RIS307490 Feitenrapport onderzoek geheimhouding
Tekst van het document
OPENHEID OVER GEHEIMHOUDING Feitenrapport
14 januari 2021 RIS307490
COLOFON Leden De heer Manus Twisk, voorzitter Mevrouw Pauline Reeuwijk De heer Robert-Jaap Voorn
Aan dit rapport hebben meegewerkt Arjan Wiggers (secretaris) Rosa Ridderhof (projectleider) Katelijne Brongers (onderzoeker)
Contactgegevens Rekenkamer Den Haag Postbus 16079 2500 BB Den Haag T: 070 353 2048
Bezoekadres Stadhuis Gemeente Den Haag Spui 70 2511 BT Den Haag
Datum 14 januari 2021
Foto voorzijde Rekenkamer Den Haag
RIS-nummer RIS307490
2
INHOUDSOPGAVE 1.
2.
3.
Inleiding ..................................................................................................................................... 6 1.1
Aanleiding ................................................................................................................................ 6
1.2
Doel, probleemstelling en onderzoeksvragen .......................................................................... 7
1.3
Afbakening ............................................................................................................................... 7
1.4
Aanpak ..................................................................................................................................... 8
1.5
Leeswijzer................................................................................................................................. 8
Geheimhouding - algemeen ..................................................................................................... 10 2.1
Inleiding ................................................................................................................................. 10
2.2
Wettelijk kader ...................................................................................................................... 10
2.3
Gemeentelijk beleid ............................................................................................................... 12
2.3.1
Beleidsstukken................................................................................................................... 13
2.3.2
Gezamenlijk afspraken college en fractievoorzitters formeel niet vastgesteld ................ 15
2.3.3
Beleid gedeeltelijk openbaar ............................................................................................. 18
Opleggen ................................................................................................................................. 21 3.1
Inleiding ................................................................................................................................. 21
3.2
Wettelijk kader ...................................................................................................................... 23
3.3
Gemeentelijk beleid ............................................................................................................... 24
3.3.1
Gemeentelijk beleid i.r.t. nationale wetgeving ................................................................. 25
3.3.2
Helderheid beleid .............................................................................................................. 27
3.3.3
Gemeentelijke lijn in vermeldingswijze geheimhouding ................................................... 30
3.4
4.
Praktijk ................................................................................................................................... 34
3.4.1
Wettelijke grondslagen ..................................................................................................... 35
3.4.2
Vermelding geheimhouding op stukken ........................................................................... 39
3.4.3
Geheimhouding op delen .................................................................................................. 43
3.4.4
Motivering en expiratiedatum .......................................................................................... 45
Bekrachtigen............................................................................................................................ 51 4.1
Inleiding ................................................................................................................................. 51
4.2
Wettelijk kader ...................................................................................................................... 53
4.3
Gemeentelijk beleid ............................................................................................................... 53
4.3.1
Gemeentelijk beleid i.r.t. nationale wetgeving ................................................................. 53
4.3.2
Helderheid beleid .............................................................................................................. 56
4.4
Praktijk ................................................................................................................................... 60
3
4.4.1 5.
Opheffen ................................................................................................................................. 62 5.1
Inleiding ................................................................................................................................. 62
5.2
Wettelijk kader ...................................................................................................................... 64
5.3
Gemeentelijk beleid ............................................................................................................... 64
5.3.1
Gemeentelijk beleid i.r.t. nationale wetgeving ................................................................. 64
5.3.2
Helderheid beleid .............................................................................................................. 66
5.3.3
Periodieke toetsing opheffen ............................................................................................ 73
5.4
6.
Praktijk ................................................................................................................................... 75
5.4.1
Periodiek beoordelen voortduren geheimhouding ........................................................... 75
5.4.2
Besluit opheffen geheimhouding en openbaarmaking ..................................................... 77
Besloten vergaderen ................................................................................................................ 82 6.1
Inleiding ................................................................................................................................. 82
6.2
Wettelijk kader ...................................................................................................................... 82
6.3
Gemeentelijk beleid ............................................................................................................... 83
6.3.1 6.4 6.4.1 7.
Bekrachtiging in eerstvolgende raadsvergadering ............................................................ 60
Gemeentelijk beleid: i.r.t. nationale wetgeving en helderheid ......................................... 83 Praktijk ................................................................................................................................... 85 Besloten vergaderen conform procedures........................................................................ 85
Kennisneming, registratie en archivering ................................................................................. 92 7.1
Inleiding ................................................................................................................................. 92
7.2
Wettelijk kader ...................................................................................................................... 92
7.3
Gemeentelijk beleid ............................................................................................................... 92
7.3.1
Beleid m.b.t. kennisneming ............................................................................................... 92
7.3.2
Beleid m.b.t. registratie ..................................................................................................... 97
7.3.3
Beleid m.b.t. archivering ................................................................................................... 97
7.4
Praktijk ................................................................................................................................... 98
7.4.1
Kennisname in de praktijk ................................................................................................. 99
7.4.2
Centrale registratie ..........................................................................................................100
7.4.3
Bewaring en archivering ..................................................................................................104
Bijlage 1: Normenkader ................................................................................................................. 107 Bijlage 2: Beleidsstukken geheimhouding ...................................................................................... 112 Bijlage 3: Toelichtingen .................................................................................................................. 118 B3.1 Toelichting Woo ........................................................................................................................118 B3.2 Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur ..............................................121 B3.3 Geheimhouding en verbonden partijen ....................................................................................124
4
Bijlage 4: Wetsartikelen ................................................................................................................. 128 Bijlage 5: Onderzoeks-verantwoording .......................................................................................... 131 Bijlage 6: Geraadpleegde bronnen ................................................................................................. 135 Bijlage 7: Dossieranalyse ................................................................................................................ 138 Bijlage 8: Enquête .......................................................................................................................... 142 Bijlage 9: Stroomschema’s ............................................................................................................. 150
5
1. Inleiding 1.1 Aanleiding Openbaarheid is het uitgangspunt van handelen van het openbaar bestuur. Dit uitgangspunt is vastgelegd in de Grondwet: "De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen.”1 Hoewel openbaarheid van informatie de norm is bij openbaar bestuur, als regel geldt 'openbaar tenzij …', kunnen er gegronde redenen bestaan om informatie niet te openbaren. Het belang van geheimhouding kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij vertrouwelijke bedrijfsgegevens, eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, economische en financiële belangen van de overheid en bijzondere persoonsgegevens. In de Meerjarenstrategie 2016-2020 van de Rekenkamer Den Haag is een onderzoek naar geheimhouding ingepland voor 2020. Geheimhouding is een onderwerp dat regelmatig speelt in de gemeenteraad. Met enige regelmaat staat de noodzaak van geheimhouding ter discussie. Bijvoorbeeld inzake het verkoopproces van de aandelen van Eneco (december 2018). De discussie ging er over of alle informatie rondom het verkoopproces geheim moest worden verklaard, of dat er ook passages als niet geheim gekwalificeerd konden worden en daarmee onderdeel konden zijn van het openbare debat. Een ander voorbeeld is de discussie begin 2019 over het Convenant vreugdevuren Scheveningen.
