RC-rapport 2020 RIS309487
Tekst van het document
Rekeningencommissie Gemeenteraad Den Haag
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
RIS309487 12 juli 2021
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
ii
RIS309487
RIS309487
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
Inhoudsopgave 1
Hoofdlijnen, conclusie en advies .......................................................................................................... 1 1.1
Hoofdlijnen van dit rapport .................................................................................................. 1
1.2
Conclusie ..................................................................................................................................... 2
1.3
Advies aan de raad ................................................................................................................... 2
2
Werkwijze Rekeningencommissie ........................................................................................................ 4
3
Financieel beheer & verantwoording .................................................................................................... 6 3.1 3.1.1
Financiële positie gemeente Den Haag .................................................................................... 6
3.1.2
Interne beheersing: stand van zaken stelt teleur .................................................................... 7
3.1.3
Beheersorganisatie: verhoogde dijkbewaking ......................................................................... 9
3.1.4
Verbeterplannen: wordt vervolgd… ....................................................................................... 10
3.1.5
Beheersing bedrijfsvoering: nog weinig inzicht .................................................................... 13
3.1.6
Sociaal domein ........................................................................................................................ 14
3.2
4
5
Kwaliteit van het financieel beheer .............................................................................................. 6
Kwaliteit van de jaarverslaggeving 2020 ................................................................................... 16
3.2.1
Oordeel van de accountant: goedkeurende verklaring ......................................................... 16
3.2.2
Grondexploitaties: diverse aandachtspunten .................................................................... 16
3.2.3
Begrotingsoverschrijdingen: beter toelichten ................................................................... 17
3.2.4
Prognosticerende waarde tussentijdse informatie ............................................................ 17
3.2.5
Indicatoren in begroting en verantwoording......................................................................... 17
Financiële rechtmatigheid ................................................................................................................... 19 4.1
Rechtmatigheid inkopen: hardnekkig struikelblok ................................................................... 19
4.2
Subsidie of aanbestedingsplichtige overheidsopdracht? .......................................................... 19
4.3
Rechtmatigheidsverantwoording door college vanaf 2022 ...................................................... 21
Informatietechnologie & informatieveiligheid................................................................................... 23 5.1
Voortgang bewustwording datalekken: weinig progressie ....................................................... 24
5.2
Positionering FG.......................................................................................................................... 25
6
Verbonden partijen .............................................................................................................................. 27
7
Doelmatigheid ...................................................................................................................................... 29
8
Vooruitblik 2021-2022 ........................................................................................................................30
iii
1
Hoofdlijnen, conclusie en advies
1.1
Hoofdlijnen van dit rapport
De Rekeningencommissie heeft de jaarrekening over 2020 (RIS308436) onderzocht. Het jaarrekeningonderzoek van de Rekeningencommissie is dit jaar herhaaldelijk in de tijd opgeschoven vanwege uitloop van de accountantscontrole. Naast onder meer coronagerelateerde oorzaken hing een belangrijk deel van de vertraging in de accountantscontrole samen met tekortkomingen in de interne beheersing van de organisatie. De Rekeningencommissie heeft het college gevraagd het jaarrekeningproces samen met de accountant te evalueren en de Rekeningencommissie te informeren over de uitkomsten. Gevraagd is daarbij expliciet in te gaan op de haalbaarheid om komend jaar op de derde dinsdag in april een gecontroleerde jaarrekening te publiceren. Uit het onderzoek van de commissie komt op hoofdlijnen het volgende naar voren. Strekking van de verklaring van de accountant Naar aanleiding van de bevindingen uit de accountantscontrole moest een addendum op de jaarrekening worden uitgebracht met daarin correcties van substantiële omvang. De bevindingen van de accountant over de gecorrigeerde jaarrekening bleven binnen de daarvoor geldende goedkeuringstolerantie, waardoor – zij het later dan wenselijk – bij de jaarrekening 2020 een goedkeurende controleverklaring is afgegeven door de accountant, zowel voor getrouwheid als voor rechtmatigheid.
Financieel beheer: interne beheersing stelt teleur De vernieuwde controleaanpak van de accountant heeft enkele belangrijke bevindingen opgeleverd ten aanzien van de belangrijkste knelpunten. Uit deze bevindingen komt het beeld naar voren dat de interne beheersing van de gemeente Den Haag op onderdelen tekortschiet met betrekking tot de kwaliteit van de administratie en het jaarrekeningdossier, de interne kennis van het BBV en de checks & balances in de (financiële) processen. Evenals vorig jaar constateert de accountant dat verbetering nodig is in de interne controle van onder meer memoriaalboekingen, inkopen, betalingen en grondexploitaties. De kwaliteit van de interne beheersing is een kritieke factor in fraudepreventie: de juiste checks & balances kunnen interne fraude vookómen, dan wel vroegtijdig aan het licht brengen. Verbetering beheersorganisatie en bedrijfsvoering: wordt vervolgd Het college en de Rekeningencommissie waren het er al over eens dat de interne beheersing verbetering behoefde: procesbeschrijvingen waren niet altijd meer up-to-date of niet conform de vereisten vastgesteld en de eigen regels worden niet altijd even strikt nageleefd. Het college heeft een programma ter verbetering van de beheersorganisatie geïnitieerd en heeft dit nader toegelicht. De Rekeningencommissie wil hierin meer concrete en meetbare mijlpalen en een tijdpad daarvoor opgenomen zien.
De samenloop van meerdere verbetertrajecten en reorganisaties maakt het niet eenvoudig de voortgang van verbeterplannen te volgen. Soms wordt de uitvoering van een reorganisatie gestart voordat het uiteindelijk te bereiken resultaat volledig is uitgewerkt, zoals bij de nieuwe dienst Bedrijfsvoering. De Rekeningencommissie wil de ontwikkeling van verbeterplannen blijven volgen en de voortgang hiervan monitoren. Kwaliteit verslaggeving: verder verbeteren In de kwaliteit van de jaarrekening was de laatste jaren een opgaande lijn zichtbaar. Dit jaar is gefocust op de resterende verbeterpunten. Zo zijn uit de accountantscontrole veel bevindingen met betrekking tot grondexploitaties naar voren gekomen. Op enkele onderdelen voldoet de programmarekening niet
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
RIS309487
aan het BBV. Zo zijn begrotingsoverschrijdingen op programma’s onvoldoende toegelicht. Met de wethouder Financiën is verder afgesproken om van gedachten te wisselen over hoe de prognosticerende waarde van de tussentijdse informatievoorziening kan worden verbeterd. Financiële rechtmatigheid: inkopen blijft een struikelblok Dit jaar zijn opnieuw onzekerheden of onjuistheden naar voren gekomen met betrekking tot de financiële rechtmatigheid van inkopen en aanbestedingen. Veel daarvan is terug te voeren op ontbrekende interne beheersingsmaatregelen voor inkopen. Het is zaak deze verbeterpunten nog dit jaar op te pakken. De naleving van rechtmatigheidseisen wordt nu nog door de accountant gecontroleerd. Vanaf 2022 moet het college zelf verantwoording afleggen over financiële rechtmatigheid. Deze verandering verlangt een stevige inspanning van het college. Financiële positie: Door de verkoop van de aandelen Eneco is de financiële positie van de gemeente Den Haag gunstiger geworden, zoals blijkt uit ratio’s als de solvabiliteit en de netto schuldquote. Met deze (eenmalige) ontwikkeling gaat de gemeente Den Haag in tegen de landelijke trend. Bij veel gemeenten komt de solvabiliteit onder druk te staan en neemt de netto schuldquote toe door tekorten.
