RIS307302 bijlage

EU-arbeidsmigranten in de provincie Zuid-Holland Adviesrapport 007086 Versie 1.0 25 september 2020

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

2

0.

Inleiding

6

0.1 0.2 0.3 0.4 0.5

Aanleiding Opdrachtformulering Uitgangspunten Interpretatie van de opdracht Indeling rapport

6 6 7 7 8

1.

Informatiebehoefte en gehanteerde definitie

9

1.1 1.1.1 1.1.2 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3

Informatiebehoefte. Doelstelling 1: Huisvestingsvraagstukken Doelstelling 2: Toezicht- en handhavingsvraagstukken Definitie Context: arbeidsmigranten in de provincie Zuid-Holland Wie is er arbeidsmigrant? Te hanteren specifieke definitie

9 9 10 10 10 11 12

2.

Arbeidsconstructies en registraties

14

2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.3

Arbeidsconstructies Registratiebronnen BRP Registratie ingezetenen in de BRP Registratie niet-ingezetenen in de BRP Arbeidsmigranten in de BRP Polisadministratie Europese gegevens over A1-verklaringen en de WagwEU Mogelijkheden voor een schatting

14 15 16 16 17 18 19 20 22

3.

Schatting van het aantal arbeidsmigranten

25

3.1 3.1.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4

Gegevens om het aantal arbeidsmigranten te schatten Aanvullende gegevens Ingezetenen Aantal Ingezetenen Kenmerken van ingezetenen Schatting aantal niet-ingezetenen Aantal niet-ingezetenen Kenmerken niet-ingezetenen Korte conclusie

25 25 26 27 30 31 31 33 34

0

4.

Verbetermogelijkheden voor registratie

36

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.6 4.7

Inleiding Analyse van het registratieprobleem Verschillende oplossingsrichtingen De verplichting Suggesties om het registratieproces te verbeteren Willen Kunnen Weten Suggesties voor vervolgonderzoek Conclusie van dit hoofdstuk

36 36 37 38 38 38 40 41 42 42

Bijlage A

Geïnterviewde personen

43

Bijlage B

Samenstelling begeleidingscommissie

44

Bijlage C

Tabellen rapportage per gemeenten

45

1

Managementsamenvatting Opdracht PBLQ heeft in opdracht gemeente Westland, gefinancierd binnen het Provinciale Programma Arbeidsmigranten, een schatting gemaakt van het aantal EU-arbeidsmigranten dat in de provincie Zuid-Holland woont en werkt. Het onderzoek is uitgevoerd omdat er bij de opdrachtgever twijfels zijn of er met de beschikbare bronnen wel een betrouwbare telling van het aantal arbeidsmigranten kan worden uitgevoerd. Er is onderzocht welke gegevens nodig zijn om de schatting te maken, er zijn gegevensdefinities opgesteld, er is nagegaan welke relevante databronnen beschikbaar zijn om de schatting op te baseren en wat de kwaliteit, betrouwbaarheid en bruikbaarheid van deze bronnen is. Tevens is een voorstel opgesteld hoe de registratie van EU arbeidsmigranten in de toekomst verbeterd kan worden.

Definitie arbeidsmigrant Om aan te sluiten bij de beleidspraktijk van de provincie en gemeenten is de volgende definitie van een EU arbeidsmigrant gehanteerd: een persoon tussen de 18 en 67 jaar uit Midden of Oost-Europa of uit Griekenland, Italië, Portugal of Spanje, die minimaal 18 uur per week werkt, niet voor kennismigratie of studie in Nederland is en maximaal 8 jaar in Nederland verblijft. Waar in het vervolg van dit onderzoek wordt gesproken over arbeidsmigranten wordt de groep bedoeld die aan deze definitie voldoet.

Informatiebehoefte De doelen waarvoor de provincie en de gemeenten gegevens over de aantallen arbeidsmigranten en hun verblijfplaats nodig hebben, betreffen huisvestingsvraagstukken en toezichts- en handhavingsvraagstukken. De provincie gebruikt de gegevens vooral voor de huisvestingsplanning en ten behoeve van haar regisserende en sturende rol met betrekking tot de regionale woonvisies. De gemeenten in Zuid-Holland hebben de gegevens nodig bij het oplossen van lokale huisvestingsvraagstukken en voor toezicht en handhaving op diverse terreinen: bijvoorbeeld illegale kamerverhuur en overbewoning, veiligheid en overlast, maar ook het tegengaan van ondermijning of het controleren op bijstandsfraude.

Arbeidsconstructies en registraties Arbeidsmigranten kunnen onder verschillende wettelijke constructies binnen Nederland aan het werk gaan. Het betreft: • Arbeidsconstructies op basis van vrij verkeer van werknemers. Arbeidsmigranten verrichten werkzaamheden via een Nederlands uitzendbureau of treden in dienst bij een Nederlandse werkgever. Ze betalen in Nederland belasting en sociale premies. • Arbeidsconstructies op basis van vrij verkeer van diensten. Arbeidsmigranten zijn in dienst bij een buitenlands uitzendbureau of worden gedetacheerd door een buitenlandse werkgever. Bij detachering is het mogelijk dat de sociale premies nog enige tijd in het buitenland worden betaald. Er kan een A1-verklaring worden overlegd. • Arbeidsconstructies op basis van vrijheid van vestiging. Het gaat enerzijds om arbeidsmigranten die zich als zelfstandige in Nederland vestigen. Over hun werkzaamheden pagina 2/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

betalen ze in Nederland inkomstenbelasting. Anderzijds betreft het arbeidsmigranten die als zelfstandige gevestigd zijn in het buitenland en een A-1 verklaring nodig kunnen hebben. De Basisregistratie Personen BRP is de belangrijkste registratie voor gegevens over arbeidsmigranten, maar bevat geen gegeven of iemand arbeidsmigrant is. Dat wordt bepaald door de BRP-gegevens te combineren met gegevens uit andere registraties, waarvan de Polisadministratie van het UWV de belangrijkste is. De BRP bestaat uit een gedeelte met gegevens van `ingezetenen` (het BRP-gedeelte) en een gedeelte met ´niet-ingezetenen´ (het RNI-gedeelte). Over ingezetenen zijn meer gegevens bekend dan over niet-ingezetenen, zoals blijkt uit de volgende tabel.

Informatie bekend

Ingezetene in BRP

Niet-ingezetene in RNI

A1-verklaring

BSN

X

X

-

Nationaliteit

X

X

X

Datum inschrijving

X

Alleen eerste inschrijving

-

Verblijft wel/ niet in Nederland

X

-

-

Woongemeente

X

-

-

Gezinssamenstelling

X

-

-

Werkgemeente

X

X

-

Arbeidssector

X

X

-

Over arbeidsmigranten die ingezetene van Nederland zijn en in de BRP zijn ingeschreven, zijn alle benodigde gegevens bekend. De ervaring leert dat arbeidsmigranten die in Nederland belasting betalen zich in ieder geval als niet-ingezetene laten inschrijven in de RNI. Dat is niet verplicht, maar er is een zeer effectieve prikkel. Bij de inschrijving in de RNI wordt een BSN verstrekt en wie geen BSN heeft, betaalt het maximale belastingtarief. De gegevensset die op basis van de RNI en de daarmee gecombineerde registraties bepaald kan worden is beperkt. Een belangrijke tekortkoming voor het bepalen van de aantallen arbeidsmigranten is het feit dat niet uit de RNI valt af te leiden of een arbeidsmigrant daadwerkelijk in Nederland verblijft. Vertrek naar het buitenland hoeft niet gemeld te worden en terugkeer naar Nederland om opnieuw een periode te werken ook niet. Met enkele aannames is wel een indicatieve schatting te maken van het aantal arbeidsmigranten dat in Nederland werkt, maar het blijft onbekend waar ze wonen. Over personen met een A1-verklaring zijn alleen enkele heel globale gegevens uit een Europees rapport af te leiden. Mogelijk komt daar verbetering in nu het op grond van de WagwEU sinds 1 maart 2020 verplicht is om in een online meldloket WagwEU de locatie waar de werkzaamheden verricht worden op te geven.

