RIS306824 Bijlage Zelfbouw en afkoopsom Den Haag - Rapportage

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden Opdrachtgever: Gemeente Den Haag Rotterdam, 10 december 2021

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

Opdrachtgever: Gemeente Den Haag

Michel Hek Michel Briene Erik van Ossenbruggen Robert Kievit Luc van Loo

Rotterdam, 10 december 2021

Inhoudsopgave

1

Inleiding 1.1 Aanleiding en doel 1.2 Vraagstelling 1.3 Aanpak en definities 1.4 Leeswijzer

3 3 3 4 5

2

De Haagse woningmarkt en het woonbeleid 2.1 De Haagse woningmarkt 2.2 Het Haagse woonbeleid

6 6 6

3

Zelf bouwen van woningen door gemeenten 3.1 Het proces van een projectontwikkeling in vier fasen 3.2 De verschillende varianten van zelfbouw door gemeenten 3.3 De randvoorwaarden voor zelfbouw door gemeenten 3.4 Conclusie

9 9 10 14 16

4

Inzetten van alternatieve instrumenten 4.1 Publiekrechtelijke instrumenten 4.2 Privaatrechtelijke instrumenten 4.3 Conclusie

18 18 22 26

5

Hanteren van een afkoopsom 5.1 Aanleiding 5.2 De afkoopsom 5.3 Juridisch perspectief 5.4 Financieel perspectief 5.5 Koppeling met zelfbouwen 5.6 Conclusie afkoopsom

28 28 28 29 31 32 33

6

Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies 6.2 Aanbevelingen

34 34 35

2

1

Inleiding

1.1

Aanleiding en doel De gemeente Den Haag wordt geconfronteerd met een omvangrijk woningtekort. De verwachting is dat de Hofstad de komende jaren met 4.000 tot 5.000 inwoners per jaar zal groeien, hetgeen ook eisen stelt aan de beschikbare woningvoorraad. Het zijn met name de huishoudens met een laagen een middeninkomen die moeite hebben om een passende woning te vinden. De kern van de opgave is dat de huidige goedkope en middeldure woningvoorraad kleiner is dan de groep huishoudens die daar gezien hun laag- of middeninkomen bij voorkeur in zou wonen. Om deze reden zet de gemeente Den Haag zich met name in om het woningaanbod in het goedkope en het middeldure segment te vergroten. In het coalitieakkoord ‘Samen voor de stad’ en de Woonagenda 2020-2023 heeft de gemeente vastgelegd dat in nieuwbouwprojecten 30% sociale huur en 20% middeldure huur moet worden gerealiseerd. Om te kunnen voldoen aan de percentages neemt de gemeente verschillende maatregelen. De betreffende eis wordt bijvoorbeeld meegenomen in gemeentelijke gronduitgiften. Daarnaast wordt er een doelgroepenverordening voorbereid waarmee het aandeel sociaal en middelduur tevens publiekrechtelijk, bij ontwikkelingen op particuliere gronden kan worden afgedwongen.

Naast de maatregelen die zijn benoemd in het coalitieakkoord en de woonagenda zijn in de Haagse gemeenteraad drie moties aangenomen, waarin verzocht wordt onderzoek te doen naar de volgende maatregelen: •

Het zelfbouwen van betaalbare woningen door de gemeente;

•

Het opleggen van een objectiveerbare afkoopsom in het geval dat sociale huurwoningen niet binnen een project kunnen worden gerealiseerd.

1.2

Vraagstelling Het onderzoek is, aansluitend bij de voorliggende moties, opgebouwd uit twee onderdelen die duidelijk in elkaars verlengde liggen. Het deelonderzoek (1) naar de mogelijkheden om als gemeente zelf te bouwen is bovendien uitgebreid met een analyse van andere instrumenten die kunnen worden ingezet om de bouw van voldoende en betaalbare woningen te stimuleren. Daarbij worden tevens voorbeelden uit andere gemeenten betrokken. In lijn met de voorliggende motie is het deelonderzoek (2) naar mogelijkheden om een afkoopsom in te zetten voor het stimuleren van sociale woningbouw minder verkennend van aard, maar gaat het vooral om een verdere verdieping. Onderzoeksvragen Op basis van de voorliggende moties en de twee deelonderzoeken zijn verschillende onderzoeksvragen geformuleerd. De betreffende onderzoeksvragen worden in het volgende overzicht weergegeven.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

3

Deelonderzoek 1 Mogelijkheden voor zelfbouw (hoofdstuk 3 en 4) 1)

Welke randvoorwaarden moet de gemeente in acht nemen als zij zelf gaat bouwen? a) Juridisch (markt & overheid, aanbesteding, staatssteun, etc.) b) Financieel (kostenafweging t.o.v. andere instrumenten, kostenbeheersing, risicobeheersing, vreemd vs. eigen vermogen) c) Grondeigendom d) Bouwvorm (hoogbouw-laagbouw, functiemenging) e) Locatie (Prioritaire vs. overige gebieden) f) Samenwerkingsvormen (% eigendom, exploitatie uitbesteden of zelf, woningtoewijzing) g) Woningbouwcategorieën (sociale en middeldure huur, koop, zorgdoelgroepen)

2)

Vergelijk o.b.v. vraag 1 de oplossing van het zelf bouwen met andere instrumenten die de gemeente heeft om betaalbare woningbouw te realiseren, met name op het gebied van juridische en financiële aspecten en risico’s. Deze alternatieve instrumenten dienen in ieder geval actief grondbeleid en sturing middels een doelgroepenverordening te bevatten.

3)

Neem bij het beantwoorden van vraag 1 en 2 ook voorbeelden uit andere gemeenten mee.

Deelonderzoek 2 Mogelijkheden voor inzet afkoopsom (hoofdstuk 5) 1)

In welke gevallen is het mogelijk om een afkoopsom in te zetten ter stimulering van sociale \woningbouw, met inachtneming van de doelstellingen uit de Woonagenda en de (naar verwachting binnenkort vast te stellen) Doelgroepenverordening?

2)

Welke rol kan een afkoopsom spelen bij het stimuleren van sociale woningbouw? a)

Enerzijds als ontmoedigende consequentie bij het niet voldoen aan de eis 30% sociaal, met aandacht voor de vraag of dit nog nodig is als er een doelgroepenverordening is.

b) 3)

Anderzijds als financiering van de ontwikkeling van betaalbare woningbouw door de gemeente

Wat zal o.b.v. het antwoord op 1 a en b de (objectiveerbare) hoogte van een dergelijke afkoopsom moeten zijn?

1.3

Aanpak en definities De gehanteerde aanpak bestaat uit verschillende onderdelen: •

Het uitvoeren van een literatuurstudie om de Haagse context te analyseren, de bepalingen van relevante randvoorwaarden voor zelfbouw te verzamelen en praktijkvoorbeelden van zelfbouw door andere gemeenten te verzamelen;

•

Het voeren van ambtelijke gesprekken met de gemeente Den Haag, andere gemeenten in Nederland en andere belanghebbenden om een verdiepend beeld te vormen van de voorwaarden voor en de ervaringen met zelfbouw;

•

Het opstellen van berekeningen van een mogelijke afkoopsom die kan worden gehanteerd om sociale woningbouw te stimuleren.