Nadat het vreugdevuur op oudjaarsnacht uitliep in een vonkenregen, drong de raad aan op openbaarmaking van de gemaakte afspraken. Daarop maakte het college op 14 februari 2019 het gemeentelijke dossier vreugdevuren openbaar.2 Op 20 mei 2020 is een initiatiefnota Openbaarheid ingediend, waarin de initiatiefnemers pleiten voor onder andere het versterken van het beleid rond openbaarheid.3 Tevens is op 25 mei 2020 een initiatiefvoorstel ‘Verstop kritische rapporten niet langer in de kluis’ ingediend.4 Op beide initiatiefvoorstellen zal het college in het vierde kwartaal van 2020 een reactie geven.5 Daarnaast speelde in juni 2020 tussen het college en de raad een discussie over de openbaarmaking van informatie over een integriteitskwestie.6
1
Grondwet, artikel 110.
2
RIS301804 Openbaarmaking gemeentelijk dossier vreugdevuren, college van B&W, 14 februari 2019
3
RIS305042 Initiatiefnota ‘Openbaarheid’, CDA, PvdA, PvdD en HSP, ingediend 20 mei 2020.
4
RIS305368 Initiatiefvoorstel ‘Verstop kritische rapporten niet langer in de kluis, Hart voor Den Haag/Groep de Mos, ingediend 25 mei 2020. 5
RIS305847 Notulen van de gemeenteraad van 3 juni 2020.
6
RIS305570 Raadsmededeling ‘Afwegingskader openbaarmaking informatie integriteitskwestie’, College van Burgemeester en Wethouders, 16 juni 2020.
6
Begin 2019 hebben verschillende fracties aan de rekenkamer laten blijken dat een onderzoek naar geheimhouding voor de raad zeer bruikbaar zou kunnen zijn.
1.2 Doel, probleemstelling en onderzoeksvragen Het doel van dit onderzoek is om voor de gemeenteraad inzichtelijk te maken of het beleid en de praktijk rondom geheimhouding in overeenstemming zijn met wet- en regelgeving en of de gemeente het principe van 'openbaar tenzij' ook in de praktijk goed naleeft. De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt als volgt: In hoeverre zijn het beleid en de praktijk van (het opleggen, bekrachtigen en opheffen van) geheimhouding van de gemeente in overeenstemming met de wettelijke en de eigen kaders? Op basis van de centrale onderzoeksvraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Heeft de gemeente het wettelijk kader inzake geheimhouding op adequate wijze vastgelegd in beleid? 2. Is de toepassing in de praktijk conform wettelijke - en eigen gemeentelijke kaders?
1.3 Afbakening Het onderzoek richt zich op geheimhouding zoals bedoeld in de Gemeentewet.7 Het proces van opleggen, bekrachtigen en opheffen van de geheimhouding is nagegaan. Hierbij is tevens het proces van het in beslotenheid vergaderen betrokken.8 De rekenkamer heeft de bestaande wettelijke- en beleidskaders rondom geheimhouding in beeld gebracht, en hoe deze door de gemeente praktisch worden toegepast. De rekenkamer heeft ook de ontwikkelingen van de toekomstige Wet Open Overheid (Woo)9 en het wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet ter bevordering van de bestuurlijke integriteit10 in het onderzoek betrokken. De gemeenteraad is niet vaak zelf onderwerp van rekenkameronderzoek. In dit onderzoek is de omgang van zowel het college als de raad met geheime informatie nagegaan. Beide bestuursorganen zijn van belang omdat het college geheime informatie met de raad kan delen en de raad zelf kan besluiten om achter gesloten deuren te vergaderen en
7
Zoals genoemd in artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet. De Gemeentewet hanteert enkel het begrip 'geheim'. Het begrip 'vertrouwelijk' komt niet voor in de Gemeentewet. 8
Gemeentewet artikel 23: Vergaderingen raad; Gemeentewet artikel 54: vergaderingen college
9
De Woo vervangt op termijn de huidige Wob. De Woo is een initiatiefwet uit 2012, het wetsvoorstel is in april 2016 aangenomen door de Tweede Kamer. In januari 2019 is de Wijzigingswet Wet open overheid bij de Tweede Kamer ingediend. Het doel van de Woo is de (semi-) overheden transparanter te maken. De wet moet ervoor zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. Op verzoek van de rekenkamer heeft prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke een korte toelichting geschreven over de Woo, zie bijlage 3 (B3.1). 10
Op dit moment ligt er een wetsvoorstel tot o.a. wijziging van de Gemeentewet m.b.t. geheimhouding. In het voorstel vindt geen bekrachtiging van geheimhouding meer plaats. https://wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/WGK009590, bezocht: 8 juni 2020.
7
geheimhouding op te leggen op hetgeen besproken is. De raad (en de griffie) is in het onderzoek betrokken omdat deze in dergelijke gevallen een belangrijke rol speelt in het proces van geheimhouding. Dit onderzoek focust zich op de actuele situatie rondom geheimhouding bij de gemeente. De rekenkamer heeft het procesverloop rondom geheimhouding in beeld gebracht voor de periode begin 2016-medio 2019. Daarnaast is ook nagegaan in hoeverre geheimhouding wordt opgeheven van stukken tussen 2010 en 2019. Verzoeken van onder andere burgers en journalisten op grond van de Wob vallen buiten de reikwijdte van dit onderzoek.
1.4 Aanpak Om inzicht te krijgen in het beleid en de praktijk van geheimhouding van de gemeente, heeft de rekenkamer de gemeentelijke kaders in beeld gebracht, en vervolgens de praktijk hieraan getoetst. Om hiertoe te komen heeft de rekenkamer de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd: -
Documentenanalyse: o
Nationale wet- en regelgeving,
o
Beleidsdocumenten van de gemeente;
-
Raadplegen externe deskundige;
-
Interviews met de ambtelijke organisatie welke betrokken zijn bij het proces van geheimhouding;
-
Dossieranalyse: de rekenkamer heeft 27 geheime dossiers geselecteerd en hiervan 23 ontvangen van de ambtelijke organisatie. Voor 19 recente dossiers is , aan de hand van een checklist, beoordeeld hoe het proces van geheimhouding is verlopen. Wanneer het proces niet volledig helder was op te maken uit het stuk zelf, heeft de rekenkamer aanvullende vragen gesteld aan de betrokkenen van het desbetreffende stuk. Voor 8 dossiers van vóór 2017 is gekeken of de geheimhouding inmiddels opgeheven is of opgeheven kon worden. In bijlage 7 staat een uitgebreidere verantwoording van de dossieranalyse.
-
Enquête voor raadsleden en fractievertegenwoordigers;
-
Werkbespreking voor raadsleden en fractievertegenwoordigers.
In bijlage 5 wordt de onderzoeksverantwoording van deze onderzoeksactiviteiten toegelicht.
