KWINK Groep - Evaluatie behandeling burgerinitiatief 'Referendum uitbreiding betaald parkeren'

We zien in de casus van gemeente Den Haag verschillende zaken die (veel) beter georganiseerd of uitgevoerd kunnen worden. De volgende conclusies gaan hier verder op in. Dit betekent echter niet dat als deze zaken goed georganiseerd en uitgevoerd waren, het proces zonder frictie zou zijn verlopen.

3. De juridisch kaders zijn verouderd en sluiten niet goed op elkaar aan. Dit zorgt voor onduidelijkheid over het proces. De Referendumverordening startnotitie en Verordening op het burgerinitiatief vormen gezamenlijk het juridisch kader om te komen tot een referendum op basis van een burgerinitiatief. Beide verordeningen zijn relatief oud. Ze komen uit 2003 en zijn sindsdien niet of zeer beperkt aangepast. De verordeningen zijn niet compatibel. In het bijzonder zijn de stappen in het proces niet helder. De verordeningen sluiten niet op elkaar aan over wanneer de raad een besluit neemt in de procedure. Ook op enkele andere punten wijken de verordeningen van elkaar af. Bijvoorbeeld wat de uitzonderingsgronden en behandelingstermijnen betreft. Tot slot geven de verordeningen weinig handvatten aan betrokkenen om invulling te geven aan hun taak. Zo wordt omschreven dat er een ‘startnotitie’ wordt opgesteld, maar wat in een startnotitie moet staan is onduidelijk. Er is geen toelichting op de verordeningen die meer kleur kan geven aan de achterliggende redenatie voor de bepalingen. 4. De gemeente Den Haag was onvoldoende voorbereid op een referendum. Een referendum over betaald parkeren zou het eerste referendum in Den Haag zijn geweest. Ook van de route om van een burgerinitiatief tot een referendum te komen was nog nooit gebruik van gemaakt.

De gemeente had zodoende nog geen ervaring met het proces om te komen tot een referendum en het gebruik van de beide verordeningen (Referendumverordening en Verordening op het burgerinitiatief). We zien dat de gemeente Den Haag onvoldoende voorbereid was op de aanvraag voor een referendum. Dit komt vooral tot uiting in: • De non-compatibiliteit van verordeningen. Zoals beschreven in conclusie 2 sluiten de verordeningen niet op elkaar aan. Dit was

Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’

22

evident, maar is in de periode voorafgaand aan deze casus (2005-2023) niet door de gemeente opgemerkt en gecorrigeerd. • Het ontbreken van een referendumcommissie. Er was geen referendumcommissie actief op het moment dat het burgerinitiatief voor het referendum werd ingediend. Het selecteren en benoemen van een referendumcommissie kost tijd. Het ontbreken van de referendumcommissie in een groot deel van het proces heeft bijgedragen aan onduidelijkheid in het proces. Zo zorgde het ontbreken van de referendumcommissie er voor dat er verschillende adviezen over de referendabiliteit lagen. Ook was er geen adviesorgaan voor vragen rond het proces voor raad, griffie en initiatiefnemer. 5. Betrokkenen zijn formeel binnen hun bevoegdheden gebleven, maar hanteerden over het algemeen een smalle rolopvatting. De betrokken partijen hebben de taakstelling uitgevoerd zoals beschreven in de verordeningen. Geen partij heeft haar rol, zoals beschreven in de verordeningen, duidelijk verzaakt. Tegelijkertijd zien we dat verschillende betrokkenen voor een smalle rolinvulling hebben gekozen. Geen van de betrokkenen heeft naast de rolinvulling zoals beschreven in de verordeningen meer eigenaarschap van het proces op zich genomen. Zo heeft de burgemeester als voorzitter van de raad geen andere activiteiten uitgevoerd op het gebied van contact leggen met de raad.