Over de woonplaats bevat dit meldloket echter geen informatie, zodat veel noodzakelijke gegevens om in de informatiebehoefte van de provincie en de gemeenten te voorzien ook dan nog ontbreken. Al met al zijn de gegevens die in de beschikbare registraties voorhanden zijn om het aantal arbeidsmigranten en relevante kenmerken van deze migranten te bepalen onvolledig en gebrekkig. Dat leidt ertoe dat het aantal in Nederland / in de provincie Zuid-Holland aanwezige arbeidsmigranten wordt onderschat. Met een aantal aannames is in grote lijnen wel te bepalen hoe omvangrijk de onderschatting is. In de informatiebehoefte van de provincie en gemeenten die voortvloeit uit hun verantwoordelijkheid voor het oplossen van huisvestingsvraagstukken en toezicht- en handhavingsvraagstukken kan maar voor een klein deel worden voorzien. pagina 3/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

Aantallen Ondanks de beperkingen van de beschikbare gegevens is toch een schatting gemaakt van het aantal arbeidsmigranten dat in 2018 in de provincie Zuid Holland verbleef. De definitie van het begrip ‘arbeidsmigrant’ blijkt bijzonder belangrijk te zijn voor de uitkomst. In paragraaf 4.2 wordt dit aan de hand van cijfers voor een grote gemeente geïllustreerd. Met name de eis dat een arbeidsmigrant in 2018 op enig moment arbeid heeft verricht en de gehanteerde inkomensgrens om kennismigranten uit te sluiten leiden ertoe dat een aanzienlijk aantal migranten in dit onderzoek niet als arbeidsmigrant wordt aangemerkt. Een andere belangrijke uitkomst van het onderzoek is dat de arbeidsmigranten die als ingezetene staan ingeschreven in de BRP maar een beperkt deel van het totaal aantal arbeidsmigranten vormen. Aantal ingezetenen

26.688

Aantal niet-ingezetenen

68.773 plus 10.075 met werklocatie onbekend, toegerekend aan de provincie Zuid Holland.

Personen met A1-verklaring

Ongeveer 9200, toegerekend aan Zuid Holland van Nederlands totaal plus een aantal waarvan onbekend is in welk land de werkzaamheden worden uitgevoerd (cijfers 2017).

Totaal 26.688 + 68.773 + 10.075 + 9200 = 114.736 Aantallen arbeidsmigranten naar registratie categorie.

Verbetermogelijkheden voor de registratie van arbeidsmigranten Van niet-ingezetenen en arbeidsmigranten die hier werken met een A1-verklaring ontbreken gegevens. Vanaf 1 maart 2020 dient een deel van de groep personen die hier werken met een A1verklaring geregistreerd te worden bij een online Meldloket. Bij het zoeken naar verbetermogelijkheden is daarom het niet-ingezetenen vraagstuk centraal gezet. Het ontbreken van verblijfsgegevens over niet-ingezetenen heeft als consequentie dat een aanzienlijke groep arbeidsmigranten in belangrijke mate buiten het zicht van de overheid blijft. Het betreft mensen met een zwakke rechtspositie die relatief vaak het object zijn van uitbuiting en betrokken zijn bij handhavingsproblemen. Er is onderzocht of de registratie verbeterd kan worden door niet-ingezetenen te verplichten hun verblijfadres in Nederland op te geven en ook een verhuizing naar het buitenland en terugkeer naar Nederland te melden. De verkenning maakt ons inziens duidelijk dat alleen het invoeren van de verplichting en het vervolgens handhaven ervan er niet toe zal leiden dat de verplichting door de meeste arbeidsmigranten daadwerkelijk zal worden nageleefd. Het risico dat de verplichting een papieren tijger blijft is groot.

Wij bevelen aan om aanvullende maatregelen te nemen, zowel om mensen te motiveren als om hen in staat te stellen om op een eenvoudige manier aan hun verplichtingen te voldoen. Een ´killer motivator´, vergelijkbaar met de consequentie dat het maximale belastingtarief wordt toegepast wanneer iemand zich niet inschrijft in de RNI, is nog niet gevonden. De suggestie om het BSN van niet-ingezetenen een geldigheidsduur van slechts enkele maanden te geven kan zeer effectief zijn, maar zal zeer waarschijnlijk tot onoverkomelijke uitvoeringsproblemen leiden. Om te voorkomen dat een effectieve prikkel om aan de inschrijvingsplicht te voldoen ten onrechte terzijde wordt gelegd, bevelen wij aan om een impactanalyse uit te voeren naar de gevolgen van een tijdelijk BSN voor de systemen van de afnemers. pagina 4/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

Nader onderzoek naar de optie om ook contactgegevens te registreren lijkt zeer de moeite waard, want daardoor ontstaan nieuwe mogelijkheden bij de dienstverlening en de handhaving. Een combinatie van handhavingsactiviteiten, een app die voldoen aan de verplichting eenvoudig maakt en het centraal stellen van de arbeidsmigrant bij het gebruik van de gegevens lijkt op basis van deze beperkte eerste verkenning de best mogelijke mix van maatregelen om tot een goed functionerende registratie te komen.

pagina 5/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding

Arbeidsmigranten zijn belangrijke arbeidskrachten voor de Nederlandse economie. Ze leveren een bijdrage aan de concurrentiepositie van Nederland en versterken de slagkracht van Nederlandse bedrijven omdat ze bereid zijn werk te verrichten waarvoor nauwelijks Nederlandse werknemers te vinden zijn die tegen bijbehorende arbeidsomstandigheden- en voorwaarden het werk willen uitvoeren. Uit onderzoek blijkt dat arbeidsmigranten in 2016 voor ongeveer 11 miljard euro bijdroegen aan het nationaal inkomen in Nederland. Van dat bedrag bleef, na aftrek van uitgekeerde beloningen in de vorm van loon en premies voor arbeidsmigranten zelf, 5 miljard euro toegevoegde economische waarde over1. In de provincie Zuid-Holland zijn arbeidsmigranten veelal werkzaam in de land- en tuinbouwsector en de logistieke sector. Dit zijn ook de grootste sectoren in de provincie Zuid-Holland, wat de groep arbeidsmigranten voor deze regio extra interessant maakt. Ondanks het (economische) belang van de inzet van arbeidsmigranten is het voor de Nederlandse overheid niet mogelijk om accuraat vast te stellen hoeveel arbeidsmigranten er op dit moment in Nederland per provincie en per gemeente verblijven.

In de meest recent uitgevoerde migrantenmonitor door het CBS2, waarin wordt gekeken naar het aantal migranten dat in Nederland woont of werkt, wordt becijferd dat er ongeveer 380.000 migranten uit de EU-11 landen3 in 2017 in Nederland waren. Maar deze schatting is vanuit verschillende onzekerheden opgebouwd. Er is sprake van een diverse set aan registratiebronnen voor arbeidsmigranten die elkaar deels overlappen, maar over het geheel geen dekkend beeld opleveren. Kennis over het aantal arbeidsmigranten dat binnen de provincie en haar gemeenten woont en/of werkt is wel gewenst om bijvoorbeeld voldoende (geschikte) huisvesting voor deze groep te realiseren4. De gemeente Westland heeft PBLQ gevraagd om binnen het Provinciale Programma Arbeidsmigranten een onderzoek te verrichten naar de registratie van arbeidsmigranten om vervolgens tot een schatting te komen van het aantal arbeidsmigranten in de provincie Zuid-Holland en haar gemeenten. In deze rapportage worden de resultaten hiervan beschreven.