1.5 Leeswijzer In dit feitenrapport wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvragen. Eerst komen in hoofdstuk 2 algemene bevindingen over geheimhouding aan bod. Vervolgens worden de bevindingen ten aanzien van het opleggen, bekrachtigen en opheffen respectievelijk beschreven in hoofdstukken 3 t/m 5. In hoofdstuk 6 worden de bevindingen over besloten vergaderen beschreven. Tot slot komen in hoofdstuk 7 de bevindingen ten aanzien van kennisneming, registratie en archivering van geheime stukken beschreven aan bod. 8
Onderzoeksvraag 1 die betrekking heeft op het beleid en onderzoeksvraag 2 die betrekking heeft op de uitvoering in de praktijk worden voor de hiervoor genoemde onderwerpen gezamenlijk in de hoofdstukken beantwoord. De opbouw van de hoofdstukken is telkens als volgt: -
Inleiding
-
Wettelijk kader
-
Gemeentelijk beleid
-
Praktijk
Voor de beoordeling van het beleid en de uitvoering in de praktijk heeft de rekenkamer een normenkader opgesteld. In de bevindingen in dit rapport is aangegeven in hoeverre de gemeente voldoet aan de normen uit het normenkader. Voorafgaand aan de bevindingen heeft de rekenkamer daarbij via een zogenaamd stoplichtmodel inzichtelijk gemaakt of de gemeente voldoet aan de norm. In bijlage 1 staan alle normen uit het gehele feitenrapport onder elkaar. In bijlage 2 staat een nadere beschrijving van de gemeentelijke beleidsstukken over geheimhouding. In bijlage 3 staan drie toelichtingen door prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke over: 1) de Wet open overheid (Woo); 2) de wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur en 3) geheimhouding en verbonden partijen. In bijlage 4 staan de relevante wetsartikelen met betrekking tot geheimhouding. Bijlage 5 bevat de onderzoeksverantwoording. In bijlage 6 staat een lijst van geraadpleegde bronnen voor dit onderzoek. In bijlagen 7 en 8 staan de dossieranalyse en de enquête uit dit onderzoek nader toegelicht.
9
2. Geheimhouding - algemeen 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden het overkoepelende wettelijk kader (paragraaf 2.2) en de algemene bevindingen over het gemeentelijk beleid beschreven (paragraaf 2.3). In de hoofdstukken 3 t/m 5 worden achtereenvolgend de specifieke bevindingen betrekking hebben op de processtappen beschreven: het opleggen, het bekrachtigen en het opheffen van geheimhouding.
2.2 Wettelijk kader Zoals in de inleiding aangegeven is het uitgangspunt van openbaarheid van bestuur wettelijk vastgelegd. Het principe is: 'openbaar, tenzij..'. De wetgever heeft strikte eisen verbonden aan geheimhouding.
Het wettelijk kader voor het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding is neergelegd in de Gemeentewet. Geheimhouding kan op basis van de artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet door de raad, het college, de burgemeester of een commissie worden opgelegd op de inhoud van stukken en hetgeen in een besloten vergadering is behandeld.11 De artikelen 25, 55 en 86 van de Gemeentewet bevatten voorschriften omtrent het opleggen, bekrachtigen en het opheffen van geheimhouding. In lid 1 van artikelen 25, 55 en 86 staat beschreven dat de bestuursorganen uit eigen beweging geheimhouding kunnen opleggen. In lid 2 van genoemde artikelen staat beschreven dat het ene bestuursorgaan geheimhouding kan opleggen aan het andere bestuursorgaan. Artikel 23 lid 2 t/m 5 van de Gemeentewet bevat voorschriften omtrent het in beslotenheid vergaderen van de raad. Overeenkomstig is artikel 23 van toepassing voor raadscommissies.12 In onderstaand stroomschema is het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding op stukken volgens het wettelijk kader weergegeven.13 In hoofdstuk 6 wordt verder ingegaan op besloten vergaderen en het geheimhouding leggen op hetgeen in een besloten vergadering is behandeld.
11
In bijlage 4 zijn de artikelen 25, 55 en 86 uit de Gemeentewet en artikel 10 uit de Wob opgenomen.
12
Gemeentewet, artikel 82 lid 5
13
In bijlage 9 is het stroomschema nogmaals opgenomen, hierin is ook de burgemeester als bestuursorgaan opgenomen.
10
Stroomschema geheimhouding14
14
Stroomschema geheimhouding gemaakt door rekenkamer Den Haag, geraadpleegde bron: ‘Stroomschema’s geheimhouding’, Randstedelijke rekenkamer, juni 2014.
11
De Gemeentewet verwijst naar artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) voor de belangen voor het opleggen van geheimhouding. 15 Daarnaast zijn de wettelijke normen in jurisprudentie nader gepreciseerd. Geheimhouding kan alleen worden opgelegd als er sprake is van een belang zoals is opgenomen in artikel 10 lid 1 en 2 van de Wob. Lid 1 en 2 beschrijven elf uitzonderingsgronden.16 Informatie kan bijvoorbeeld geheim worden verklaard als: openbaarmaking van de informatie de veiligheid van de Staat kan schaden, documenten vertrouwelijke bedrijfs- en fabricatiegegevens bevatten, het van belang is dat de geadresseerde als eerste kennis neemt van de informatie of het van belang is voor het effectief uit kunnen voeren van inspecties, controles en toezicht. Voor het college (en burgemeester) geldt een actieve en passieve informatieplicht aan de gemeenteraad.17 Actieve informatieplicht houdt in dat het college de raad alle inlichtingen verschaft die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Ook als raadsleden inlichtingen vragen bij het college en de burgemeester zijn deze verplicht de gevraagde inlichtingen te verstrekken (passieve informatieplicht), ‘tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang’. 18 Het verstrekken van informatie aan de raad is cruciaal voor het functioneren van de raad.
Een geheimhoudingsgrond is op zichzelf geen reden voor inlichtingenweigering aan de raad; daarvoor geldt het strengere criterium van ‘strijd met het openbaar belang’. Met het opleggen van geheimhouding kan de raad niet in het openbaar gebruik maken van de informatie en op deze manier in het openbaar zijn werk te doen. Ook is het niet mogelijk om een derde naar de stukken te laten kijken.19 Daar staat tegenover dat als het delen van informatie met de raad altijd in de openbaarheid zou moeten gebeuren, niet alle informatie met de raad gedeeld zou kunnen worden. Een meer gedetailleerde beschrijving van het wettelijk kader volgt in hoofdstukken 3 t/m 7, waarin het beleid en de uitvoering in de praktijk van de gemeente beoordeeld wordt. Naast de Gemeentewet en de Wob, is de Archiefwet relevant voor de archivering van geheime stukken. Dit komt aan de orde in hoofdstuk 7.
2.3 Gemeentelijk beleid In deze paragraaf zijn vier algemene bevindingen beschreven over het gemeentelijk beleid inzake geheimhouding. Op bevindingen 1 en 2 zijn vooraf geen normen geformuleerd. Deze
15
Gemeentewet, artikelen 25, 55 en 86.
16
Wob, artikel 10 lid 1 en 2.
17
Voor het college respectievelijk artikel 169 lid 2 (actief) en lid 3 (passief) Gemeentewet, voor de burgemeester artikel 180 lid 2 (actief) en lid 3 (passief). 18
Gemeentewet, artikelen 169 en 180.
19
Zie S.A.J. Munneke, ‘De reikwijdte van gemeentelijke geheimhoudingsplichten’, in: De Gemeentestem 2006/11 (afl. 7244), paragraaf 2.1.
12
bevindingen zijn onderbouwd aan de hand van normen waarvan in de toelichting is aangegeven wat het belang is. Op bevinding 3 is een norm van toepassing (openbaarheid beleid).
