RIS309023 Aan de slag! Onderzoek naar de begeleiding van jongeren naar werk of school

AAN DE SLAG! Onderzoek naar de begeleiding van jongeren naar werk of school

RIS309023 11 juni 2021

Voorwoord Wie kent de uitdrukking ‘de jeugd heeft de toekomst’ niet? Die toekomst is voor jongeren nu aangebroken. School en werk zijn belangrijke elementen om verder te bouwen aan die toekomst. Omstandigheden maken het voor sommige jongeren tijdelijk niet mogelijk naar school te gaan of te werken. Zij kunnen onder bepaalde voorwaarden van de gemeente een bijstandsuitkering krijgen en ondersteuning bij het zoeken naar werk of een opleiding. Dat is geregeld in de Participatiewet. Sinds 1 januari 2015 is de Participatiewet van kracht. Deze wet is ingevoerd als onderdeel van de decentralisaties in het sociale domein. De Participatiewet heeft als doel zoveel mogelijk mensen naar werk toe te leiden. Iedereen die kan werken, maar het op de arbeidsmarkt zonder ondersteuning niet redt, valt onder de Participatiewet. De Rekenkamer Den Haag heeft onderzoek gedaan naar de begeleiding van jongeren door de gemeente naar school of werk in het kader van de Participatiewet. Uit dit onderzoek komt naar voren dat de gemeente onvoldoende stuurt op een doeltreffende begeleiding van jongeren naar school of werk. Dat komt doordat informatie over resultaten en kaderstelling onvoldoende zijn. Zo weet de gemeente bijvoorbeeld niet of de miljoenen die zij inzet voor de begeleiding naar werk of school leiden tot waar het geld voor is bedoeld.

Ook ontbreekt het in deze begeleiding aan een integrale aanpak waardoor samenhang met andere taken in het sociale domein ontbreekt. Dat blijkt niet alleen uit dit onderzoek, maar ook uit de eerdere onderzoeken die wij in het kader van de drie decentralisaties hebben uitgevoerd.1 Met dit onderzoek wilden we voor de raad inzichtelijk maken in hoeverre de gemeente er in slaagt om jongeren van 18 tot 27 jaar de benodigde begeleiding te bieden om naar school of aan het werk te gaan. We wilden aan de gemeenteraad, maar vooral ook aan jongeren zelf duidelijkheid geven over hoe goed de gemeente deze begeleiding biedt en hoe de gemeente dit zou kunnen verbeteren. Dit bleek uiteindelijk niet mogelijk, omdat hiervoor bij de gemeente onvoldoende en onvoldoende betrouwbare informatie voorhanden bleek. Daarom hebben we op basis van de uitkomsten van dit onderzoek het gemeentebestuur zo concreet mogelijke aanbevelingen gedaan om de sturing op de effectiviteit van de begeleiding te verbeteren. Met onze aanbevelingen hopen we een bijdrage te leveren aan een betere begeleiding van jongeren en meer grip door het gemeentebestuur op de effectiviteit van die begeleiding. De positieve reactie van het college geeft ons het vertrouwen dat het onze aanbevelingen met voortvarendheid op zal pakken.

1

Wij deden eerder al onderzoek naar de decentralisatie van de jeugdzorg in 2014 (RIS275360), de ‘Sociale wijkzorgteams’ in 2015 (RIS286267), de toegang tot de Wet maatschappelijke ondersteuning in 2017 (RIS296318) en de ‘Maatschappelijke opvang’ in 2018 (RIS298871). We doen in 2020 en 2021 ook onderzoek naar de kosten van de jeugdhulp (RIS304314).

1

We danken de medewerkers van de gemeente Den Haag voor hun medewerking aan dit onderzoek. Maar zeker ook de jongeren die hun ervaringen met ons deelden waardoor zij kleur gaven aan ons ons beeld over de begeleiding.

Pauline Reeuwijk Rekenkamer Den Haag

2

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

4

1.1

Aanleiding ...................................................................................................................... 4

1.2

Onderzoeksvragen ......................................................................................................... 5

1.3

Afbakening ..................................................................................................................... 5

2.

Hoofdconclusie

7

De gemeente stuurt onvoldoende op een doeltreffende begeleiding van jongeren naar school of werk. ......................................................................................................................... 7

3.

Deelconclusies

8

Deelconclusie 1: De gemeenteraad kan niet controleren of de begeleiding van jongeren naar school of werk doeltreffend is ......................................................................................... 8 Deelconclusie 2: Het college heeft onvoldoende informatie om te kunnen sturen op de doeltreffendheid van de uitvoering van de Participatiewet.................................................. 17 Deelconclusie 3: De uitvoering sluit niet aan op het door het college vastgestelde doelgroepenbeleid voor de begeleiding van jongeren naar school of werk. ........................ 18 Deelconclusie 4: Het college realiseert in de uitvoering niet alle voorwaarden die nodig zijn om integraal maatwerk te kunnen bieden ............................................................................ 27

4.

Aanbevelingen

30

1. Stel als gemeenteraad (periodiek) een beleidsplan vast, waarin de doelen en kaders voor de uitvoering van de Participatiewet zijn opgenomen .......................................................... 30 2. Draag het college op naar aanleiding van het beleidsplan periodiek een uitvoeringsnota voor de Participatiewet vast te stellen .................................................................................. 30 3. Laat het college in elk geval jaarlijks verantwoording afleggen over de resultaten van de begeleiding............................................................................................................................. 31 4. Draag het college op de informatiepositie van de gemeentelijke organisatie te versterken .............................................................................................................................. 31 5. Draag het college op bij de begeleiding naar werk of school te voldoen aan alle voorwaarden voor maatwerk en een integrale aanpak ........................................................ 31 6. Draag het college op binnen zes maanden gevolg te geven aan deze aanbevelingen ...... 32

5.

Reactie college van burgemeester en wethouders

33

6.

Nawoord rekenkamer

37

Colofon

38 3

1. Inleiding 1.1 Aanleiding Het voorliggende rekenkamerrapport gaat over de begeleiding door de gemeente van jongeren tussen 18 en 27 jaar met arbeidsvermogen die ondersteuning nodig hebben om naar school of aan het werk te gaan.2 Deze begeleiding is één van de taken van de gemeente in het kader van de Participatiewet. Met de inwerkingtreding van de Participatiewet werd onder meer de doelgroep voor de gemeente uitgebreid met jongeren die een arbeidsbeperking hebben. De Participatiewet is onderdeel van de decentralisaties in het sociale domein en is per 1 januari 2015 in werking getreden.3 In het meerjarenprogramma 2017-2020 van de rekenkamer Den Haag is opgenomen dat wij structureel aandacht besteden aan deze decentralisaties.4 Wij deden eerder al onderzoek naar de decentralisatie van de jeugdzorg in 2014, de ‘Sociale wijkzorgteams’ in 2015, de toegang tot de Wet maatschappelijke ondersteuning in 2017 en de ‘Maatschappelijke opvang’ in 2018.5 We doen in 2020 en 2021 ook onderzoek naar de kosten van de jeugdhulp.6 Zowel in het Coalitieakkoord 2014-2018 'Vertrouwen op Haagse Kracht' (hierna: 'Coalitieakkoord 2014-2018') als in het huidige Coalitieakkoord 2019-2022 'Samen voor de stad' (hierna: 'Coalitieakkoord 2019-2022') heeft het college veel aandacht gegeven aan de begeleiding van jongeren in het kader van de Participatiewet.7 De ambitie van het college werd verwoord in het

‘Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid 2015-2018: Werk maken van Haagse jongeren’ (hierna: 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid') als: “in onze stad hoort geen enkele jongere aan de kant te staan, zij verdienen een goede ondersteuning voor het vinden van een baan en het behalen van een zo hoog mogelijk diploma.”8 Het doel was om daarvoor in de periode tussen 2015 en 2018 5.000 jongeren te begeleiden naar school of werk, waarvan

2

De Participatiewet is formeel een herziening van de uit 2003 stammende 'Wet werk en bijstand' en een samenvoeging van deze laatste wet met de 'Wet sociale werkplaatsen' en een deel van de 'Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten'. Zie voor een nadere toelichting paragraaf 2.2 van het feitenrapport. 3

Naast taken in het kader van de Participatiewet, zijn per 1 januari 2015 ook taken in de Jeugdzorg en de Maatschappelijke ondersteuning naar de gemeente gegaan. 4

RIS294215 'Meerjarenstrategie 2017-2020', Rekenkamer Den Haag, 31 maart 2016.