1.2

Opdrachtformulering

In overleg met de begeleidingscommissie is de opdracht als volgt geformuleerd:

1

SEO economisch onderzoek (2018, p. 13). De economische waarde van arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa voor Nederland 2 Zie https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2019/43/migrantenmonitor-2017 3 De EU-11 bestaat uit de landen Polen, Roemenië, Bulgarije, Hongarije, Litouwen, Tsjechië, Letland, Slowakije, Estland, Slovenië en Kroatië 4 Zie onder meer het Programma Huisvesting Arbeidsmigratie van de provincie Zuid-Holland, maar ook kamerbrief ‘Integrale aanpak misstanden arbeidsmigranten’ van 20-12-2019 pagina 6/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

Onderzoek hoe er een kwantitatieve schatting te maken is van het aantal arbeidsmigranten dat woont en werkt in de provincie Zuid-Holland. Onderzoek hiervoor welke gegevens nodig zijn om de schatting te maken, stel gegevensdefinities op, onderzoek relevante databronnen en de kwaliteit, betrouwbaarheid en bruikbaarheid van deze bronnen. Maak op basis van de bevindingen een onderbouwde schatting of doe aanbevelingen voor aanvullende maatregelen wanneer uit het onderzoek blijkt dat een onderbouwde schatting niet goed mogelijk is. Kom ook met een verbetervoorstel hoe in de toekomst het aantal arbeidsmigranten beter in kaart te brengen is.

De opdrachtgever voor dit onderzoek is de gemeente Westland, het onderzoek is gesubsidieerd door de Provincie Zuid Holland die ook een plaats heeft in de begeleidingscommissie. Mevrouw Jansen, werkzaam als beleidsadviseur arbeidsmigratie bij de gemeente Westland, heeft de rol van dagelijks opdrachtgever ingevuld. Het onderzoek is uitgevoerd door Dirk Schravendeel (opdrachtverantwoordelijke), Jinne Samsom en Charlotte Hazewinkel, allen adviseur bij PBLQ. Frank van IJzerloo (PBLQ) trad op als kwaliteitsbewaker.

1.3

Uitgangspunten

Gedurende het onderzoek zijn een aantal uitgangspunten gehanteerd. Deze zijn deels op voorhand gemaakt en deels tijdens bijeenkomsten met de begeleidingscommissie 5 vastgesteld. •

In het onderzoek wordt geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat er ook grensarbeiders in Zuid-Holland werkzaam zijn. Er is aangenomen dat deze in de provincie Zuid-Holland waarschijnlijk niet vaak zullen voorkomen, omdat de provincie niet grenst aan een buurland (België of Duitsland).

•

Het hoofddoel van dit onderzoek is om tot een schatting te komen van het aantal arbeidsmigranten die wonen en/of werken in de provincie Zuid-Holland en haar gemeenten. Om hier een benadering van te geven, is met de opdrachtgever afgesproken dat louter van officiële registratiebronnen gebruik wordt gemaakt. Hierin worden of staan arbeidsmigranten geregistreerd als zij op basis van een legale constructie in Nederland werk verrichten. Dientengevolge worden er in dit rapport geen uitspraken gedaan over de eventuele arbeidsmigranten die niet binnen officiële registraties staan geregistreerd c.q. zwart werken.

•

Afgesproken is om te kijken naar arbeidsmigranten die vanuit binnen de Europese Economische Ruimte in Nederland werken. Zij hoeven geen tewerkstellingsvergunning aan te vragen en kunnen dankzij het vrij verkeer van werknemers en diensten, en/of de vrijheid van vestiging in Nederland legaal werk verrichten.

•

Binnen dit onderzoek is er, in samenspraak met de begeleidingscommissie, voor gekozen om een eigen definitie van een arbeidsmigrant te hanteren, gericht op de beleidsdoelen die in dit onderzoek centraal staan. Daarmee zijn de uitkomsten niet direct vergelijkbaar met de uitkomsten van andere onderzoeken. Het onderzoek kan desgewenst opgeschaald worden naar landelijk niveau, mits daarbij van dezelfde definitie wordt uitgegaan.

1.4

Interpretatie van de opdracht

In de onderzoeksopdracht liggen twee soorten vragen besloten. Ten eerste is er sprake van een probleemgerichte vraag naar de methodiek om een schatting te maken van het aantal 5

De begeleidingscommissie voor dit onderzoek is gevormd door vertegenwoordigers van de gemeenten Den Haag, Rotterdam en de opdrachtgever gemeente Westland, de provincie Zuid-Holland, de VNG, de departementen BZK en SZW en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB)

pagina 7/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

arbeidsmigranten die in de provincie Zuid-Holland en haar gemeenten wonen en/of werken. Ten tweede is er sprake van een ontwerpgerichte vraag naar een structurele en duurzame totstandkoming van informatievoorziening op basis van de registratie van arbeidsmigranten. Wanneer het niet of maar deels mogelijk blijkt om een betrouwbare schatting te maken is gevraagd om aanbevelingen te doen hoe in de toekomst het aantal arbeidsmigranten beter in kaart te brengen is. Om tot een beantwoording van de onderzoeksopdracht te komen, zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: •

Welke eisen worden er gesteld aan de registratie van arbeidsmigranten vanuit de verschillende gemeentelijke, provinciale en rijkstaken? Wat zijn verschillen en overeenkomsten in de eisen vanuit de verschillende taken? Wat zijn de criteria waaraan de kwaliteit van de registratie bepaald wordt? Te denken valt onder andere aan: gegevenselementen zoals woon- en/of werkadres, afkomst of nationaliteit en werksector.

•

Welke bronnen bevatten gegevens over arbeidsmigranten6? Welke gegevens zijn beschikbaar in deze bronnen en wat zijn de gehanteerde definities, actualiteit en betrouwbaarheid van de gegevens?

•

Welke vanuit gemeentelijke en provinciale taken gewenste gegevens zijn niet beschikbaar in de huidige bronnen? Welke gegevens hebben niet de benodigde betrouwbaarheid of actualiteit?

1.5

Indeling rapport

Dit rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 gaat in op de informatiebehoefte van de provincie en de gemeenten en op de wijze waarop een definitie van het begrip arbeidsmigrant is opgesteld die aansluit bij de geformuleerde informatiebehoefte. Hoofdstuk 3 brengt in kaart onder welke arbeidsconstructies arbeidsmigranten die afkomstig zijn uit de Europese Unie in Nederland werkzaam kunnen zijn en aan welke registraties gegevens over arbeidsmigranten ontleend kunnen worden. De opgestelde schatting van het aantal arbeidsmigranten en de verantwoording van de gehanteerde werkwijze wordt gepresenteerd in hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5 komt het gevraagde verbetervoorstel aan bod en worden de mogelijkheden verkend om de registraties zo aan te passen dat het aantal arbeidsmigranten in de toekomst beter te bepalen is. De respondenten waarmee is gesproken, zijn vermeld in bijlage A.

6

Binnen registraties worden arbeidsmigranten niet aangemerkt als zijnde arbeidsmigranten. Binnen de registraties moet daarom worden gezocht naar (persoons)kenmerken die duiden op een arbeidsmigrant. Deze kenmerken worden ontleend aan de definitie.

pagina 8/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

Informatiebehoefte en gehanteerde definitie

2.

Het doel waarvoor de gegevens gebruikt gaan worden bepaalt welke gegevens verzameld moeten worden en wat de definities zijn die worden gehanteerd. In dit hoofdstuk wordt eerst de informatiebehoefte weergegeven zoals die door de provincie en deelnemende gemeenten is geformuleerd. Vervolgens komt de definitie van arbeidsmigrant die in het onderzoek gehanteerd zal worden aan de orde.

2.1

Informatiebehoefte.

Weten hoeveel arbeidsmigranten er in een regio wonen en werken kan voor verschillende doeleinden nuttig zijn. In een aantal interviews met gemeenten, de provincie en ministeries zijn twee belangrijke doelstellingen naar voren gekomen. 1. De schatting van het aantal arbeidsmigranten is relevant voor huisvestingsvraagstukken. 2. De schatting van het aantal arbeidsmigranten is relevant voor toezicht- en handhavingsvraagstukken. In de onderstaande paragrafen zijn deze doelstellingen beschreven en worden aanvullende gegevens die nodig zijn om een schatting te kunnen gebruiken voor de doelstellingen afgeleid.