Het is van belang te blijven beseffen dat ook voor Den Haag geldt dat sprake is van (deels) structurele tekorten op de uitvoering van de Wmo, Jeugdhulp, bijstandsverlening en de bedrijfsvoering. Het heeft een grote inspanning gevraagd om de negatieve structurele exploitatieruimte van de afgelopen jaren terug te dringen. De accountant heeft erop gewezen dat de beschikbare weerstandscapaciteit met 24% is gedaald ten opzichte van 2019. De benodigde weerstandscapaciteit is juist aanzienlijk gestegen. De stijging van de risico’s komt onder meer voort uit de coronapandemie, de openeindregeling bij Jeugdhulp en de nieuwe risico’s die met de Tozo samenhangen. Volgens de eigen norm van de gemeente is de huidige beschikbare weerstandscapaciteit onvoldoende om de risico’s af te dekken. Het college heeft inmiddels een herstelplan voor de algemene reserve opgesteld. Financieel resultaat Het jaar 2020 is afgesloten met een voordelig resultaat ten opzichte van de begroting dat als gevolg van de aanpassingen in de jaarstukken steeg van € 72 miljoen naar ruim € 84 miljoen. Dit voordelige resultaat is in belangrijke mate het gevolg van de moeilijk voorspelbare effecten van de coronapandemie.
1.2
Conclusie
Een goed beheer is een randvoorwaarde voor het goed kunnen uitvoeren van beleid. De verbetering van de beheersorganisatie en de bedrijfsvoering vragen de komende periode focus en daadkracht. De commissie heeft de belangrijkste onderwerpen met betrokken wethouders besproken. De uitkomsten hiervan zijn opgenomen in de hoofdstukken 3 en 4 van dit rapport, inclusief de toezeggingen die zijn gedaan. De Rekeningencommissie stelt vast dat de wethouders de verbeterpunten herkennen en erkennen en is van oordeel dat de toezeggingen toereikend zijn om de risico’s voor de bedrijfsvoering en voor de getrouwheid en rechtmatigheid van het financieel beheer te kunnen beheersen.
1.3
Advies aan de raad
Gezien het bovenstaande adviseert de Rekeningencommissie de gemeenteraad: 2
RIS309487
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
1.
de opmerkingen van de Rekeningencommissie over de kwaliteit van het door het college gevoerde beheer zoals weergegeven in dit rapport, over te nemen; 2. de jaarrekening 2020 vast te stellen, zoals bedoeld in artikel 198 van de Gemeentewet en daarmee het college decharge te verlenen voor het gevoerde financieel beheer over 2020.
3
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
2
RIS309487
Werkwijze Rekeningencommissie
Dit jaar heeft het onderzoek naar de jaarrekening in aangepaste vorm plaatsgevonden vanwege de vertraagde accountantscontrole. Op de derde dinsdag in april is de Rekeningencommissie door het college in kennis gesteld van het besluit om de jaarstukken die dag te publiceren zonder de vereiste controleverklaring van de accountant. Daarmee is afgeweken van artikel 7, lid 1b, van de verordening financieel beheer en beleid. Jaarlijks stelt de gemeenteraad de jaarrekening vóór 15 juli vast (artikel 200 Gemw), waarbij het college de raad vraagt om dechargeverlening voor het gevoerde (financieel) beheer. Hiertoe brengt de Rekeningencommissie voorafgaand advies uit aan de raad op basis van haar eigen onderzoek naar de jaarrekening. De controleverklaring en het accountantsverslag zijn hiervoor essentieel. De werkwijze voor het onderzoek van de Rekeningencommissie is eerder aangepast op de nieuwe controle-aanpak van de gemeenteaccountant. Naast de aandacht voor het financieel beheer onderzoekt de Rekeningencommissie cyclisch de beheersing van processen en projecten. De commissie richt zich verder op onderwerpen als de kwaliteit van de (tussentijdse) verantwoording, de begrotingsbeheersing, de doelmatigheid van de bedrijfsvoering, IT, gegevensbescherming en integriteit. Het onderzoek omvat daarmee zoveel mogelijk relevante aspecten van de gemeentelijke bedrijfsvoering.
2.1
Opzet en werkwijze onderzoek jaarrekening 2020 2.1.1
Onderzoeksobject van de Rekeningencommissie
Zoals bedoeld in artikel 197 van de Gemeentewet en in artikel 2 van de Controleverordening van de gemeente Den Haag en op grond van de Verordening Rekeningencommissie heeft de Rekeningencommissie de door het gemeentebestuur opgestelde jaarrekening onderzocht (met het jaarverslag samengebracht in de Programmarekening). Dit rapport over het onderzoek, inclusief een advies over de vaststelling van de jaarrekening, wordt aan de raad aangeboden.
2.1.2
Werkwijze jaarrekeningonderzoek 2020
Zoals aangegeven is de werkwijze van de Rekeningencommissie inzake het onderzoek naar de jaarrekening aangepast. Het jaarrekeningonderzoek van de Rekeningencommissie is herhaaldelijk in de tijd opgeschoven vanwege uitloop van de jaarrekeningcontrole. De vaststelling van de jaarrekening door de raad is uiteindelijk uitgesteld naar de laatst mogelijke datum: woensdag 14 juli 2021. Het college is hierover geïnformeerd (RIS309061). Om de raad van het hiervoor benodigde advies te kunnen voorzien heeft de Rekeningencommissie de accountant gevraagd haar controle uiterlijk 21 juni te beëindigen, zodat nog tijdig over de controleverklaring én het accountantsverslag kon worden beschikt (ongeacht de strekking of het oordeel van de verklaring). De Rekeningencommissie heeft haar eigen jaarrekeningonderzoek verkort van drie vergaderingen naar één. De vergadering waarin de wethouders zijn bevraagd heeft één week voorafgaand aan de vaststelling van de jaarrekening door de gemeenteraad plaatsgevonden. Dit rapport is daardoor onder tijdsdruk tot stand gekomen. Het onderzoek omvatte samengevat de volgende stappen. 1.
4
In opdracht van de gemeenteraad voert de Gemeentelijke Accountantsdienst (GAD) op onafhankelijke wijze jaarlijks de wettelijke controle uit op de gemeentelijke jaarrekening (programmarekening). De GAD controleert als gemeentelijke accountant de getrouwheid van de
RIS309487
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
jaarrekening en de rechtmatigheid van de daarin opgenomen baten, lasten en balansmutaties en brengt hierover verslag uit aan de raad. 2. De Rekeningencommissie nodigt de gemeenteaccountant uit voor het geven van een toelichting op het rapport en het beantwoorden van vragen daarover. Op basis van de uitkomsten hiervan bepaalt de commissie welke onderwerpen voor bespreking met leden van het college in aanmerking komen en welke bevindingen (zonder bespreking) opgenomen zullen worden in het eindrapport van de commissie. Zo nodig worden specifieke onderwerpen onder de aandacht van de betrokken beleidscommissies gebracht. 3. Daarna bevraagt de Rekeningencommissie de uitgenodigde collegeleden over de bestuurlijk meest relevante verbeterpunten in het beheer en in de verantwoording. Eventueel kunnen collegeleden ambtelijk worden bijgestaan voor technische toelichtingen. 4. Afsluitend wordt het eindoordeel van de Rekeningencommissie vastgelegd in het rapport: het advies over de vaststelling van de jaarrekening. De bestuurlijke reacties en toezeggingen van de leden van het college op de door de commissie gesignaleerde punten worden opgenomen in het rapport. Het eindrapport van de Rekeningencommissie bevat waar nodig een nawoord op deze reacties en toezeggingen van de collegeleden.