5

Zie voor een nadere toelichting op de eerdere onderzoeken van de rekenkamer bij ‘Toegevoegde waarde’ in RIS 301934 ‘Onderzoeksopzet Participatiewet – Jongeren’, Rekenkamer Den Haag, 27 februari 2019. 6

Zie: RIS304314 Onderzoeksopzet gezamenlijk rekenkameronderzoek Jeugdhulp

7

RIS273442 ‘Vertrouwen op Haagse Kracht: coalitieakkoord 2014-2018, College van Burgemeester en Wethouders, 25 juni 2014, p. 10; RIS299794 ‘Den Haag, Stad van Kansen en Ambities: coalitieakkoord 2018-2022’, College van Burgmeester en Wethouders, 29 mei 2018, p. 61. RIS304121 'Samen voor de stad: coalitieakkoord 2019-2022', College van Burgmeester en Wethouders, 9 december 2019, p. 27. 8

RIS281392 Commissiebrief ‘Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid 2015-2018: Werk maken van Haagse jongeren’, College van Burgemeester en Wethouders, 23 maart 2015, p. 1.

4

4.000 uit de bijstand.9 Het huidige college (2019-2022) zet de prioriteit van het begeleiden van jongeren naar school of werk voort.10

1.2 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek is: In hoeverre is de begeleiding door de gemeente Den Haag van jongeren tussen 18 en 27 jaar met arbeidsvermogen, die ondersteuning nodig hebben om naar school of aan het werk te komen, doeltreffend en wat zijn daarbij de succes- en faalfactoren? De centrale onderzoeksvraag is opgedeeld in de volgende deelvragen: 1. In hoeverre heeft de gemeente zicht op: a) de kenmerken, de omvang en de (getalsmatige) ontwikkeling van de doelgroep jongeren; b) de kwaliteiten en belemmeringen van individuele jongeren binnen de doelgroep? 2. In hoeverre bereikt de gemeente de door haar beoogde resultaten bij de uitvoering van de Participatiewet voor de doelgroep jongeren? 3. In hoeverre is er sprake van duurzame uitstroom na begeleiding van jongeren door de gemeente naar werk of school? 4. In hoeverre sluit de aanpak van de gemeente Den Haag aan op de kenmerken van de doelgroep jongeren en in hoeverre levert de gemeente maatwerk bij deze aanpak en wat zijn hierbij de succes- en faalfactoren? In dit rapport presenteren we de conclusies en aanbevelingen die wij op basis van de bevindingen uit ons onderzoek hebben geformuleerd. De onderzoeksvragen waren daarbij leidend.

1.3 Afbakening Dit onderzoek richt zich op de begeleiding door de gemeente naar school of werk van de doelgroep jongeren die vallen onder de Participatiewet. We beoordelen de opzet, de werking en de resultaten van de gemeentelijke aanpak van de jeugdwerkloosheid. Ons

9

RIS281392 Commissiebrief 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid 2015-2018: Werk maken van Haagse jongeren', College van Burgmeester en Wethouders, p. 3. 10

RIS300472 Raadsvoorstel ‘Programmabegroting 2019-2022’, College van Burgemeester en Wethouders, 10 september 2018, p. 66; RIS304121 'Samen voor de stad: coalitieakkoord 2019-2022', College van Burgmeester en Wethouders, 9 december 2019, p. 27.

5

oordeel heeft betrekking op de uitvoering van het beleid vanaf de invoering van de wet in 2015 tot het voorjaar van 2021.11 In 2015 heeft het college een 'Aanvalsplan jeugdwerkloosheid' vastgesteld. Dit aanvalsplan liep tot 2018, maar het beleid wordt vooralsnog door het huidige college ongewijzigd voortgezet.12

11

De onderzoeksfase is afgerond in het voorjaar van 2021.

12

Een nadere uitwerking van de afbakening is opgenomen in het feitenrapport (paragraaf 1.4).

6

2. Hoofdconclusie Het onderzoek naar de begeleiding van jongeren tussen 18 en 27 jaar naar school of werk in het kader van de Participatiewet heeft geleid tot een aantal conclusies. Deze beschrijven we in dit hoofdstuk. In hoofdstuk 3 volgt een nadere toelichting op en onderbouwing van de deelconclusies. De hoofdconclusie op basis van dit onderzoek is:

De gemeente stuurt onvoldoende op een doeltreffende begeleiding van jongeren naar school of werk. Toelichting: De gemeente is verantwoordelijk voor de begeleiding van jongeren naar school of werk en heeft daarbij sinds de decentralisaties per 1 januari 2015 extra taken gekregen. In 2015 gaf het gemeentebestuur bij de presentatie van het 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid' aan dat 'geen enkele jongere aan de kant mag staan'. Ondanks deze ambitie en de extra middelen die voor de begeleiding van jongeren zijn ingezet, ontbreekt duidelijkheid over de resultaten van het aanvalsplan en daarmee van de effecten van de begeleiding van jongeren naar school of werk. Daardoor is het niet mogelijk een oordeel te geven over de doeltreffendheid van deze begeleiding. Op basis van ons onderzoek trekken wij wel de conclusie dat het gemeentebestuur onvoldoende grip heeft op de doeltreffendheid van deze begeleiding.

De hoofdconclusie komt voort uit de volgende deelconclusies: 1. De gemeenteraad kan niet controleren of de begeleiding van jongeren doeltreffend is. 2. Het college heeft onvoldoende informatie om te kunnen sturen op de doeltreffendheid van de uitvoering van de Participatiewet. 3. De uitvoering sluit niet aan op het door het college vastgestelde doelgroepenbeleid voor de begeleiding van jongeren naar school of werk. 4. Het college realiseert in de uitvoering niet alle voorwaarden die nodig zijn om integraal maatwerk te kunnen bieden. In het volgende hoofdstuk gaan we in op elke deelconclusie en de onderbouwing daarvan.

7

3. Deelconclusies In dit hoofdstuk worden de deelconclusies nader toegelicht. Een deelconclusie is steeds gebaseerd op bevindingen uit ons onderzoek. Deze bevindingen worden per deelconclusie toegelicht. Elke bevinding kan daarbij nog uiteenvallen in afzonderlijke punten.

Deelconclusie 1: De gemeenteraad kan niet controleren of de begeleiding van jongeren naar school of werk doeltreffend is Wij zien twee oorzaken voor het gebrek aan controlemogelijkheden vanuit de gemeenteraad. De eerste is dat de gemeenteraad onvoldoende kaders en doelen heeft gesteld voor de uitvoering van de begeleiding van jongeren. Door de afwezigheid van duidelijke doelstellingen, ontbreekt voor de gemeenteraad een belangrijke voorwaarde om het gevoerde bestuur te kunnen controleren. De tweede oorzaak is dat de gemeenteraad niet duidelijk is geïnformeerd over de resultaten van de begeleiding. De gemeenteraad heeft daarbij onvoldoende zicht op de besteding van het budget voor de begeleiding van jongeren, terwijl hiervoor wel extra middelen beschikbaar zijn gesteld. De eerste deelconclusie is gebaseerd op de volgende bevindingen:

Toelichting Bevinding 1

De gemeenteraad heeft onvoldoende kaders en doelen gesteld voor de

begeleiding van jongeren naar school of werk in het kader van de participatiewet. Daardoor ontbreekt het voor de gemeenteraad aan een belangrijke voorwaarde om het gevoerde beleid te kunnen controleren. Deze bevinding is gebaseerd op de volgende twee punten: 1.a. De gemeenteraad heeft nauwelijks kaders gesteld voor de begeleiding van jongeren naar school of werk. 1.b. De doelen voor de begeleiding van jongeren naar school of werk zijn onvoldoende duidelijk.

Deelconclusie 1

8

Deze punten worden hierna toegelicht.

1.a. De gemeenteraad heeft nauwelijks kaders gesteld In onderstaande figuur is de tijdlijn van de belangrijkste gemeentelijke besluitvorming voor de aanpak Jeugdwerkloosheid weergegeven voor de periode 2015-2018 (Figuur 1).

Figuur 1 Tijdlijn van belangrijke besluitvorming rondom (de uitvoering van) de Participatiewet en aanpak van jeugdwerkloosheid in de gemeente Den Haag. De belangrijkste beleidsdocumenten uit bovenstaande figuur zijn door het college vastgesteld. Deze zijn alleen ter kennisname aan de gemeenteraad gestuurd. De gemeenteraad heeft wel drie verordeningen vastgesteld in het kader van de Participatiewet. Maar de gemeenteraad heeft voor de periode 2015-2018 geen beleidsplan vastgesteld voor de uitvoering van de Participatiewet en ook niet voor de jeugdwerkloosheid.