Het is van belang om in het vervolg een duidelijke definitie te hebben van de volgende begrippen: ‘zelf bouwen’ en ‘betaalbare woningen’. Deze begrippen zijn in het onderzoek met elkaar verbonden. Het begrip ‘zelf bouwen’ is multi-interpretabel. In het onderzoek wordt de volgende definitie voor zelf bouwen gehanteerd: ‘het bouwen van woningen, waarbij de gemeente grond heeft of verwerft. De ontwikkeling wordt bij ‘zelf bouwen’ grotendeels of geheel door de gemeente gefinancierd en ook de risico’s komen daardoor geheel of voor een groot deel bij de gemeente te liggen’.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

4

Zelf bouwen heeft in het ons onderzoek uitsluitend betrekking op het realiseren van betaalbare woningen. Ecorys schaart onder betaalbare woningen de volgende categorieën: sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en middeldure woningen. De woningen zijn bepaald aan de hand van de verschillende prijssegmenten:

1.4

•

Sociale huurwoning: Woning met een huurprijs tot de liberalisatiegrens (€ 752,33 prijspeil 2021)

•

Sociale koopwoning: Woning met een kooprijs tot € 199.000 (Onder Wro)

•

Betaalbare koopwoning: Woning met een kooprijs tot € 325.000 (Onder Omgevingswet)

•

Middenhuur: Huurwoning met een huurprijs van € 752,33 tot € 950,-1

Leeswijzer In hoofdstuk 2 volgt eerst een schets van de huidige woningmarkt van Den Haag, met aandacht voor goedkope en middeldure woningen. Daarnaast wordt ingegaan op het woonbeleid van de gemeente Den Haag. Welke maatregelen neemt de gemeente Den Haag om de druk op de woningmarkt te stabiliseren dan wel te reduceren, met name in het goedkope en middeldure segment. Hoofdstuk 3 gaat vervolgens in op het eerste onderdeel van het onderzoek, namelijk de mogelijkheden voor zelfbouw door de gemeente Den Haag. Daarbij komen eerst de verschillende varianten van zelfbouw aan bod, waarna de toepassing van zelfbouw in Den Haag wordt beoordeeld aan de hand van een beoordelingskader. Naast de mogelijkheid van zelfbouwen door de gemeente Den Haag, heeft Ecorys ook gekeken naar alternatieve, publiekrechtelijke en privaatrechtelijke instrumenten die kunnen worden ingezet om betaalbare woningen mogelijk te kunnen maken. Deze instrumenten worden toegelicht in hoofdstuk 4. Hoofdstuk 5 behandelt het tweede deel van het onderzoek, namelijk de mogelijkheden voor het opleggen van afkoopsom. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de mogelijkheden onder het huidig planologisch regime en de mogelijkheden onder de nieuwe Omgevingswet. Tot slot vat hoofdstuk 6 alle belangrijke inzichten samen en formuleert aanbevelingen om tot meer betaalbare woningen te komen binnen de gemeentegrenzen van Den Haag.

1

Woonagenda Den Haag 2020-2023.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

5

2

De Haagse woningmarkt en het woonbeleid

2.1

De Haagse woningmarkt De gemeente Den Haag heeft een omvangrijk woningtekort. Vanwege de verwachte bevolkingsgroei (in de komende jaren 4.000 tot 5.000 inwoners per jaar) zal het tekort de komende jaren verder toenemen. Het zijn met name de huishoudens met een laag- en een middeninkomen die moeite hebben om een passende woning te vinden. In Den Haag heeft ongeveer de helft van de inwoners een inkomen onder de €36.165 (prijspeil 2020)2; een doelgroep die aangeduid kan worden als de sociale doelgroep. Van de sociale doelgroep in Den Haag woont ongeveer de helft in een sociale huurwoning van een woningcorporatie, een kwart in een koopwoning en een kwart in een particuliere huurwoning. Sinds 2015 is de woningmarkt in Den Haag aangetrokken en zijn de prijzen van particuliere huurwoningen en koopwoningen sterk gestegen. Tegelijkertijd is de omvang van de sociale woningvoorraad met meer dan 83.000 woningen onvoldoende gebleken. De wachttijden voor woningzoekenden lopen op en het aantal vrijkomende sociale huurwoningen neemt af. De kern van de opgave is dat de huidige goedkope en middeldure woningvoorraad kleiner is dan de groep huishoudens die daar gezien hun inkomen bij voorkeur in zou wonen. Om deze reden zet de gemeente Den Haag zich met name in om het aanbod aan het goedkope middeldure woningen te vergroten.

2.2

Het Haagse woonbeleid De gemeente Den Haag heeft in het kader van het stabiliseren dan wel reduceren van de druk op de woningmarkt in de Woonagenda 2019-2023 (samen met woningcorporaties, huurdersorganisaties, marktpartijen, beleggers, vastgoedeigenaren en bewoners) afspraken vastgelegd. Na het vaststellen van de betreffende woonagenda is in Den Haag veel gebeurd. Er is bijvoorbeeld een nieuw coalitieakkoord ‘Samen voor de stad’ gesloten en er zijn (financiële) middelen vrij gemaakt om de woningmarkt te stimuleren. De gemeente is zich er terdege van bewust dat ingrijpen op de woningmarkt noodzakelijk is. De ontwikkelingen hebben samen met het vormen van het nieuwe college van B&W geleid tot een actualisatie van de woonagenda voor de periode van 2020 tot en met 2023. Coalitieakkoord ‘Samen voor de stad’ De gemeente Den Haag heeft in het coalitieakkoord de ambitie uitgesproken om meer woningen te realiseren voor alle segmenten op de woningmarkt, voor iedereen. Daarbij wordt uitgegaan van een nieuwbouwproductie van 4.000 woningen of meer per jaar, waarbij 30% sociaal en 20% middeldure huur dient te worden gerealiseerd. De woningcorporaties hebben het primaat over de nieuwe én de bestaande sociale huurwoningen en middeldure huurwoningen dienen middelduur te blijven.

Bovendien wordt ingezet op het realiseren van betaalbare koopwoningen in verschillende woonvormen, zoals wooncoöperaties, groepswonen, zelfbouw en/of particulier opdrachtgeverschap.

2

Woonagenda Gemeente Den Haag 2020-2023.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

6

In het kader van de opgave werkt de gemeente Den Haag intensiever samen in de regio. De gemeente wenst dat de provincie in het kader van de betaalbaarheidsopgave én in samenwerking met alle gemeenten in de regio inzet op het realiseren van betaalbare woningen. Bovendien wordt extra geld voor betaalbare woningbouw aangetrokken door corporaties uit de regio en daarbuiten uit te nodigen om te investeren in Den Haag. Daarnaast worden pensioenfondsen, banken en verzekeraars met een maatschappelijke opdracht gevraagd te investeren in betaalbare huur- en koopwoningen. De beleggers en projectontwikkelaars zullen lagere afnameprijzen voor sociale woningbouw moeten verrekenen binnen hun project. In de bestaande woningvoorraad is zichtbaar dat goedkopere koopwoningen meer dan eens worden opgekocht en (duur) worden verhuurd (buy to let). Voor die wijken waar woningen op een dergelijke wijze worden opgekocht wordt een landelijk instrument ontwikkeld zodat kopers zelf in hun woning gaan wonen (een zelfbewoningsplicht van 4 jaar). Woonagenda 2020-2023 In de Woonagenda 2020-2023 geeft de gemeente aan welke maatregelen uit de Woonvisie prioriteit krijgen, welke maatregelen de gemeente extra wil nemen en hoe de maatregelen worden gefinancierd. De maatregelen gaan onder andere over het stimuleren van voldoende aanbod aan goedkope en middeldure woningen.

Middeldure woningen In de Woonagenda 2020-2023 is vastgelegd dat de gemeente Den Haag de komende jaren inzet op een productie van minimaal 20% middeldure huur, waarvan de ene helft tussen de liberalisatiegrens en €880,- en de andere helft tussen €880,- en €985,- (prijspeil 2020). Daarbij wordt bij nieuwbouw van middeldure huur vastgelegd dat de woningen minimaal twintig jaar, ook in geval van huurverhoging en mutatie, betaalbaar blijven. Naast de gebruikelijke privaatrechtelijke instrumenten gaat de gemeente meer gebruik maken van publieksrechtelijke instrumenten, zoals een doelgroepenverordening en het bestemmingsplan. De gemeente streeft, in aanvulling op de eis van 20% middeldure huur, naar 20% betaalbare koop. Omdat een eis voor een minimaal percentage koopwoningen in het middensegment, naast de 30% sociale huur en 20% middeldure huur, de haalbaarheid van een ontwikkeling kan verkleinen, is het aandeel betaalbare koop een streven en geen eis. Indien de gemeente een locatie (via een tender) in de markt zet, zal een aanzienlijk aanbod voor het middensegment in de uitvraag opgenomen worden. Daarbij wordt de markt uitgenodigd om met een pilot voor een ‘let to buy’ constructie voor betaalbare koopwoningen te komen. In het geval dat gemeente zelf actief grondbeleid voert en een project start, is een pilot met ‘let to buy’ onderdeel van de uitvraag.