De overige bevindingen zijn in verschillende hoofdstukken van dit rapport samengebracht, voorzien van vragen en wensen van de Rekeningencommissie. Het college wordt gevraagd evenals voorgaande jaren een reactie op het rapport van de Rekeningencommissie aan de raad uit te brengen, waarin mede puntsgewijs een schriftelijke reactie van het college op de vragen en op nawoorden wordt verwacht. De jaarrekening zal naar verwachting door de gemeenteraad worden vastgesteld op 14 juli 2021. Daarmee kan worden voldaan aan de wettelijke voorschriften. Met het vaststellen van de jaarrekening door de raad wordt de leden van het college decharge verleend ten aanzien van het (financieel) beheer over het betrokken jaar, behoudens later in rechte gebleken onregelmatigheden.
5
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
3
Financieel beheer & verantwoording
3.1
Kwaliteit van het financieel beheer
RIS309487
De belangrijkste bevinding uit het onderzoek naar de jaarrekening 2020 is dat het financieel beheer van de gemeente Den Haag dringend aandacht behoeft. Op onderdelen zijn verbeteringen nodig. De meeste daarvan zijn reeds enige tijd bekend. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verbeterpunten voor achtereenvolgens het financieel beheer en de verantwoording. Voorafgaand is in de eerste paragraaf een korte analyse opgenomen van de financiële positie van de gemeente Den Haag. Over de geconstateerde verbeterpunten is door de Rekeningencommissie van gedachten gewisseld met portefeuillehouders. In de navolgende paragrafen en hoofdstukken komen onderwerpen aan de orde die zijn besproken met portefeuillehouders. De reacties van de portefeuillehouders hierop zijn in lichtblauwe kaders weergegeven. Daarnaast heeft de Rekeningencommissie in de hoofdstukken 3 tot en met 6 overige bevindingen uit het afgelopen jaar gebundeld, waarop de commissie een schriftelijke reactie van het college verwacht.
3.1.1
Financiële positie gemeente Den Haag
De verkoop van de aandelen Eneco heeft de gemeente Den Haag in 2020 € 673,7 miljoen euro opgeleverd. De financiële positie is daardoor flink gewijzigd en verschillende kengetallen zijn daardoor gunstiger geworden, zoals de solvabiliteit en de netto schuldquote. Met deze (eenmalige) ontwikkeling gaat de gemeente Den Haag in tegen de landelijke trend. Bij veel gemeenten komt de solvabiliteit onder druk te staan en neemt de netto schuldquote toe door tekorten. Het is van belang te beseffen dat ook voor Den Haag geldt dat sprake is van (deels) structurele tekorten op de uitvoering van de Wmo, Jeugdhulp, bijstandsverlening en de bedrijfsvoering. Het heeft een grote inspanning gevraagd om de negatieve structurele exploitatieruimte van de afgelopen jaren terug te dringen. Dit kengetal is één van de vijf kengetallen, vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) voorgeschreven, die het gemakkelijker moeten maken inzicht te verkrijgen in de financiële positie van de gemeente. De structurele exploitatieruimte wordt uitgedrukt in een percentage en geeft aan of de begroting structureel en reëel in evenwicht is. Hiermee wordt beoordeeld welke structurele ruimte er is om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is.
Wanneer dit percentage negatief is, betekent dit dat het structurele deel van de begroting onvoldoende ruimte biedt om de lasten te blijven dragen. Dit maakt de financiële situatie van de gemeente op termijn kwetsbaar. De accountant heeft erop gewezen dat de beschikbare weerstandscapaciteit met 24% is gedaald ten opzichte van 2019. In de paragraaf 3.3 Weerstandsvermogen van de programmarekening 2020 zijn de relevante risico’s benoemd, welke een maximale impact van € 325,4 miljoen kunnen hebben (2019: € 215 miljoen en oorspronkelijke begroting 2020: € 198,2 miljoen). Daarmee is de benodigde weerstandscapaciteit (berekend volgens het risicocumulatiemodel) aanzienlijk gestegen. De stijging van de risico’s wordt met name veroorzaakt door de coronapandemie, de openeindregeling bij Jeugdhulp en nieuwe risico’s samenhangend met de Tozo. Dit resulteert in een ratio van 0,24 (2019: 0,48). De ratio van het weerstandsvermogen van 0,24 (2019: 0,48) is conform de norm van de gemeente onvoldoende om de risico’s met de beschikbare weerstandscapaciteit af te dekken. Het college heeft een herstelplan voor de algemene reserve opgesteld, waarvan het verkopen van niet-noodzakelijk vastgoed een actie is. Over de voortgang van dit herstelplan informeert het college de raad in de voorjaarsnota 2021.
6
RIS309487
3.1.2
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
Interne beheersing: stand van zaken stelt teleur
Proces jaarrekeningcontrole Op de derde dinsdag in april heeft het college laten weten dat het niet was gelukt om de jaarstukken bij publicatie vergezeld te laten gaan van een controleverklaring van de accountant (RIS308583). De vertraging in de accountantscontrole had uiteenlopende oorzaken. Gedeeltelijk waren dit coronagerelateerde oorzaken, zoals het laat bekend worden van het landelijke Tozo-controleprotocol. Ook is de gemeente voor wat betreft het sociaal domein voor een groot deel van de controle-informatie afhankelijk van derden (zoals de Sociale Verzekeringsbank, het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden en diverse zorgaanbieders voor de Wet Maatschappelijke Ondersteuning). Deze controle-informatie wordt relatief laat aangeleverd. Een belangrijk deel van de vertraging in de accountantscontrole hing echter mede samen met de interne beheersing van de gemeente. Zoals reeds door de accountant in de boardletter 2020 aangegeven zijn hierin verschillende verbeteringen nodig. De uitkomsten van de accountantscontrole over de jaarrekening 2020 bevestigen dat er nog veel werk aan de winkel is. Ook veel interne informatie en onderbouwingen bleken niet tijdig beschikbaar en het (alsnog) corrigeren van fouten in de jaarrekening is de voortgang van de jaarrekeningcontrole niet ten goede gekomen.
De vaststelling van de jaarrekening door de raad is uiteindelijk uitgesteld naar de laatst mogelijke datum: woensdag 14 juli 2021 (RIS309061). De Rekeningencommissie heeft het college gevraagd het jaarrekeningproces samen met de accountant te evalueren en de Rekeningencommissie te informeren over de uitkomsten. Gevraagd is daarbij expliciet in te gaan op de haalbaarheid om komend jaar op de derde dinsdag in april een gecontroleerde jaarrekening te publiceren. De wethouder Financiën (FS): De wethouder FS dankt de Accountantsdienst en het ambtelijk apparaat voor de inspanningen die tot een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening hebben geleid. Hij benadrukt enkele positieve bevindingen uit de accountantscontrole: de grondslag is juist bevonden, de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen is beter dan vorig jaar, de gemeente is goed omgegaan met de verantwoording rondom de coronapandemie en de bedrijfsvoeringsparagraaf is verbeterd. Hij is tevens van mening dat er ruimte is voor verbetering. In april is de jaarrekening zonder controleverklaring naar de raad gestuurd. Gedeeltelijk had dit te maken met Tozo, maar ook met de nieuwe controleaanpak van de Accountantsdienst. Dit heeft tijd gekost, maar ook nieuwe inzichten opgeleverd rondom subsidies en grondexploitaties.
De wethouder wil volgend jaar zoals voorheen de jaarrekening in april publiceren, voorzien van een controleverklaring. Hij benadrukt dat ervoor gezorgd moet worden dat zo snel mogelijk met de jaarrekeningcontrole gestart kan worden. Het lijkt hem belangrijk dat vooraf goede afspraken worden gemaakt tussen de verantwoordelijk ambtenaren en de Accountantsdienst, ook over hoe bijvoorbeeld wordt omgegaan met grondexploitaties en subsidies. Als regels ruimte laten voor interpretatieverschillen moeten wellicht ook beleidsmatige afwegingen worden gemaakt, zoals de keuze tussen subsidiëring of aanbesteding. De wethouder zegt toe te evalueren hoe de systematiek voor de verantwoording over onder meer grondexploitaties en subsidies en het te hanteren normenkader kan worden verbeterd en wil hiermee haast maken om bij de komende jaarrekeningcontrole niet opnieuw met de bestaande onzekerheden te worden geconfronteerd.