2.3.1 Beleidsstukken Bevinding 1 Het gemeentelijk beleid over geheimhouding bestaat uitdertien verschillende beleidsstukken. Door zowel de raad als het college is geen overkoepelend beleidsstuk vastgesteld. Toelichting Het gemeentelijk beleid20 inzake geheimhouding bestaat uit dertien stukken. Hieronder vallen onder andere door bestuursorganen vastgestelde stukken, interne werkafspraken en werkinstructies. In het stuk ‘werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’21 staan gezamenlijke afspraken voor het college en de raad. Van dit stuk is het hoofdonderwerp geheimhouding. Ook zijn in een aantal stukken de procedures rondom geheimhouding voor het college en de raad vastgelegd (van die stukken is geheimhouding niet het hoofdonderwerp). De onderstaande afbeelding geeft de verhouding tussen de verschillende gemeentelijke stukken weer. In bijlage 2 worden de dertien beleidsstukken nader toegelicht.
20
De rekenkamer hanteert een op de uit de Van Dale gebaseerde definitie van beleid. Het gaat om de beginselen van gedragslijnen die door de gemeente worden gehanteerd, daaronder schaart de rekenkamer ook werkafspraken en werkinstructies. Ook voor werkinstructies is het van belang dat deze overeenstemmen met wet- en regelgeving en consistent zijn met de door het bestuur vastgestelde stukken. 21
RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3 december 2019.
13
Schematische weergave van het beleid van college en raad en de samenhang met aanpalende stukken22 De gemeente beschikt niet over één overkoepelend beleidsstuk waarin het totale geheimhoudingsproces overzichtelijk is beschreven. Het gemeentelijke proces van opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding is te destilleren uit dertien beleidsstukken, waaronder vastgestelde stukken maar ook interne werkafspraken en werkinstructies vallen. Naast de gezamenlijke afspraken tussen college en raad hebben het college en de raad beiden stukken waarin geheimhouding wordt genoemd. Hiervan is één stuk van het college23 en twee stukken van de raad24 geheel toegespitst op (een deel van) het proces van opleggen, bekrachtigen en opheffen. In de overige stukken van het college en de raad is geheimhouding niet de focus, maar een onderdeel van een algemene werkbeschrijving voor
22
Rekenkamer Den Haag heeft figuur 1. opgesteld op basis van verzamelde bronnen. Sommige titels zijn verkort t.b.v. de afbeelding: ‘Reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad’, vastgesteld door de gemeenteraad op 28 november 2014, laatste wijziging op 2 maart 2018; Brief presidium aan de raad geheime stukken; Handleiding geheime stukken (voor intern gebruik); Regeling informatievoorziening en geheimhoudingsplicht fractiemedewerkers; ‘Werkinstructie geheime stukken - registratie van stukken geheim naar raad/commissie, t.b.v. bekrachtiging en opheffing geheimhouding’, BGS, juli 2017; Stadsbeheer Stukkenwijzer’, Dienst Stadsbeheer – Directieondersteuning, 1 augustus 2019; Handleiding Bestuurlijke stukken OCW’, OCW, 10 september 2018 en ‘Werkinstructie Wob verzoek en bevestigen/opheffen geheimhouding door college of raad’. Het stuk ‘Van bureau tot besluit’ is door de ambtelijke organisatie als handleiding voor het opstellen van bestuurlijke stukken aangedragen. Volgens BGS is dit stuk echter niet meer actueel. Omdat dit stuk in het onderzoek door de ambtelijke organisatie is aangedragen en tot op heden prominent op het Werknet is opgenomen onder het portaal “Bestuurlijke stukken en besluitvorming” (laatst gewijzigd 19 december 2019), is het stuk wel meegenomen in de boordeling van de Rekenkamer. 23
RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016.
24
Brief ‘Geheime stukken’, van het Presidium aan de gemeenteraad, 6 februari 2007; ‘Handleiding geheime stukken (voor intern gebruik)’ 12 juni 2018.
14
diverse medewerkers, van divers niveau voor uiteenlopende werkprocessen gerelateerd aan het totale proces rondom bestuurlijke stukken. Hoewel er geen juridische verplichting is om beleid in één stuk te zetten, vergroot de vastlegging van het beleid over dertien stukken het risico op onvolledig of tegenstrijdig beleid. De verschillende beleidsstukken van de gemeente Den Haag spreken elkaar niet tegen, echter er is wel sprake van inconsequenties in hoe verschillende diensten omgaan met het opleggen van geheimhouding: bijvoorbeeld wat er bij het opleggen van geheimhouding vermeld moet worden op een stuk (zie paragraaf 3.3.3). Daarnaast is het ook voor werkinstructies en interne werkafspraken van belang dat deze overeenstemmen met de wet- en regelgeving en consistent zijn met de door het bestuur vastgestelde stukken. Wel is het zo dat uiteindelijk Bureau Gemeentesecretaris altijd controleert of het college de geheimhouding binnen de wettelijke kaders en het door het college vastgestelde beleid oplegt.
2.3.2 Gezamenlijk afspraken college en fractievoorzitters formeel niet vastgesteld Bevinding 2 De (procedurele) afspraken tussen het college en het fractievoorzittersoverleg over de te volgen procedures bij geheimhouding zijn niet in de raad vastgesteld. Raadsleden en fractievertegenwoordigers geven hierbij in een werkbespreking met de rekenkamer over geheimhouding aan niet goed op de hoogte te zijn van het gemeentelijke beleid omtrent geheimhouding en de gemaakte afspraken tussen college en het fractievoorzittersoverleg. Toelichting Zoals in bovenstaande paragraaf beschreven bestaat het gemeentelijk beleid uit dertien stukken. Het stuk ‘afspraken geheimhouding’ betreft gezamenlijke afspraken tussen het fractievoorzittersoverleg25 en het college. Het stuk ‘raadsmededeling geheimhouding’ is aan de hele raad gezonden en daarin informeert het college de raad over hoe het college omgaat met stukken die onder geheimhouding aan de raad of raadscommissie worden verzonden. De overige elf beleidsstukken zijn of vastgesteld door de raad (reglement van orde, de verordening en de regeling fractiemedewerkers) of vastgesteld door het college (reglement van orde college, raadsmededeling geheimhouding, werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken) of zijn praktische vertalingen van het beleid die niet per se vaststelling
25
Verduidelijkende noot: in deze paragraaf gaat het over afspraken met het fractievoorzittersoverleg. Later in het rapport (zie bijv. 3.3.2.) gaat het over een brief van het presidium aan de gemeenteraad. Het fractievoorzittersoverleg en het presidium zijn beide ingesteld in het reglement van orde van de gemeenteraad van Den Haag. Zij zijn te beschouwen als organisatorische en processuele hulpconstructies die het functioneren van de raad soepel moeten laten verlopen. Zij zijn niet expliciet als commissies ingesteld, en hebben thans ook niet die status. Bron: schriftelijke reactie van prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke, geaccordeerd op 24 november 2020.
15
van college en/of raad behoeven. Hieronder wordt de bevinding t.a.v. de gezamenlijke afspraken toegelicht. Voor wat betreft de ‘afspraken geheimhouding’ waarin gezamenlijke afspraken tussen raad en college zijn beschreven, heeft het fractievoorzittersoverleg in juni 2018 ingestemd met de afspraken welke betrekking hebben op geheimhouding van stukken o.g.v. artikel 25 Gemeentewet (stukken aan de raad/raadsleden).26 Deze versie is in 2019 geactualiseerd en aangevuld met procedures rondom geheimhouding van stukken o.g.v. artikel 86 Gemeentewet (stukken aan een commissie). Volgens geïnterviewden betreft die actualisatie het formaliseren van mondelinge afspraken tussen de griffie en het college die in de praktijk al gelden.27 Met de geactualiseerde versie heeft het fractievoorzittersoverleg medio 2019 ingestemd28 en in december 2019 is deze versie vastgesteld door het college. De geactualiseerde afspraken zijn niet vastgesteld door de raad, maar zouden worden opgenomen in het Reglement van Orde van de gemeenteraad.29 Tot op heden is dat nog niet gebeurd. Het fractievoorzittersoverleg heeft weliswaar ingestemd met ‘afspraken geheimhouding’, maar dit staat niet gelijk aan vaststelling door de raad. Besluiten dienen in principe door de raad te worden genomen. 30 De raad kan wel een raadscommissie instellen waaraan bepaalde bevoegdheden worden overgedragen.