Het was bij het indienen van het burgerinitiatief duidelijk dat het een relatief moeilijk proces zou worden; zo was het een politiek gevoelig onderwerp, er was geen referendumcommissie en er bestond onduidelijkheid over de compatibiliteit van de verordeningen. Een grotere rol van de burgemeester als voorzitter van de raad in het proces was van meerwaarde geweest, onder meer door met raadsleden in gesprek te gaan over de uitgangspunten, de belangrijkste beslismomenten en de risico’s van het proces om tot een referendum te komen. Bijvoorbeeld, een gesprek met

raadsleden waarin wordt besproken dat het voor inwoners onnavolgbaar is dat raadsleden voor het opstellen van een startnotitie stemmen, terwijl ze al weten dat ze op een later moment tegen het houden van een referendum gaan stemmen, was van meerwaarde geweest. Daarnaast had de griffie een grotere rol op kunnen pakken wat betreft het contact en de begeleiding van de initiatiefnemer. Ook de referendumcommissie heeft geen grotere adviserende rol gepakt, terwijl dit wel wenselijk was. De referendumcommissie werd verzocht om over de referendumvraagstelling te adviseren nadat het college de startnotitie had opgesteld. Dit sloeg de referendumcommissie af, omdat in de startnotitie enkel de probleemstelling en niet de vraagstelling werd behandeld. We merken op dat de probleemstelling in grote mate richting geeft aan de vraagstelling en daarom een advies van de referendumcommissie wenselijk was. Een smalle rolopvatting door betrokkenen heeft bijgedragen aan het feit dat er geen sprake was van een helder en transparant proces om tot een referendum te komen.

5.2

Aanbevelingen

Aanbeveling 1: Zorg voor meer eigenaarschap over het proces bij betrokkenen. De volgende aanbevelingen hebben betrekking op verordeningen en reglementen. Niet alle verbeterpunten ten aanzien van het doorlopen proces zijn te vatten in juridische kaders. Er is ruimte nodig om in te spelen op specifieke omstandigheden van een casus. Voor een soepeler proces dienen betrokkenen meer eigenaarschap over het proces te tonen, ook als dit niet expliciet als verantwoordelijkheid in de juridische kaders staat. We denken hierbij expliciet aan een rol voor de voorzitter van de raad (de burgemeester), de griffie en de referendumcommissie.

Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’

23

Aanbeveling 2: Actualiseer en harmoniseer de verordeningen. De Referendumverordening startnotitie en de Verordening op het burgerinitiatief zijn toe aan herziening. Maak voor de aanpassing van de verordening(en) gebruik van de bestaande Model Referendumverordening van de VNG38 én kennis en expertise van de referendumcommissie. Depolitiseer het proces meer dan in het huidige geval. Beleg meer taken dan momenteel het geval is bij niet-politieke actoren, zoals de referendumcommissie.

• • •

Zorg in de herziening van de verordeningen voor één beslismoment van de raad. Dit maakt het besluitvormingsproces overzichtelijker. We zien verder verbetermogelijkheden op de volgende aspecten: • Schrijf een toelichting op de verordening. Licht bij relevante artikelen, zoals de uitsluitingsgronden, meer toe over de achterliggende gedachten. Dit geeft de verschillende betrokkenen in het proces meer richting om een rol te nemen naar het doel van de verordening (zie aanbeveling 1). • Borg de consistentie. Breng de bestaande verordeningen (Referendumverordening startnotitie en Verordening op het burgerinitiatief) in lijn met elkaar en verwijs waar mogelijk. • Volgorde van het proces. Zorg voor een toets op de referendabiliteit voordat initiatiefnemers er veel tijd en energie insteken. Zie ook aanbeveling 3. • Denk na over het instrument startnotitie. Bij het behouden van een startnotitie (of een andere vorm) is het van belang om te expliciteren wat hier in moet staan. We bevelen aan om ook de vraagstelling op te nemen. Op basis van dit document moet de raad immers voor of tegen