De gemeente wil bestaande, middeldure woningen eveneens zoveel mogelijk beschikbaar houden voor huishoudens met een daarbij passend inkomen. Daarom is er een huisvestingsvergunning voor middeldure woonruimte opgenomen in de Huisvestingsverordening Den Haag 2019. Om de huurwoningen in het middensegment te behouden voor de middeninkomens, heeft de gemeente in haar huisvestingsverordening de eisen voor het aanvragen van een huisvestingsvergunning aangescherpt. De vergunningplicht geldt voor: •

Woningen met een huurprijs tot de liberalisatiegrens van €752,33 (prijspeil 2021);

•

Woningen met een huurprijs van €752,33 en €975,22;

•

Woningen met 185 woningwaarderingspunten of minder en een huurprijs hoger dan €752,33.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

7

Goedkope woningen Een hogere bouwambitie impliceert tevens een hogere ambitie om sociale huurwoningen te realiseren. In de Woonagenda 2020-2023 is benoemd dat de gemeente hierover afspraken wil maken met de woningcorporaties die het primaat hebben op sociale woningbouw. De gemeente voert een actief grondbeleid als dat helpt om de bouw van sociale huurwoningen en starterswoningen te faciliteren en als dat bijdraagt aan de doelstellingen. Het toevoegen van sociale huurwoningen blijft echter vanwege de schaarse grond in eigendom van de gemeente afhankelijk van het verdichten op bestaande locaties van woningcorporaties en het realiseren van een deel sociale huurwoningen in commerciële woningbouwontwikkelingen. Om deze reden wordt samenwerking tussen woningcorporaties en marktpartijen aangemoedigd en gefaciliteerd, bijvoorbeeld aan de hand van de Haagse Tafel Wonen. Daarnaast is het uitgangspunt dat marktpartijen die een bouwinitiatief hebben, samen met een woningcorporatie tot een voldoende gedifferentieerd woningbouwprogramma komen. De verwachting is dat beleggers en projectontwikkelaars lagere afnameprijzen voor sociale woningbouw verrekenen in hun project. De samenwerking en differentiatie is een harde voorwaarde vanuit de gemeente waar streng(er) op wordt gestuurd.

De gemeente kan bovendien een uitgifteovereenkomst of erfpachtvoorwaarden inzetten om het aandeel betaalbare woningbouw formeel af te dwingen. De 30% sociaal en 20% middenhuur regels gelden in principe per nieuwbouwproject. In lijn met het coalitieakkoord benoemt de woonagenda de wens om ‘buy to let’ tegen te gaan aan de hand van een zelfbewoningsplicht of opkoopbescherming3. Daarbij vraagt de gemeente woningcorporaties om een zelfbewoningsplicht op te nemen in de verkoopvoorwaarden.

3

In het voorjaar van 2021 werd bekend dat de gemeente Den Haag -in afwachting van de landelijke wetgeving- de invoering van een verhuurdersvergunning en de opkoopbescherming in de steiger zet.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

8

3

Zelf bouwen van woningen door gemeenten

In Nederland zijn slechts enkele voorbeelden van gemeenten die het bouwen van woningen door de gemeente (zelfbouw) hebben onderzocht en/of toegepast. Daarbij is sprake van verschillende varianten die verschillen in de rol die de gemeente in de projectontwikkeling aanneemt. De verschillende varianten worden in het voorliggende hoofdstuk toegelicht vanuit de verschillende fases in een projectontwikkeling. Het hoofdstuk geeft antwoord op de volgende vraag: Welke randvoorwaarden moet de gemeente in acht nemen als zij zelf gaat bouwen?

3.1

Het proces van een projectontwikkeling in vier fasen Het proces van een projectontwikkeling bestaat uit vier fasen: de initiatieffase, de haalbaarheids/planfase, de realisatiefase en de beheer-/exploitatiefase. Om de mogelijkheden voor zelfbouw door de gemeente te kunnen duiden, is het van belang om allereerst de rol van de gemeente in de verschillende fase in een gebruikelijke projectontwikkeling toe te lichten. De gemeente kan verschillende rollen aannemen in een projectontwikkeling. De gemeente heeft vanuit zijn wettelijke bevoegdheden verschillende instrumenten om sturing te geven aan de ruimtelijke ordening in de betreffende gemeente (zie hoofdstuk 4). Bovendien kan de gemeente zelf initiatief nemen voor een projectontwikkeling. Daarbij is het hebben van grond in eigendom van belang. Om grond te verwerven kan een gemeente zowel actief als faciliterend grondbeleid (of een combinatie) voeren. De keuze is met name afhankelijk van de doelen die de gemeente heeft gesteld. Indien de gemeente een actief grondbeleid voert, dan zorgt de gemeente dat grond in eigendom is of komt door grondverwerving. De gemeente koopt grond aan, maakt de grond bouwen woonrijp en geeft de grond uit.. De gemeente heeft zodoende invloed op de woningbouwprogrammering.

De gemeente maakt het met faciliterend grondbeleid voor projectontwikkelaars, woningcorporaties en andere partijen mogelijk om de grond te exploiteren. De gemeente heeft dan zelf geen grond in eigendom, maar zorgt dat de betreffende partijen op hun grond door de gemeente gewenste ruimtelijke doelstellingen realiseren. Daarnaast zijn er allerlei mengvormen van actief en faciliterend grondbeleid.

3.1.1 Initiatieffase In de initiatieffase wordt de behoefte voor de projectontwikkeling bepaald en worden de uitgangspunten voor de betreffende ontwikkeling uitgewerkt. Het initiatief voor een ontwikkeling wordt doorgaans genomen door de eigenaar van de grond. De gemeente heeft in de initiatieffase vanuit zijn wettelijke bevoegdheden een belangrijke rol, hetgeen tevens geldt als de grond niet in eigendom is van de gemeente. De gemeente kan bijvoorbeeld sturen op het woningbouwprogramma. De initiatieffase resulteert onder andere in een ambitiedocument met een woningbouwprogramma en een kwaliteitsprofiel.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

9

3.1.2 Haalbaarheidsfase De haalbaarheids- of planfase bestaat uit een iteratief proces, waarbij wordt gewerkt van het definiëren van het project aan de hand van een programma van eisen, naar een voorlopig- en een definitief ontwerp tot aan een bestek. De gemeente heeft de mogelijkheid om voorwaarden te stellen aan de ontwikkeling op basis van het geldende beleid en de kenmerken van de omgeving en de ruimtelijke situatie, zoals bijvoorbeeld het aantal woningen en de prijscategorieën van woningen. De voorwaarden zijn/worden onder andere vastgelegd in het bestemmingsplan, maar met name in een exploitatieplan – deze laatstgenoemde wordt door de gemeente Den Haag zelden opgesteld. De haalbaarheids- of planfase resulteert onder andere in een ontwerp, een samenwerkingsovereenkomst, een uitvoeringsplan en een business case.

3.1.3 Realisatiefase De realisatiefase staat in het teken van het realiseren van het ontwerp dat is vastgelegd in de haalbaarheids- of planfase. De realisatiefase start als het bestemmingsplan onherroepelijk is vastgesteld en/of bij verlening van een bruikbare dan wel onherroepelijke omgevingsvergunning. De initiatiefnemer of projectontwikkelaar heeft dan de zekerheid dat de ontwikkeling gerealiseerd mag worden. In de praktijk is met name de realisatiefase de fase waarin onder andere de planning en het budget onder druk kunnen komen te staan. De huidige conjunctuur heeft er bijvoorbeeld voor gezorgd dat er een schaarste is ontstaan aan bouwpersoneel en -materiaal, waardoor de bouwkosten flink zijn gestegen.

3.1.4 Exploitatiefase De exploitatie- of beheerfase volgt na het afronden van de realisatiefase en het opleveren van de woningen. De woningen worden overgedragen aan een andere partij, bijvoorbeeld een commerciële belegger, een woningcorporatie of een particuliere woningeigenaar, of blijven in eigendom van de initiatiefnemer. De gemeente heeft over het algemeen geen rol in de exploitatiefase. De rol is hooguit beperkt tot toezicht en handhaving.

3.2

De verschillende varianten van zelfbouw door gemeenten Zelfbouw door gemeenten kent op basis van verschillende fasen van een projectontwikkeling verschillende varianten. De meest omvangrijke variant van zelf bouwen door een gemeente wordt gekenmerkt door een volledige inzet en regie door de gemeente, van initiatieffase tot en met beheerfase. Indien een gemeente delen van het proces aan marktpartijen overlaat, dan ontstaan andere varianten zoals de varianten ‘aanbesteden’ en ‘ontlasten van het beheer’.