Nawoord: Te maken afspraken over aanlevering van het jaarrekeningdossier: de Rekeningencommissie dankt de wethouder voor zijn toezeggingen om over de geconstateerde onzekerheden in de verantwoording zo snel mogelijk duidelijkheid te verschaffen. In het accountantsrapport worden echter meer factoren voor de late controleverklaring genoemd. Het jaarrekeningdossier was van onvoldoende kwaliteit en werd te laat opgeleverd. De Rekeningencommissie vraagt het college zo snel mogelijk afspraken met de accountant te maken over de aanlevering van informatie voor de jaarrekeningcontrole, zodat eerder kan worden gestart met de controle.
7
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
RIS309487
Interne beheersing De Rekeningencommissie heeft het college vorig jaar laten weten meer focus te verwachten op het formeel vaststellen van procedures, het duiden van verantwoordelijkheden en bevoegdheden en de zichtbare naleving van procedures. Uit incidenten is in 2020 gebleken dat met name voor inkopen en betalingen kritisch gekeken moest worden naar beheersmaatregelen in de uitvoering van processen voor autorisatie en toetsing (RIS305562. par. 8.2.2). Bij de het onderzoek naar de jaarrekening 2019 vorig jaar waren het college en de Rekeningencommissie het erover eens dat de interne beheersing beter moest. Daarna is uit de behandeling van de 8-maandsrapportage (RIS306618) en de boardletter van de Accountantsdienst (RIS307273) onder meer naar voren gekomen dat bijzondere aandacht van het college nodig is voor de interne controle van memoriaalboekingen, inkopen, betalingen en grondexploitaties. Uit data-analyse van digitale bestanden is gebleken dat bestanden vervuild zijn met verouderde of onjuiste gegevens. De vernieuwde controleaanpak van de accountant heeft enkele belangrijke bevindingen opgeleverd ten aanzien van de belangrijkste knelpunten.
Uit deze bevindingen komt het beeld naar voren dat de interne beheersing van de gemeente Den Haag op onderdelen tekortschiet met betrekking tot de kwaliteit van de administratie en het jaarrekeningdossier, de interne kennis van het BBV en de checks & balances in de (financiële) processen. Evenals vorig jaar constateert de accountant dat verbetering nodig is in de interne controle van onder meer memoriaalboekingen, inkopen, betalingen en grondexploitaties. ▪ Spelregels memoriaalboekingen: in de gemeentelijke administratie wordt relatief veel geboekt of gecorrigeerd via zogenoemde memoriaalboekingen. Omdat deze (correctie)boekingen niet via de reguliere boekingsgang plaatvinden gaat deze wijze van werken gepaard met grotere risico’s op onregelmatigheden. Vaak is ontoereikend gedocumenteerd waarom memoriaalboekingen (moesten) plaatsvinden. De Rekeningencommissie heeft het college gevraagd duidelijke en eenduidige spelregels op te stellen voor het aanmaken, autoriseren, documenteren en controleren van memoriaalboekingen. ▪ Onzekerheden tussenrekeningen: over facturen die via tussenrekeningen zijn geboekt bestaan onzekerheden van in totaal € 6 miljoen. Deze verrekeningen van elk beperkte omvang konden onder de ontstane tijdsdruk niet meer nader worden uitgezocht.
Alhoewel het niet elimineren van tussenrekeningen geen effect heeft op de (gesaldeerde) uitkomsten, maakt het de verantwoording minder inzichtelijk. Ook diverse andere interne verrekeningen zijn in de jaarrekening niet geëlimineerd, zoals blijkt uit het overzicht van ongecorrigeerde controleverschillen op pagina 32 van het accountantsrapport. De Rekeningencommissie heeft daarom aandacht gevraagd voor het volledig elimineren van tussenrekeningen als onderdeel van het consolideren van de jaarrekening. De wethouder Financiën (FS): De wethouder FS licht toe dat het relatief grote aantal memoriaalboekingen dit jaar een technische oorzaak had. Door de bundeling van 14 financiële administraties naar één financiële administratie konden facturen in de laatste maanden van 2020 niet meer worden doorgestuurd naar de juiste diensten en afdelingen. Het college wil met deze reorganisatie de administratie in de toekomst vereenvoudigen. Om de kosten toch op de juiste posten te kunnen boeken zijn interne verrekeningen via memoriaal geboekt. De wethouder begrijpt de opmerkingen van de accountant, want deze werkwijze brengt extra risico’s met zich mee. De wethouder zegt toe dit proces in de tweede helft van 2020 te laten doorlichten op onder meer de benodigde onderbouwingen en spelregels.
De wethouder verwacht dat als gevolg van het werken met één financiële administratie in de toekomst minder memoriaalboekingen nodig zijn en zal hier verscherpte aandacht aan geven. Tussenrekeningen worden gebruikt om facturen op de balans te ‘parkeren’ waarvoor niet meteen duidelijk is op welke begrotingspost ze geboekt moeten worden. De wethouder zegt toe dat bij de consolidatie van de jaarrekening 2021 bijzondere aandacht zal worden besteed aan het elimineren van interne verrekeningen.
8
RIS309487
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
Inkopen en aanbestedingen: evenals voorgaande jaren blijkt het naleven van Europese aanbestedingsregels bij inkopen een belangrijk struikelblok. Zie hiervoor ook paragraaf 4.1 van dit rapport. Naar aanleiding van de (eerdere) beraadslagingen wordt het college gevraagd schriftelijk te reageren op onderstaande vragen. ▪ Vervuilde gegevensbestanden: gemeentelijke gegevensbestanden worden onvoldoende systematisch geschoond. Daardoor ontstaan extra risico’s op fouten bij transacties, bijvoorbeeld als verouderde gegevens worden gebruikt. Ook een doelmatige controle met behulp van dataanalyse wordt gehinderd door vervuilde bestanden. De Rekeningencommissie vraagt het college prioriteit te geven aan het borgen van het systematisch schonen van gemeentelijke gegevensbestanden. ▪ Betalingen: in het betaalproces en de mutaties van crediteurenstamgegevens ontbreken enkele beheersingsmaatregelen. De Rekeningencommissie wil worden geïnformeerd over de uitkomsten van het (externe) onderzoek dat naar de herziening van het betaalproces is uitgevoerd. ▪ Verplichtingenadministratie: binnen de gemeente wordt niet gewerkt met een verplichtingenadministratie. De Rekeningencommissie vraagt het college opvolging te geven aan de adviezen van de accountant hieromtrent.
3.1.3
Beheersorganisatie: verhoogde dijkbewaking
In het voorgaande Rekeningencommissierapport (over de jaarrekening 2019, RIS305562, par. 8.2) heeft de Rekeningencommissie benadrukt dat het accent bij het onderzoek naar de jaarrekening 2020 zou komen te liggen op de beheerorganisatie en op het (blijven) voldoen aan rechtmatigheidseisen door het college. Het college en de Rekeningencommissie waren het erover eens dat de interne beheersing verbetering behoefde: procesbeschrijvingen waren niet altijd meer up-to-date of niet conform de vereisten vastgesteld en de eigen regels werden niet altijd even strikt nageleefd (RIS305828, RIS307748). De Rekeningencommissie heeft op 17 maart 2021 van het college een brief ontvangen (RIS308052), waarin het programma ter verbetering van de beheersorganisatie nader is toegelicht. Het programma betreft de hele gemeentelijke organisatie en gaat om de interne beheersing: is de organisatie in staat om de doelstellingen te bereiken, zijn de bedrijfsprocessen effectief en efficiënt, is de informatievoorziening betrouwbaar en is de organisatie in staat om relevante wet- en regelgeving na te leven? Binnen het programma bestaan vier projecten die de benodigde verbeteringen bij diensten initiëren en faciliteren in samenwerking met de desbetreffende dienst(en).