Ambities aanpak jeugdwerkloosheid: coalitieakkoorden De ambities voor de aanpak van de jeugdwerkloosheid zijn verwoord in het coalitieakkoord 2014-2018. In het coalitieakkoord van het huidige college (2019-2022) zijn deze ambities opnieuw benoemd. De coalitie wilde voor de jaren 2015-2018 een aanpak voor 5.000 werkloze jongeren tussen 18 en 27 jaar.13 De ambitie was om een “sluitende Aanpak tegen de jeugdwerkloosheid te realiseren, waarbij iedere jongere op school zit, aan het werk is of stageloopt.”14 Bij de vaststelling van de Programmabegroting 2015-2018 stelde de

13

RIS273442 Discussienota 'Vertrouwen op Haagse Kracht: coalitieakkoord 2014-2018', College van Burgmeester en Wethouders, 2014, p. 10. Naast jongeren wordt in het coalitieakkoord aangegeven ook dat ook prioriteit wordt gegeven aan de ondersteuning van ouderen en mensen met een kwetsbare arbeidspositie. 14 RIS281391 Commissiebrief 'Aanvalsplan Werkgelegenheid: Den Haag maakt werk!', College van Burgemeester en

Wethouders, 23 maart 2015, p. 5.

Deelconclusie 1

9

gemeenteraad voor de uitvoering van deze aanpak incidenteel € 12 mln. extra beschikbaar voor de periode 2015-2018.15 In het 'coalitieakkoord 2019-2022' heeft de huidige coalitie aangegeven dat het bestrijden van de jeugdwerkloosheid een belangrijke prioriteit is.16 De gemeenteraad stelde hiervoor in de ‘Programmabegroting 2019-2022’ tot 2022 € 1 mln. per jaar beschikbaar.17 Daarmee is de werkwijze gericht op een sluitende aanpak voor jongeren, die op basis van het coalitieakkoord 2014-2018 is gehanteerd, doorgezet.18

Beleid voor begeleiding naar school of werk: Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid en Wijkbanenplannen De ambities uit het coalitieakkoord 2014-2018 heeft het college uitgewerkt in het 'Aanvalsplan Werkgelegenheid: Den Haag maakt werk!'19 en het 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid'.20 Beide zijn op 23 maart 2015 ter kennisname aan de gemeenteraad gestuurd. In het 'Aanvalsplan Werkgelegenheid' gaf het college aan vooral te willen focussen op jongeren, ouderen en mensen met een kwetsbare arbeidspositie.21 In het 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid' richtte het college zich op het begeleiden van jongeren naar school of werk, waarbij de focus lag op jongeren met een (grote) afstand tot de arbeidsmarkt.22 Als verdere uitwerking van een deel van het beleid voor de jeugdwerkloosheid heeft het college in oktober 2015 de commissiebrief 'Wijkbanenplannen ten behoeve van de Schilderswijk, Transvaal, Laak en Den Haag Zuidwest' (hierna 'Wijkbanenplannen') ter kennisname naar de gemeenteraad gestuurd.23 Hierin gaf het college aan te willen focussen op het aanpakken

15

RIS276469 Raadsvoorstel 'Programmabegroting 2015-2018', College van Burgmeester en Wethouders, 30 september 2014, p. 19. 16

RIS304121 'Samen voor de stad: coalitieakkoord 2019-2022', College van Burgmeester en Wethouders, 9 december 2019, p. 27. De gemeenteraad stelde voor deze periode € 1 mln. per jaar extra beschikbaar voor de aanpak Jeugdwerkloosheid. Bron: RIS300472 Raadsvoorstel ‘Programmabegroting 2019-2022’, College van Burgemeester en Wethouders, 10 september 2018, p. 66. 17

RIS300472 Raadsvoorstel ‘Programmabegroting 2019-2022’, College van Burgemeester en Wethouders, 10 september 2018, p. 66. 18

Interview ambtelijke organisatie.

19

RIS281391 Commissiebrief 'Aanvalsplan Werkgelegenheid: Den Haag maakt werk!', College van Burgemeester en Wethouders, 23 maart 2015. Hierna: 'Aanvalsplan Werkgelegenheid' 20

RIS281392 Commissiebrief 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid 2015-2018: Werk maken van Haagse jongeren', College van Burgmeester en Wethouders. Het 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid 2015-2018' maakt onderdeel uit van het aanvalsplan 'Den Haag maakt werk!' dat op dezelfde datum aan de gemeenteraad is voorgelegd. 21

RIS281391 Commissiebrief 'Aanvalsplan Werkgelegenheid: Den Haag maakt werk!', College van Burgemeester en Wethouders, 23 maart 2015, p. 1. 22 RIS281391 Commissiebrief 'Aanvalsplan Werkgelegenheid: Den Haag maakt werk!', College van Burgemeester en

Wethouders, 23 maart 2015, p. 1. 23

RIS286870 Commissiebrief 'Wijkbanenplannen ten behoeve van de Schilderswijk, Transvaal, Laak en Den Haag Zuid-West', College van Burgemeester en Wethouders, 8 oktober 2015.

Deelconclusie 1

10

van de werkloosheid onder jongeren in vier Haagse wijken: de Schilderswijk, Transvaal, Laak en Den Haag Zuidwest.24 In de paragraaf 'Wat gaan we ervoor doen' in de jaarlijkse programmabegrotingen is ook een aantal ambities voor de aanpak van de jeugdwerkloosheid opgenomen.25

Vastgesteld door de gemeenteraad: verordeningen In november 2014 stelde de Haagse gemeenteraad drie verordeningen vast en gaf daarmee invulling aan zijn wettelijke taken in het kader van de Participatiewet.26 In deze verordeningen zijn meer technische onderwerpen over de uitvoering vastgelegd, bijvoorbeeld de wijze waarop de loonwaarde van kandidaten gemeten wordt.27

1.b. Doelen voor de begeleiding van jongeren zijn onvoldoende duidelijk De doelstelling die het college heeft geformuleerd voor de aanpak van de jeugdwerkloosheid in de periode 2015-2018 luidt: '5.000 jongeren te begeleiden naar school of werk, waarvan 4.000 uit de bijstand'.28 Hieruit blijkt onvoldoende duidelijk of de begeleiding van 4.000 jongeren uit de bijstand daadwerkelijk moet leiden tot uitstroom uit de bijstand of alleen tot begeleiding. Ook is onvoldoende duidelijk dat er in de praktijk een verschil kan zijn tussen uitstroom naar werk of school en uitstroom uit bijstand. Het hoofddoel van de Participatiewet, het veiligstellen van de sociale zekerheid door het terugdringen van het aantal mensen met een bijstandsuitkering, heeft het gemeentebestuur niet concreet gemaakt.29

24

RIS286870 Commissiebrief 'Wijkbanenplannen ten behoeve van de Schilderswijk, Transvaal, Laak en Den Haag Zuid-West', College van Burgemeester en Wethouders, 8 oktober 2015, p.1-2. 25

Zie paragraaf 'Wat gaan we ervoor doen' in de programmabegrotingen van de jaren tussen 2015 en 2018, RIS 276469; RIS 297813; RIS 294957 en RIS 28587. 26

RIS277363 Raadsvoorstel ‘Voorstel van het college inzake Re-integratieverordening Participatiewet Den Haag 2015’, College van Burgemeester en Wethouders, 28 oktober 2014; RIS277364 Raadsvoorstel 'Voorstel van het college tot vaststelling van de Verordening maatregelen, fraude en verrekenen bestuurlijke boete inkomensvoorzieningen Den Haag 2015', College van Burgemeester en Wethouders, 28 oktober 2014; RIS277367 Raadsvoorstel 'Voorstel van het college inzake Wijzigen en intrekken van de verordening toeslagen en verlagingen Wet werk en bijstand', College van Burgemeester en Wethouders, 28 oktober 2014. 27

RIS277368 Commissiebrief ‘Aanbiedingsbrief Verordeningen Participatiewet’, College van Burgmeester en Wethouders, 28 oktober 2014, p. 1. 28

RIS281392 Commissiebrief 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid 2015-2018: Werk maken van Haagse jongeren', College van Burgmeester en Wethouders. 29

We verwijzen hier naar de programmabegroting 2015-2018 in plaats van recentere programmabegrotingen, omdat in deze specifieke begroting de verwijzing staat naar het beleid van het college inzake de begeleiding van jongeren naar school of werk in periode 2015-2018. Zie RIS276469 Raadsvoorstel 'Programmabegroting 2015-2018', College van Burgmeester en Wethouders, 30 september 2014, p. 67. De indicator is: 'Het aantal jongeren 18 t/m 26 jaar waarvan geregistreerd is dat zij de bijstand beëindigen met uitstroomreden aan het werk of naar school of part-time aan het werk gaan' (RIS285871, Programmabegroting 2016-2019, p. 70). De streefwaarde hierbij is 1.250 jongeren per jaar.