2.1.1

Doelstelling 1: Huisvestingsvraagstukken

Arbeidsmigranten die naar Nederland komen hebben veelal behoefte aan huisvesting. Deze huisvesting kan van tijdelijke aard zijn wanneer arbeidsmigranten voor een korte periode naar Nederland komen om te werken. Het kan ook een behoefte aan permanente huisvesting betreffen, wanneer arbeidsmigranten zich in Nederland voor langere tijd willen gaan vestigen. Zowel de provincie als de gemeenten hebben taken en verantwoordelijkheden die betrekking hebben op het voorzien in voldoende en passende huisvesting. Een goede schatting van het aantal arbeidsmigranten helpt de bevoegde gezagen om aan deze doelstellingen te voldoen. De volgende doelstellingen in relatie tot huisvesting zijn naar voren gekomen uit de interviews: •

•

•

De provincie en gemeenten willen met behulp van cijfers over aantallen arbeidsmigranten een inschatting maken hoeveel, en welk type, huisvestiging er daadwerkelijk voor deze doelgroep gebouwd of georganiseerd moet worden. Het aantal arbeidsmigranten is relevant voor de prognose van de woningbehoefte voor zover arbeidsmigranten als niet-ingezetene staan ingeschreven in de BRP. Immers, ingezetenen in de BRP worden al meegenomen in de huidige statistieken op basis waarvan huisvestingsbeleid wordt gemaakt. Het aantal arbeidsmigranten is daarnaast relevant voor de regionale woonvisies die de gemeenten gezamenlijk dienen op te stellen. De provincie wil per gemeente het aantal arbeidsmigranten dat er woont en werkt voor de gemeenten inzichtelijk maken, als input voor de discussie over de huisvestingsopgave waar iedere gemeente voor staat. Het ministerie van SZW en het merendeel van de overige betrokken partijen zetten in op kwalitatief betere huisvesting om misstanden en uitbuiting tegen te gaan en te voorkomen. Dit kan

pagina 9/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

bijvoorbeeld het geval zijn als arbeidsmigranten hoge percentages van hun loon moeten afstaan voor (gebrekkige) huisvesting7.

2.1.2

Doelstelling 2: Toezicht- en handhavingsvraagstukken

Toezicht en handhaving kwam in de interviews veelvuldig naar voren als wettelijke taak, in relatie tot arbeidsmigranten. Toezicht en handhaving kan betrekking hebben op verschillende zaken, zoals bijvoorbeeld illegale kamerverhuur en overbewoning, veiligheid en overlast, maar ook het tegengaan van ondermijning of het controleren op bijstandsfraude. Hier hebben met name gemeenten mee te maken. In onderzoeken die in het kader van toezicht en handhaving worden uitgevoerd bestaat een sterke behoefte aan meer informatie over het verblijfadres binnen Nederland van arbeidsmigranten. Voor ingezetenen is het Nederlandse verblijfadres bekend in de BRP, maar voor niet-ingezetenen is dat niet het geval omdat dit niet wordt geregistreerd in de RNI. In de interviews is aangegeven dat ook het inzicht in het aantal arbeidsmigranten per stadsdeel of wijk kan helpen om doelgroep specifieke uitdagingen en beleid in kaart te brengen, in combinatie met eigen, bij de gemeente bekende, gegevens en analyses.

2.2

Definitie

In dit hoofdstuk wordt als eerste aandacht besteed aan de context van dit onderzoek. Ondanks dat arbeidsmigranten door heel Nederland werken, heeft de Zuid-Hollandse regio specifieke karakteristieken die bepalend zijn voor de doelstelling binnen dit onderzoek. Ten tweede wordt ingegaan op een specifieke definitie van een arbeidsmigrant die hier gehanteerd is.

2.2.1

Context: arbeidsmigranten in de provincie Zuid-Holland

De provincie Zuid-Holland kent een hoge werkgelegenheid. Cijfers uit 2018 laten zien dat 20 procent van de bedrijven gevestigd in de provincie kampt met een tekort aan personeel 8. Dit tekort kan niet opgelost worden met het al aanwezige arbeidspotentieel. Als een gevolg hiervan, concludeert de provincie Zuid-Holland in haar programma Huisvesting Arbeidsmigranten, zijn arbeidsmigranten onmisbaar voor de regionale economie. Bovendien kent de provincie relatief veel sectoren waar arbeidsmigranten traditioneel frequent in werkzaam zijn of gevraagd voor worden. Gedacht kan worden aan: •

Glastuinbouw, tuinbouw en sierteelt, geconcentreerd in Westland, Oostland, de Bollenstreek en Boskoop en omstreken;

•

Logistieke sector en distributiebedrijven, geconcentreerd rondom de havens van Rotterdam en in het bijzonder de Europoort, de Maasvlakte(s) en de A12-corridor;

•

Vleesverwerkende industrie, verspreid door de provincie. Zuid-Holland is na Noord-Brabant en Gelderland de provincie met de meeste slachthuizen en vleesverwerkers in Nederland;

•

Bouwsector, verspreid door de provincie.

7

Dat dit een groot probleem is bleek onder andere in januari 2020 toen een Haagse kerk een ´levensgevaarlijk illegaal pension´ bleek te zijn. 8 Economic Board Zuid-Holland (2019). Economische Monitor Zuid-Holland pagina 10/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

2.2.2

Wie is er arbeidsmigrant?

Voor het onderliggende onderzoek is het belangrijk om zorgvuldig te kijken naar de te hanteren definitie van een arbeidsmigrant. Wat betreft (persoons)kenmerken (leeftijd, afkomst, verblijfsduur) kan worden gesteld dat binnen de literatuur geen overeenkomst bestaat over wat een arbeidsmigrant typeert en wat niet. In de breedste zin van het woord kan worden gesteld dat iemand die naar een land migreert met als primaire doel om daar te gaan werken een arbeidsmigrant is. Dit is een zeer ruime definitie, met als mogelijk gevaar dat het aantal arbeidsmigranten wordt overschat, omdat bepaalde groepen onterecht worden meegerekend. Wanneer daarentegen een zeer nauwe definitie wordt gehanteerd, riskeert men een onderschatting van het aantal. Arbeidsmigranten komen om uiteenlopende redenen in Nederland werken. Dit werd in 2011 door onderzoekers van de Erasmus Universiteit9 vastgesteld. Zij onderscheidden vier afwijkende patronen in de migratie van arbeidsmigranten: •

Circulaire & seizoenmigratie Arbeidsmigranten binnen deze groep komen kortstondig naar Nederland om te werken en hebben weinig tot geen contact met de Nederlandse bevolking. Zij hebben niet de ambitie om zich uiteindelijk in Nederland te vestigen.

•

Transnationale migratie Arbeidsmigranten binnen deze groep wortelen zich relatief goed in Nederland, maar onderhouden tegelijkertijd sterke banden met het thuisland.

•

Vestigingsmigratie Arbeidsmigranten binnen deze groep komen naar Nederland primair om zich hier te vestigen. Ze zijn, in vergelijking tot groepen die andere migratiepatronen kennen, relatief vaker hoogopgeleid.

•

Footloose migratie Arbeidsmigranten binnen deze groep zijn relatief kort in Nederland en hebben weinig tot geen contact met de Nederlandse bevolking. Daarnaast onderhouden ze ook maar geringe contacten met het land van herkomst.

Dit resulteert in het volgende figuur:

9

Engbersen, G., Leerkes, A., Ilies, M., Snel, E., & Meij, R. (2011). Arbeidsmigratie in vieren. Bulgaren en Roemenen vergeleken met Polen pagina 11/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

Typologie van migratiepatronen

In aanvulling op de classificatie van Engbersen et al. werd in de interviews met gebruikersgroepen 10 duidelijk dat de gebruikersgroepen een ander primair onderscheid tussen verschillende groepen arbeidsmigranten maken. Als belangrijkste variabele wordt door de gebruikersgroepen niet gekeken naar de mate van binding met het thuis- of herkomstland, maar naar verblijfsduur. Grofweg worden daarbinnen twee groepen ontwaard: •

Groep die naar Nederland komt om te werken zonder de ambitie om zich te vestigen. Het gaat om het verrichten van tijdelijk werk om vervolgens weer terug te keren naar het land van herkomst. De duur van het tijdelijk werk verschilt: van een aantal maanden tot een aantal jaar. Arbeidsmigranten binnen deze groep hebben veelal geen duidelijk plan voor ogen als ze hier aankomen. Ze weten niet hoe lang ze zullen verblijven.