▪ Verbetering procesbeschrijvingen: op een aantal onderdelen binnen de gemeente is sprake van achterstallig onderhoud voor wat betreft procesbeschrijvingen. Niet altijd is even helder beschreven wat de verschillende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn in een proces. Aandacht is nodig voor checks & balances: wordt zorgvuldig omgegaan met bijvoorbeeld kasgeld, mutaties in salarissen en de uitgifte van wachtwoorden? De wijze waarop dit moet gebeuren is niet altijd goed vastgelegd. Een goede vastlegging helpt om processen doelmatiger te maken. Het is noodzakelijk voor een goede dienstverlening aan burgers en voor een goede risicobeheersing. ▪ Risicomanagement: veranderingen in de omgeving, zoals economische ontwikkelingen, kunnen van invloed zijn op processen of de uitvoering daarvan. Door middel van risicomanagement moet de organisatie kunnen inspelen op allerlei externe wijzigingen en onzekerheden. Dit is nog niet binnen de gehele gemeente goed geregeld. Op dit moment is het risicomanagement vooral gericht op financiële risico’s en de verantwoordingscyclus. Er is nog geen sprake van voldoende risicobewustzijn binnen de gehele organisatie. ▪ Internal audit: het onderdeel Internal audit betreft één specifiek onderdeel binnen de organisatie. Het gaat dan om een afdeling die belast is met het onafhankelijk toetsen van de interne beheersing binnen de gehele organisatie.
Op dit moment bestaat een dergelijke afdeling, maar deze moet zich verder ontwikkelen in professionaliteit, capaciteit en methodiek. Een dergelijke internal audit-afdeling stimuleert de organisatie om goed te blijven werken en helpt ervoor te zorgen dat de interne beheersing op orde blijft.
9
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
▪
RIS309487
Rechtmatigheidsverklaring door college: ook de aanstaande wetswijziging aangaande de rechtmatigheidsverantwoording zorgt voor veranderingen in de interne beheersing. Zie hiervoor paragraaf 4.3 van dit rapport.
Naast het programma Verbetering Beheersorganisatie (RIS305828, RIS308052) zijn er ook andere initiatieven ter versterking van de interne beheersing, zoals het project voor de mandaatregeling, de vorming van één financiële administratie en de verbetering van de projectbeheersing bij de dienst Stedelijke Ontwikkeling. ▪ Voortgang verbeterplannen: de samenloop van meerdere verbetertrajecten en reorganisaties tegelijkertijd, in combinatie met de nog zichtbaar benodigde gewenning aan recente reorganisaties, maakt het voor de Rekeningencommissie niet eenvoudig zich een beeld te vormen van de voortgang van verbeterplannen. Bij het verbeterplan voor de beheersorganisatie lijkt het college erop te koersen dat de eigen organisatie pas ná de inwerkingtreding van de nieuwe wet gereed is voor het zelfstandig afleggen van de vereiste rechtmatigheidsverklaring door het college. De Rekeningencommissie heeft het college gevraagd meer concrete en meetbare mijlpalen op te nemen in het verbeterplan inclusief een tijdpad voor het bereiken van deze mijlpalen. Voorts heeft de commissie gevraagd de ambtelijke verantwoordelijkheidsverdeling in zowel de financiële als de rechtmatigheidsverantwoording beter inzichtelijk te maken door de verschillende rollen te benoemen en helder vast te leggen.
De accountant heeft de suggestie gedaan om hierbij gebruik te maken van het zogenoemde three-lines model, waarbij onderscheid wordt gemaakt in verantwoordelijkheden van functies bij de drie lijnen administratie, interne controle en internal audit. ▪ Beheersorganisatie en fraudepreventie: daarnaast heeft de commissie aandacht gevraagd voor de samenhang tussen een goede beheersorganisatie en integriteit. Preventie van interne fraude hangt voor een belangrijk deel af van de juiste checks & balances. De Rekeningencommissie benadrukt dat de kwaliteit van de interne beheersing een kritieke factor is in fraudepreventie. De wethouder Financiën (FS): De wethouder FS begrijpt de behoefte van de commissie aan meer concrete en meetbare mijlpalen en een tijdpad daarvoor in het verbeterplan voor de beheersorganisatie. De wethouder zegt toe in het najaar van 2021 in de eerstvolgende voortgangsrapportage over dit verbeterplan een update te geven van deze mijlpalen en het tijdspad. Tevens zal in het najaar worden gerapporteerd over de frauderisicoanalyse. De wethouder bevestigt dat bij de nieuw te implementeren rechtmatigheidsverantwoording door het college het three-lines model uitgangspunt is. Niet voor alle door de accountant geconstateerde tekortkomingen in de beheersorganisatie is duidelijk of deze afdoende worden opgepakt met de huidige verbeterplannen.
Mede met het oog op de gevolgen voor het financieel beheer wil de Rekeningencommissie de voortgang in de uitvoering van deze plannen kunnen monitoren. Het college wordt gevraagd toe te lichten hoe de processen die door de accountant als ontoereikend zijn beoordeeld worden verbeterd.
3.1.4
Verbeterplannen: wordt vervolgd…
Het college heeft bekend gemaakt een bredere verkenning via ketenanalyses te willen doen, gericht op het onderbrengen van taakvelden bij de nieuw opgerichte dienst Bedrijfsvoering. Hierbij zijn alle ketens (inclusief kaderstelling) betrokken, inclusief de onderdelen/taakvelden die eerder onderwerp van gesprek zijn geweest bij de bundeling van de bedrijfsvoering en die zijn doorgeschoven in de tijd (RIS306596). Daarnaast zijn de afgelopen twee jaar plannen naar de raad gestuurd voor digitalisering en dienstverlening (RIS305093) en voor verbetering van de integriteit binnen de organisatie (RIS302520, RIS304424). Vanuit de portefeuille van de wethouder Financiën is recent gestart met het programma Verbetering Beheersorganisatie (RIS305828, RIS308052) en zijn er andere initiatieven ter versterking van de interne beheersing, zoals het project voor de mandaatregeling, de vorming van één financiële administratie en de verbetering van de projectbeheersing bij de dienst Stedelijke Ontwikkeling. Parallel hieraan hebben zich relatief veel wijzigingen in de ambtelijke top voorgedaan, die deels weer samenhingen met de verbeterplannen. Mede met het oog op de gevolgen voor het financieel beheer wil
10
RIS309487
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
de Rekeningencommissie de voortgang in de uitvoering van (het collectief van) deze plannen kunnen monitoren. Zowel de voorgenomen wijze van uitvoering van de verbeterplannen als de combinatie van meerdere verbeterplannen tegelijk, leiden bij de Rekeningencommissie tot enkele vragen. 1. Inzicht in voortgang verbeterplannen: de samenloop van meerdere verbetertrajecten en reorganisaties tegelijkertijd, in combinatie met de nog zichtbaar benodigde gewenning aan recente reorganisaties, maakt het voor de Rekeningencommissie niet eenvoudig zich een beeld te vormen van de voortgang van verbeterplannen. In meerdere gevallen is de uitvoering van een verbeterplan reeds gestart voordat het plan gereed was, zonder dat daaraan een duidelijk of volledig tijdpad was verbonden of waarbij het uiteindelijk te bereiken resultaat nog niet vaststond. De nieuwe dienst Bedrijfsvoering is dit jaar van start gegaan terwijl nog niet alle uitkomsten van de ketenanalyses betreffende de bedrijfsvoering bekend waren. Onderdeel van de nieuwe dienst Bedrijfsvoering is de tijdelijke organisatie Informatisering & Automatisering, die eveneens van start is gegaan voordat een definitief plan bestond over de inrichting van de uiteindelijke organisatie.