Deelconclusie 1

11

Effectindicator wijkt af van doelstelling beleid Sinds 2016 is in de programmabegroting de volgende effectindicator opgenomen met betrekking tot de aanpak Jeugdwerkloosheid30: 'Het aantal jongeren 18 t/m 26 jaar waarvan geregistreerd is dat zij de bijstand beëindigen met uitstroomreden aan het werk of naar school of parttime aan het werk gaan.' De streefwaarde van de effectindicator is 1.250 jongeren per jaar. De effectindicator wijkt af van de doelstelling uit het beleid om in de periode 2015-2018 5.000 jongeren te begeleiden naar school of werk, waarvan 4.000 uit de bijstand. De effectindicator heeft namelijk alleen betrekking op jongeren uit de bijstand. Bovendien worden in de effectindicator ook jongeren meegeteld die zonder begeleiding aan het werk of naar school gaan. Door de afwijking is het beoogde resultaat van de aanpak jeugdwerkloosheid niet duidelijk. Ten slotte richten de doelstelling uit het beleid en de effectindicator zich slechts ten dele op het hoofddoel van de Participatiewet om het aantal jongeren met een bijstandsuitkering te verlagen. Dit komt omdat het college alleen doelstellingen heeft geformuleerd voor uitstroom en niet ook voor het beperken van instroom (uit bijstand of uit begeleidingstrajecten).

Bevinding 2

De gemeenteraad ontving onvolledige en onduidelijke informatie over

de resultaten van de begeleiding van jongeren naar school of werk in het kader van de Participatiewet. En de stelling van het college dat 'de doelstelling is behaald' kan op basis van de gepresenteerde cijfers niet worden onderbouwd. De onvolledigheid en onduidelijkheid van de informatie over de resultaten van de begeleiding van jongeren betreft vijf punten: 2.a. In de verantwoordingsinformatie aan de gemeenteraad over de begeleiding van jongeren naar school of werk is niet het aantal jongeren met een uitkering, maar het aantal uitkeringen weergegeven. 2.b. De gepresenteerde resultaten zijn niet goed te vergelijken met de doelstelling. Dit komt voor een deel doordat de doelstelling onduidelijk is (zie hierboven). Maar ook doordat niet duidelijk werd gemaakt wat de gepresenteerde cijfers betekenden. Zo kan het gaan om beëindiging van begeleiding met uitstroom uit de bijstand. Maar ook om beëindiging van begeleiding zonder uitstroom uit bijstand. 2.c. Resultaatcijfers zijn relatief hoog doordat ze aantallen begeleidingsroutes weergeven en niet betrekking hebben op unieke personen. In de gepresenteerde resultaatcijfers werden cijfers van verschillende routes bij elkaar opgeteld. Deze begeleidingsroutes kunnen leiden

30

RIS285871 Raadvoorstel 'Programmabegroting 2016-2019' College van Burgmeester en Wethouders, 8 september 2015, p. 70.

Deelconclusie 1

12

tot het voorkomen van instroom in de bijstand, maar ook tot doorstroom naar andere routes of tot uitstroom uit begeleiding. 2.d. Het ontbreekt aan informatie over de duurzaamheid van resultaten. 2.e. De gemeenteraad kreeg geen informatie over de middelen die zijn ingezet voor de begeleiding van jongeren. We lichten deze punten hierna toe.

2.a. Aantal jongeren met een bijstandsuitkering niet juist weergegeven Het college heeft het aantal jongeren met een uitkering structureel te laag weergegeven in de rapportages aan de gemeenteraad.31 Uit ons onderzoek blijkt dat dit in werkelijkheid het aantal bijstandsuitkeringen van jongeren betreft. Deze cijfers wijken van elkaar af, omdat samenwonende partners met een bijstandsuitkering als één uitkering worden geteld.32 Volgens de 'voortgangsrapportage Jeugdwerkloosheid' van 2017 was bijvoorbeeld het 'aantal jongeren met een bijstandsuitkering' op de peildatum 1 januari 2017 2.704.33 Uit ons onderzoek blijkt dat dit gaat om het aantal uitkeringen van jongeren op die datum. Het werkelijke aantal 'jongeren met een bijstandsuitkering' op die datum was 2.801.34

2.b. Resultaten niet vergelijkbaar met de doelstelling De stelling van het college zoals verwoord in de voorgangsrapportages dat de 'doelstelling is behaald'35 wordt door de gepresenteerde cijfers niet onderbouwd. Het door het college in de voorgangsrapportages gepresenteerde 'uitstroomresultaat' is namelijk niet vergelijkbaar met de doelstelling uit het Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid. Dit komt omdat het college één cijfer presenteerde ('uitstroom')36 terwijl de doelstelling tweeledig was (4.000 jongeren uit de

31

Voortgangsrapportages 'Den Haag maakt werk!' 9 oktober 2015 tot en met 23 januari 2018 (RIS286872; RIS293908; RIS295673; RIS296984; RIS298922). Het college rapporteerde ook afzonderlijk over het 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid' en 'Wijkbanenplannen' (zie RIS296329 RIS294385; RIS296328; RIS296329; RIS299111). De rekenkamer beschouwt de voortgangsrapportages 'Den Haag maakt werk' als hoofdvoortgangsrapportages waar alle resultaten van re-integratie zijn verwerkt. Over het gemeentelijke verkiezingsjaar 2018 heeft het college geen voortgangsrapportages voor de aanpak jeugdwerkloosheid verstrekt. Daarmee is ook geen afsluitende rapportage over de aanvalsplannen 'Den Haag maakt werk' en 'Jeugdwerkloosheid' aan de raad gepresenteerd. 32

Intern document '2019-10-02 Aanvullende vragen van de rekenkamer n.a.v. de cijfers van 13 augustus 2019v4 antwoord SZW 20191018.docx', 18 oktober 2019 (datum ontvangst), p. 5. 33

RIS296329 Commissiebrief 'Voortgang aanpak jeugdwerkloosheid', College van Burgemeester en Wethouders, 21 februari 2017, p. 1. 34

Intern document 'Rekenkameronderzoek jongeren ihkv Participatiewet - Informatieuitvraag aan gemeente versie 12 augustus 2019.xlsx (SZW)', 13 augustus 2019 (datum ontvangst). 35

Voortgangsrapportages 'Den Haag maakt werk!' 9 oktober 2015 tot en met 23 januari 2018 (RIS286872, p. 5; RIS293908, p. 3; RIS295673 p. 1; RIS296984 p. 2; RIS298922 p. 1) 36

RIS293908 Commissiebrief 'Voortgangsrapportage 'Den Haag maakt werk!', inclusief effectiviteit en re-integratie', College van Burgmeester en Wethouders, 28 april 2016, p. 3; RIS296984 Commissiebrief 'voortgangsrapportage 'Den Haag maakt werk!', inclusief effectiviteit re-integratie, College van Burgmeester en Wethouders, 16 mei 2017, p. 2-3; RIS298922 Commissiebrief 'voortgangsrapportage 'Den Haag maakt werk!', inclusief effectiviteit re-integratie, College van Burgmeester en Wethouders, 23 januari 2018, p.1-2.