Het fractievoorzittersoverleg is echter niet opgenomen in de verordening raadscommissie, heeft niet de status van een raadscommissie en heeft derhalve niet de bevoegdheid om namens de raad afspraken vast te stellen. Met het versturen van de afspraken door de griffie aan het fractievoorzittersoverleg is daarnaast niet zeker gesteld dat de gehele raad voldoende is geïnformeerd. Het andere beleidsstuk ‘raadsmededeling geheimhouding ’ betreft een raadsmededeling die het college heeft vastgesteld en heeft verzonden aan de raad. Hierin wordt de raad geïnformeerd over hoe het college omgaat met stukken die zij onder geheimhouding aan de raad of raadscommissies verzenden. Doordat de gezamenlijke afspraken in het beleidsstuk ‘afspraken geheimhouding’ niet door de raad zijn vastgesteld is onduidelijk of de raad van deze gezamenlijke procedures kan afwijken .
26
‘Afspraken geheimhouding’, Griffie, 6 juni 2018.
27
Interview ambtelijke organisatie.
28
Interview ambtelijke organisatie.
29
Interviews ambtelijke organisatie.
30
In de gezamenlijke afspraken vanaf december 2019 is bijvoorbeeld opgenomen dat als de geheimhouding van een stuk gekoppeld is aan een expiratiedatum, de geheimhouding op een stuk komt te vervallen zodra de expiratiedatum is verstreken. Een dergelijk besluit om de geheimhouding na het verstrijken van de expiratiedatum van rechtswege op te heffen zou echter door de raad genomen moeten worden (zie bevinding 16).
16
Uit een enquête31 en werkbespreking voor raadsleden en fractievertegenwoordigers komt naar voren dat zij weinig inzicht hebben in het bestaande beleid en procedures omtrent geheimhouding. De aanwezigen bij de werkbespreking (negen raadsleden/fractievertegenwoordigers) geven aan dat zij weinig inzicht hebben in de bestaande gemeentelijke beleidsstukken rondom geheimhouding, en dat zij deze niet goed terug kunnen vinden. 32 Men kent de bestaande kaders onvoldoende. Voor raadsleden zou het helpen als het beleid duidelijk is terug te vinden. Het is volgens hen ook wenselijk het verschil tussen de Gemeentewet en de Wob te verduidelijken: hoe hangen deze twee wetten samen als het gaat om geheimhouding? Onderstaande grafiek laat zien dat uit de enquête blijkt dat 22 van de 29 raadsleden en fractievertegenwoordigers de wettelijke procedures wel (enigszins) helder te vinden. Het gemeentelijk beleid is voor raadsleden/fractievertegenwoordigers iets minder helder: 18 van de 29 geven aan dit (enigszins) helder te vinden.33
Helderheid wettelijke regels en gemeentelijk beleid Bij aanvang van een nieuwe raadsperiode krijgen fracties geen uitleg van de griffie over de procedures rondom geheimhouding. Raadsleden en fractievertegenwoordigers geven aan dat informatie omtrent geheimhouding in een inwerkprogramma georganiseerd door de griffie hen erg zou helpen.34 NB Collegeleden worden bij hun aanstelling geïnformeerd over de procedures rondom geheimhouding in georganiseerde werksessies.35
31
Zie bijlage 8 voor de enquêtevragen en resultaten.
32
Werkbespreking met raadsleden en fractievertegenwoordigers geheimhouding , 11 maart 2020.
33
Enquête onder raadsleden en fractievertegenwoordigers, februari 2020 en werkbespreking met raadsleden en fractievoorzitters geheimhouding, 11 maart 2020. 34
Werkbespreking met raadsleden en fractievertegenwoordigers geheimhouding , 11 maart 2020.
35
Feitelijk wederhoorreactie ambtelijke organisatie, gemeente Den Haag, 20 juli 2020.
17
2.3.3 Beleid gedeeltelijk openbaar Norm
Voldaan?
Het gemeentelijk beleid rondom
Bevinding Bevinding 3
geheimhouding is openbaar
Bevinding 3 De door het college en de raad vastgestelde beleidsstukken die betrekking hebben op geheimhouding zijn openbaar. De praktische uitwerking in werkinstructies e.d. bij de diensten en de griffie die voor intern gebruik zijn bedoeld, zijn niet gepubliceerd. Toelichting Het uitgangspunt van de Wob is dat de informatie over bestuurlijke aangelegenheden openbaar is.36 In het belang van een goede en democratische bestuursvoering dienen bestuursorganen transparantie te verschaffen over beleid.37 Dat een stuk niet actief is gepubliceerd, betekent niet automatisch dat deze geheim is.38 Het is gebruikelijk dat beleid op hoofdlijnen gepubliceerd wordt en dat er daarnaast interne werkinstructies bestaan die niet actief gepubliceerd worden. Van het geldend gemeentelijk beleid betreffende geheimhouding zijn niet alle dertien verschillende stukken gepubliceerd. Vijf van de dertien stukken zijn gepubliceerd39 Deze vijf stukken bevatten de hoofdlijnen van het gemeentelijke geheimhoudingsbeleid. De overige stukken zijn niet actief gepubliceerd, zoals hierboven toegelicht betekent dat niet automatisch dat ze geheim zijn. Dit betreffen voornamelijk nadere werkinstructies voor intern gebruik geldend voor verschillende organisatieonderdelen. De rekenkamer onderzoekt of de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid over geheimhouding in de openbaarheid terug te vinden zijn.
In de onderstaande twee tabellen zijn de gepubliceerde en niet gepubliceerde beleidsstukken weergegeven, inclusief de eigenaar van het stuk, en de publicatiedatum indien het stuk gepubliceerd is.
36
https://wob.nl/alles-over-de-wob/, bezocht: 14 oktober 2019.
37
Wob, artikel 8, lid 1.
38
Daarvoor is immers vereist dat expliciet geheimhouding is opgelegd. Is dat niet het geval dan zijn het documenten die in principe onder de werkingssfeer van de Wet openbaarheid van bestuur vallen. 39
Deze stukken zijn op internet te vinden (RIS, gemeentelijke website, Google).