3.2.1 Zelf bouwen: Gemeentelijk woningbedrijf De meest omvangrijke variant van zelfbouw is een variant waarbij de gemeente de regie voert in alle fasen van de projectontwikkeling. Deze variant is een stap verder dan bij het model van ‘publieke ontwikkeling’ uit figuur 3.1. De betreffende variant is vergelijkbaar met het gemeentelijk woningbedrijf uit het verleden. De gemeente heeft de grond in eigendom en ontwikkelt de woningen zelfstandig. Daarbij zijn zowel alle kosten, baten en risico’s voor de gemeente. Bovendien kan de gemeente de woningbouwprogrammering bepalen. De variant ‘gemeentelijke woningbedrijf’ is toegepast door de gemeente Assen en de gemeente Den Haag (zie onderstaande kader).

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

10

Case: zelfbouw van 36 woningen door de gemeente Assen In 2013 signaleerde de gemeente Assen dat er een tekort zou kunnen ontstaan van 220 tot mogelijk 510 sociale huurwoningen. De belangrijkste reden hiervoor lag in het feit dat de woningbouwcorporaties die in Assen en omgeving actief zijn, destijds geen mogelijkheden hadden om nieuwbouw te realiseren. Met name vanwege de aankomende verhuurdersheffing besloten de lokale corporaties om geen investeringen in nieuwbouw meer te doen. Ook vanuit marktpartijen ontstonden geen plannen voor nieuwbouwwoningen. Deze lacune aan de aanbodzijde maakte het vanuit de Woningwet (Artikel 75) mogelijk dat de gemeente Assen besloot om zelf sociale huurwoningen te gaan bouwen. De gemeente had immers nog een grondpositie op uitleglocatie Kloosterakker. De gemeenteraad van Assen heeft in 2013 daarom 5,58 miljoen euro ter beschikking gesteld waarmee 36 woningen gebouwd konden worden. Het betreft grondgebonden woningen. De gemeente heeft zowel de ontwikkeling als het beheer van de woningen in eigen hand gehouden. Wel moet worden opgemerkt dat de gemeente de benodigde kennis van projectontwikkeling in feite heeft ingehuurd, want de ambtenaren die als projectontwikkelaar opgetreden zijn, waren slechts op detacheringsbasis werkzaam en kwamen van woningcorporatie Actium.

De woningen worden via het woonruimteverdeelsysteem van de lokale woningcorporaties verhuurd. Aangezien het project succesvol is gerealiseerd en met een sluitende begroting, bestond rond 2015 nog de intentie dat de gemeente meer woningen zou realiseren. Dit is door veranderde omstandigheden – namelijk hernieuwde interesse in woningbouw door de lokale woningcorporaties – niet meer verwezenlijkt.

Case: zelfbouw van 48 woningen door de gemeente Den Haag In 2017 heeft de gemeente Den Haag reeds 48 huurwoningen voor statushouders gerealiseerd aan de Zwaardvegerskade. Hierbij zijn ook 33 parkeerplaatsen gerealiseerd. De intentie van de gemeente was oorspronkelijk om alleen bij de ontwikkeling en bouw betrokken te zijn, en de woningen daarna direct door te verkopen aan woningcorporatie Staedion. Doordat beide partijen aanvankelijk op financiële gronden geen overeenstemming konden bereiken over de verkoop van de woningen, heeft de gemeente zich ook toegelegd op de beheerfase. Uit gesprekken met de gemeente blijkt dat de uitvoering hiervan zonder problemen is verlopen door het relatief geringe aantal woningen. Bovendien heeft de ontwikkelingsfase relatief weinig beslag gelegd op de gemeentelijke organisatie, omdat Staedion al vanaf het begin betrokken is geweest bij de ontwikkeling van de woningen. Begin 2021 werd bekend dat Staedion de woningen en parkeerplaatsen definitief overneemt van de gemeente.

Deel van de door gemeente Den Haag gerealiseerde woningen aan de Zwaardvegerskade

3.2.2 Zelf bouwen: Ontlasten beheer De variant ‘ontlasten beheer’ komt tot en met de realisatiefase overeen met variant ‘gemeentelijk woningbedrijf’. De gemeente draagt de verantwoordelijkheid voor het beheer en de exploitatie van de woningen, nadat de woningen gerealiseerd zijn, over aan een woningcorporatie of een commerciële vastgoedbeheerder. De gemeente Ede heeft het beheer van de woning niet overgedragen aan een woningcorporatie of een commerciële vastgoedbeheer, maar de gemeente heeft de woningen verkocht aan particulieren via Koopgarant (zie kader).

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

11

Case: zelfbouw van 100 sociale koopwoningen door de gemeente Ede Door krapte op de woningmarkt van Ede heeft de gemeente Ede onderzoek gedaan naar de mogelijkheden voor zelfbouw. In de eerste instantie is de potentie voor het realiseren van sociale huurwoningen onderzocht. De gemeente Ede zag daarvoor geen kansen, om meerdere redenen. Ten eerste zou de onrendabele top van sociale huurwoningen zorgen voor een te ongunstige business case, en daarnaast zou de gemeente concurreren met woningbouwcorporaties.

In plaats daarvan is gekozen voor de realisatie van sociale koopwoningen. Huishoudens met een jaarinkomen van maximaal €50.000,- komen voor de woningen in aanmerking. Dit wordt gedaan met het Koopgarantprincipe, wat zich inmiddels bij vele woningcorporaties heeft bewezen. De gemeente ontwikkelt woningen volgens het principe ‘klein, kant-en-klaar en niet-uitbreidbaar’ om de realisatie simpel en met laag risicoprofiel te kunnen houden. Meestal is de grond niet van de gemeente en moet de grondpositie nog aangekocht worden door de gemeente, waarna de gemeente de grond direct notarieel doorverkoopt (met eeuwig afgekochte erfpacht) aan de koper. Zodra de woningen opgeleverd zijn, wordt de verkoop gedaan door Stichting OpMaat – ter ontlasting van de gemeente. De woningen worden verkocht voor een verwachte prijs van circa € 210.000. Hierin is een korting verwerkt (ten opzichte van de marktwaarde). Indien de koper vervolgens wil verhuizen en de woning weer wil verkopen, dan is de koper verplicht om de woning aan te bieden aan de gemeente. Het prijsvoordeel dat de koper kreeg, wordt vervolgens weer verrekend met de gemeente. Bovendien wordt de waardeontwikkeling verdeelt tussen de gemeente en de koper, volgens een verdelingspercentage dat in de koopovereenkomst is vastgelegd.

Bij de tweede keer doorverkopen mag de gemeente (als zijnde private partij in de PPS-constructie met Stichting OpMaat) zelf besluiten aan wie de woning doorverkocht wordt, want er komt geen woonruimteverdeling bij kijken. Zodoende heeft de gemeente zeggenschap over de doelgroep – bijvoorbeeld lokale voorrang of voor specifieke beroepsgroepen.

De succesfactoren van de Koopgarantformule van Ede liggen in het feit dat de gemeente geen hoge eisen stelt aan het rendement (alleen de rekenrente is van belang voor de financiering van de woningen), dat er gewerkt wordt met een gestandaardiseerd product, en dat er een fonds is opgericht (ter waarde van ongeveer 1 miljoen euro) waarmee verliezen gedekt kunnen worden en waarmee de liquiditeit gewaarborgd is die nodig is voor het overkopen van woningen bij mutatie (dit wordt geschat op circa 5 tot 6 woningen per jaar).

3.2.3 Zelf bouwen: Aanbesteden De variant ‘aanbesteden’ komt erg overeen met ‘Publieke Ontwikkeling’ in figuur 3.1. De gemeente heeft zelf de grond in handen en kiest door middel van aanbestedingsprocedures een architect, aannemers, een makelaar en een notaris. Op deze wijze voert een gemeente regie over het proces tot en met de ontwikkelingsfase. Vervolgens wordt de realisatiefase uitbesteed aan een aannemer. Na de realisatiefase is de exploitatie van de woningen wel voor de gemeente.