•

een referendum stemmen. Dan moet helder zijn welke vraagstelling aan de inwoners van Den Haag wordt voorgelegd. Overweeg om het opstellen van de startnotitie niet in handen van het college te leggen, omdat de schijn van beïnvloeding van het onderwerp op de loer ligt. Heroverweeg de termijnen; zijn deze realistisch? Herwaardeer de huidige uitsluitingsgronden. Heroverweeg Artikel 13: Geldigheid van de uitslag. Momenteel wordt een referendum als geldig bestempeld bij een opkomst van minimaal 25%. Alternatieven zijn niets opnemen over geldigheid (het is immers een raadgevend referendum) of het opnemen van een uitkomstdrempel (bijvoorbeeld de uitslag is geldig, wanneer 25% van de inwoners tegenstemt). Expliciteer de beschikbare financiële regels. Voor wie en hoeveel subsidie is beschikbaar?

De herziening van de verordening(en) is ook een politiek proces. Zo moeten keuzes worden gemaakt over bijvoorbeeld uitzonderingsgronden, wie de vraagstelling voorstelt en wie een startnotitie opstelt. Maak ruimte in het herzieningsproces voor input van de raad. Het beleggen van een speciale sessie over aanpassing van de referendumverordeningen is een mogelijkheid. Aanbeveling 3: Maak onderscheid tussen een inleidend en definitief verzoek tot referendum. In aanvulling op aanbeveling 2 bevelen we aan om bij een burgerinitiatief tot het houden van een referendum een onderscheid te maken tussen een inleidend verzoek en een definitief verzoek. Ook in de Model

Model Referendumverordening VNG, december 2019, zie: https://vng.nl/sites/default/files/2019-12/bijlage-1_modelreferendumverordening.versiedecember2019.docx. 38

Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’

24

Referendumverordening van de VNG wordt dit onderscheid gemaakt. Zie de model-referendumverordening voor een meer gedetailleerde uitwerking.39 Door het instellen van een inleidend verzoek kan al in een vroeg stadium afstemming met initiatiefnemers plaatsvinden. Beleg na een inleidend verzoek voor een referendum (dat ondersteund moet worden door bijvoorbeeld minimaal 1.000 handtekeningen) een gesprek met de initiatiefnemer. Hierbij dient vertegenwoordiging van de griffie en de referendumcommissie aanwezig te zijn, voor ondersteuning bij onder andere de te volgen procedure, ondersteuning bij het formuleren van een vraagstelling voor het inzamelen van handtekeningen en een eerste waardering van de referendabiliteit van het onderwerp.

Aanbeveling 5: Geef de referendumcommissie de mogelijkheid om ook op eigen initiatief advies uit te brengen. In de Model Referendumverordening staat de mogelijkheid om de referendumcommissie op eigen initiatief advies te laten uitbrengen. Dat kan worden toegevoegd in de verordeningen. Dit kan bijvoorbeeld door de referendumcommissie periodiek bij elkaar te laten komen (i.p.v. alleen bij een inleidend verzoek tot referendum). Hiermee wordt de mogelijkheid tot continue evaluatie gecreëerd.

Aanbeveling 4: Verbeter de begeleiding en informatievoorziening richting initiatiefnemer en de raad. In aanbeveling 3 is de wenselijkheid van een startgesprek met een initiatiefnemer beschreven. Ook in het verdere proces bevelen we aan om de begeleiding van de initiatiefnemers te intensiveren. We doelen bijvoorbeeld op begeleiding bij het inspreken in de raad door te vertellen hoe een raadsvergadering procesmatig werkt. Ook dient de terugkoppeling naar de initiatiefnemer verbeterd te worden. Breng daarnaast meer overzicht in de stappen die raadsleden, initiatiefnemers en andere betrokkenen doorlopen in het proces. Bijvoorbeeld door het maken van een flyer of infographic.