Deelconclusie 1

13

bijstand begeleiden en 1000 jongeren zonder uitkering begeleiden).37 Bij de presentatie van de cijfers was overigens onvoldoende duidelijk dat deze niet betrekking hebben op uitstroom uit de bijstand, maar op de uitstroom uit begeleiding. Daarbij hoeft geen sprake te zijn van beëindiging van een uitkering. Ook jongeren zonder uitkering kunnen namelijk begeleiding krijgen. De uitstroom uit begeleiding die niet heeft geleid tot werk of school is daarnaast ook in de uitstroomresultaten meegenomen. In de voortgangrapportages is alleen in de toelichting bij de figuren die het overzicht geven van de 'uitstroom van de jongeren' te lezen dat het om 'beëindigde routes' gaat en niet om het 'aantal beëindigde uitkeringen' (zie Figuur 2).38 Figuur overgenomen uit voortgangsrapportage van mei 2017

Figuur 2 Een figuur uit de voortgangsrapportage uit 2017 die de 'uitstroom van jongeren' in 'beëindigde routes' ten opzichte van de streefwaarde laat zien over het jaar 2016.39 Een vergelijking van de 'uitstroomresultaten' uit de voortgangsrapportages met gegevens over het aantal beëindigde uitkeringen laat ook zien dat deze cijfers, voor de meeste jaren van het Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid, van elkaar afwijken (zie Tabel 1). 2015 Uitstroomresultaten (uit de

1.475

2016 2.061

2017 2.260

2018 2.297

voortgangsrapportage en programmarekening 2018)

37

Zie eerder bij 'Doelen voor begeleiding van jongeren zijn onvoldoende duidelijk'

38

RIS293908 Commissiebrief 'Voortgangsrapportage 'Den Haag maakt werk!', inclusief effectiviteit en re-integratie', College van Burgmeester en Wethouders, 28 april 2016, p. 3; RIS296984 Commissiebrief 'voortgangsrapportage 'Den Haag maakt werk!', inclusief effectiviteit re-integratie, College van Burgmeester en Wethouders, 16 mei 2017, p. 2-3; RIS298922 Commissiebrief 'voortgangsrapportage 'Den Haag maakt werk!', inclusief effectiviteit re-integratie, College van Burgmeester en Wethouders, 23 januari 2018, p.1-2. 39

RIS296984 Commissiebrief 'voortgangsrapportage 'Den Haag maakt werk!', inclusief effectiviteit re-integratie, College van Burgmeester en Wethouders, 16 mei 2017, p. 3.

Deelconclusie 1

14

Aantal beëindigde uitkeringen (o.b.v. de

1.475

1.554

1.486

1.418

informatie-uitvraag van de rekenkamer) Tabel 1 Uitstroomresultaten per jaar voor de periode 2015-2018 uit de voortgangsrapportage versus het aantal beëindigde bijstandsuitkeringen uit de informatieuitvraag.

2.c. Resultaatcijfers zijn relatief hoog doordat ze aantallen begeleidingsroutes weergeven en geen betrekking hebben op unieke personen. Het totale uitstroomcijfer zegt daarnaast niets over het daadwerkelijke resultaat van de reintegratie. Het uitstroomcijfer heeft namelijk betrekking op 'routes' die zijn gevolgd en niet op personen. In de gepresenteerde aantallen zijn cijfers van verschillende routes bij elkaar opgeteld, ook wanneer deze achter elkaar door één persoon zijn gevolgd. Dit heeft bijvoorbeeld betrekking op jongeren die 'uitstromen' uit een route met als resultaat een parttimebaan, waarbij zij minder dan de bijstandsnorm verdienden. Hoewel het college dit meerekent met 'uitstroom', stroomt deze jongere ook door naar een andere route met begeleiding of een aanvullende uitkering.40 Uitstroom uit routes en uit de bijstand kan daarnaast ook het gevolg zijn van andere zaken dan begeleiding. Denk daarbij aan een verhuizing of het overlijden van de persoon.41 Omdat in de gepresenteerde cijfers geen onderscheid is gemaakt tussen de deze verschillende routes en uitstroomredenen, is op basis van die cijfers niet duidelijk wat de werkelijke uitstroom is.42

2.d. Duurzaamheid van uitstroom is niet inzichtelijk Het is voor de gemeenteraad niet duidelijk hoeveel jongeren duurzaam uit de bijstand zijn uitgestroomd en/of duurzaam zijn begeleid naar werk of school. De gemeenteraad kreeg geen informatie over de duurzaamheid van de uitstroom, omdat dit volgens het college niet bijgehouden kon worden.43

2.e. Er is geen zicht op de middelen die de gemeente heeft ingezet voor de begeleiding van jongeren Het college maakte voor de raad niet duidelijke hoeveel middelen voor de begeleiding van de doelgroep jongeren naar school of werk zijn besteed, terwijl de gemeenteraad hiervoor

40

GOS-monitor bestandsreductie en Den Haag maakt Werk', december 2016, definitie 27.

41

Uitleg betekenis van 'uitstroom' volgens 'GOS-monitor bestandsreductie en Den Haag maakt Werk', december 2016.

42

De achterliggende oorzaak hierbij is dat ook in de interne managementrapportages dit onderscheid niet wordt gemaakt (zie ook bij de tweede deelconclusie de toelichting 'Cijfers geven zicht op routes, niet op personen'). 43

In de jaarrekeningen 2017 en 2018 gaf het college aan dat de gemeente de duurzaamheid van uitstroom niet kan bijhouden, omdat voor dit doel geen inzage in uitkeringsbestanden UWV en andere gemeenten mogelijk is. bronnen: RIS299506 Raadvoorstel 'Programmarekening 2017' College van Burgmeester en Wethouders, 17 april 2018, p. 81; RIS302204 Raadsvoorstel 'Programmarekening 2018', College van Burgmeester en Wethouders, 16 april 2019, p. 74.

Deelconclusie 1

15

apart middelen beschikbaar had gesteld.44 Het college maakte daarnaast in de periode 20152018 niet duidelijk aan de raad welke middelen de gemeente voor het begeleiden van mensen naar werk ontving van het Rijk en daarmee ook niet hoeveel de gemeente uit eigen middelen heeft vrijgemaakt voor de uitvoering van deze taak. De gemeente geeft meer geld uit aan de begeleiding van mensen naar werk of school dan het van het Rijk aan middelen ontvangt voor deze taak. Uit ons onderzoek blijkt dat de bestedingen in deze periode ongeveer twee keer hoger waren dan een schatting door de gemeente uit 2015 van de bijdrage van het Rijk.45 Dat zou betekenen dat de gemeente meer dan de helft van de bestedingen aan begeleiding bijdroeg uit algemene middelen. Bovendien ontbrak in zowel begrotingen als jaarrekeningen een onderbouwing van het benodigde budget voor de begeleiding van mensen en jongeren naar school of werk en werd er geen relatie gelegd met de bestedingen aan bijstandsuitkeringen.46 Tot slot werd de besteding van het budget voor de raad niet uitputtend nader gespecificeerd. Toegelichte bedragen tellen niet op tot het totaal aan bestedingen en voor jongeren ontbreekt elke specificatie.47

44

Jaarrekeningen gemeente Den Haag over de jaren 2015 tot en met 2018, programma 'Werk en inkomen' (RIS293898; RIS296806; RIS299506; RIS302204). De gemeenteraad had voor de periode 2015-2018 € 12,- mln. extra beschikbaar gesteld voor de begeleiding van jongeren. Bron: RIS276469 Raadsvoorstel 'Programmabegroting 2015-2018', College van Burgmeester en Wethouders, 30 september 2014, p. 19. 45

Programmabegrotingen 2015 tot en met 2018, paragraaf 'Werk en inkomen' (RIS276469; RIS285891; RIS294957; RIS297813), overzicht van lasten voor re-integratie, vergeleken met de tabel van verwachte bijdragen van het Rijk voor re-integratie: RIS285871 Raadsvoorstel 'Programmabegroting 2016-2019', College van Burgemeester en Wethouders, 8 september 2015, p. 69. 46

Programmabegrotingen 2015 tot en met 2018, paragraaf 'Werk en inkomen' (RIS276469; RIS285891; RIS294957; RIS297813).

47

In de rapportages zijn aantallen personen naar instrument weergegeven en voor elk instrument een gemiddelde kostprijs. Op basis daarvan hebben wij berekend wat de totale kosten waren van de weergegeven ingezette instrumenten. Wanneer we deze bedragen vergelijken met de lasten voor de begeleiding van mensen naar werk (zie Tabel 16 in het feitenrapport) dan blijkt dat in de weergave van kosten voor re-integratievoorzieningen slechts een beperkt deel van de totale kosten voor de begeleiding van mensen naar werk zichtbaar is gemaakt. Ook wanneer we er rekening mee houden dat de bedragen in Tabel 16 in het feitenrapport inclusief de kosten voor sociale werkvoorzieningen zijn, leveren de overzichten nog geen totaalbeeld.