De Rekeningencommissie wil weten hoe het college stuurt op een reorganisatie waarvoor het plan (deels) nog niet gereed is of zelf ook nog aan wijzigingen onderhevig kan zijn. Hoe en wanneer bepaalt het college de te behalen resultaten? Wanneer beschouwt het college de reorganisatie(s) als een succes? Wat zijn daarvoor de criteria en wat is het tijdpad? De wethouder EID: De wethouder EID benadrukt dat een ingrijpende verandering gaande is van een zeer verkokerde organisatie naar een concernaanpak waarin de gezamenlijkheid een belangrijke rol speelt. Dit is met name van belang omdat de huidige vraagstukken minder eenduidig zijn dan vroeger. Daarom krijgt het gemeentelijk managementteam een belangrijkere rol; dit team is met de vervulling van enkele vacatures nu zo goed als compleet. Voor de bedrijfsvoering betekent het dat er steeds meer dingen zijn die gemeentebreed aangepakt worden. Dit betreft de verbeterplannen, maar tegelijkertijd ook bezuinigingen. In haar vorige gesprek met de Rekeningencommissie op 8 oktober 2020 heeft de wethouder het belang aangegeven van het blijven investeren in de bedrijfsvoering. Per 1 januari van dit jaar is de nieuwe dienst Bedrijfsvoering van start gegaan met aan het hoofd een gemotiveerde en ervaren directeur.
De dienst is een gelijkwaardige dienst tussen de overige gemeentelijke diensten en heeft daarmee de volwaardige positie die het verdient en nodig heeft. De dienst kan daarmee doorgroeien naar een effectieve en efficiënte dienstverlening door het versterken van de genoemde samenhang, het ontwikkelen van de vakgebieden en het stimuleren van innovaties die nodig zijn. De wethouder heeft in de vorige bespreking toegezegd dat de directeur van de nieuwe dienst Bedrijfsvoering een toelichting zou geven op de nadere besluitvorming over de scope en inrichting van de doorontwikkeling van de dienst. Naar verwachting is na de zomer het medezeggenschapstraject over de doorontwikkeling van de dienst afgerond. In de genoemde werkbespreking zouden ook de nu gestelde vragen aan de orde komen voor wat betreft de sturing op de organisatie. De wethouder zegt toe dat de algemeen directeur van de dienst Bedrijfsvoering de Rekeningencommissie desgewenst ook het komende jaar over de voortgang zal informeren. De doorontwikkeling van de bedrijfsvoering zal een continu proces blijven. Het is niet zo dat het college een blauwdruk heeft waarmee bepaald wordt wanneer het ‘af’ is. Belangrijk hierin zijn een goede financiële huishouding en het blijven investeren in het versterken en moderniseren van de bedrijfsvoering.
Daarbij gaat het om transactieverwerking, het contractenregister voor inkoop en het te stroomlijnen proces tot betalen. Deze reorganisatie is een succes als in ieder geval de opgedragen taken, zoals de business cases en de ketenanalyses, op een goede manier bij elkaar komen. Bij de ketenanalyses gaat het erom dat de verschillende ketens, die nu door verschillende diensten heen lopen, goed aansluiten bij één proces. Gekeken wordt waar verbeteringen kunnen plaatsvinden. De ketenanalyses betreffen onder andere de financiële organisatie en ICT. De wethouder spreekt elke twee weken met de directeur over de lopende zaken. Afgesproken is dat het college regelmatig wordt bijgepraat. Dit is de manier waarop het college stuurt en geïnformeerd wordt. De wethouder beaamt dat het de vraag is wanneer het klaar is. Op het moment dat de huidige verbeterplannen worden afgesloten zullen wellicht ook weer nieuwe verbeteringen nodig zijn. De 11
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
RIS309487
organisatie is en blijft in ontwikkeling, dat is ook noodzakelijk. De nieuwe dienst is nu opgericht in een tijdelijke organisatie. De planning is dat over een jaar een aantal dingen zijn afgerond. Ook dan zal het college door blijven gaan met de investeringen en nieuwe aanpakken die nodig zijn. De dienst Bedrijfsvoering is de dienst binnen de organisatie die alles mogelijk maakt. Er liggen nog een aantal vraagstukken, bijvoorbeeld over interne verrekeningen tussen de gemeentelijke diensten. De wethouder ervaart dit als ingewikkelde materie, waarbij men erop beducht moet zijn dat interne tarieven niet tot ongewenste prikkels binnen de organisatie leiden. Dit is nu geen onderdeel van de verbeterplannen. De wethouder beschouwt dit als een nieuw vraagstuk, mogelijk voor een nieuwe collegeperiode. Na de zomer is het medezeggenschapstraject afgerond, waarna de uitkomsten daarvan worden verwerkt. De wethouder zegt toe de Rekeningencommissie dan te informeren over wat dit betekent voor de scope van de reorganisatie en wanneer de zaken die zijn voorbereid zullen zijn afgerond. Ze benadrukt dat het college nog niet klaar is als de nieuwe dienst volledig functioneert. Zo zijn er nog grote ontwikkelingen op het gebied van IT en automatisering waarop mogelijk nog wijzigingen in de bedrijfsvoering plaatsvinden.
Na een aantal reorganisaties zijn grote stappen gezet in het bij elkaar brengen daarvan. Dit moet nu worden afgerond. De wethouder zegt toe een overzicht te verstrekken van de actuele stand van zaken rond de inrichting van de dienst Bedrijfsvoering en de realisatie van de business cases. 2. Verbeteringen versus bezuinigingen: naast de plannen ter verbetering van de interne beheersing, de doelmatigheid, de bedrijfsvoering, de digitalisering en de integriteit, waren er reeds plannen voor bezuinigingen op de kosten voor overhead (de zogenoemde business cases). Dit maakt de uitvoering van reorganisaties complexer en legt een grote druk op het ambtelijk apparaat. De in de business cases beoogde besparingen zouden reeds in het nu lopende jaar zichtbaar moeten worden in de begrotingsuitvoering. De Rekeningencommissie vraagt het college toe te lichten hoe verbeteringen én bezuinigingen met elkaar in lijn worden gebracht en in hoeverre de geraamde besparingen worden gerealiseerd. De wethouder EID: De wethouder EID geeft aan dat spanning kan bestaan tussen verbeteringen en bezuinigingen, want het is heel veel tegelijk. Een effectievere en efficiëntere bedrijfsvoering kan met besparingen samengaan, maar wel tot een bepaalde grens. Soms vergt het investeringen vooraf.
Zo levert het ITmasterplan op de lange termijn structurele bezuinigingen op, waarvoor eerst extra geïnvesteerd moet worden. Voor de toekomst zijn er nog andere onderwerpen betreffende de gedeeltelijke automatisering van een aantal handelingen en de internal audit in het kader van het verbeteren van de beheersorganisatie. Voor de gehele gemeentelijke organisatie is een structurele efficiencybezuiniging geraamd. Dit is in 2018 in het coalitieakkoord afgesproken. Vanaf 2020 zijn er nieuwe bezuinigingen in de begrotingen opgenomen. Er zijn meerdere business cases gestart, zoals het samenvoegen van 14 financiële administraties, het terugbrengen van het aantal IT-systemen en het besparen op huisvesting, bijvoorbeeld door meer thuiswerken. Van de negen business cases zijn er vijf afgerond. De laatste vier worden dit jaar of volgend jaar afgerond. Per 1 januari was € 12 miljoen van de taakstelling gerealiseerd, conform de planning. De business cases leveren niet alleen besparingen op, maar brengen ook verbetering met zich mee in het eenduidiger werken. Door de bundeling van dienstadministraties naar één financiële administratie is er een veel beter integraal overzicht. De digitalisering van de poststroom versnelt de correspondentie en geeft burgers inzicht in de afhandeling van hun brieven.