3.2.4 Zelf bouwen: Aanbesteden en ontlasten Deze variant is een combinatie van de varianten ‘Aanbesteden’ en ‘Ontlasten beheer’. De gemeente heeft tot de realisatiefase de regie volledig in eigen handen. Vervolgens wordt het daadwerkelijk realiseren van de plannen gedaan via aanbestedingsprocedures door andere partijen. Na afloop van de realisatiefase wordt het beheer belegd bij een woningcorporatie of een ontwikkelende partij en is er sprake van een gedeelde exploitatie van het gebied door de gemeente, eventueel een woningcorporatie en marktpartijen.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

12

Case: zelfbouw van middenhuur woningen door de gemeente Rijswijk De gemeente Rijswijk heeft een uitgebreide track record voor actief grondbeleid. Ruim 10 jaar geleden heeft de gemeente een toenmalig glastuinbouwgebied aangekocht ten behoeve van verkleuring naar een woonbestemming. Dit was destijds ongebruikelijk. De meeste gemeenten trokken zich juist terug uit actief grondbeleid door de laagconjunctuur en bijbehorende risico’s. Rijswijk zette bij de ontwikkeling van Rijkswijk Buiten aanvankelijk in op 30% sociale koop. Er was geen business case voor sociale huurwoningen. Daardoor zijn er sociale koopwoningen gerealiseerd in de prijsklasse € 200.000,- tot € 240.000,-. Door in feite anticyclisch de grondpositie te verwerven, heeft de gemeente kunnen profiteren van relatief lage verwervingskosten.

Inmiddels is er sprake van dusdanige krapte op de lokale woningmarkt dat de gemeente noodzaak ziet om ook huurwoningen in het segment van de middenhuur (€ 737,- tot €1.000,- per maand) te realiseren. Op dit moment onderzoekt de gemeente de mogelijkheden hiervoor, met een pilot van 90 woningen bestaande uit een mix van eengezinswoningen en appartementen. Daarbij wil de gemeente met name optreden als regisseur en intermediair tussen de marktpartijen die voor de uitvoering noodzakelijk zijn.

De gemeente ziet als voordelen: de beschikking over eigen grondposities, de mogelijkheid om de huurprijzen op relatief gunstige niveaus te behouden en de woningen ook te kunnen behouden als huurwoning. Het risico op ‘uitponden’ wat bij marktpartijen regelmatig voorkomt, is daardoor nihil. Daar tegenover staan ook nadelen: met name de juridische kant is hierbij van belang. De wet- en regelgeving met betrekking tot marktwerking (Wet Fido, Aanbestedingswet, Wet Markt en overheid, Europese regels ten aanzien van staatssteun en) bepaalt dat gemeenten wanneer zij woningen verwerven, alle volgende investeringen (waaronder onderhoud) moeten aanbesteden. Dit zorgt voor hogere administratieve lastendruk. Ook de uitvoering van de beheertaken zal druk leggen op de gemeentelijke organisatie.

In figuur 3.1 zijn de vormen van zelf bouw en de verdeling van regie samengevat. Figuur 3.1: Vier varianten van zelfbouw van woningen door een gemeente

Bron: eigen bewerking Ecorys

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

13

3.3

De randvoorwaarden voor zelfbouw door gemeenten Voor het zelf bouwen van woningen door de gemeente zijn verschillende randvoorwaarden van toepassing. Op basis van literatuuronderzoek en praktijkvoorbeelden in andere Nederlandse gemeenten ontstaat een samenvattend overzicht van de verschillende randvoorwaarden, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen harde randvoorwaarden en zachte randvoorwaarden. Een harde randvoorwaarde is alles bepalend voor de mogelijkheid voor zelfbouw. Iedere randvoorwaarde is tevens bezien vanuit het perspectief van de gemeente Den Haag.

3.3.1 Harde randvoorwaarden Financiën Een eerste ‘harde’ voorwaarde is de beschikbaarheid van voldoende financiële middelen en een financieel mandaat daaromtrent vanuit de gemeenteraad. Het realiseren van woningen in een grootstedelijke omgeving zal een grotere investering vragen, dan het realiseren van woningen in een landelijke omgeving of in uitleggebieden. Dit wordt veroorzaakt door de complexiteit van woningbouw in grootstedelijke omgevingen – waarbij aspecten als verwervings-/uitkoopkosten en kosten van hoogbouw en maatwerk van invloed zijn. De gemeente Assen heeft in 2013 bijvoorbeeld €5,58 miljoen beschikbaar gesteld voor het realiseren van 36 woningen, overeenkomend met circa €155.000 per woning. De gemeente Rijswijk rekent in 2021 echter als vuistregel met €30 miljoen voor 100 woningen, hetgeen bijna een dubbele investering per woning betekent.

Risicobereidheid Voor wat betreft de financiële middelen is tevens de risicobereidheid van de gemeente bepalend. Het realiseren van woningen door de gemeente en het voeren van een actief grondbeleid geeft de gemeente meer regie op de woningbouwontwikkelingen in Den Haag, maar brengt tegelijkertijd risico’s met zich mee. De gemeente zal moeten afwegen hoeveel risico de gemeente wil nemen (risicobereidheid), hoeveel financiële middelen de gemeente bereid is te investeren en of de betreffende investeringen binnen een passend risicoprofiel kunnen plaatsvinden. Regie en risico gaan hand in hand. Het is aannemelijk dat zelfbouw door een gemeente niet zal zorgen voor significant hogere haalbaarheid van het project, vergeleken met de situatie wanneer het project door een marktpartij wordt gerealiseerd. De haalbaarheid hangt met name af van de stapeling van ambities en lokale complexiteit. Grondpositie(s) De tweede ‘harde’ voorwaarde voor het realiseren van woningen door de gemeente is het hebben van grondposities. De gemeente heeft bij voorkeur grond in eigendom beschikbaar voor ontwikkeling. Indien er geen sprake is van grondpositie van de gemeente, dan zal de gemeente grond moeten gaan verwerven. De gemeente zal dan over moeten gaan tot het voeren van een actief grondbeleid, hetgeen met name in een periode van hoogconjunctuur een uitdaging is.

Daarbij is de voorwaarde dat de gemeenteraad een financieel mandaat beschikbaar moet stellen voor actief grondbeleid. De gemeente Rijswijk heeft bijvoorbeeld actief grondbeleid met betrekking tot Rijswijk Buiten gevoerd in een gunstige(re) periode.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

14

Ontbreken van bereidheid marktpartijen Een derde ‘harde’ voorwaarde is het ontbreken van bereidheid van marktpartijen om in de woningbehoefte te voorzien. Gemeenten zijn geen gangbare partij om woningbouw te realiseren. Artikel 75 van de Woningwet (2015) stelt dat gemeenten pas het recht hebben om zelf woningbouw te plegen, als niet in de behoefte voorzien wordt door toegelaten instellingen (woningcorporaties) en andere marktpartijen zoals ontwikkelaars en beleggers. De verschillende praktijkvoorbeelden laten zien dat de gemeente uitsluitend overgaat tot zelfbouw als marktpartijen niet in de woningbehoefte voorzien. De gemeente Assen heeft de woningen bijvoorbeeld zelf ontwikkeld omdat zowel woningcorporaties als marktpartijen niet wilden investeren.

3.3.2 Zachte randvoorwaarden Kennis en expertise Het ontwikkelen van woningen vraagt om zeer specifieke kennis en expertise. Partijen als private ontwikkelaars en woningcorporaties hebben de betreffende kennis en expertise in huis beschikbaar, hetgeen bij gemeenten dikwijls niet het geval is. Naast kennis en expertise vraagt zelfbouw en beheer door een gemeente om capaciteit in de organisatie. De praktijkvoorbeelden wijzen uit dat met name de beheerfase onderschat dreigt te worden voor wat betreft de benodigde capaciteit en expertise binnen de gemeente. Het verhuren en onderhouden van de woningen vraagt om inzet van tijd en middelen, waarvoor een speciale afdeling binnen de gemeente ingericht dient te worden. De gemeente Assen heeft bijvoorbeeld een projectontwikkelaar van corporatie Actium ingehuurd, waardoor de gemeente tijdelijk over de noodzakelijk kennis en expertise kon beschikken. De gemeente Ede en Rijswijk maken eveneens gebruik van externe kennis, expertise en ondersteuning. De gemeenten in de praktijkvoorbeelden zijn niet overgegaan tot het inrichten van een ontwikkelafdeling.

