera’s inzette tegen bijplaatsingen. De gemeente deed dat op drie verschillende afvallocaties in de stad. De camerabeelden werden in principe alleen achteraf bekeken, maar er kon op hot times ook rechtstreeks meegekeken worden. Er is een evaluatie uitgevoerd. Voor Den Haag relevante bevindingen zijn: • Op twee van de drie locaties waren de verbeteringen significant. De grootste progressie op één plek was van een rapportcijfer voor reinheid van 4,0 naar een 6,3. De twee andere locaties scoorden al vrij goed, maar ook daar werden de cijfers iets beter: een 7,1 werd een 7,9 en een 8,2 werd een 8,5 (de laatste is niet significant); • In het gehele jaar 2019 zijn 394 bijplaatsingen vastgelegd op beeld. Dat komt dus neer op gemiddeld ruim één per dag. Dat heeft geresulteerd in 31

15

•

•

•

•

bekeuringen (6%). De bekeuringen vonden alleen plaats op basis van kentekens van voertuigen en niet op basis van herkenning van personen. Dit werkte trouwens niet voor leaseauto’s of auto’s met een buitenlands kenteken. Er zijn dankzij het cameratoezicht in 2019 op de drie locaties tien extra boetes uitgedeeld vergeleken met dezelfde zes maanden in 2018; Op heterdaad betrappen of achteraf opsporen van bijplaatsers levert relatief weinig op; gerichter patrouilleren wordt wel mogelijk dankzij het cameratoezicht; Er is vermoedelijk een licht waterbedeffect geweest, maar helemaal zeker is dat niet omdat ook andere factoren zijn veranderd, zoals veel verhuizingen van bewoners; Containeradoptie door supermarkten of omwonenden kan al heel veel van de problemen oplossen: door het melden van defecte containers, bijplaatsingen en misstanden en door het schoonhouden van de containers en de locatie; Het advies is om eerst de basis op orde te brengen: containers en bestrating moeten er goed uitzien en de containers moeten bruikbaar zijn (dus niet vol of defect of vies); alleen dan kan cameratoezicht iets toevoegen.

Rotterdam Rotterdam heeft in 2019 gedurende enkele maanden een pilot gedraaid die vooral gericht was op het detecteren van bijplaatsingen en vergroting van de pakkans. Er is geen uitgebreide evaluatie op papier gezet, maar de resultaten waren kennelijk voldoende aanleiding om op 1 november 2020 definitief het besluit te nemen om te starten met cameratoezicht tegen bijplaatsingen (of ‘naastplaatsingen zoals ze in Rotterdam worden genoemd). Bijzonder is dat er geen nieuwe camera’s zijn geplaatst, maar dat tien reeds aanwezige gemeentelijke camera’s (art. 151c Gemeentewet) nu voor dit extra doel worden gebruikt. Deze camera’s stonden al in de buurt van ORAC’s waar veel bijplaatsingen waren en worden daar nu ook voor ingezet.

De camerabeelden van alle gemeentelijke camera’s worden uitgekeken door buitengewoon opsporings ambtenaren (boa’s) onder regie van de politie. Dit gebeurt in de gezamenlijke cameratoezichtruimte van de gemeente en de politie. De beelden van de tien “afvalcamera’s” worden niet continu bekeken en de camera’s staan ook niet voortdurend op de ORAC’s gericht. Diverse keren per dag worden de ORAC’s bekeken en als er dan een bijplaatsing wordt geconstateerd, gaat er een signaal naar een “flying squad” dat ter plaatse kan gaan. Indien de bijplaatsing live wordt waargenomen, kan de bijplaatser met de camera’s worden gevolgd en kunnen handhavers of de politie worden ingeseind om de persoon zo mogelijk aan te houden. Het doel is echter niet om mensen op heterdaad te betrappen: het belangrijkste doel is preventie door de ervaren pakkans te vergroten. Voor het cameratoezicht is een DPIA opgesteld die voor advies is voorgelegd aan de FG van de gemeente en aan de FG van de politie. Dat laatste was nodig omdat camerabeelden van gemeentelijke camera’s zoals gezegd niet onder de AVG en dus onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid vallen, maar onder de Wet politiegegevens en dus onder verantwoordelijkheid van de politie. Beide FG’s hebben positief geadviseerd over de DPIA en dit document is ter beschikking gesteld voor dit advies.