Model Referendumverordening VNG, december 2019, zie: https://vng.nl/sites/default/files/2019-12/bijlage-1_modelreferendumverordening.versiedecember2019.docx. 39

Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’

25

Bijlage I - Tijdlijn van proces Aanloopfase (tot 11/09/2024: 01/02/2003 Raad stelt de Verordening op het burgerinitiatief vast (inwerkingtreding) 01/06/2003 Raad stelt de Referendumverordening startnotitie vast (inwerkingtreding) Raadsbehandeling burgerinitiatief (12/09/2024 – 28/11/2024) 12/09/2024 Initiatiefnemer dient burgerinitiatief met ondersteuningsverklaringen in bij de raad 13/09/2024–02/10/2024 Griffie en Dienst Publiekszaken voeren eerste controle uit op ondersteuningsverklaringen 02/10/2024 Voorzitter van de raad stuurt brief over uitkomsten eerste controle en verleent hersteltermijn 29/10/2024 Initiatiefnemer dient hersteld burgerinitiatief in met extra verklaringen en kostenraming 29/10/2024–14/11/2024 Griffie laat tweede controle uitvoeren; ondersteuningsverklaringen blijken geldig 13/11/2024 HBR Advocaten brengt op verzoek van de voorzitter van de raad juridisch advies uit: onderwerp is niet referendabel 14/11/2024 Raad benoemt de Referendumcommissie 14/11/2024 Voorzitter van de raad stuurt bericht naar de raad naar aanleiding van tweede controle ondersteuningsverklaringen en advies HBR Advocaten 14/11/2024 Raad houdt raadsvergadering waarin motie van wantrouwen tegen de voorzitter van de raad wordt verworpen 18/11/2024 Presidium stelt vast dat het burgerinitiatief geagendeerd wordt voor de raad van 28/11 25/11/2024 Referendumcommissie brengt op verzoek van de

initiatiefnemer advies uit: het onderwerp is wel referendabel 27/11/2024 Hart voor Den Haag laat Van Doorne Advocaten juridisch advies opstellen; onderwerp is wel referendabel 27/11/2024 Raad organiseert werkbespreking over burgerinitiatief referendum 28/11/2024 Raad neemt burgerinitiatief in behandeling en draagt college op een startnotitie op te stellen 28/11/2024 Griffie publiceert het ingediende burgerinitiatief en de ondersteuningsverklaringen Behandeling startnotitie (29/11/2024 – 13/02/2025) 18/12/2024 Raad bespreekt parkeerstrategie; besluitvorming wordt aangehouden 27/01/2025 College dient startnotitie in bij de raad 27/01/2025 Hart voor Den Haag verzoekt referendumcommissie om advies over de vraagstelling in startnotitie 03/02/2025 Referendumcommissie deelt in brief mede niet te kunnen voldoen aan het verzoek om de startnotitie te beoordelen 06/02/2025 Commissie Leefomgeving behandelt de startnotitie; zorgen geuit over afwijking oorspronkelijke vraagstelling 13/02/2025 Raad verwerpt zowel amendement van Hart voor Den Haag als de gehele startnotitie

Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’

26

Bijlage II - Beschrijving van (formele) rollen betrokkenen We hebben een overzicht gemaakt van de (formele) rollen van de betrokkenen gedurende het proces. Hieronder leest u wat de rollen en taken zijn van de verschillende betrokken en waar de grondslag hiervan wordt beschreven in de juridische kaders. Raad • De raad besluit over het in behandeling nemen van het burgerinitiatief (art. 7 lid 1, Verordening op het burgerinitiatief); • De raad kan een burgerinitiatief om advies voorleggen aan het college of besluiten het advies in te winnen van een commissie (art. 7 lid 3-4, Verordening op het burgerinitiatief). • De raad besluit of een startnotitie moet worden opgesteld (art. 5 lid 2, Referendumverordening startnotitie); • De raad besluit of over de startnotitie een referendum moet worden georganiseerd (art. 5 lid 2, Referendumverordening startnotitie). • Verder stelt de raad dag vast waarop het referendum wordt gehouden (art. 6 lid 1, Referendumverordening startnotitie), stelt de raad de vraagstelling en de antwoordcategorieën van het referendum vast (art. 7 lid 1, Referendumverordening startnotitie) en neemt de raad uiterlijk binnen twee maanden na het referendum een besluit naar aanleiding van de uitslag (art. 14, Referendumverordening startnotitie).