Deelconclusie 1

16

Deelconclusie 2: Het college heeft onvoldoende informatie om te kunnen sturen op de doeltreffendheid van de uitvoering van de Participatiewet. Het gebrek aan informatie is het gevolg van beperkte informatie binnen de gemeentelijke organisatie over de resultaten van de begeleiding. De gemeentelijke organisatie heeft geen zicht op de relatie tussen het aantal jongeren dat begeleiding krijgt en het aantal jongeren dat succesvol uitstroomt. Er is ook geen zicht op de (duurzame) effecten van de begeleiding. Tot slot heeft de organisatie geen zicht op de resultaten van de begeleiding voor groepen jongeren met specifieke kenmerken en/of beperkingen. Deze deelconclusie is gebaseerd op de volgende bevinding:

Toelichting Bevinding 3

Interne informatie geeft geen zicht op doeltreffendheid van de

begeleiding van jongeren Het gebrek aan zicht op de doeltreffendheid betreft vier punten: 3.a. De relatie tussen begeleiding en de resultaten daarvan ontbreekt. 3.b. De gepresenteerde cijfers geven zicht op routes, maar niet op personen. 3.c. Er is geen volledig zicht op het voorkomen van de instroom in de bijstand. 3.d. De informatiesystemen maken het onvoldoende mogelijk informatie op persoonsniveau te gebruiken om voortgangsinformatie over de uitvoering samen te kunnen stellen. Deze punten lichten we hierna toe.

3.a. Relatie begeleiding en resultaat ontbreekt De ambtelijke organisatie stelt maandelijks managementrapportages op.48 Gegevens in deze rapportages over de in- en uitstroom in het bestand 'jongeren met een uitkering' worden niet gerelateerd aan de gegevens over de begeleiding. De managementrapportages gaan ook niet in op de duurzaamheid van uitstroom naar school of werk (uit begeleiding en/of bijstandsuitkering).

48

Factsheet Beleid W en I; GOS-monitor Bestandsreductie en Den haag maakt werk. In deze managementrapportages worden data over bestandsomvang, in- en uitstroom in het bestand mensen met een uitkering, aantal mensen in een participatieroute en andere uitkeringen vanuit diverse bronnen/systemen opgenomen.

Deelconclusie 2

17

3.b. Cijfers geven zicht op routes, niet op personen De resultaatcijfers 'aantal jongeren uitgestroomd uit routes' bieden geen zicht op hoeveel jongeren zijn begeleid. De cijfers geven namelijk alleen informatie over het totale aantal doorlopen routes.49 De cijfers hebben geen betrekking op unieke personen, maar op afzonderlijke routes. Eén persoon kan achtereenvolgend meerdere routes doorlopen in de gerapporteerde periode (Zie ook '3.b. Cijfers geven zicht op routes, niet op personen' in de toelichting bij Deelconclusie 1).50

3.c. Niet volledig zicht op voorkomen van instroom Het college heeft onvolledig zicht op het resultaat van de aanpak om instroom te voorkomen.51 Jongeren die zich hebben gemeld voor een uitkering worden namelijk niet geregistreerd wanneer in de eerste vier weken voorkomen wordt dat ze een bijstandsuitkering aanvragen. De gemeente registreert alleen meldingen die leiden tot een aanvraag voor een uitkering.52 De zoekperiode van vier weken is specifiek voor jongeren opgenomen in de wet.53

3.d. Informatiesystemen onvoldoende geschikt om voortgangsinformatie op te stellen. Aanwezige kennis over jongeren die zijn begeleid is niet zodanig in systemen opgeslagen dat er op geaggregeerd niveau cijfers over jongeren gegenereerd kunnen worden. De informatie is voornamelijk opgeslagen in pdf-documenten. Doordat informatie over de jongeren niet uit dossier is te halen, is informatie over problematiek - zoals ook uit bovenstaande paragrafen blijkt, in veel gevallen - niet op macroniveau beschikbaar.54

Deelconclusie 3: De uitvoering sluit niet aan op het door het college vastgestelde doelgroepenbeleid voor de begeleiding van jongeren naar school of werk. Uit ons onderzoek komt naar voren dat er tussen verschillende groepen jongeren grote verschillen bestaan in problematiek en afhankelijkheid van een uitkering. Het college hield in

49

Intern document '2019-10-02 Aanvullende vragen van de rekenkamer n.a.v. de cijfers van 13 augustus 2019v4 antwoord SZW 20191018.docx', 18 oktober 2019 (datum ontvangst), p. 5. 50

Dit heeft bijvoorbeeld betrekking op jongeren die 'uitstromen' uit een route met als resultaat een part time baan, waarbij minder dan de bijstandsnorm wordt verdiend. Hoewel dit wordt meegerekend met 'uitstroom', stroomt deze jongere ook door naar een andere route waarbinnen begeleiding of een aanvullende uitkering wordt geregeld (bron: GOS-monitor bestandsreductie en Den Haag maakt Werk', december 2016, definitie 27). 51

Eén van de door de gemeente geformuleerde doelen betreft het voorkomen van instroom (zie paragraaf 3.1.3)

52

Internview ambtelijke organisatie. De gemeente registreert alleen meldingen die leiden tot een aanvraag voor een uitkering. Meldingen die niet leiden tot een aanvraag worden niet bijgehouden. Dit zijn meldingen van jongeren die tijdens de zoekperiode zelf werk of school (of een andere oplossing) vinden en dus geen uitkering aanvragen. 53

Participatiewet 2015, art. 41, lid 4.

54

Dossieranalyse van jongeren die begeleid werden door de gemeente.

Deelconclusie 2

18

het beleid voor de periode 2015-2018 ook rekening met dergelijke verschillen door verschillende doelgroepen te benoemen. De bedoeling van dit doelgroepenbeleid was rekening te houden met de verschillen in problematiek en kenmerken tussen doelgroepen. Maar dit doelgroepenbeleid is onvoldoende uitgewerkt en onderbouwd met informatie over die doelgroepen. Binnen de gemeente is weinig inhoudelijke informatie beschikbaar over de in het beleid genoemde doelgroepen. Daardoor is het niet mogelijk te beoordelen in hoeverre in de uitvoering met de kenmerken van de doelgroepen rekening is gehouden. Deze deelconclusie is gebaseerd op de volgende bevindingen:

Toelichting Bevinding 4

Er zijn grote verschillen in problematiek tussen afzonderlijke

doelgroepen Voor dit onderzoek hebben we gegevens over jongeren geanalyseerd die het CBS beheert. Daaruit blijkt dat de doelgroepen duidelijk verschillend zijn ten aanzien van de bij de jongeren voorkomende problemen en de afhankelijkheid van een bijstandsuitkering. We baseren dit op de volgende punten: 4.a. Jongeren in Den Haag met een bijstandsuitkering hebben gemiddeld meer problemen dan jongeren zonder een uitkering. 4.b. Binnen de groep jongeren met een niet-westerse achtergrond zijn grote verschillen in afhankelijkheid van een uitkering. 4.c. Van de jongeren die 'buiten beeld' zouden zijn, is een groot deel bij de gemeente toch in beeld. 4.d. De groep van jongeren die daadwerkelijk buiten beeld zijn, wijkt duidelijk af van de groep jongeren met een bijstandsuitkering waar het gaat om problematiek. We lichten deze punten hierna toe. De data van het CBS betreffen geanonimiseerde gegevens op persoonsniveau over jongeren in de leeftijd tussen 18 en 27 jaar in Den Haag en de andere gemeente van de

Deelconclusie 3

19

G4. We hebben deze data gecombineerd met gegevens van de gemeente Den Haag over verstrekte voorzieningen aan jongeren.

4.a. Jongeren in Den Haag met een bijstandsuitkering hebben gemiddeld meer problemen dan andere jongeren. Binnen de groep jongeren met een bijstandsuitkering zijn jongeren met ondersteuning op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning, met een verleden in de jeugdzorg, met problematische schulden en jongeren zonder startkwalificatie duidelijk oververtegenwoordigd (zie Figuur 3).55

Figuur 3 Problematiek van jongeren in de groep jongeren met een bijstandsuitkering en in de totale groep jongeren in Den Haag als percentages van de betreffende groep (Bron: CBS-data, analyse door Rekenkamer Den Haag).