Er zijn geen signalen ontvangen dat omwonenden of ondernemers bezwaar hebben tegen het feit dat er cameratoezicht is om bijplaatsingen tegen te gaan. Het is eerder

16

andersom: veel mensen vinden dat het al eerder had moeten gebeuren. Maar het maakt wellicht wel uit dat er in Rotterdam geen nieuwe camera’s zijn geplaatst: de bestaande camera’s worden voor een extra doel gebruikt. Wel zijn er borden geplaatst en stickers op de containers geplakt om mensen op te informeren dat de camera's nu ook voor dit doel ingezet worden. De gemeente merkt op dat cameratoezicht geen wondermiddel is, maar een van de puzzelstukjes in de bestrijding van bijplaatsingen. En het cameratoezicht levert de gemeente veel werk op: juridisch, technisch, organisatorisch en financieel. Voor Den Haag relevante bevindingen zijn: • Weinig “heterdaadjes” • Nadruk op preventie • Bestaande camera’s worden gebruikt • Flying Squad beschikbaar om snel te reageren • Geen wondermiddel, wel veel werk

3.4

Conclusies • • • • • • • • • •

Het effect van camera’s op bijplaatsingen is niet overal hetzelfde en ook niet in alle gevallen heel duidelijk; Inzet gericht op heterdaad wordt nauwelijks gedaan in andere gemeenten, wegens de kosten en de inzet die het vergt en de beperkte opbrengsten; De pakkans is nauwelijks groter dan zonder camera’s; Camera’s moeten het vooral hebben van preventieve functie; Camera’s vormen niet meer dan een (klein) deel in het totale pakket aan maatregelen dat nodig is om bijplaatsingen te verminderen; Maatschappelijk draagvlak lijkt er telkens voldoende te zijn; camera’s leiden niet tot grote tegenstand onder omwonenden; Het waterbedeffect lijkt beperkt te zijn; Juridische basis is in zo goed als alle gemeenten art. 151c Gemeentewet; Het opzetten en laten functioneren van het cameratoezicht kost veel tijd, geld en energie: het is een omvangrijke klus; Goede communicatie en voorlichting zijn cruciaal.

17

4

Handhavingsstrategie

4.1

Drie tactieken Camera’s doen niets uit zichzelf: ze moeten worden “geactiveerd”. Dat vereist een handhavingsstrategie met een onderliggende beleidslogica. Er moet een helder idee zijn hoe de camera’s precies iets gaan doen aan het probleem van de bijplaatsingen. Op basis van de ervaringen in andere gemeenten en onze eigen inzichten en gesprekken is duidelijk geworden welke mogelijkheden de gemeente Den Haag heeft. Dat zijn er globaal gesproken drie: preventief, heterdaad of opsporen. De gemeente moet bepalen welk doel er bereikt moet worden met de camera’s en vervolgens heel precies uitwerken hoe dat precies gaat werken.

4.2

Drie soorten overtreders Cameratoezicht kan werken als de (ervaren) pakkans wordt vergroot. Maar dat werkt alleen bij mensen die de regels kennen en deze willens en wetens overtreden. Er zijn echter ook overtreders die de regels niet kennen: daar helpt voorlichting beter dan cameratoezicht. En een deel van de overtreders kent de regels misschien wel, maar vindt dat zij die niet echt overtreden als ze hun afval netjes naast de container neerleggen. Ook bij deze groep helpt het beter uitleggen van de regels beter dan cameratoezicht. Onbewuste overtreders Mensen kunnen een wet of regel overtreden omdat ze die niet kennen. In dat geval heeft afschrikking met behulp van cameratoezicht geen zin. Het enige wat in zo’n geval werkt is de regels beter onder de aandacht te brengen. In de aanpak van bijplaatsingen investeert de gemeente Den Haag veel tijd en energie in het bekendmaken van de regels. Zo zijn er als onderdeel van een groot aantal initiatieven bijvoorbeeld folders gemaakt die in maar liefst zes talen (met beeldtaal) uitleggen wat de regels zijn. Voorbeelden van de verschillende manieren van communicatie over de regels staan in de jaarlijkse rapportages over de aanpak van de afvalproblematiek.