•

Groep die naar Nederland komt met als primair doel om zich hier definitief te vestigen en dus sterker dan de andere groep inzet op integratie en bijvoorbeeld het verkrijgen van zelfstandige woonruimte.

Het is niet duidelijk wat de omvang en relatieve grootte van de groepen is. Ook kan de intentie waarmee mensen naar Nederland komen en hun daadwerkelijke gedrag verschillen. Wie komt om zich te vestigen kan (soms na jaren) toch terugkeren naar het land van herkomst. Omgekeerd kan wie de bedoeling heeft voor korte tijd in Nederland te werken maar hier bijvoorbeeld een relatie krijgt zich toch vestigen.

2.2.3

Te hanteren specifieke definitie

Op basis van gesprekken is afgesproken hoe een arbeidsmigrant binnen dit onderzoek wordt getypeerd. Er wordt onderscheid gemaakt tussen een aantal variabelen. Herkomst Uit de gesprekken en deskresearch blijkt dat binnen de EER met name grote groepen uit MiddenEuropa, Oost-Europa en Zuid-Europa naar de provincie Zuid-Holland komen om te werken. Daarom

10

Provincie, gemeenten, ministeries

pagina 12/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

wordt gekozen voor een afbakening binnen de EU-lidstaten, specifiek de EU-15. Dit zijn de MOE11- en GIPS-landen12. Dientengevolge wordt niet gekeken naar migranten die van buiten de EU in Nederland komen werken. Deze groep wordt buiten scope geplaatst van het onderzoek. Kennismigranten en studenten worden niet beschouwd als arbeidsmigrant. Kennismigranten (ook wel: expats) komen veelal via migratie naar Nederland. Aangenomen wordt dat personen die meer verdienen dan ‘het 57e percentiel’ kennismigrant zijn. In 2018 was dat een inkomen van maximaal tussen 26-28K bruto per jaar. Ook migranten die naar Nederland komen om te studeren worden binnen de scope van dit onderzoek niet beschouwd als arbeidsmigranten. In de berekening zijn gegevens van DUO over buitenlandse studenten in Nederland betrokken. Arbeidstijd In overleg met de opdrachtgever is bepaald dat alleen personen die minimaal 18 uur per week werken worden aangemerkt als arbeidsmigrant. Voor deze grens is gekozen om enerzijds migranten met een marginale arbeidstijd per week uit te sluiten13, en anderzijds de arbeidsmigranten die onder een nulurencontract hier werken zo veel als mogelijk mee te nemen14. Leeftijd Afgesproken is om arbeidsmigranten te tellen vanaf de volwassen leeftijd (18 jaar) tot aan de Nederlandse pensioenleeftijd (67 jaar).

Verblijfsduur In dit onderzoek is ervoor gekozen arbeidsmigranten die als ingezetene staan ingeschreven in de BRP de eerste acht jaar dat ze staan ingeschreven als arbeidsmigrant mee te tellen, daarna niet meer, omdat dan – gelet op de lange verblijfsduur – mag worden aangenomen dat ze niet meer direct met het begrip ‘arbeidsmigrant’ geassocieerd zullen worden en als reguliere vestigingsmigrant kunnen worden beschouwd. Van niet-ingezetenen is niet bekend of en wanneer ze daadwerkelijk in Nederland verblijven en kan het criterium verblijfsduur niet worden toegepast. Daar is ervoor gekozen om arbeidsmigranten mee te tellen wanneer ze gedurende het jaar waar het onderzoek betrekking op heeft op enig moment met een actueel dienstverband in de Polisadministratie geregistreerd zijn. Definitie De vorige voorbehouden in acht nemend, is de definitie voor dit onderzoek als volgt: Een arbeidsmigrant is een persoon tussen de 18 en 67 jaar uit een MOE of GIPS-land die in Nederland minimaal 18 uur per week werkt en in Nederland verblijft, maximaal acht jaar in de BRP is ingeschreven als ingezetene en niet voor kennismigratie of studie in Nederland verblijft.

11

Onder MOE-landen wordt verstaan: Bulgarije, Estland, Hongarije, Kroatië, Letland, Litouwen, Polen, Roemenië, Slowakije en Tsjechië 12 Onder GIPS-landen wordt verstaan: Griekenland, Italië, Portugal en Spanje 13 Gedacht kan worden aan migranten met een bijbaantje. Binnen dit onderzoek is ervoor gekozen om deze mensen niet mee te nemen als arbeidsmigranten 14 Onder een nul-urencontract kan het beschikbare werk per week verschillen. 18 uur per week wordt als grens genomen. pagina 13/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

3.

Arbeidsconstructies en registraties

Welke gegevens beschikbaar zijn hangt af van de arbeidsconstructie waaronder arbeidsmigranten werkzaam zijn en de registraties waarin ze, mede als gevolg daarvan, voorkomen. In dit hoofdstuk worden eerst de mogelijke arbeidsconstructies en relevante registraties beschreven. De conclusie over de mogelijkheden die dit biedt om de gewenste schatting van de aantallen arbeidsmigranten op te stellen staat in het laatste hoofdstuk.

3.1

Arbeidsconstructies

Arbeidsmigranten kunnen onder verschillende wettelijke constructies binnen Nederland aan het werk gaan. In dit onderzoek wordt uitsluitend gefocust op regels en afspraken binnen Europa. Hiervoor geldt dat buitenlandse arbeidskrachten zonder tewerkstellingsvergunning in Nederland kunnen werken dankzij het vrij verkeer van werknemers en diensten, en vrijheid van vestiging die binnen de EU van kracht zijn15. Deze bepalingen vertalen zich achtereenvolgens in verschillende arbeidsconstructies die hieronder uiteen worden gezet. Arbeidsconstructie op basis van vrij verkeer van werknemers (werkgever gevestigd in Nederland) Op basis van het vrij verkeer van werknemers (artikel 45 VwEU) kunnen personen uit EU-landen16 bij een werkgever in een andere EU-lidstaat in dienst treden. Voor arbeidsmigranten geldt dat dit de meest gebruikelijke constructie is waaronder ze in Nederland komen werken. Als arbeidsmigranten in dienst zijn van een Nederlandse werkgever draagt de werkgever de sociale premies en loonbelasting af in Nederland. In veel gevallen worden buitenlandse werknemers in dienst genomen via een intermediair in de vorm van een uitzendbureau gevestigd in Nederland met eventueel dochterondernemingen in een ander Europees land als tussenpartij.

De buitenlandse werknemer is dan in dienst van het Nederlandse uitzendbureau en wordt vervolgens ´uitgeleend´ aan andere Nederlandse werkgevers (inleners). Geschat wordt dat ongeveer de helft van alle arbeidsmigranten die naar Nederland komt via een intermediair aan werk geraakt17. Ook is het mogelijk dat een werkgever direct buitenlandse werknemers inhuurt. Dit komt bijvoorbeeld frequent voor in de land- en tuinbouwsector, waar tuinders terugkerend vaste arbeidsmigranten inhuren voor seizoengebonden werkzaamheden. Arbeidsconstructie op basis van vrij verkeer van diensten (werkgever in een andere EU-staat dan Nederland) Op basis van vrij verkeer van diensten (artikel 56 VwEU) kunnen werknemers van werkgevers uit andere EU-lidstaten tijdelijk in Nederland komen werken. Er is dan formeel sprake van detachering, zoals bedoeld in de detacheringsrichtlijn 18. De detacheringsrichtlijn is vervangen door de herziene detacheringsrichtlijn uit 2018 (Richtlijn 2018/957). De implementatiewet van de herziene detacheringsrichtlijn is op 30 juni 2020 in werking getreden. 15

Respectievelijke artikel 45, artikel 56 en artikel 49 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna VwEU) 16 Dit geldt (hier en later) ook voor de EER 17 SEO economisch onderzoek (2018, p. 17). De economische waarde van arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa voor Nederland 18 Richtlijn 96/71 van de Europese Gemeenschap, zie https://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0071:NL:HTML pagina 14/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

Voor uit het buitenland gedetacheerde arbeiders is de Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie (WagwEU) van kracht. Deze volgt uit de Europese detacheringsrichtlijn en handhavingsrichtlijn 2014/67 en vervangt de Wet arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende arbeid (WAGA). De WagwEU schrijft voor dat werknemers van buitenlandse EU-bedrijven, die tijdelijk in Nederland werken, recht hebben op een aantal Nederlandse wettelijke arbeidsvoorwaarden (de zogenoemde harde kern van arbeidsvoorwaarden). Hierbij gaat het onder meer om het betalen van ten minste het wettelijk minimumloon, het bieden van een veilige werkomgeving, het zorgen voor voldoende rusttijden en het bieden van voldoende vakantiedagen. Hierop wordt toegezien door de Inspectie SZW. Op basis van de WagwEU moet de in het buitenland gevestigde werkgever, die werknemers bij een Nederlandse onderneming detacheert, voldoen aan een meldingsplicht voorafgaand aan de detachering. De melding behelst gegevens over de identiteit van de werknemer, de plaats waar de werkzaamheden verricht zullen worden en de aard en duur van de werkzaamheden. Een meldsysteem om meldingen hierover te ontvangen werd ten tijde van het onderzoek door het ministerie van SZW ontwikkeld en ingevoerd. Dit systeem, in de vorm van een digitaal loket, is vanaf 1 maart 2020 in werking getreden.