4.b. Binnen de groep jongeren met een niet-westerse achtergrond zijn grote verschillen in afhankelijkheid van een uitkering Uit ons onderzoek komt naar voren dat er binnen de groep jongeren met een niet-westerse achtergrond sterke verschillen bestaan. Deze groep is in het beleid genoemd als één van de doelgroepen. Met de verschillen binnen deze groep wordt in het beleid echter geen rekening gehouden. Zo zijn jongeren met een etnische achtergrond uit de voormalig Nederlandse

55

Deze vier variabelen zijn gekozen omdat ze inzicht geven in beperkingen, achterliggende problematiek en opleidingsniveau.

Deelconclusie 3

20

Antillen en Aruba met 3,5% en jongeren uit Turkije met 2,3% ondervertegenwoordigd in de groep jongeren met een bijstandsuitkering. Terwijl van de groep jongeren met een achtergrond in een 'overig niet-westers land'56 in Den Haag 11% een bijstandsuitkering had. Dat is hoger dan het gemiddelde van 3,6% voor de hele populatie.

Figuur 4 Percentage van jongeren met een bijstandsuitkering uit verschillende herkomstgroepen (als in 'van alle autochtone jongeren heeft 1,8% een uitkering). Gemiddeld heeft 3,6% van alle jongeren een bijstandsuitkering (Bron: CBS-data, analyse door Rekenkamer Den Haag).

4.c. Jongeren buiten beeld in Den Haag veelal toch in beeld Uitgaande van de definitie van het CBS waren er op 1 oktober 2017 7.952 jongeren 'buiten beeld'.57 Dit is ook een doelgroep waarvan in het beleid voor de aanpak van de jeugdwerkloosheid is aangegeven dat er extra aandacht naar uit zou gaan. Dit zijn jongeren die niet op school zitten, niet werken, geen uitkering hebben en niet op zoek zijn naar werk. Van deze groep bleken naar aanleiding van ons onderzoek 4.254 jongeren ergens toch in beeld bij de gemeente of ze waren 'niet zorgwekkend buiten beeld'.58

56

Overig niet-westers betreft alle niet-westers landen afgezien van Marokko, Turkije, Suriname en de Voormalige Nederlandse Antillen en Aruba. Bron: CBS.nl 'overige niet-westerse landen' (geraadpleegd op 17 augustus 2020). 57

Voor deze definitie zijn we uitgegaan van het onderzoek van het CBS uit het onderzoek 'Jongeren buiten beeld 2013', CBS, 2015. 58

Zij hadden/zijn: recent nog een baan of kort na het peilmoment weer werk; in het vorige jaar nog een opleiding gevolgd (dus nog maar recent zonder school en werk); een partner met kinderen; woonachtig in een institutioneel huishouden (bijvoorbeeld beschermd wonen); in detentie; jeugdzorg in de jaren 2015, 2016 en/of 2017.

Deelconclusie 3

21

4.d. Groep van jongeren die echt buiten beeld zijn wijkt af van jongeren in de bijstand De groep jongeren die nergens bij de gemeente in beeld is, is divers en lijkt qua kenmerken niet op de groep jongeren in de bijstand. Ze hebben minder schulden dan de totale groep jongeren in Den Haag. En deze jongeren zijn vooral afkomstig uit westerse landen. Dat terwijl binnen de groep jongeren met een bijstandsuitkering juist veel jongeren met een nietwesterse achtergrond voorkomen.

Bevinding 5

Doelgroepenbeleid onvoldoende uitgewerkt en onderbouwd

Het is onduidelijk op welke doelgroepen het beleid voor de aanpak van de jeugdwerkloosheid zich richt. De doelgroepen die in de aanpak van de jeugdwerkloosheid staan, zijn niet scherp afgebakend. Ook is er in het beleid niet een duidelijke aanpak per doelgroep beschreven en zijn per doelgroep geen specifieke te bereiken resultaten aangegeven. Het college benoemde in de commissiebrieven 'Aanvalsplan Werkgelegenheid',59 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid'60 en 'Wijkbanenplannen'61 een aantal doelgroepen waar het specifiek aandacht aan wilde geven. Er is géén uitputtend overzicht met definities van deze doelgroepen. Verschillende doelgroepen overlappen, waardoor er niet altijd duidelijke scheidslijnen tussen groepen bestaan. Het gaat om de volgende groepen62: •

Jongeren met een bijstandsuitkering

•

Jongeren zonder startkwalificatie/voortijdige schoolverlaters

•

Schoolgaande jongeren op zoek naar een stage of leerwerkbaan

•

Jongeren met een niet-westerse achtergrond

•

Jongeren zonder bijstandsuitkering (Niet-uitkeringsgerechtigden of niet uitkeringsontvangers, oftewel Nuggers of NUO's)

•

Jongeren 'buiten beeld'

59

RIS281391 Commissiebrief 'Aanvalsplan Werkgelegenheid: Den Haag maakt werk!', College van Burgemeester en Wethouders, 23 maart 2015. 60

RIS281392 Commissiebrief 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid 2015-2018: Werk maken van Haagse jongeren', College van Burgemeester en Wethouders, 23 maart 2015. 61

RIS286870 Commissiebrief 'Wijkbanenplannen ten behoeve van de Schilderswijk, Transvaal, Laak en Den Haag Zuid-west', College van Burgemeester en Wethouders, 8 oktober 2015. 62

Bronnen: RIS281392 Commissiebrief 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid 2015-2018: Werk maken van Haagse jongeren', College van Burgmeester en Wethouders, p. 2-7.; RIS286870 Commissiebrief 'Wijkbanenplannen ten behoeve van de Schilderswijk, Transvaal, Laak en Den Haag Zuid-west', 8 oktober 2015, p. 2-3. Van deze groepen werden 'Zelfmelders' niet genoemd in het Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid en Jongeren zonder bijstandsuitkering niet expliciet als doelgroep. In 'Wijkbanenplannen' worden de eerste twee en de laatste drie groepen in de opsomming expliciet als doelgroepen benoemd, de andere drie doelgroepen worden daar niet (expliciet) genoemd.

Deelconclusie 3

22

•

Kwetsbare jongeren (waaronder jongeren die uitstromen uit het Praktijkonderwijs of Voortgezet Speciaal Onderwijs)

•

Zelfmelders die hulp nodig hebben en gemotiveerd zijn om naar school of aan het werk te gaan

Bevinding 6

Uitvoering en beleid sluiten onvoldoende op elkaar aan en het

ontbreekt aan een aanpak voor jongeren die al een uitkering hebben Deze bevinding is gebaseerd op de volgende twee punten: 6.a. Diverse aanpakken sluiten niet aan op doelgroepen uit het beleid 6.b. Er is geen aanpak gericht op de uitstroom van jongeren die al een uitkering hebben Deze punten worden hierna toegelicht.

6.a. Diverse aanpakken sluiten niet aan op doelgroepen In het beleid voor de aanpak van de jeugdwerkloosheid worden zoals hierboven aangegeven diverse doelgroepen benoemd. 63 Het college gaf daarbij aan dat voor deze doelgroepen specifieke aanpakken of instrumenten ingezet zouden worden.64 In de uitvoering zijn de meeste van deze aanpakken niet gerealiseerd. De aanpakken die de gemeente wel heeft opgezet zijn veelal niet op één specifieke doelgroep gericht, maar voor iedere doelgroep toegankelijk. Uitzonderingen zijn de aanpakken voor Pro/VsO (Praktijkonderwijs/Voortgezet speciaal onderwijs) leerlingen en Voortijdig Schoolverlaters. Deze zijn wel specifiek op een doelgroep gericht. De aanpak Wijkbanenplannen, volgens het beleid bedoeld om vooral jongeren met een migrantenachtergrond te begeleiden, is in de praktijk toegankelijk voor alle doelgroepen, met de kanttekening dat de aanpak alleen op een aantal wijken van de stad is gericht.65

6.b. Geen aanpak voor uitstroom van jongeren met een uitkering Alle aanpakken die voor de periode 2015-2018 zijn ontwikkeld, richten zich op (het beperken van) instroom in de bijstand, terwijl ook het bevorderen van uitstroom een doelstelling van

63

RIS281392 Commissiebrief 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid 2015-2018: Werk maken van Haagse jongeren', College van Burgmeester en Wethouders, p. 2-7.; RIS286870 Commissiebrief 'Wijkbanenplannen ten behoeve van de Schilderswijk, Transvaal, Laak en Den Haag Zuid-west', 8 oktober 2015, p. 2-3. 64

RIS281392 Commissiebrief 'Aanvalsplan Jeugdwerkloosheid 2015-2018: Werk maken van Haagse jongeren', College van Burgmeester en Wethouders. Bijvoorbeeld op p. 3: de wijkaanpak wordt ingezet om de doelgroep jongeren met een nietwesterse migratieachtergrond extra te ondersteunen en discriminatie tegen te gaan. Of op p. 7: 'voor de doelgroep … jongeren die al langer in de bijstand zitten … ontwikkelen we een aanpak'. 65

RIS286870 Commissiebrief 'Wijkbanenplannen ten behoeve van de Schilderswijk, Transvaal, Laak en Den Haag Zuid-west'.