18

Bewuste overtreders, maar met goede bedoelingen Er zijn ook overtreders die de regels wel kennen, maar niet vinden dat zij die overtreden. Als we kijken naar de bijplaatsingen zijn dat de mensen die denken: “Er ligt nu toch al afval naast de container, de gemeente komt dat straks wel opruimen, dus dan kan mijn vuilniszak er ook nog wel bij”. Of: “De papiercontainer is vol of kapot, dus ik zet mijn afval netjes naast de container zodat de reiniging ze makkelijk kan meenemen”. Op de bijplaatsers die niet weten dat ze de regels overtreden heeft cameratoezicht geen effect, omdat zij niet vinden dat ze iets verkeerd doen. Wel zou het cameratoezicht ertoe kunnen leiden dat zij zich beter in de regels gaan verdiepen en ontdekken dat hun oude idee niet klopt. Cameratoezicht zou bij deze groep vooral een extra gevoel van urgentie kunnen geven om de regels te leren kennen. In een experiment kan dat worden onderzocht. Handhavingsafgeschrikten Tot slot zijn er overtreders die de regels willens en wetens overtreden. Ze kennen de regels, maar ze houden zich er niet aan omdat ze denken dat ze toch niet worden betrapt. Als er een camera naast de ORAC staat, kan die afweging voor deze groep overtreders anders uitpakken. De camera werkt als afschrikking omdat de ervaren pakkans er groter door wordt.

Cameratoezicht heeft bij uitstek effect op deze groep overtreders: de “handhavingsafgeschrikten”. Trajectcontrole: 100% pakkans Een interessant voorbeeld dat laat zien hoe dit soort processen werken komt uit de verkeerskunde. Bij het handhaven van de maximumsnelheid op autowegen werkt trajectcontrole met behulp van camera’s heel goed. Maar niet bij iedereen. Hoe zit dat? De meeste automobilisten weten wel wat de maximumsnelheid is: de regel is bij de meesten bekend. De meeste mensen zijn het ook wel eens met de onderliggende norm: te hard rijden is gevaarlijk, slecht voor het milieu en veroorzaakt geluidsoverlast voor omwonenden. Desondanks rijdt ongeveer 5% van de automobilisten te hard. Op wegen waar trajectcontrole met camera’s is, daalt dat naar 1%. Dat betekent dat vier op de vijf hardrijders hun gedrag aanpassen vanwege de hogere kans op een bekeuring. Dit zijn de “handhavingsafgeschrikten”. Dit voorbeeld laat een aantal interessante zaken zien die ook voor Den Haag relevant zijn voor eventueel cameratoezicht bij afvalcontainers. Onder andere leert het ons dat 100% pakkans niet tot 100% naleving leidt. Sommige mensen weten nog steeds niet wat de regels zijn of denken dat ze niet zullen worden gepakt.

Het laat ook zien hoe belangrijk communicatie is: de verhoogde pakkans zelf is niet genoeg, maar deze moet bekend worden bij alle mogelijke overtreders en niet alleen bij degenen die een bekeuring kregen. Bij de trajectcontroles werkt dat heel goed: het preventieve effect “sijpelt door” dankzij de communicatie over de verhoogde pakkans. In de media, maar ook in persoonlijke gesprekken, worden mensen gewezen op de trajectcontroles: “Op de A2 moet je echt niet meer te hard rijden, want je krijgt meteen een bekeuring”.

Conclusies: Camera’s hebben alleen maar zin op plekken waar een aanzienlijk deel van de bijplaatsingen wordt veroorzaakt door “handhavingsafgeschrikten”: mensen die de regels kennen en deze willens en wetens overtreden omdat ze denken dat ze toch niet worden betrapt;

19

Als de bijplaatsingen worden gedaan door mensen die de regels niet kennen of door mensen die de regels wel kennen, maar denken dat ze hun afval netjes aanbieden als ze het naast de container zetten, zal een camera beperkt effect hebben; Als overtreders worden betrapt met behulp van de camerabeelden moet daarover worden gecommuniceerd naar de doelgroep zodat zoveel mogelijk potentiële overtreders het te horen krijgen: “Hier moet je geen afval bijplaatsen, want je loopt een reëel risico dat je een boete krijgt”.