Voor gedetacheerde werknemers is het mogelijk dat zij maximaal 2 jaar sociaal verzekerd blijven in het land waar de werkgever normaal gesproken actief is. De sociale premies zijn dan ook in dat land verschuldigd. Bij kort verblijf in Nederland is de loonbelasting ook verschuldigd in het woonland. Een A1-verklaring is geen wettelijke plicht in geval van detachering. Het gaat om een bewijsstuk waaruit de bijdrage voor socialezekerheidsregelingen blijkt. Dat kan een A1-verklaring zijn of een ander bewijsstuk. Hier wordt in een volgend hoofdstuk verder op ingegaan. Arbeidsconstructie op basis van vrijheid van vestiging (eigen werkgever) Op basis van de vrijheid van vestiging (artikel 49 VwEU) kunnen arbeidsmigranten ten slotte in Nederland komen werken als zelfstandige. Hier zijn twee constructies denkbaar: •

Allereerst kunnen arbeidsmigranten een eigen bedrijf starten in Nederland door zich bij de Kamer van Koophandel (KvK) in te schrijven.

•

Daarnaast kan een persoon een eigen onderneming hebben in het buitenland en zijn diensten in Nederland verkopen. De aard van de in dit geval opdrachtnemer/opdrachtgeverrelatie die met een in het buitenland geregistreerde zelfstandige wordt aangegaan is zeer vergelijkbaar met die van een Nederlandse zzp’er (bijvoorbeeld wat betreft het vooraf afspreken van een prijs, het door de zelfstandige zelf bepalen van werktijden), afgezien van het feit dat de onderneming niet staat geregistreerd bij de KvK.

In dit onderzoek wordt aan alle drie de groepen arbeidsmigranten aandacht besteed.

3.2

Registratiebronnen

Arbeidsmigranten die onder verschillende constructies in Nederland werk verrichten worden op verschillende manieren geregistreerd. In de eerste plaats geldt dat niet binnen iedere registratiebron dezelfde gegevens worden opgeslagen. Het kan bovendien voorkomen dat registratiebronnen

pagina 15/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

aanvullende informatie bevatten en dat daarmee gekoppeld moet worden om een helder beeld te krijgen. Binnen dit hoofdstuk wordt uiteengezet wat de belangrijkste registratiebronnen zijn.

3.2.1

BRP

De meeste arbeidsmigranten die in Nederland komen werken, worden geregistreerd in de Basisregistratie personen (BRP). De BRP bevat persoonsgegevens van inwoners van Nederland en van personen die Nederland hebben verlaten of korter dan vier maanden in Nederland verblijven. De eerste groep wordt aangeduid als ingezetenen en de tweede groep wordt aangeduid als nietingezetenen. In dit rapport wordt dit onderscheid toegepast 19. Voor arbeidsmigranten geldt dat ze zich kunnen inschrijven als ingezetene, maar ook als niet-ingezetene. Beide bronnen zijn nodig om tot een gedegen schatting te komen.

BRP

Ingezetenen

Nietingezetenen

Samenstelling BRP Na het inschrijven in de BRP wordt een Burgerservicenummer (BSN) 20 toegekend, dus ook aan een arbeidsmigrant die in de RNI geregistreerd wordt. Het hebben van een BSN is wettelijk gezien niet benodigd om werk in Nederland te kunnen verrichten, dat mogen arbeidsmigranten immers al omdat zij EU-burger zijn. Feitelijk gezien kan een arbeidsmigrant dus ook zonder BSN hier komen werken, maar dan moet de werkgever het anoniemtarief van 52 procent belasting toepassen, wat fiscaal zeer onaantrekkelijk is. Gesteld kan worden dat hierdoor een sterke prikkel voor arbeidsmigranten bestaat om zich in te schrijven in de BRP. Ook voor arbeidsmigranten die hier op basis van de vrijheid van vestiging een bedrijf stichten geldt dat ze een BSN nodig hebben. Dit is een vereiste voor de inschrijving van een eigen onderneming bij de KvK. Zowel ingezetenen als niet-ingezetenen kunnen zich in de KvK inschrijven 21. Voor de groepen arbeidsmigranten die onder een detacheringsconstructie of als in het buitenland geregistreerde zelfstandige naar Nederland komen, geldt dat zij zonder BSN legaal werk kunnen verrichten. Dat sluit echter niet uit dat ze zich (ook) vrijwillig registreren in de BRP.

3.2.2

Registratie ingezetenen in de BRP

Als een arbeidsmigrant naar redelijke verwachting langer dan vier maanden (binnen zes maanden) in Nederland denkt te verblijven dan is hij of zij verplicht om zich als ingezetene in de BRP in te

Dit wijkt lichtelijk af van spreektaal rondom het thema arbeidsmigranten. In de volksmond wordt met ‘een inschrijving in de BRP’ louter ingezetenen bedoeld, maar officieel bevat de BRP zowel ingezetenen als niet-ingezetenen 20 Een BSN wordt alleen verstrekt bij een eerste registratie in de BRP. Het BSN vervalt daarna niet meer 21 Zie https://ondernemersplein.kvk.nl/inschrijven-bij-kvk-voor-zzpers-uit-de-eu/ 19

pagina 16/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

schrijven. In de basisregistratie worden over de ingeschrevene onder meer de volgende gegevens opgenomen22: − − − − −

Gegevens over de burgerlijke staat (naam, geslacht, ouders, eventueel huwelijk of geregistreerd partnerschap) Gegevens over de nationaliteit Gegevens in verband met het verblijfsrecht23 Gegevens over de het adres in Nederland Gegevens over het BSN van de ingeschrevene

Een ingezetene is conform de Wet BRP verplicht een eventuele verhuizing, of vertrek naar een andere woongemeente te melden, daardoor is over ingezetenen een actueel adres bekend. Voor het opstellen van een schatting van het aantal arbeidsmigranten is een belangrijk vraagstuk welk deel van de migranten die in de BRP als ingezetene staan ingeschreven kunnen worden aangemerkt als arbeidsmigrant. Immers, of iemand een arbeidsmigrant is of niet, wordt niet als zodanig in de BRP opgenomen. Naast arbeidsmigranten vestigen zich ook andere migranten zoals bijvoorbeeld: •

Personen die naar Nederland komen omdat ze een relatie aangaan of hebben met iemand die al in Nederland woont

•

Internationale studenten

•

Diplomaten

•

Kennismigranten of expats.

Gesteld kan worden dat een schatting vervuild zou raken indien alle ingezeten migranten worden bestempeld als arbeidsmigranten. In hoofdstuk 6 zal verder worden toegelicht hoe bovenstaande groepen binnen registraties kunnen worden herkend, zo dat de schatting een zo waarheidsgetrouw beeld oplevert van arbeidsmigranten.