Zo wordt geprobeerd bezuinigingen gepaard te laten gaan met de verbetering van de eigen bedrijfsvoering. Dit heeft best wat voeten in de aarde. Zo zijn voor de gebundelde financiële administratie veel wijzigingen in de organisatie en in protocollen nodig. De voortgang van de uitgewerkte business cases wordt door middel van periodieke interne rapportages bewaakt. 3. Samenhang verbeterplannen: daarnaast heeft de commissie aandacht gevraagd voor de samenhang tussen verschillende verbeterplannen, met name voor wat betreft integriteit. Mede naar aanleiding van ernstige incidenten van fraude en verduistering is veel aandacht voor integriteit. Preventie van dergelijke incidenten hangt voor een belangrijk deel af van de checks & balances in de interne beheersing. De Rekeningencommissie benadrukt dat de kwaliteit van de interne beheersing een kritieke factor is in integriteitsbeleid, in het bijzonder bij fraudepreventie. De Rekeningencommissie heeft het college gevraagd de aanscherping van de interne beheersing een integraal onderdeel te laten zijn van het integriteitsbeleid én hieraan prioriteit te geven. In dit 12
RIS309487
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
verband heeft de commissie gevraagd om een structureel uit te voeren frauderisicoanalyse, aangevuld met systematisch uit te voeren controlewerkzaamheden op fraude door eigen medewerkers. Voorts wil de Rekeningencommissie inzicht krijgen in de uitkomsten van de analyses van recente fraudegevallen, voorzien van een uiteenzetting van de door het college getroffen maatregelen. De wethouder EID: De wethouder EID wil onderscheid maken tussen fraudezaken en overige integriteitskwesties, die geen betrekking hoeven te hebben op financiële malversaties. Naar aanleiding van de omvangrijke verduistering van contant geld voor een wisselautomaat is geanalyseerd hoe dit kon gebeuren. Hier heeft de accountant bij geholpen door een procesbeschrijving te beoordelen. Vervolgens is gekeken hoe het risico kan worden beperkt. Onderzocht is of de protocollen op orde waren en of deze worden gehandhaafd. Aan het incident zitten zowel cultuuraspecten als protocollaire aspecten. Sommige protocollaire aspecten zijn aangescherpt. Een belangrijk punt van gesprek met de dienst was het in beeld krijgen van de cultuuraspecten, de werkwijze en hoe daarop werd gestuurd. Daaruit kwam een omvangrijke lijst met verbeterpunten voort waarmee de dienst aan de slag is gegaan. Vanwege de gedetailleerdheid hiervan wordt dit niet op collegeniveau besloten.
De Rekeningencommissie is van mening dat de verbeterplannen voor onder meer fraudepreventie op onderdelen onvoldoende concreet zijn, bijvoorbeeld voor wat betreft eigenaarschap. De wethouder vindt het lastig om daarop te antwoorden. Zo had de kwestie DSO te maken met de inrichting van de dienst, waar een aantal aspecten al in gang waren gezet en een aantal dingen versneld zijn doorgevoerd, zoals het uit elkaar halen van verschillende verantwoordelijkheden voor projecten en grondzaken. Deze maatregelen waren naar de mening van de wethouder helder. Andere zaken raken meer aan de algehele checks & balances binnen de organisatie waarvoor het verbeterplan voor beheersorganisatie is geïnitieerd. De wethouder EID verwijst daarvoor naar de wethouder FS. Als de beheersorganisatie goed functioneert helpt dit fraude te voorkomen. De borging van de naleving ervan wordt binnen de gemeente breed gedragen. Er zijn implementatieplannen gemaakt voor bijvoorbeeld extra training van mensen over hoe zij met elkaar het gesprek voeren over of het nog goed gaat. In de protocollen wordt vastgelegd wie waar op controleert. Naar aanleiding van incidenten is naar voren gekomen dat preventie heel belangrijk is. Dit raakt weer aan personeelsbeleid: hoe spreek je met mensen over melden en elkaar aanspreken? Men moet terecht kunnen bij leidinggevenden en vertrouwenspersonen.
Het integriteitsbeleid moet daarbij gelijk oplopen met de interne beheersing. Een eerste frauderisicoanalyse is nu in uitvoering als onderdeel van het programma ter verbetering van de beheersorganisatie. Deze is aan het einde van het derde kwartaal van 2021 afgerond. De wethouder zegt toe de Rekeningencommissie te informeren over de uitkomsten van de analyses van recente fraudegevallen, voorzien van een uiteenzetting van de door het college getroffen maatregelen. Voor toezeggingen over de verbetering van de interne beheersing verwijst de wethouder EID naar de wethouder FS.
3.1.5
Beheersing bedrijfsvoering: nog weinig inzicht
Een doeltreffende en doelmatige bedrijfsvoering is nodig om het beleid voor de stad goed te kunnen uitvoeren. Vier jaar geleden is het college begonnen met de verbetering en verdere bundeling van de bedrijfsvoering. Dit is een omvangrijke operatie die een forse inzet met zich meebrengt. Beoogd wordt doelmatiger te werken, waardoor kosten bespaard kunnen worden. De bezuinigingstaakstellingen maken het een zwaar proces. Eerder is de over de gemeente versnipperde bedrijfsvoeringsexpertise samengebracht in het bedrijfsvoeringsexpertisecentrum en recent zijn onder andere veertien financiële administraties gebundeld binnen het intern dienstencentrum. Twee jaar geleden heeft de Rekeningencommissie belangrijke verbeterpunten in de governance en de beheersing van de bedrijfsvoering gemarkeerd. Tevens is aandacht gevraagd voor (het tekort op de
13
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
RIS309487
dekking van) de daarmee gemoeide kosten. Om het financiële tekort op de bedrijfsvoering structureel op te lossen zijn verschillende business cases opgesteld die zijn verwerkt in de meerjarenbegroting. Vorig jaar bestond nog een structureel tekort van € 6 miljoen, dat zich met name bij het Intern Dienstencentrum voordeed. Het college heeft voorgesteld het structurele tekort voor 2021 incidenteel op te lossen. Voor structurele bezuinigingen zou worden gekeken naar versobering van de interne dienstverlening en procesverbeteringen zoals verdere bundeling en gedeeltelijke outsourcing van bijvoorbeeld ICT. Om voldoende focus op de noodzakelijke veranderingen te bewerkstelligen is het zaak te sturen op tussentijdse resultaten en op gezette tijden te rapporteren over de voortgang. Met ingang van 2021 is de nieuwe dienst Bedrijfsvoering van start gegaan, waarin verschillende organisatieonderdelen zijn samengebracht (RIS307259, RIS306596). Aan de definitieve scope van de dienst wordt nog gewerkt. Op dit moment bestaat de dienst Bedrijfsvoering uit drie onderdelen: het bedrijfsvoeringsexpertisecentrum (BEC), het Intern Dienstencentrum (IDC) en de tijdelijke organisatie Informatisering en Automatisering (I&A).