4.3

Tactiek 1: Preventie door afschrikking Voor een preventief effect op overtreders is communicatie over de camera’s belangrijker dan de camera’s zelf. Want voor een preventief effect gaat het niet om de vraag of er cameratoezicht is: waar het om gaat is de vraag of mensen weten dat er cameratoezicht is en daardoor hun gedrag aanpassen. De gemeente Den Haag maakt sinds kort in een ander project slim gebruik van dat inzicht. Bij de handhaving van de milieuzone voor vervuilende brommers bleek dat er meer dan honderd plekken waren waar brommers de stad in kunnen rijden. Het zou heel duur zijn om op al die plekken camera’s neer te zetten. Daarom is besloten zeven camera’s aan te schaffen die rouleren over de meer dan honderd toegangswegen. Het idee hierachter is dat op elke toegangsweg tot de stad gedragsverbetering wordt bereikt, terwijl er relatief weinig camera’s nodig zijn: omdat niemand weet waar ze hangen, passen potentiële overtreders hun gedrag aan.

4.4

Tactiek 2: Heterdaad door rechtstreeks toezicht Het op heterdaad betrappen van bijplaatsers is de moeilijkste tactiek. Er is een rechtstreekse verbinding nodig tussen de camera’s en de toezichtcentrale en er moet iemand zijn die de beelden live bekijkt. Als een overtreding wordt gezien, moet er in de buurt van die ORAC een handhaver klaarstaan om direct in actie te komen. Dit is voor de gemeente Den Haag eigenlijk geen haalbare (en zeker geen schaalbare) kaart. Een probleem van deze aanpak is dat spoedeisende bestuursdwang als “sanctie” in dit geval niet kan worden toegepast, omdat die gebaseerd is op de situatie waarin er geen tijd is om de overtreder op te sporen en de mogelijkheid te bieden de ongewenste situatie zelf te laten corrigeren. Bij een constatering op heterdaad is correctie door de overtreder nog wel mogelijk: de handhaver die iemand op heterdaad betrapt kan dus geen “boete” volgens bestuursdwang opleggen.3 Wel kan dan een bestuurlijke boete worden opgelegd.

4.5

Tactiek 3: Opsporen door gebruik opnames Opsporing achteraf is de derde mogelijke tactiek. Hiervoor is geen live verbinding nodig tussen de camera’s en een toezichtcentrale: het is voldoende als de beelden achteraf kunnen worden bekeken. Dat maakt deze aanpak minder arbeidsintensief dan “betrappen op heterdaad”. Maar er is wel degelijk veel voor nodig om dit te laten werken zodra een bijplaatsing is waargenomen. Er moet iemand zijn die de beelden achteraf bekijkt en gebruikt voor het bekeuren van de overtreders. In de gemeente Den Haag komt

Noot 3 Het woord boete staat tussen aanhalingstekens omdat spoedeisende bestuursdwang formeel geen boete is, maar het verhalen van schade. De identiteit van de bijplaatser wordt vastgesteld om de kosten van het opruimen van de bijplaatsing via bestuursdwang in rekening te brengen. Dat voelt wellicht wel als een “boete” voor de overtreder maar is het feitelijk niet.

20

dat neer op een poging de identiteit van de bijplaatser vast te stellen zodat de schade via spoedeisende bestuursdwang kan worden verhaald. Hoe werkt spoedeisende bestuursdwang? Bijgeplaatst grofvuil, bedrijfsafval en huisvuil wordt in Den Haag midddels spoedeisende bestuursdwang aangepakt. Spoedeisende bestuursdwang is een variant op een last onder bestuursdwang. Een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie met daarin een last (en dus kans) tot herstel van de overtreding binnen een bepaalde periode door de dader. De overheid heeft de bevoegdheid om de overtreding zelf te herstellen als de last niet tijdig wordt uitgevoerd. In geval van bijgeplaatst huisvuil wordt door Den Haag spoedeisende bestuursdwang (Artikel 5:31 Algemene wet bestuursrecht) toegepast. Het afval wordt direct verwijderd en de overtreder krijgt dus niet eerst de kans de om zelf de overtreding ongedaan te maken. Om de overtreder achteraf te kunnen identificeren wordt het afval meegenomen en doorzocht op adresgegevens door de medewerkers openbare ruimte van het Haags Werkbedrijf. Zij stellen een rapportage op en als de handhavingsorganisatie de identiteit van de overtreder kan vaststellen, worden de kosten voor het verwijderen van het afval verhaald.