3.2.3

Registratie niet-ingezetenen in de BRP

Als een arbeidsmigrant naar redelijke verwachting korter dan vier maanden (binnen zes maanden) in Nederland denkt te verblijven dan kan hij of zij zich inschrijven als niet-ingezetene in de BRP. In de volksmond wordt gezegd dat deze personen zich inschrijven in de RNI. De RNI is bedoeld voor mensen die korter dan vier maanden in Nederland verwachten te verblijven en een relatie met de Nederlandse overheid hebben. Daarnaast staan in de RNI ook de personen geregistreerd die niet meer in Nederland verblijven, overleden zijn of nooit in Nederland woonden. Inschrijven in de BRP als niet-ingezetene kan niet bij alle gemeenten in Nederland worden gedaan. Er zijn in totaal 19 landelijke RNI-loketten waar niet-ingezetenen zich kunnen registreren24. Inschrijving geschiedt op basis van een geldig identiteitsbewijs. Van niet-ingezetenen worden in de BRP veel minder gegevens opgeslagen dan van ingezetenen. Het gaat om de volgende gegevens: •

Algemene gegevens: −

Gegevens over de burgerlijke staat: naam, geslacht 25

22

Zie voor een volledig overzicht artikel 2.7 eerste lid van de Wet BRP Aangeleverd door het ministerie van Justitie en Veiligheid 24 De RNI-loketten bevinden zich verspreid door Nederland. In de provincie Zuid-Holland zijn RNI-loketten in de gemeenten Den Haag, Leiden, Rotterdam en Westland 25 Het registreren van iemands overlijden is ook mogelijk in de RNI 23

pagina 17/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

•

− Gegevens over nationaliteit − Gegevens in verband met het verblijfsrecht van de vreemdeling − Gegevens over het woonadres in het buitenland − Gegevens over het BSN van de ingeschrevene Andere gegevens26

De minister van BZK is verantwoordelijk voor de voorziening van het inschrijven van niet-ingezetenen. Een belangrijk verschil tussen een registratie als ingezetene en als niet-ingezetene is dat bij de laatste groep geen Nederlands maar een buitenlands woonadres wordt opgenomen. Dit volgt uit het feit dat ervan wordt uitgegaan dat deze mensen maar tijdelijk in Nederland verblijven en daarna weer terugkeren naar hun buitenlandse woonplaats. Dientengevolge hebben overheidsinstanties van personen (en dus ook arbeidsmigranten) in de RNI geen zicht op waar ze in Nederland verblijven. Om de RNI te verrijken met een Nederlands verblijfadres werd in 2014 de pilot REVA (Registratie Eerste Verblijfadres) gestart. REVA was een applicatie naast de RNI die RNI-gemeenten toestond om het eerste verblijfadres van een niet-ingezetene te registreren. Het eerste verblijfadres werd gezien als indicator van de verblijfplaats en kon geraadpleegd worden door de woongemeente. Het opgeven van een verblijfadres was niet verplicht en er kon ook werkgeversadres opgegeven worden. De pilot werd in 2019 door de staatssecretaris van BZK beëindigd, ondanks positieve gemeentelijke recensies zoals blijkt uit een evaluatie door ICTU 27. Door REVA werd het voor gemeenten beter inzichtelijk waar groepen niet-ingezetenen, waaronder arbeidsmigranten, binnen de gemeente verbleven. Er werden echter ook nadelen ervaren.

Zo werd binnen REVA alleen het eerste verblijfadres geregistreerd, terwijl van arbeidsmigranten bekend is dat ze vaak op tijdelijke locaties wonen en veelvuldig verhuizen binnen en tussen gemeenten. Vanuit de RNI bestaat geen verplichting om dergelijke verplaatsingen aan te geven, niet alleen omdat dit wettelijk niet geregeld is, maar ook omdat er in de RNI geen Nederlands woonadres wordt opgenomen.

3.2.4

Arbeidsmigranten in de BRP

Het is bekend dat veel arbeidsmigranten bij binnenkomst in Nederland zich laten registreren als nietingezetene in de BRP. De werkgever speelt hierin een grote rol. De werkgever draagt in veel gevallen zorg voor een (eerste) verblijfplek en helpt een arbeidsmigrant met de registratie om een BSN te verkrijgen. De drempel hiervoor is bij een inschrijving als niet-ingezetene lager dan een inschrijving als ingezetene. Immers, de werkgever regelt een afspraak bij een RNI-loket én bij een registratie als nietingezetene hoeft de persoon geen woonadres op te geven, en dus ook geen verhuizingen door te geven. Omdat werkgevers en arbeidsmigranten louter zijn geïnteresseerd in het verkrijgen van een BSN, volstaat een inschrijving als niet-ingezetene. Deze factoren zorgen ervoor dat arbeidsmigranten zich sneller zullen inschrijven als niet-ingezetene dan als ingezetene in de BRP, zélfs wanneer een arbeidsmigrant naar redelijke verwachting langer dan vier maanden (binnen zes maanden) in Nederland denkt te gaan verblijven of intussen al verblijft . Indien arbeidsmigranten langer dan vier maanden in Nederland verblijven en staan ingeschreven als niet-ingezetene zijn ze alsnog verplicht zich als ingezetene in te laten schrijven in de BRP. Ze hebben dan een aangifteplicht vanuit de Wet BRP. In veel gevallen blijkt echter dat dit niet gebeurt 28. Hierdoor 26

Zie voor een volledig overzicht artikel 2.69 eerste lid van de Wet BRP https://www.ictu.nl/projecten/registratie-eerste-verblijf-adres-voor-niet-ingezetene# 28 Zie rapport Landelijk Beeld van de Ondermijnende Criminaliteit (2019, p. 33) via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/10/18/tk-bijlage-landelijk-beeld-ondermijnende-criminaliteit 27

pagina 18/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

komt het voor dat arbeidsmigranten ongeacht verblijfsduur in Nederland in de RNI blijven ingeschreven als niet-ingezetene, waardoor hun verblijfadres en zelfs het feit van verblijf in Nederland bij wettelijke instanties onbekend blijft. Gemeenten kunnen daardoor niet gericht controleren of beleid maken op huisvesting en hebben ook geen weet van verblijf van arbeidsmigranten binnen de gemeentelijke grenzen. Ook de Inspectie SZW heeft problemen aangekaart met het bereiken van arbeidsmigranten die hebben geklaagd over slechte werkomstandigheden. Zo kunnen inspecteurs en rechercheurs arbeidsmigranten die geklaagd hebben over slechte werkomstandigheden, of zelfs arbeidsuitbuiting, vaak moeilijk traceren om aanvullende informatie te verstrekken, omdat hun verblijfsadres in Nederland niet beschikbaar is29. Ook zijn er vaak geen contactgegevens (zoals een e-mailadres en telefoonnummer) bekend. Geconcludeerd kan worden dat veel arbeidsmigranten die langer dan vier maanden in Nederland verblijven niet aan de aangifteplicht voldoen. Daarbij kan een kennishiaat een rol spelen, maar ook dat arbeidsmigranten in veel gevallen weinig belang hebben bij een inschrijving als ingezetene.

Het benodigde BSN om te werken blijft ongeacht verblijfduur geldig en is dus geen ‘prikkel’ om tot inschrijving als ingezetene in de BRP over te gaan; bovendien behalen veel arbeidsmigranten met een inschrijving als ingezetene geen aanvullende voordelen of nadelen. Dit maakt dat ze geen extra actie ondernemen en ingeschreven blijven staan in de RNI. Voor het maken van een schatting van het aantal arbeidsmigranten geldt daarom ook dat de RNI een onmisbare bron is om mee te tellen. In het geval dat arbeidsmigranten de ambitie hebben zich in Nederland te vestigen, kan een inschrijving als ingezetene in de BRP wel lonen. Wanneer er een partner en/ of kinderen in het spel is, er sprake is van deelname aan onderwijs of bijvoorbeeld het huren of kopen van een zelfstandige woning, wordt inschrijving als ingezetene bijna een randvoorwaarde om aan de geldende regels te voldoen.