Voorzitter van de raad (burgemeester) • De voorzitter van de raad bericht de raad of aan de formele eisen voor een burgerinitiatief is voldaan en of er sprake is van eventuele uitsluitingsgronden (Verordening burgerinitiatief, art. 6 lid 1, art. 7 lid 1). Hiervoor heeft de voorzitter van de raad een extern juridisch advies ingewonnen. College • Indien wordt besloten tot het houden van een referendum draagt het college verantwoordelijkheid voor de uitvoering van referendum en regelt hiervoor de bestuurlijke en ambtelijke coördinatie (art. 9, Referendumverordening startnotitie). • Het college stelt de voor advisering benodigde stukken ter beschikking aan de referendumcommissie (art. 5 lid 1, Reglement referendumcommissie startnotitie). • Er bestaat geen expliciete juridische grondslag in de verordeningen die voorschrijft dat het college de startnotitie opstelt. In het dictum van het burgerinitiatief wordt het college echter verzocht de startnotitie op te stellen, waarmee de raad instemt. Het college heeft daarom ook de starnotitie opgesteld en ter besluitvorming voorgelegd aan de raad.

Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’

27

Referendumcommissie • Adviseert de raad over de vraagstelling van het referendum (art. 8 lid 1, Referendumverordening startnotitie en art. 2 lid 1, Reglement referendumcommissie startnotitie). • Is belast met de behandeling van klachten na inwilliging van het verzoek, gerelateerd aan de uitvoering van de referendumverordening (art. 8 lid 1, Referendumverordening startnotitie en art. 2 lid 2, Reglement referendumcommissie startnotitie). • Kan worden geraadpleegd door burgers over de uitzonderingsbepalingen uit de Referendumverordening (art. 8 lid 4, Referendumverordening startnotitie en art. 2 lid 3, Reglement referendumcommissie startnotitie).

• Daarnaast heeft de plaatsvervangend griffier in de praktijk ook een toelichting gegeven op de verordeningen in de werkbespreking van 27 november (geen wettelijke grondslag). Presidium • Het presidium heeft geen formele rol in het proces op grond van de verordeningen en reglement van de referendumcommissie. • In de praktijk heeft het presidium een procesmatige rol ingevuld door de behandeling van het burgerinitiatief in de raadsagenda te agenderen, de werving en benoeming van leden van de referendumcommissie te verzorgen (geen expliciete wettelijke grondslag) en een werkbespreking te organiseren.

Griffie • Draagt zorg voor ambtelijke ondersteuning van de referendumcommissie (art. 3 lid 2, Reglement referendumcommissie startnotitie). • Bereidt in overleg met de voorzitter de bijeenkomsten van de referendumcommissie voor (art. 4 lid 3, Reglement referendumcommissie startnotitie). • Ontvangt klachten namens de referendumcommissie (art. 7, Reglement referendumcommissie startnotitie). • In de praktijk heeft de griffie ook de controles van ondersteuningsverklaringen laten uitvoeren door Dienst Publiekszaken. Dit staat niet expliciet beschreven in een van de verordeningen maar voert de griffie uit als ondersteuning van de voorzitter van de raad.

Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’

28

KWINK groep biedt inzicht, structuur en inspiratie voor een sterke publieke sector. Dat doen we door te onderzoeken en te adviseren. We zijn nieuwsgierig, betrokken en precies. We duiken met plezier in onderwerpen die we al kennen én in onderwerpen die nieuw voor ons zijn. We doen ons werk graag samen: met collega’s, met andere bureaus en met onze opdrachtgevers en de organisaties die betrokken zijn bij onderzoeks- en adviestrajecten. Kenmerkend voor onze aanpak is dat we scherp doorvragen en pas iets beweren als we het goed uitgezocht hebben.

KWINK groep | +31 (0)70 35 96 955 Evaluatie behandeling burgerinitiatief Nassaulaan 1 | 2514 JS Den Haag ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’ www.kwinkgroep.nl

29