Er zijn in 2019 bijna zevenduizend spoedeisende bestuursdwangsommen opgelegd voor bijplaatsingen; in 2020 waren dat er door de aangepaste werkwijze vanwege corona veel minder: circa 3.500.

De camerabeelden zouden in principe net als een adreswikkel voor het vaststellen van de identiteit van de bijplaatser kunnen worden gebruikt: de bijplaatsing wordt geconstateerd door de medewerkers openbare ruimte. Zij ruimen het afval op en kijken of er adresgegevens te vinden zijn. Als dat zo is, worden de kosten van het opruimen via spoedeisende bestuursdwang verhaald op de overtreder – zoals gebruikelijk. De beelden zouden dan in geval van bezwaar en beroep eventueel als aanvullend bewijs kunnen worden gebruikt. Maar als er geen adresgegevens worden gevonden en er zijn wel camerabeelden van de bijplaatsing en bijplaatser beschikbaar, dan kan dat in de rapportage voor de handhavers van de gemeente worden gezet. Die handhavers moeten dan de camerabeelden terugkijken om te zien of ze de identiteit van de overtreder kunnen vaststellen. Daarna kan worden bepaald wat er gaat gebeuren: waarschuwen, bestuursdwang of bestuurlijke boete. Het is volgens een medewerker van de gemeente die bestuursdwang voor bijplaatsingen toepast, op zich wel mogelijk camerabeelden te gebruiken. Maar het moet wel goed worden onderbouwd waarom de inzet van het relatief zware middel cameratoezicht noodzakelijk was.

Conclusies: Cameratoezicht gericht op het op heterdaad betrappen van bijplaatsers zal naar verwachting een dergelijk zware inzet vergen en relatief weinig opleveren dat we dat afraden; Ook het achteraf uitlezen van camerabeelden zal de pakkans slechts beperkt verhogen: als er al iemand herkenbaar in beeld zal zijn is de kans klein dat er een naam of adres aan gekoppeld kan worden; Cameratoezicht achteraf kan wel effectief zijn tegen bijplaatsers die met de auto komen waarvan het kenteken zichtbaar is (mits geen buitenlands kenteken of leasauto).

21

4.6

De “vierde weg”: data-analyse De door ons geïnterviewde ambtenaren van de gemeente Den Haag zijn bijna unaniem van mening dat het juridisch, praktisch of financieel (of om alle redenen samen) vrijwel ondoenlijk zal blijken om cameratoezicht succesvol in te zetten als het doel “heterdaad” of “opsporing” is. Preventie is volgens iedereen wel een interessant en haalbaar doel, maar moeilijk aantoonbaar. Daardoor wordt die tactiek niet vaak genoemd als serieuze mogelijkheid. Wij denken daar anders over, zoals hierboven en uit ervaringen elders blijkt: preventie is wel degelijk aantoonbaar en meetbaar, is onze overtuiging. Daar komen we later in dit hoofdstuk en verderop in ons advies nog op terug. Los daarvan gaven veel van onze gesprekspartners aan dat zij het interessant zouden vinden camera’s in te zetten om de bijplaatsingen beter in beeld te brengen: camera’s als dataverzamelingsinstrument. Door de beelden te analyseren kan nog beter antwoord worden gegeven op vragen als: • • • •

Op welke tijdstippen wordt er afval bijgeplaatst? Komen de bijplaatsers te voet of met een auto of ander voertuig? Was de container schoon en functioneerde deze nog goed? Trekt afval meer afval aan?