18
Gepubliceerd beleidsstuk
Eigenaar stuk
Laatste publicatiedatum
Verordening raadscommissies
Raad
20 maart 2019
Reglement van orde voor
Raad
13 mei 2020
College
13 september 2016
College
14 maart 2020
Raad
op 14 september 2006
vergaderingen gemeenteraad Raadsmededeling geheimhouding (RIS925000) Reglement van orde collegevergaderingen Den Haag 2020 Regeling informatievoorziening en
vastgesteld in de
geheimhoudingsplicht
raadsvergadering
fractiemedewerkers (RIS137846) Werkafspraken
College
3 december 2019
geheimhouding bestuurlijke stukken (RIS304024), (exclusief het onderdeel ‘Geheimhouding: 10 regels voor de raad’) Tabel 1 Openbaar gemaakte beleidsstukken omtrent geheimhouding
Niet gepubliceerd beleidsstuk
Eigenaar stuk
Van bureau tot besluit40
Ambtelijk Bureau Gemeentesecretaris
Werkinstructie geheime stukken
Ambtelijk Bureau Gemeentesecretaris
Bureau gemeentesecretaris Stukkenwijzer Dienst Stadsbeheer
Ambtelijk Dienst Stadsbeheer
Handleiding bestuurlijke stukken
Ambtelijk dienst Onderwijs, Cultuur en
Onderwijs, Cultuur en Welzijn
Welzijn
Werkinstructie Wob verzoeken
Ambtelijk Juridische Zaken Bedrijfsvoeringsexpertisecentrum
Brief presidium aan de raad
Presidium
Geheimhouding: 10 regels voor de
Griffie
raad (onderdeel van de
40
Het stuk ‘Van bureau tot besluit’ is in het onderzoek aangedragen door de ambtelijke organisatie maar volgens BGS niet meer actueel. Omdat dit stuk in het onderzoek is aangedragen en tot op heden prominent op Werknet vermeld onder het portaal “Bestuurlijke stukken en besluitvorming”, is het stuk wel meegenomen in de boordeling van de Rekenkamer.
19
Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken) Handleiding geheime stukken (voor
Griffie
intern gebruik) Tabel 2 Niet openbaar gemaakte beleidsstukken omtrent geheimhouding
20
3. Opleggen 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk is het wettelijk kader, het gemeentelijk beleid en de praktijk t.a.v. het opleggen van geheimhouding beschreven. Het college, de raad, commissies en de burgemeester kunnen geheimhouding opleggen. Hoe geheimhouding kan worden opgelegd door deze bestuursorganen is vastgelegd in de wet en het gemeentelijk beleid. Onderstaand figuur geeft de fase van opleggen (kleur) weer binnen de verschillende processtappen van geheimhouding.
21
Stroomschema opleggen geheimhouding41
41
Stroomschema geheimhouding gemaakt door rekenkamer Den Haag, geraadpleegde bron: ‘Stroomschema’s geheimhouding’, Randstedelijke rekenkamer, juni 2014.
22
3.2 Wettelijk kader In de Gemeentewet zijn verschillende wettelijke bepalingen over het opleggen van geheimhouding opgenomen. De raad, het college en de commissie kunnen aan zichzelf geheimhouding opleggen t.a.v. het behandelde ter besloten vergadering en de inhoud van stukken. De burgemeester kan niet aan zichzelf geheimhouding opleggen.42 Het college, burgemeester, commissie (en voorzitter van een commissie, art 86, lid 2 Gem. Wet) kunnen geheimhouding opleggen op stukken die zij delen met een ander bestuursorgaan.43 Het opleggen van geheimhouding is, net als de besluiten om de geheimhouding te bekrachtigen en de geheimhouding al dan niet op te heffen, een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Het uitgangspunt is dat dergelijke besluiten berusten op een deugdelijke motivering.44 Bij het opleggen van geheimhouding dient daarom gemotiveerd te worden waarom de geheimhouding wordt opgelegd.45 Dat betekent dat in ieder geval de uitzonderingsgronden van de Wob vermeld worden. Strikt genomen is de uitzonderingsgrond de juridische grondslag van dat besluit, maar niet de motivering ervan. 46 In onderstaand kader wordt dit middels bestaande jurisprudentie geïllustreerd. Zelfs wanneer een nadere inhoudelijke motivering schadelijk zou kunnen zijn voor het belang op grond waarvan geheimhouding wordt of is opgelegd, zou op zijn minst dit nader toegelicht kunnen worden.
De geheimhouding geldt voor iedereen die van de geheime informatie kennis neemt. In de jurisprudentie omtrent Gemeentewet artikel 25 is uitgemaakt dat de rechter de aangevoerde gronden vol toetst (in die zin dat hij niet terughoudend toetst of in het concrete
42
De burgemeester kan geheimhouding opleggen t.a.v. stukken die hij deelt met het college, de raad of raadscommissies. In de Gemeentewet is geen bepaling opgenomen waardoor de burgemeester op de ‘eigen’ stukken geheimhouding kan leggen. Bij de raad, commissies en college is een dergelijke bepaling wel in de Gemeentewet vastgelegd: Het college/de raad/raadscommissie kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het [orgaan] worden overgelegd, geheimhouding opleggen (artikel 25, 55 en 86 Gemeentewet). 43
Gemeentewet, artikelen 25, 55 en 86.
44
Algemene wet bestuursrecht, artikel 3:46
45
Algemene wet bestuursrecht; Afdeling 3.7. Motivering.
46
In de jurisprudentie ten aanzien van Wob-verzoeken is uitgemaakt dat motivering van de afwijzing van een Wob-verzoek op een van de relatieve weigeringsgronden van artikel 10 lid 2 Wob, niet kan worden volstaan met de enkele vermelding van de grond. Ook moet in dat geval inzicht worden geboden in de afweging van belangen die tot die uitkomst leidde. Voor de absolute gronden geldt dat verwijzing naar die grond in principe voldoende is. Deze jurisprudentie is evenwel niet zonder meer over te planten op de geheimhoudingsbeslissingen, en het is van geval tot geval te bepalen in hoeverre motivering mogelijk is zonder de belangen te schenden die nu juist de geheimhouding rechtvaardigen. Maar dat is bij Wob-verzoeken in feite niet heel anders. De Wob-jurisprudentie toont aan dat niet te snel aanvaard mag worden dat met de enkele vermelding van een weigeringsgrond kan worden volstaan. Bron: schriftelijke reactie van prof. mr. S.A.J. (Solke) Munneke, geaccordeerd op 24 november 2020.
23
geval de aangevoerde grond aan de orde is; hij toetst de belangenafweging vervolgens wel terughoudend; zie ABRvS 26 februari 2014, AB 2014/147)). Zie hieronder , ter illustratie, in dat verband ook de overweging van de rechtbank Noord-Holland omtrent de eisen met betrekking tot motivering (Rb Noord-Holland 19 april 2017, ECLI:NL:RBNHO:2017:3816) “ “10.6 De rechtbank stelt vast dat verweerder, zoals eiser heeft betoogd, niet per document of onderdeel daarvan heeft gemotiveerd dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt, maar dat verweerder dat slechts in algemene zin heeft gesteld. Verweerder heeft evenmin gemotiveerd dat, indien hij per document of onderdeel daarvan een motivering zou hebben opgesteld, dit zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Het bestreden besluit is in zoverre – in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb – niet zorgvuldig voorbereid en niet voorzien van een deugdelijke motivering. De beroepsgrond slaagt. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking”. En: “11.2 De rechtbank is na bestudering van de documenten met verweerder van oordeel dat de belangen als verwoord in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob, worden geschaad indien de geheimhouding van de documenten wordt opgeheven.