3.2.5

Polisadministratie

Naast de BRP wordt (een gedeelte van) de groep arbeidsmigranten ook geregistreerd in de Polisadministratie die wordt bijgehouden door het UWV. In de Polisadministratie worden (via de Loonaangifteketen) o.a. gegevens over arbeidsvergoedingen van werkgevers aan werknemers, sociale uitkeringen, lijfrentes en pensioenen opgeslagen. Het vormt daarmee een waardevolle bron om te bepalen in hoeverre een persoon ook daadwerkelijk in Nederland werkt (of: economisch actief is30). Dit wordt immers uit de BRP (voor zowel ingezetenen als niet-ingezetenen) niet duidelijk. Overigens geldt dat alleen van arbeidsmigranten in loondienst binnen de Polisadministratie gegevens worden verzameld. Arbeidsmigranten met een eigen bedrijf in Nederland betalen in Nederland inkomstenbelasting en komen voor in de administratie van de Belastingdienst. Voor arbeidsmigranten die als zelfstandige zijn geregistreerd in hun land van herkomst of onder een detacheringsconstructie hier werken, geldt dit niet. Het samenbrengen van de gegevens uit de Polisadministratie en de BRP geschiedt op basis van het BSN van een arbeidsmigrant. In het opstellen van een schatting van het aantal arbeidsmigranten is het combineren van de bronnen BRP en Polisadministratie in het bijzonder van belang. Immers, arbeidsmigranten vertonen hoge mate van arbeidsmobiliteit. Ze reizen veelvuldig heen en weer tussen 29 30

Zie ook de kamerbrief van 20 december 2019 jl. ‘Integrale aanpak misstanden arbeidsmigranten’ Hierbij geldt wel een vertraging van twee maanden

pagina 19/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

het herkomstland en werkland, terwijl ze ingeschreven blijven staan als niet-ingezetene in de BRP. Als ze weer in Nederland aan de slag gaan, hoeven ze zich niet opnieuw in te schrijven in de RNI, omdat het BSN, ongeacht vertrek, geldig blijft. Het is aannemelijk dat arbeidsmigranten die een actief dienstverband hebben ook in Nederland verblijven. Bij het maken van de schatting is daarom gekozen voor het uitgangspunt dat alleen arbeidsmigranten die op het peilmoment een actief dienstverband hebben worden meegeteld. In de Polisadministratie is wel een verblijfadres opgenomen, dat bij de aangifte van de loonbelasting door de werknemer dient te worden opgegeven. Welk adres een arbeidsmigrant kiest (het adres in Nederland of een adres in het buitenland) wordt vrijgelaten. Dit leidt tot een lage gegevenskwaliteit. In dit onderzoek is daarom gekozen om geen gebruik te maken van het verblijfadres in de Polisadministratie, maar er alleen de werklocatie uit af te leiden. Een werklocatie is niet bepalend voor waar iemand woont. De onderzochte gemeenten bieden een sprekend voorbeeld: veel arbeidsmigranten zijn werkzaam in Westland, maar wonen in Den Haag of Rotterdam, omdat de woningmarkt in Westland onvoldoende mogelijkheden voor arbeidsmigranten biedt om huisvesting te vinden.

3.2.6

Europese gegevens over A1-verklaringen en de WagwEU

Arbeidsmigranten die via een detacheringsconstructie of als in het buitenland geregistreerde zelfstandige in Nederland komen werken zijn meestal niet opgenomen in de Polisadministratie omdat zij geen loonbelasting of sociale premies in Nederland afdragen. Om een volledig beeld te krijgen van personen die in Nederland komen werken, moeten gegevens over deze groep uit een andere bron verkregen worden. Wie in Nederland geen sociale premies betaalt dient in het land van herkomst een A1-verklaring aan te vragen. Dat kan betrekking hebben op een aantal situaties: 1. Personen die worden gedetacheerd door hun werkgever in een andere EU-staat. Bijvoorbeeld een Poolse metselaar die in Nederland meewerkt aan een nieuwbouwproject, maar wel in dienst blijft van de Poolse werkgever. 2. Personen die als zelfstandige in een andere EU-staat gaan werken dan het land waar ze als zelfstandige staan geregistreerd. Bijvoorbeeld een Bulgaarse zelfstandige die in Nederland zijn diensten verkoopt. 3. Personen die structureel in twee of meer EU-staten arbeid verrichten als werknemer of als zelfstandige. Tot nu toe is de enige beschikbare bron over personen met een A1-verklaring een onderzoek dat de Europese Commissie ieder jaar laat uitvoeren. De meest recente gegevens dateren uit 2018. De gegevens worden gepubliceerd in rapportvorm, de achterliggende database is niet beschikbaar voor nader onderzoek.

In 2017 werden in totaal 2,8 miljoen A1-verklaringen in alle EU-lidstaten afgegeven. Dit aantal groeit ieder jaar gemiddeld met 12,9 procent sinds 2012. Aangenomen dat deze groeitrend doorzet dan is de verwachting dat er in 2019 ongeveer 3,5 miljoen A1-verklaringen zullen worden afgegeven. Dit is echter nadrukkelijk een verwachting; er zijn nog geen gegevens over bekend. Uit het ´2018 Annual Report on Intra-EU Labour Mobility` kunnen de volgende voor ons onderzoek relevante gegevens over afgegeven A1-verklaringen worden afgeleid.

pagina 20/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

Aantal afgegeven A1verklaringen in 2017 in de 28 landen van de EU, totaal

2.800.000

Ontvangend land niet bekend

1.100.000

Ontvangend land wel bekend

1.700.000

Ontvangend land is bekend en betreft Nederland

111.522

Daarvan, afkomstig uit MOElanden Daarvan, afkomstig uit GIPSlanden Totaal voor heel Nederland, afkomstig uit MOE en GIPSlanden Van deze 41.912, toe te rekenen aan ZuidHolland, maximaal aantal

31.866

10.046

41.912

9.200

Van de 2.8 miljoen verklaringen die in de EU zijn afgegeven is van 41.000 bekend dat ze zijn afgegeven in een MOE- of GIPS-land en dat Nederland het land is waar de werkzaamheden verricht gaan worden. De gegevens zijn alleen beschikbaar op het niveau van Nederland als geheel, niet per provincie of gemeente. pagina 21/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

Het aantal van 9200 arbeidsmigranten met een A1-verklaring in de provincie Zuid-Holland is een overschatting. Er zijn geen gegevens bekend waarmee getoetst kan worden of al deze personen aan de definitie van een arbeidsmigrant in dit onderzoek voldoen. Er kunnen bijvoorbeeld kennismigranten in deze groep voorkomen. Een deel van deze groep betaalt wel belasting in Nederland en zal dan ook in de RNI of in de BRP zijn ingeschreven. Hoe groot de overschatting is valt niet te zeggen.

3.3

Mogelijkheden voor een schatting

Het combineren van arbeidsconstructies en registratiebronnen levert het volgende samenvattende figuur op.

In loondienst als werknemer bij een Nederlandse werkgever

BRP (ingezetene of nietingezetene) en Polisadministratie

Werkzaam als zelfstandige met een in Nederland geregistreerd bedrijf

BRP (ingezetene of nietingezetene)

Gedetacheerd vanuit een werkgever uit een andere EU-staat

A1-verklaring en mogelijk BRP

Werkzaam als zelfstandige met een in het buitenland geregistreerd bedrijf

A1-verklaring en mogelijk BRP

In Nederland belasting en sociale premies betalen

Arbeidsmigrant in Nederland

In een andere EU-staat dan Nederland sociale premies betalen

Wie in Nederland belasting betaalt, als werknemer in loondienst of als zelfstandige, komt voor in de BRP: als ingezetene of als niet-ingezetene. Wie in het buitenland sociale premies betaalt kan in Nederland werken met een A1-verklaring en komt alleen voor in de Polisadministratie wanneer wel in Nederland belasting wordt betaald. Of deze personen zich laten inschrijven in de BRP is onbekend. Dat leidt tot de volgende beschikbaarheid van gegevens voor de verschillende groepen arbeidsmigranten.

pagina 22/48

25 september06 juli 2020

PBLQ – eindrapport onderzoek arbeidsmigranten

Ingezetene in BRP

Niet-ingezetene in RNI

Personen met een A1verklaring

BSN

X

X

-

Nationaliteit

X

X

X

Datum inschrijving

X

Alleen eerste inschrijving

-

Verblijft wel/ niet in Nederland31

X

-

-

Woongemeente32