Dat soort informatie kan vervolgens gebruikt worden om het probleem van de bijplaatsingen zorgvuldig te analyseren. Dat geeft nog meer inzicht in het probleem en levert wellicht nieuwe mogelijkheden op om het effectief aan te pakken Voorbeeld: scanauto In 2019 is in Den Haag al een experiment uitgevoerd om te bezien of camera’s kunnen helpen bij het beter in beeld brengen van bijplaatsingen. Het idee was om de scanauto’s die nu worden ingezet voor de fiscale handhaving van betaald parkeren, meervoudig en multifunctioneel in te zetten voor verbetering van andere bestaande processen.4 Dagelijks ‘surveilleren’ scanauto’s door Den Haag om met behulp van camera’s per etmaal ongeveer 1 terrabyte (1.000 Gigabyte) aan data te verwerken. Uit de beelden die dagelijks worden verzameld door de scanauto kan veel meer informatie worden gehaald dan alleen voertuiggegevens. De toepassingen zijn legio, maar uit oogpunt van leefbaarheid is ervoor gekozen in te zetten op het vraagstuk van de bijplaatsingen. Het doel was om bijplaatsingen sneller weg te halen door ze eerder te constateren. Daarom is bij wijze van experiment onderzocht wat de haalbaarheid en praktische uitwerking is van beeldherkenning als instrument bij het detecteren van afval naast ORAC’s.

Het experiment is uitgevoerd door een private partij. Om technische redenen (benodigde softwarematige aanpassingen) en ook om de handhaafproductie niet te frustreren, is ervoor gekozen om bij het experiment niet de gemeentelijke scanvoertuigen in te zetten, maar om gebruik te maken van een apart hiervoor met camera’s ingericht voertuig. Het Transvaalkwartier is uitgekozen als gebied voor het experiment vanwege het relatief hoge aantal bijplaatsingen, de goede bereikbaarheid en de volop aanwezige ORAC’s. Het experiment is gestart in mei 2019 en geëindigd in augustus 2019, waarbij de verzamelde beelden als data zijn gebruikt voor het trainen van een objectherkenningsmodel (herkennen ORAC’s) en een classificatiemodel (beoordelen bijplaatsingen). ORAC’s met bijplaatsingen werden door de langsrijdende scanauto gescand en Noot 4 Brief van college (Dienst Stadsbeheer) aan gemeenteraad 8 oktober 2020.

22

de bijplaatsingen werden gecategoriseerd naar soort: witgoed (koelkast, wasmachine), grofvuil (meubels, matrassen, stoel en tapijt), chemisch afval (verfblik, latex emmer en accu’s) en dozen & zakken (karton en vuilniszak). Het experiment blijkt succesvol: de betrouwbaarheid van de beeldherkenning is met 98% herkenning van de ORAC’s hoog te noemen. Ook het beoordelen van de bijplaatsingen in categorieën scoort goed: witgoed (100%), grofvuil (69%), chemisch afval (77%) en dozen & zakken (87%). De bemoedigende uitkomst van het experiment wordt nu als project verder uitgewerkt in het operationele proces. Hierbij worden ook de structurele financiële en juridische consequenties in kaart gebracht. Het college onderzoekt of de scanauto in aanvulling op het in voorbereiding zijnde verbeterprogramma meldingen openbare ruimte ingezet kan worden in de aanpak van bijplaatsingen en of daarvoor de benodigde middelen gevonden kunnen worden. Door gebruik te maken van de scanauto’s ontstaat een nieuw en digitaal communicatiekanaal om over afval te signaleren en via een digitaal koppelvlak op procesniveau rechtstreeks te adresseren aan de behandelende gemeentelijke afdelingen en aan het Klant Contact Centrum (KCC) voor informatievoorziening aan de burger. Evaluatie moet uitwijzen of deze digitale vorm van MOR- meldingen effectief en efficiënt is.

Van belang om hier te constateren is dat de inzet van de scanauto niet zal leiden tot een grotere pakkans: het gaat uitsluitend om het sneller signaleren van bijgeplaatst afval. De kans dat een scanauto precies op het goede moment langsrijdt en de bijplaatser filmt is extreem klein. De kans dat de scanauto’s afschrikwekkend werken op overtreders is nog veel kleiner: ze kunnen het afval in de ORAC gooien of even wachten tot de scanauto voorbij is gereden en het er alsnog naast plaatsen.

4.7

Cruciale ingrediënten voor camera’s In deze paragraaf beschrijven we enkele onderwerpen die van belang zijn om rekening mee te houden als zou worden besloten cameratoezicht tegen bijplaatsingen in te gaan zetten: • • • •