Deelconclusie 3

23

de gemeente is. Het ontbreekt daarmee aan een aanpak voor de doelgroep jongeren die al een bijstandsuitkering ontvangen.

Bevinding 7

De gemeente heeft, met uitzondering van de groep 'jongeren met een

bijstandsuitkering', weinig kennis over de verschillende doelgroepen Deze bevinding is gebaseerd op de volgende drie punten: 7.a. Er is binnen de gemeentelijke organisatie weinig informatie beschikbaar over de kenmerken van de doelgroep. 7.b. De beschikbare informatie gaat vooral over jongeren die een bijstandsuitkering hebben. 7.c. Er is weinig zicht op de omvang en de ontwikkeling van de doelgroepen uit het beleid. Deze drie punten worden hierna toegelicht.

7.a. Weinig informatie beschikbaar Er is binnen de gemeente weinig informatie beschikbaar over de kenmerken en de omvang van de verschillende doelgroepen die zijn benoemd in het beleid voor de aanpak jeugdwerkloosheid. Wij hebben voor dit onderzoek bij de gemeente onder meer informatie opgevraagd over de omvang van de doelgroepen en doorstroomcijfers van begeleidingstrajecten die de gemeente heeft uitgevoerd. De gevraagde informatie had betrekking op de doelgroep jongeren in Den Haag en op jongeren met een bijstandsuitkering, onderverdeeld naar geslacht, opleiding, percentage arbeidsbeperktheid en het aantal en de duur van trajecten. Informatie die wij hebben ontvangen, had betrekking op het aantal aanvragen en toekenningen van bijstandsuitkeringen, het aantal zoekopdrachten,66 routes en trajecten dat de gemeente als begeleiding aanbiedt, en het aantal jongeren met een bijstandsuitkering over de jaren 2015-2018.67 Ook hebben wij gegevens over begeleiding ontvangen, zowel uitgesplitst naar specifieke routes als met betrekking tot uitstroom uit de bijstand.

66

Elke jongere die via de E-aanvraag aanmeldt voor de bijstandsuitkering krijgt van de gemeente de opdracht om in de eerste vier weken op zoek te gaan naar school of werk en/of zorg. Deze opdracht wordt door de gemeente Den Haag de zoekopdracht genoemd. Een analyse van de ontvangen cijfers is opgenomen in paragraaf 5.3.2 van het feitenrapport. 67

De gemeente registreert in een aantal gevallen 'het aantal jongeren' en in een aantal gevallen 'het aantal bijstandsuitkeringen'. Bij dat laatste kan het zijn dat twee mensen die gehuwd of samenwonend zijn en beiden een uitkering ontvangen, geteld worden als één uitkering (bron: Intern document '2019-10-02 Aanvullende vragen van de rekenkamer n.a.v. de cijfers van 13 augustus 2019v4 antwoord SZW 20191018.docx', 18 oktober 2019 (datum ontvangst), p. 5.

Deelconclusie 3

24

De gevraagde gegevens bleken binnen de gemeentelijke organisatie niet direct beschikbaar te zijn.68 In de aangeleverde definitieve gegevens ontbraken daarnaast 23 van de 100 gevraagde variabelen, waarbij vooral informatie over problematiek bij jongeren in Den Haag ontbrak (zowel voor jongeren die een bijstandsuitkering ontvangen of begeleiding krijgen van de gemeente als voor Den Haag in totaal).69 Zo kon de gemeente niet aangeven hoeveel jongeren in Den Haag problematische schulden hebben, ex-gedetineerd zijn of 'niet uitkeringsgerechtigd' zijn. Dit betekent dat de gemeente geen gegevens aan kon leveren over de omvang van de meeste hierboven (Bevinding 5) beschreven doelgroepen waar de aanpak zich op richt.

7.b. Informatie over groep 'jongeren met een bijstandsuitkering' Voor zover er informatie is over kenmerken van de doelgroep of doelgroepen, heeft deze vooral betrekking op de groep jongeren die een bijstandsuitkering ontvangen.70 Uit deze informatie komt naar voren dat veel van deze jongeren te maken heeft met meerdere problemen, waardoor ze niet meer op school zitten en niet werken. Deze informatie kan als volgt worden samengevat: •

Van jongeren die in 2016 een bijstandsuitkering hadden, is bij de gemeentelijke organisatie bekend dat tweederde een opeenstapeling van problemen had die de achterliggende oorzaak waren van (onder meer) werkloosheid. En dat circa 40% geen of een ongeschikte woning had. De meeste van de jongeren met een bijstandsuitkering hadden een lage, soms niet afgeronde, opleiding.71

•

Jongeren die in 2016 instroomden in de bijstand hadden bijna allemaal te maken met schulden (circa 90%) en ongeveer een derde met lichamelijke en psychische problemen (circa 30%).72

68

We vroegen op 8 maart 2019 gegevens op. Een definitieve set van cijfers ontvingen we op 13 augustus 2019. Gegevens zijn door de gemeente met specifiek voor onze vraag uitgevoerde query's gegenereerd. Voor een deel lag hieraan ten grondslag dat de vragen van de rekenkamer niet aansloten op definities die de gemeente zelf aanhoudt bij het registreren van resultaat en voortgangsinformatie. 69

Intern document 'Rekenkameronderzoek jongeren i.h.k.v. Participatiewet - Informatieuitvraag aan gemeente v07.2.xlsx (SZW)' 15 juli 2019 (datum ontvangst). 70

RIS286870 Commissiebrief 'Wijkbanenplannen ten behoeve van de Schilderswijk, Transvaal, Laak en Den Haag Zuid-west', 8 oktober 2015, p. 2. 71

Intern document 'Klantprofielen: Wat weten we over Haagse bijstandsgerechtigden?'; Intern document 'Kwetsbare jongeren in de Route Participatie van de gemeente Den Haag'. Het document 'Klantprofielen' richt zich op de hele doelgroep voor de Participatiewet, dus niet alleen op jongeren. Dit document is niet gedateerd, maar haalt onderzoeksgegevens aan over de jaren 2016 en 2017 en moet dus van later datum zijn. 72

Intern document 'Klantprofielen: Wat weten we over Haagse bijstandsgerechtigden?', p. 21.

Deelconclusie 3

25

•

Veel van de jongeren die hun school hebben verlaten zonder startkwalificatie zijn volgens het college uitgevallen door achterliggende problematiek.73

•

Uit gegevens van de gemeentelijke organisatie blijkt dat in de periode 2014-2018 veel jongeren met een bijstandsuitkering op de onderste treden van de participatieladder zaten. Dat betekent dat ze relatief beperkt zelfredzaam zijn.74

•

Hoewel gegevens van het CBS en de gemeente over het wel of niet hebben van een startkwalificatie onder jongeren met een bijstandsuitkering sterk verschillen, wijzen deze cijfers er wel op dat een groot deel van de jongeren met een bijstandsuitkering geen startkwalificatie heeft.75

•

Ook recente informatie die de gemeente heeft verzameld in het kader van de huidige aanpak werkoffensief 500+ over langdurig werklozen bevestigt het beeld dat zij als gevolg van achterliggende problemen een grote afstand hebben tot de arbeidsmarkt.76

•

Een analyse van kenmerken van mensen met een arbeidsbeperking ontbreekt.

7.c. Weinig zicht op de omvang en ontwikkeling van de doelgroep(en) De gemeente heeft beperkt zicht op de omvang en getalsmatige ontwikkeling van de doelgroepen, zoals die in de aanpak jeugdwerkloosheid zijn genoemd. Daarnaast zijn cijfers over de doelgroepen in verschillende bronnen onderling niet consistent. Ondanks de door het college in 2015 geformuleerde ambitie meer zicht te willen krijgen op de doelgroep jongeren 'buiten beeld', is ook over de omvang van deze doelgroep bij de gemeente geen informatie beschikbaar.