Overige juridische randvoorwaarden Naast de voorschriften uit de herziene Woningwet is er andere wet- en regelgeving die op meer indirecte wijze van invloed is, zoals bijvoorbeeld de Wet Markt en overheid en de Aanbestedingswet. De Aanbestedingswet bepaalt dat overheden niet voor verstoring van de marktwerking mogen zorgen. De implicatie hiervan is dat een gemeente zeer veel van de investeringen die betrekking hebben op de woningen – ook in de beheerfase – openbaar zal moeten aanbesteden. Het gevolg is een extra lastendruk die niet aanwezig is als de woningen in eigendom van een woningcorporatie of marktpartij zijn. Woningcategorieën Het realiseren van woningen door de gemeente kan in principe betrekking hebben op allerlei woningcategorieën. De verschillende praktijkvoorbeelden laten echter zien dat de projecten waarin door een gemeente zelfbouw is gerealiseerd betrekking hebben op kleinschalige projecten, waarin met name met gestandaardiseerde woningbouw wordt gewerkt. Daarbij gaat het om grondgebonden (prefab)woningen van bouwbedrijven, die in korte tijd en tegen relatief gunstige kosten gerealiseerd kunnen worden. Over het algemeen vergt projectontwikkeling veel expertise en ervaring.

Het is onzeker of gemeenten tevens in staat zijn om doeltreffendheid en doelmatig woningen te realiseren in complexe ruimtelijke omgeving waarbij een grote(re) mate van maatwerk nodig is, zoals bijvoorbeeld in een stedelijke omgeving met hoogbouw en verdichting waar er sprake is van een hoog afbreukrisico.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

15

Locatie Het realiseren van woningen door de gemeente kan in principe ook op verschillende locaties plaatsvinden, mits de grond in eigendom is van de gemeente. De praktijkvoorbeelden laten echter zien dat de gemeentelijke zelfbouw met name plaatsvond op uitleglocaties, waarbij niet of nauwelijks sprake is van complexe situaties met verschillende grond- en/of gebouweigenaren. Het realiseren van woningen in een (binnen)stedelijke omgeving is fors complexer en duurder. Om deze reden vraagt woningbouw in een stedelijke omgeving kennis, expertise en ervaring en hoge(re) investeringen met een hoog risicoprofiel. Samenwerkingsvormen Indien één van de bovenstaande randvoorwaarden een uitdaging of zelfs beperking vormen voor de slagingskans van gemeentelijke zelfbouw, zijn samenwerkingsvormen een ‘enabler’. In feite wordt dan gekozen voor de variant ‘aanbesteden’ of ‘aanbesteden en ontlasten’, hetgeen bijvoorbeeld door de gemeente Ede en de gemeente Rijswijk is gedaan. Zij zijn een publiek-private samenwerking aangegaan, waarbij de projectontwikkeling en/of vastgoedbeheer door een partner worden uitgevoerd.

3.4

Conclusie Indien de randvoorwaarden die in de vorige paragraaf zijn geïdentificeerd en toegelicht, worden bezien vanuit het perspectief van de gemeente Den Haag, dan kan de potentie van zelfbouw voor de gemeente Den Haag worden bepaald. In welke mate voldoet de gemeente Den Haag aan de verschillende randvoorwaarden en is zelfbouw een kansrijke optie voor de gemeente? De volgende tabel laat een beoordeling zien van de randvoorwaarden vanuit het perspectief van de gemeente Den Haag. Tabel 3.1 : Beoordeling van randvoorwaarden voor zelfbouw in de gemeente Den Haag Randvoorwaarden Hard

Termijn

Volume

Samenwerkingsvormen

Locatie

Woningcategorieën

Juridisch – overig

Kennis, expertise en capaciteit organisatie

Ontbreken bereidheid markt

Grondposities

Financiën

Variant

Doelbereik Zacht

Gemeentelijk woningbedrijf Ontlasten beheer Aanbesteden Aanbesteden en ontlasten Gunstig

Ongunstig/niet aan voldaan

Ongunstig/mogelijk tegen relatief hoge kosten

N.v.t

Randvoorwaarden De bovenstaande tabel laat zien dat verschillende randvoorwaarden voor de gemeente Den Haag beperkingen opleveren. De gemeente Den Haag heeft bijvoorbeeld slechts beperkt grondposities, waardoor voor het realiseren van woningen door de gemeente allereerst een actief grondbeleid gevoerd zou moeten worden. In de huidige conjunctuur zal het verwerven van grond echter een uitdaging zijn en hoge(re) investeringen vragen. Het realiseren van nieuwbouw zal bovendien plaats moeten vinden in een stedelijke omgeving, onder andere aan de hand van verdichting. Het realiseren van nieuwbouw in een stedelijke omgeving is relatief duur.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

16

Daarnaast is in de gemeente Den Haag geen sprake van het ontbreken van bereidheid vanuit de markt. De woningcorporaties Staedion, Haag Wonen en Arcade zijn in toenemende mate bereid en in staat om te investeren in nieuwbouwwoningen. Bovendien zijn er verschillende private ontwikkelaars en beleggers actief op de Haagse woningmarkt. De bereidheid van marktpartijen en woningcorporaties maakt het vanuit juridisch perspectief, met name de herziene Woningwet, moeilijk om gemeentelijke inmenging te rechtvaardigen. De marktpartijen worden echter beperkt door onvoldoende beschikbaarheid van minder complexe (bouw)locaties. In de gemeente Den Haag zullen nieuwbouwwoningen hoofdzakelijk gerealiseerd worden in een complexe, stedelijke omgeving. De gemeente Den Haag heeft prioritaire gebieden benoemd voor woningbouw in de omgeving van het CID (Den Haag Laan van NOI, de Overkluizing Utrechtsebaan (A12)/CS Oost en Den Haag Hollands Spoor/Laakhavens. De betreffende gebieden worden gekenmerkt door hoge dichtheden en verschillende eigendomssituaties. Daarbij is geen sprake van grondgebonden woningen, maar van hoogbouw en maatwerk. De praktijkvoorbeelden van gemeentelijke zelfbouw hebben met name betrekking op (prefab)grondgebonden woningen. De complexiteit en het maatwerk zorgen er samen voor dat het voor de gemeente significant lastiger zal zijn om nieuwbouw te realiseren.

Als laatste is de beschikbaarheid van financiële middelen, kennis/expertise en organisatorische capaciteit niet gewaarborgd. Tegelijkertijd is het voor de gemeente niet noodzakelijk om een ontwikkelafdeling in te richten. De gemeente kan ervoor kiezen om kennis/expertise en capaciteit in te huren. De gemeente kan tevens financiële middelen, vreemd vermogen, aantrekken. Het is echter de vraag of de financiële risico’s in verhouding staan tot het doelbereik. Het feit dat de gemeente als gevolg van de Aanbestedingswet en de Wet Markt en overheid openbaar zal moeten aanbesteden, met name wanneer de woningen in beheer van de gemeente blijven, maakt de behoefte aan financiële middelen niet gunstiger. Doelbereik Het realiseren van nieuwbouwwoningen door de gemeente vraagt derhalve veel van een gemeente. Daarnaast zullen alle zelfbouw-varianten een relatief lange termijn in beslag nemen voordat het beoogde doel (bouw van voldoende en betaalbare woningen) wordt bereikt. Dat geldt met name als een ‘gemeentelijk woningbedrijf’-achtige organisatie moet worden ingericht, maar ook in het geval van aanbesteden zorgt de voorbereiding (het verwerven van grondposities, financiële middelen, kennis en capaciteit) naar verwachting voor enkele jaren vertraging. Om deze reden is het zeer de vraag of zelfbouw een passende optie is vanuit het oogpunt van doelmatigheid, efficiëntie en doeltreffendheid.