Voor de inrichting van de nieuwe dienst wordt gekeken naar de betrokken ketens betreffende financiën, inkoop, juridische zaken, communicatie, personeel & organisatie, huisvesting en facilitaire zaken. Tot op heden kent de gemeentelijke organisatie voor bedrijfsvoering drie onderdelen: de Bestuursdienst (BSD), het BEC en het IDC, die in veel gevallen elk voor een deel verantwoordelijk zijn voor de genoemde ketens. Onderzocht wordt of het toegevoegde waarde of synergie oplevert als een keten binnen één organisatieonderdeel wordt ondergebracht. De transformatie is er op gericht om van drie afzonderlijke onderdelen (BSD, IDC en BEC) te gaan naar één dienst waarin elke keten zoveel mogelijk vanuit één hand wordt bestuurd. Hierdoor worden kaderstelling, beleid en uitvoering dichter bij elkaar gebracht. Naar aanleiding van de vanuit college ontvangen en ambtelijk toegelichte informatie vraagt de Rekeningencommissie het college onderstaande punten van een reactie te voorzien. ▪ Recente tekorten op overhead: het programma Overhead was in 2018 zowel financieel als beheersmatig nog niet op orde en had een resultaat van € 11,9 miljoen negatief. Bij de behandeling van de jaarrekening 2019 kwam naar voren dat gedurende dat jaar flink was bijgestuurd om het tekort op de bedrijfsvoering terug te dringen. In de begroting 2020 is een extra taakstelling opgenomen voor de bedrijfsvoering.
Er was een structureel tekort van € 6 miljoen, waarvoor in de begroting 2021 een incidentele oplossing is gevonden. In het najaar van 2020 heeft de Rekeningencommissie de wethouder EID gevraagd naar de voortgang van de herstelplannen met betrekking tot de bedrijfsvoering, waaronder de oplossing voor de structurele component in het financiële tekort. Voor structurele bezuinigingen wordt onder meer gekeken naar het op orde brengen van de basis, versobering van de interne dienstverlening en procesverbeteringen. De Rekeningencommissie wil weten of het programma Overhead nu onder controle is en of het tekort structureel is opgelost. ▪ Gevolgen centralisering bedrijfsvoering: beoogd wordt met de vorming van de dienst bedrijfsvoering doelmatiger te werken. Door de centralisatie van de bedrijfsvoering is geen afstemming meer nodig tussen voorheen afzonderlijke bedrijfsonderdelen. Het samenspel tussen diensten en bedrijfsvoering is een belangrijk onderdeel in de doorontwikkeling van de bedrijfsvoering. De Rekeningencommissie vraagt aandacht voor het risico dat bedrijfsvoering te ver af komt te staan van de beleidsuitvoering door de diensten.
3.1.6
Sociaal domein
Evenals in voorgaande jaren is de gemeente voor de verantwoording van geleverde zorg afhankelijk van de informatie van zorgaanbieders. De tijdigheid van aanleveren van deze informatie blijft een potentieel knelpunt in de accountantscontrole. Daarnaast zorgde het ontbreken van voldoende en geschikte controle-informatie vanuit de SVB over de prestatielevering voor de verantwoorde PGBbestedingen van € 5,4 miljoen tot een onzekerheid in de controle over de rechtmatigheid hiervan. ▪ De Rekeningencommissie vraagt het college te onderzoeken hoe de afhankelijkheid van derden voor de verantwoording anders kan worden georganiseerd, bijvoorbeeld naar analogie van de Rotterdamse aanpak.
14
RIS309487
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
Kostenbeheersing Wmo & Jeugdhulp Vanwege de uitdagingen die met de decentralisatie van de Wmo en Jeugdhulp in 2015 gepaard gingen is eerder met de wethouder Zorg, Jeugd en Volksgezondheid (ZJV) afgesproken dat de Rekeningencommissie per kwartaal wordt geïnformeerd over de voortgang van de verbetering van de kostenbeheersing van de uitvoering van Wmo en Jeugdhulp. Op 11 maart 2021 is de laatste kwartaalrapportage over 2020 ontvangen (RIS308034). De rapportage is ambtelijk aan de commissie toegelicht (zie het RC-verslag van 24 maart 2021, RIS308379). In grote lijnen ligt de voortgang van de vijf verbeterlijnen voor wat betreft de Wmo op schema en worden hiermee besparingen gerealiseerd. De kostenbeheersing voor Jeugdhulp behoeft aandacht. Vanwege de coronapandemie is het niet eenvoudig om de ontwikkelingen in 2020 te duiden voor wat betreft de kostenbeheersing in 2021. Ten aanzien van de rapportages vraagt de Rekeningencommissie de aandacht van het college voor het volgende. ▪
▪ ▪
▪
Fraudeaanpak: de Rekeningencommissie vraagt het college in de volgende rapportage toe te lichten wat de kosten zijn van preventie en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de Wmo en jeugdhulp. Signalen over mogelijk misbruik of oneigenlijk gebruik komen onder meer van eigen medewerkers, vanuit de omgeving van cliënten of vanuit zorgaanbieders. De commissie wil dat ook hierover in de volgende rapportage cijfers worden opgenomen. Afkortingen: de commissie doet de suggestie om in de rapportages het gebruik van afkortingen te beperken om de leesbaarheid voor niet-ingewijden te bevorderen. Toelichtingen in de rapportage: de commissie zou bij sommige cijfers in de rapportages iets meer uitleg willen ontvangen over bijvoorbeeld specifieke vormen van zorg, contractvormen of de wettelijke context van ontwikkelingen. Zo wordt in bijlage 1 een overzicht gegeven van indicatoren per verbeterlijn, waaronder het aantal vervoersvoorzieningen. Hiermee worden hulpmiddelen als rolstoelen bedoeld, maar zonder toelichting kan ook verondersteld worden dat het om ritten van de Taxibus gaat. Frequentie rapportage: omdat voor wat betreft de Wmo de zaken inmiddels behoorlijk op orde zijn, heeft de Rekeningencommissie ermee ingestemd om de frequentie van de rapportages terug te brengen naar twee keer per jaar.
De Rekeningencommissie vraagt de cijfers in deze halfjaarrapportages wel per kwartaal inzichtelijk te maken.
15
Rapport van de Rekeningencommissie over het jaar 2020
3.2
RIS309487
Kwaliteit van de jaarverslaggeving 2020 3.2.1
Oordeel van de accountant: goedkeurende verklaring
De jaarrekening 2020 van de gemeente Den Haag (RIS 308436) is door de accountant voorzien van een goedkeurende verklaring. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar het accountantsrapport bij de jaarrekening 2020 van de gemeente Den Haag (RIS308965), waaraan de controleverklaring als bijlage is toegevoegd.
Bevindingen getrouwheid en rechtmatigheid Evenals vorig jaar is bij de jaarrekening 2020 een goedkeurende controleverklaring afgegeven door de accountant, zowel voor getrouwheid als voor rechtmatigheid. Het heeft echter meer tijd in beslag genomen ten opzichte van voorgaande jaren om tot dit oordeel te komen. Naar aanleiding van de bevindingen uit de accountantscontrole moest een addendum op de jaarrekening worden uitgebracht met daarin correcties van substantiële omvang. De bevindingen van de accountant over deze gecorrigeerde jaarrekening bleven binnen de daarvoor geldende goedkeuringstolerantie. Opgemerkt moet worden dat de toleranties dit jaar hoger waren dan voorgaande jaren als gevolg van de ontvangst van de Eneco-gelden. In accountantstermen heet dit: de materialiteit was toegenomen. In totaal was de omvang van de bevindingen over 2020 hoger dan over het voorgaande jaar. De controleverklaring bevat een paragraaf over onzekerheden ten aanzien van subsidieverstrekkingen van in totaal € 52,7 miljoen. Omdat in het addendum op de jaarrekening deze onzekerheden zijn benoemd en onderzoek hiernaar is aangekondigd, zijn ze niet meegewogen in het oordeel. Het is zaak om nog dit jaar het benodigde afwegingskader hiervoor gereed te hebben, om te voorkomen dat deze onzekerheden bij de volgende jaarrekening alsnog meewegen in het accountantsoordeel.