Dit is naar het oordeel van de rechtbank uitsluitend anders voor zover het gaat om onderdeel I van document. De rechtbank vermag zonder nadere motivering van de zijde van verweerder niet in te zien waarom de belangen als verwoord in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob zouden worden geschaad indien de geheimhouding van dat onderdeel van dat document zou worden opgeheven.“
Geheimhouding kan door het orgaan uit eigen beweging worden opgelegd (voor het eigen orgaan) of door het ene bestuursorgaan aan het andere bestuursorgaan bij het delen van de betreffende informatie (bijv. als stukken van het college met de raad of met leden van de raad worden gedeeld).47
3.3 Gemeentelijk beleid In deze paragraaf wordt het gemeentelijk beleid over het opleggen van geheimhouding beschreven. In de volgende paragrafen worden vier bevindingen beschreven aan de hand van de normen.
47
Gemeentewet, artikelen 25, 55 en 86.
24
In paragraaf 3.3.1 wordt beschreven of het gemeentelijk beleid in lijn is met de wet. In paragraaf 3.3.2 wordt beschreven of het proces van geheimhouding opleggen helder is beschreven in het beleid. Tot slot wordt in paragraaf 3.3.3 beschreven hoe geheimhouding op een stuk vermeld moet staan.
3.3.1 Gemeentelijk beleid i.r.t. nationale wetgeving Norm Het gemeentelijk beleid over het opleggen van
Voldaan?
Bevindingen Bevinding 4
geheimhouding is in lijn met nationale wet- en regelgeving. Bevinding 4 Het gemeentelijk beleid over het opleggen van geheimhouding is in lijn met nationale weten regelgeving. Op één punt wijkt het beleid in theorie af van de wet. In de praktijk zal dit echter niet leiden tot een andere beoordeling of geheimhouding wordt opgelegd. Toelichting Volgens de wet kan geheimhouding opgelegd worden door het college, de raad, (raads)commissies en de burgemeester op grond van artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet. Met betrekking tot de uitzonderingsgronden uit de Wob artikel 10 lid 1 en 2 staat in de ‘raadsmededeling geheimhouding’ vermeld dat “indien [er] sprake is van een absolute uitzonderingsgrond blijft de opheffing geheimhouding zonder meer achterwege.”.48 Ook in de oudere interne werkinstructie en recentere presentatie 49 ‘Van bureau tot besluit’ staat dat, indien sprake is van een grond uit art. 10 lid 1 van de Wob, de informatie nooit openbaar wordt. In de Wob zijn dit de zogenoemde absolute uitzonderingsgronden waarvoor het verstrekken van informatie achterwege blijft. Op basis van art. 10 lid 2 kan de verstrekking van informatie achterwege blijven. Dit is het geval wanneer het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen een belang uit art. 10 lid 2 van de Wob (de zogenoemde relatieve uitzonderingsgronden).
Zie ook onderstaand schema uit de presentatie ‘Van bureau tot besluit’, welke gebruikt wordt voor interne presentaties aan opstellers van bestuurlijke stukken.
48
RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016, p 1-2.
49
De brochure ‘Van bureau tot besluit’ (voorjaar 2015) is een informatieve brochure over bestuurlijke besluitvorming. De brochure is op het Werknet prominent opgenomen onder Bestuurlijke stukken en besluitvorming (laatst gewijzigd 19 december 2019). BGS voorziet in een cursus over de bestuurlijke besluitvorming, hiervoor is o.b.v. de brochure een presentatie opgesteld (16 december 2019).
25
Schema geheimhouding50
Wettelijke basis: Gemeentewet De gekozen formulering ten aanzien van de absolute uitzonderingsgronden correspondeert strikt genomen niet met de wet- en regelgeving. De basis voor het opleggen van de geheimhouding is namelijk niet opgenomen in de Wob, maar in de Gemeentewet: •
•
•
In art. 55, lid 1 van de Gemeentewet is opgenomen dat het college, op grond van een belang genoemd in art. 10 van de Wob, geheimhouding kan opleggen ten aanzien van het in besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van stukken die aan het college worden overgelegd. In art. 25, lid 2 van de Gemeentewet is opgenomen dat het college, op grond van een belang genoemd in art. 10 van de Wob, geheimhouding kan opleggen ten aanzien van stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. In art. 86, lid 2 van de Gemeentewet is opgenomen dat het college en de burgemeester, op grond van een belang genoemd in art. 10 van de Wob, geheimhouding kunnen opleggen ten aanzien van stukken die aan een commissie worden overlegd.
Alleen voor wat betreft het belang op grond waarvan geheimhouding kan worden opgelegd, wordt verwezen naar de Wob. Het college of de burgemeester wegen altijd af of geheimhouding moet worden opgelegd, ongeacht het onderscheid in de Wob tussen
50
Presentatie ‘Van bureau tot besluit’, BGS, 17 januari 2019, p.15.
26
absolute en relatieve uitzonderingsgronden.51 Dat er sprake is van een grond die in de Wob bestempeld wordt als absolute uitzonderingsgrond kan worden meegewogen, maar hoeft niet bepalend te zijn voor het besluit van het college of burgemeester. Bij een belangenafweging waarbij een belang speelt zoals genoemd in Wob artikel 10 lid 1, betreffen het zwaardere belangen en zal dit in de praktijk vrijwel altijd leiden tot het opleggen van geheimhouding.52 Daarmee komt op dit punt het beleid in theorie niet overeen met wet- en regelgeving. Daar staat tegenover dat dit ten aanzien van het opleggen van geheimhouding in de praktijk niet tot wezenlijk andere keuzes zal leiden. Wel wordt in het beleid53 ten onrechte gesteld dat voor de absolute geheimhoudingsgronden de geheimhouding nooit wordt opgeheven (zie hiervoor paragraaf 5.3.1). Door de formulering uit de brochure dat absolute gronden uit lid 1 nooit openbaar worden, wordt er een rechtsgevolg verbonden aan de keuze voor het eerste dan wel tweede lid van artikel 10, zonder dat de Gemeentewet dat onderscheid maakt. Wanneer het college geheime informatie met de raad heeft gedeeld is de vraag of de informatie ooit/nooit openbaar wordt, aan de raad.
De raad gaat na bekrachtiging over het voortduren van geheimhouding, niet het college.54 In de brochure is tevens aangegeven dat de burgemeester of het college geheimhouding opleggen in combinatie met art. 55 van de Gemeentewet en de raad of raadcommissies dat doen in combinatie met respectievelijk de artikelen 25 en/of 86 van de Gemeentewet. Echter, volgens de Gemeentewet leggen de burgemeester en het college ook geheimhouding op wanneer de stukken aan de raad of commissie worden gezonden, en leggen dus niet de raad of raadcommissies de geheimhouding op. Het gaat hier overigens alleen om een onzorgvuldige formulering, want in de praktijk volgt de gemeente de Gemeentewet wel op dit punt.
3.3.2 Helderheid beleid Norm In het gemeentelijk beleid is het proces
Voldaan?
Bevindingen Bevinding 5
van opleggen van geheimhouding helder vastgelegd.