Voor de doelmatigheid én de doeltreffendheid van het realiseren van meer betaalbare woningen in Den Haag, lijken alternatieve instrumenten een betere keuze (zie hoofdstuk 4). Kortom, het zelf realiseren van betaalbare woningen door de gemeente Den Haag biedt vanuit zowel de randvoorwaarden als het doelbereik bezien onvoldoende mogelijkheden. De gemeente Den Haag heeft beperkt grondposities en wordt geconfronteerd met nieuwbouw in een complexe, stedelijke omgeving. Bovendien vraagt het verwerven van grondposities forse investeringen en zijn Haagse woningcorporaties bereid om te investeren in een betaalbare woningvoorraad. De verwachting is dat de markt (marktpartijen en woningcorporaties) vanuit kennis, expertise en ervaring en de beschikbaarheid van financiële middelen sneller en meer betaalbare woningen kunnen realiseren.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

17

4

Inzetten van alternatieve instrumenten

Naast het bouwen van betaalbare woningen door de gemeente (zelfbouw) kennen gemeenten in Nederland verschillende instrumenten om sturing te geven aan de woningbouwopgaven en de woningbouwopgaven te behalen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in publiekrechtelijke en privaatrechtelijke instrumenten. Van de beschikbare instrumenten gebruikt de gemeente Den Haag er al een aanzienlijk aantal in haar grond- en woonbeleid. Het voorliggende hoofdstuk geeft antwoord op de vraag: Hoe verhoudt zich de oplossing van het zelf bouwen tot andere instrumenten?

4.1

Publiekrechtelijke instrumenten (Woon)visies en beleid De gemeente kan sturing geven aan de woningbouwopgave in de betreffende gemeente aan de hand van verschillende visies, zoals een woonvisie of de agenda ‘Ruimte voor stad’. De gemeentelijke woonvisie is het kerndocument waarin de gemeente richting geeft aan de gewenste ontwikkeling van de gemeente. De woonvisie kan gaan over een individuele gemeente, maar ook over een regionale samenwerking van gemeenten. Woonvisies zijn er in verschillende vormen: van heel visionair tot een hands-on-plan in de vorm van een uitvoeringsprogramma/woonprogramma. De woonvisie gaat nadrukkelijk over de integrale opgave op de lokale woningmarkt, dus niet alleen over betaalbare woningen. Den Haag heeft de Woonagenda 2020-2023 vastgesteld, waarin bijvoorbeeld een minimum percentage sociale woningbouw bepaald is en voor een doelgroepenverordening (zie verderop in deze paragraaf) is gekozen. Naast de woonvisie kan de gemeente tevens gebruik maken van beleid op specifieke onderwerpen, zoals kwaliteitsbeleid voor wonen. In het kwaliteitsbeleid is bijvoorbeeld de wenselijke kwaliteit van de woningtypen en/of -segmenten die worden benoemd in de woonvisie verder uitgewerkt.

Case: kwaliteitsbeleid van de gemeente Rotterdam De gemeente Rotterdam voert het ‘Nieuw Rotterdams Kwaliteitsbeleid’ met als doel het realiseren van een woonkwaliteit ten behoeve van een toekomstbestendige woningvoorraad. Daarbij is het uitgangspunt dat ontwikkelende partij en gemeente – in lijn met de afspraken uit het Woningbouwakkoord over het hooghouden van de realisatiegraad – vroegtijdig bij een ontwikkeling of een wijziging van het bestemmingsplan het gesprek aan gaan en afspraken maken over welke ‘kwaliteitsdoelen’ in het initiatief worden nagestreefd en wat de programmatische uitgangspunten zijn. Het Kwaliteitsbeleid is daarom met name agenderend en biedt geen waterdicht kader voor juridische afdwingbaarheid; weliswaar zal de gemeente Rotterdam bij bijvoorbeeld een aanvraag voor bestemmingsplanwijziging kunnen teruggrijpen op het Kwaliteitsbeleid als stok achter de deur. Aan de hand van het kwaliteitsbeleid voert de gemeente gesprekken met initiatiefnemers over het gebruiksoppervlakte van woningen, de collectiviteit voor het delen van functies en het faciliteren van ontmoetingen, de flexibiliteit van het gebouw en de woning en de gebruikskwaliteit van de woning. Bovendien wordt daarbij verschillende doelgroepen en woonmilieus onderscheiden.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

18

Grondprijsbeleid Het grondprijsbeleid van een gemeente heeft betrekking op de wijze waarop de gemeente de waarde van haar gronden bepaalt en waarop zij de kaders, de uitgangspunten en de randvoorwaarden vaststelt die daaraan ten grondslag liggen. De gemeente kan met het grondprijsbeleid dat zij hanteert, sturen op het bouwen van betaalbare (sociale) huurwoningen. De gemeente kan bijvoorbeeld grond bestemd voor sociale huurwoningen voor een (vaste) gereduceerde grondprijs aan bieden. Het aanbieden van grond tegen een gereduceerde grondprijs draagt bij aan de haalbaarheid van het realiseren van betaalbare woningen. De gemeente Den Haag heeft haar grondprijsbeleid vastgelegd in de Grondprijzenbrief 2020.. De gemeente voert een residueel grondprijsbeleid en houdt bij het bepalen van de grondwaarde rekening met de waarde van de woning die op de grond wordt gebouwd. Er is een normprijs voor sociale huurwoningen. Doelgroepenverordening In het bestemmingsplan en exploitatieplan kan geregeld worden welk type woning gebouwd moet worden. De definiëring van de verschillende woningbouwcategorieën of -segmenten (zie inleiding) moet worden opgenomen in een aparte verordening (zie bestemmingsplan). Deze verordening omschrijft ook de doelgroepen die worden beoogd met de aangewezen woningbouwcategorie.

De verordening moet ervoor zorgen dat de woningen beschikbaar komen voor de doelgroep die de gemeente wenst. Recent (juli 2021) heeft de raad van Den Haag het voorstel vastgesteld inzake “vaststelling van de Verordening doelgroepen woningbouw Den Haag 2021”. Case: doelgroepenverordening gemeente Ede De gemeente Ede heeft in de notitie ‘Betaalbare koop- en huurwoningen’ (2019) de uitgangspunten voor woningbouwontwikkelingen van tenminste 10 woningen vastgelegd. De gemeente voert op basis van de notitie per plan het gesprek met de ontwikkelende partij en voor wat betreft de categorieën sociale huur, sociale koop en middeldure huur zullen de overeengekomen percentages worden vastgelegd in het bestemmingplan. De woningen in de sociale huur, middeldure huur en sociale koop dienen door verhuurder respectievelijk verkoper te worden verhuurd respectievelijk verkocht aan de doelgroep die is vastgelegd in de artikelen van de doelgroepenverordening. De doelgroepenverordening schrijft de doelgroep voor sociale huurwoningen en sociale koopwoningen voor. Daarnaast zijn in de doelgroepenverordening de instandhoudingstermijn en de huurprijsgrenzen bepaald.

Grondonteigening Het onteigenen van grond is een instrument om grond te verkrijgen voor de gemeente. Het eigendom van de grond geeft de gemeente meer mogelijkheden om te sturen op het realiseren van betaalbare woningen. De gemeente mag echter alleen tot grondonteigening over gaan als: •

De grondonteigening het algemeen belang dient en aangetoond wordt dat het algemeen belang niet op een andere wijze gerealiseerd kan worden;

•

De grondonteigening aantoonbaar vooraf is gegaan door een verzoek om de grond op een ‘normale’ wijze te verkrijgen via het aankopen van de grond van de huidige eigenaar (zie grondverwering).

•

De eigenaar van de grond niet aannemelijk kan maken dat hij de nieuwe, door de gemeente gewenste bestemming zelf kan en wil realiseren.