51
Zie S.A.J. Munneke, ‘De reikwijdte van gemeentelijke geheimhoudingsplichten’, in: De Gemeentestem 2006/11 (afl. 7244), paragraaf 2.2 onderdeel e. 52
Bij Wob-verzoeken blijft het verstrekken van informatie zonder meer achterwege wanneer een belang speelt uit art. 10 lid 1 van de Wob. Alleen wanneer een belang speelt uit art. 10 lid 2 vindt bij Wob-verzoeken een belangenafweging plaats. 53
RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016. Presentatie ‘Van bureau tot besluit’, BGS, 17 januari 2019, p.15. 54
S.A.J. Munneke, ‘Lastige vragen over het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding De stand van zaken in de Afdelingsjurisprudentie’, De Gemeentestem (2014/98), november 2014
27
Bevinding 5 In het gemeentelijk beleid is het proces van opleggen van geheimhouding door het college, de raad en raadscommissies redelijk helder vastgelegd. Ten aanzien van het opleggen van geheimhouding door de burgemeester wordt in het beleid alleen vermeld dat het dan in de rede ligt om het kader voor het college analoog toe te passen. Toelichting In paragraaf 3.2 is het wettelijk kader rondom het opleggen van geheimhouding beschreven. In verschillende gemeentelijke beleidsstukken wordt het wettelijk kader, de route van geheime bestuurlijke stukken en de nadere praktische invulling van het opleggen van geheimhouding beschreven. In deze paragraaf gaat het over het opleggen van geheimhouding door alle bestuursorganen, zowel uit eigen beweging als door een ander bestuursorgaan.
Beginselen In verschillende beleidsstukken staan de beginselen van geheimhouding beschreven. In een brief van het presidium aan de gemeenteraad wordt het beginsel van openbaarheid genoemd: “Allereerst moet worden opgemerkt dat in een democratie het beginsel van openbaarheid centraal staat. Geheimhouding vormt een inbreuk hierop. Daarom heeft de wetgever bepaald dat geheimhouding alleen bij of krachtens de wet kan worden opgelegd.”55 In de brief worden de wettelijke regels toegelicht m.b.t. de Gemeentewet artikelen 25, 55 en 86. In de ‘Raadsmededeling geheimhouding’ wordt benoemd dat het gemeentebestuur terughoudendheid betracht in het opleggen van geheimhouding. In de brochure en de presentatie ‘Van bureau tot besluit’ wordt benadrukt dat de term ‘vertrouwelijk’ geen juridische status heeft.56
Wettelijke grondslagen Naast de beginselen rondom geheimhouding, wordt in diverse beleidsstukken beschreven dat geheimhouding opgelegd kan worden door of aan college, burgemeester of
55
Brief ‘Geheime stukken’, van het Presidium aan de gemeenteraad, 6 februari 2007, p.1.
56
‘Van bureau naar besluit, Brochure Bestuurlijke Besluitvorming’, Bestuursdienst Afdeling Bestuursadvisering en Bestuursondersteuning en BGS, voorjaar 2015, p.23.
28
raad(scommissies). Daarbij worden de artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet en artikel 10 Wob aangehaald.57
Onjuiste formulering raadsmededeling In de raadsmededeling wordt beschreven dat het college geheimhouding kan voorstellen aan de raad, en geheimhouding kan opleggen aan (raads-)commissies. 58 Dat is een onjuiste formulering: het college legt geheimhouding op aan de raad en de raad moet die vervolgens bekrachtigen, anders vervalt de door het college opgelegde geheimhouding.
Procedurele stappen In diverse beleidsstukken staat dat het college, de raad, de raadscommissies en de burgemeester geheimhouding kunnen opleggen. In het beleid is het proces van geheimhouding opleggen voor het college, raad en raadscommissies uit eigen beweging beschreven. Ook zijn nadere processtappen beschreven als het college geheimhouding ten aanzien van de raad oplegt.
Ervaringen ambtenaren Uit interviews met de ambtelijke organisatie blijkt dat de meeste geïnterviewden het proces rondom het opleggen geheimhouding in het algemeen helder vinden. De stappen in het proces zijn duidelijk en ambtenaren weten de stukken waarin het proces is weergegeven te vinden. De praktische werkwijze overkoepelend voor elke dienst is o.a. beschreven in de brochure ‘Van bureau tot besluit’59, daarnaast hebben enkele diensten (Dienst Stadsbeheer (DSB) en Onderwijs, Cultuur en Welzijn (OCW) ) hun eigen aanvullende werkinstructies waarin de omgang met geheimhouding ook beschreven staat. De samenwerking met verschillende collega’s uit de organisatie in het geheimhoudingsproces wordt als goed ervaren. Als er vragen zijn over een voorliggend geheim stuk wordt hierover overlegd. Een enkeling geeft aan wat onduidelijkheid te ervaren rondom de procedures van het opleggen van geheimhouding. Een aantal geïnterviewden uit de ambtelijke organisatie geeft aan bij het uitvoeren van hun functie geen zicht te hebben op de procedures van bekrachtigen van geheimhouding.60
57
Brief ‘Geheime stukken’, van het Presidium aan de gemeenteraad, 6 februari 2007, RIS295000 raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016; RIS304024 Collegebesluit ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’, College van Burgemeester en Wethouders, 3 december 2019; ‘Van bureau naar besluit, Brochure Bestuurlijke Besluitvorming’, Bestuursdienst Afdeling Bestuursadvisering en Bestuursondersteuning en BGS, voorjaar 2015; ‘Stadsbeheer Stukkenwijzer’, Dienst Stadsbeheer – Directieondersteuning, 1 augustus 2019, p.34, ‘Handleiding Bestuurlijke stukken OCW’, OCW, 10 september 2018, p.19 en Brief ‘Geheime stukken’, van het Presidium aan de gemeenteraad, 6 februari 2007. 58
RIS295000 Raadsmededeling ‘Geheimhouding van bestuurlijke stukken’, 1 september 2016.
59
‘Van bureau naar besluit, Brochure Bestuurlijke Besluitvorming’, Bestuursdienst Afdeling Bestuursadvisering en Bestuursondersteuning en BGS, voorjaar 2015. 60
Interviews ambtelijke organisatie.
29
Burgemeester Volgens de Gemeentewet kan de burgemeester geheimhouding opleggen op de stukken die aan de raad of leden van de raad, aan een raadscommissie of aan het college worden overhandigd. Geheimhouding opgelegd door de burgemeester kan alleen door de burgemeester, of door de raad worden opgeheven.61 In verschillende beleidsstukken staat vermeld dat de burgemeester op basis van artikel 10 van de Wob, op grond van artikelen 25, 55 of 86 van de Gemeentewet geheimhouding kan opleggen.62 In ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’ is opgenomen dat wanneer de burgemeester (als zelfstandig orgaan binnen de gemeente) geheime stukken overlegt aan de raad(scommissie) “het in de rede [ligt] om dit kader analoog toe te passen”. 63 In de verschillende beleidsstukken wordt dus vermeld dat de burgemeester geheimhouding kan opleggen en dat de ‘Werkafspraken geheimhouding bestuurlijke stukken’ van toepassing zijn als deze geheime stukken aan de raad(scommissie) stuurt. Verder wordt geheimhouding door de burgemeester niet nader toegelicht. In de recente Haagse praktijk zijn geen voorbeelden van geheimhouding door de burgemeester. Uit navraag bij betrokkenen rondom de burgemeester blijkt dat het in Den Haag niet gebruikelijk is dat de burgemeester geheimhouding oplegt.64
3.3.3 Gemeentelijke lijn in vermeldingswijze geheimhouding Norm In het gemeentelijk beleid is helder
Voldaan?
Bevindingen Bevinding 6
vastgelegd hoe en waar de geheimhouding van het stuk vermeld staat.
Bevinding 6 Het gemeentelijk beleid schrijft voor hoe een geheim stuk herkenbaar is en hoe of waar geheimhouding vermeld moet worden op een stuk. Er bestaat enige discrepantie tussen