Indien de gemeente overgaat tot grondonteigening dan is een vergoeding voor de oorspronkelijke grondeigenaar verplicht. Bovendien zal de gemeente proceskosten moeten maken om tot grondonteigening te komen. De kosten voor onteigening zijn doorgaans hoger dan bij een overname via een minnelijke verwerving van de grond. Het resultaat is dat de gemeente met het

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

19

doorlopen van een grondonteigening verzekerd is van grond in eigendom, terwijl inzet van overleg zonder ‘stok achter de deur’ vruchteloos kan blijven. Bestemmingsplan De gemeente bepaalt met een bestemmingsplan waarvoor de ruimte in een gemeente bestemd is. In een bestemmingsplan is vastgelegd of en wat er gebouwd mag worden en hoe bebouwde en onbebouwde gronden mogen worden gebruikt. De wet en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) bieden de mogelijkheid om voor een aantal woningbouwcategorieën voor te schrijven: sociale huur, sociale koop (v.o.n. < € 200.000,-), geliberaliseerde middeldure woningen en particulier opdrachtgeverschap. Op deze wijze kan de gemeente sturen op waar en hoeveel betaalbare huurwoningen gerealiseerd moeten worden. Als een gemeente sociale huurwoningen, geliberaliseerde middeldure huurwoningen of sociale koopwoningen wil opnemen in het bestemmingsplan, dan moet er eerst een doelgroepenverordening worden opgesteld. De gemeente moet in de verordening voor de betreffende woningbouwcategorie aangeven voor welke termijn de woningen behouden moeten blijven. De gemeente Den Haag hanteert voor sociale huurwoningen een termijn van minimaal 50 jaar en voor middeldure huurwoningen een termijn van minimaal 20 jaar4.

Voor sociale huurwoningen en sociale koopwoningen moet de gemeente omschrijven voor welke doelgroepen de woningen bestemd zijn, veelal aan de hand van inkomensgrenzen. Voor een geliberaliseerde woning moet de maximale aanvangshuur in de verordening worden vastgelegd. Voordat er regels over de woningbouwprogrammering in een bestemmingsplan worden opgenomen is in de praktijk doorgaans al gebruik gemaakt van een anterieure overeenkomst (zie anterieure overeenkomst). Overigens is het niet voldoende om alleen percentages woningen in het bestemmingsplan vast te leggen. De aantallen woningen en situering moeten eveneens vastgelegd worden in ofwel een anterieure overeenkomst of in een exploitatieplan. Indien een wijziging van het bestemmingsplan nodig is voor woningbouwontwikkeling, heeft de gemeente de mogelijkheid om wederom sturing te geven aan het realiseren van betaalbare woningen. Het is dan aan te bevelen om vroegtijdig met de ontwikkelende partij in gesprek te gaan over de wenselijke ontwikkeling en het woon- en kwaliteitsbeleid van de gemeente. Exploitatieplan Indien er geen vorm van een anterieure overeenkomst voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan is afgesloten, dient het kostenverhaal van een project in een exploitatieplan vastgelegd te worden. In een exploitatieplan wordt naast het kostenverhaal, de verevening geregeld en worden locatie-eisen gesteld.

Via het exploitatieplan kan de gemeente dus afspraken maken met de ontwikkelende partij over de invulling van de woningbouwprogrammering – bijvoorbeeld als er geen vrijwillige overeenstemming over woningbouwcategorieën in een anterieure overeenkomst wordt bereikt, of als het afbreukrisico groot wordt geacht. Met het exploitatieplan kan de gemeente in bepaalde mate sturen op het realiseren van betaalbare woningen; het juridisch gezien één van de meest waterdichte instrumenten in dit vergelijk. Het vereist wel de inzet van een doelgroepenverordening (zie volgende sectie).

4

Op basis van raadsvoorstel 308714

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

20

Case: exploitatieplan in Amsterdam-Noord Amsterdam heeft ook een forse woningbouwopgave waarbij er jaarlijks 15.000 woningen aan de voorraad moeten worden toegevoegd. In Amsterdam-Noord wordt daaraan gewerkt op meerdere locaties. In Elzenhagen Zuid wordt op een gebied van 26 hectare een nieuwe woonwijk ontwikkeld met circa 1.800 woningen. Ook rondom de Klaprozenweg wordt 25 hectare aan bedrijventerrein deels getransformeerd naar wonen. Het projectmanagementbureau (PMB) van de gemeente Amsterdam heeft als resultaat van onderhandelingen een supermarkt weten aan te trekken naar één van de ontwikkellocaties. Als gevolg daarvan is de grondwaarde significant gestegen. Dit maakte het mogelijk om een groter rendement op de woningen in het dure segment te behalen. In ruil daarvoor konden de betrokken ontwikkelaars meer sociale huurwoningen in de programmering opnemen. Het voorbeeld in Amsterdam laat zien dat door toevoeging van waarde verhogende elementen in de grondexploitatie, het ook mogelijk wordt om meer betaalbare woningen te realiseren.

Prestatieafspraken Een gemeente, de lokale woningcorporatie en de huurdersorganisatie kunnen met elkaar (prestatie)afspraken maken over o.a. de nieuwbouw van sociale huurwoningen en de huisvesting van bepaalde doelgroepen. Een gemeente kan via haar woonvisie of -beleid en de daarop geënte prestatieafspraken sturen op het aanbod betaalbare (sociale huur)woningen. In de prestatieafspraken kunnen bijvoorbeeld afspraken worden gemaakt over het realiseren van sociale huurwoningen, het bevorderen van doorstroming, het liberaliseren van dure huurwoningen van de DAEB naar de niet-DAEB of de verkoop van woningen om vervolgens passende nieuwbouwwoningen voor de doelgroep te bouwen. De gemeente Den Haag heeft met de drie plaatselijke corporaties in de prestatieafspraken vastgelegd hoeveel woningen zij realiseren in Den Haag. Daarnaast heeft de gemeente samenwerkingsovereenkomsten gesloten met Arcade Wonen uit het Westland en Rijswijk Wonen uit Rijswijk om in Den Haag te investeren.

4.1.1 Publiekrechtelijke instrumenten onder de Omgevingswet De Omgevingswet zal van invloed zijn op verschillende, bovengenoemde publiekrechtelijke instrumenten, hetgeen geldt voor de visies, het bestemmingsplan, het exploitatieplan en de doelgroepenverordening. Alle verschillende visies onder het huidige stelsel komen samen in de Omgevingsvisie onder de Omgevingswet. De werking van de Omgevingsvisie om te sturen op de realisatie van betaalbare woningen verandert echter nauwelijks. De grootste verandering vindt plaats bij het gebruik van het bestemmingsplan, het exploitatieplan en de doelgroepenverordening. Onder de Omgevingswet verdwijnen het exploitatieplan en de doelgroepenverordening. De twee instrumenten worden samengevoegd met het bestemmingsplan in het omgevingsplan, waardoor het omgevingsplan meer kracht krijgt als publiekrechtelijk instrument en de gemeente meer mogelijkheden heeft om te sturen. De wetgever heeft geoordeeld dat regels over woningbouwcategorieën gericht zijn op de ontwikkeling en het gebruik van de fysieke leefomgeving en daarom opgenomen kunnen worden in een omgevingsplan, zonder dat een nadere grondslag in de Omgevingswet nodig is.

Onder het nieuwe stelsel van de Omgevingswet komt in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) een instructieregel te staan die bepaalt in welk geval regels over woningbouwcategorieën in een omgevingsplan mogen worden gesteld. Dat is het geval als een omgevingsplan bouwactiviteiten toelaat waarvoor verplicht kosten moeten worden verhaald. Het aanwijzen van doelgroepen waarvoor de woningen in stand worden gehouden en het bepalen van instandhoudingstermijn zal eveneens plaatsvinden via het omgevingsplan.

Zelfbouw en afkoopsom: Mogelijkheden en randvoorwaarden

21

Grondruil (stedelijke kavelruil) De Omgevingswet biedt tevens een nieuw instrument: de stedelijke kavelruil. Nederland heeft tot nu toe alleen een kavelruilinstrument voor het landelijk gebied. De aanstaande Omgevingswet brengt daar verandering in. Bij stedelijke herverkaveling gaat het niet zozeer om een eenvoudige ruil tussen twee eigenaren van bestaande kavels, maar om een ruil van kavels tussen meerdere eigenaren. Daarbij kan tevens verlegging van de kavelgrenzen aan de orde zijn, waardoor nieuwe kavels ontstaan. Daarmee faciliteert stedelijke herverkaveling dus ook een wijziging in inrichting van de ruimte. Het kan voor eigenaren bijvoorbeeld aantrekkelijk zijn om de grenzen van hun gronden te herschikken of om gebouwen te ruilen, zodat zij zich op een meer geschikte locatie kunnen vestigen. De gemeente kan (vrijkomende) gronden en/of gebouwen als ruilobject inbrengen in ruiltransacties met particuliere eigenaren. Het toepassen van ruilverkaveling is met name geschikt wanneer bouwgrond voor sociale huur naar de gewenste locatie geruild moet worden.