KWINK Groep - Evaluatie behandeling burgerinitiatief 'Referendum uitbreiding betaald parkeren'
Tekst van het document
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’ Eindrapport
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’ Eindrapport Janine Mulder, Ruben Pilon & Felix Vogel Met medewerking van Danielle Kortleve & Ernst ten Heuvelhof DATUM
11-11-2025
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
2
Inhoudsopgave 1.
Inleiding
4
1.1
Achtergrond opdracht
4
1.2
Onderzoeksaanpak en verantwoording
5
1.3
Leeswijzer
5
2.
Context
6
3.
Juridisch kader
10
4.
Burgerinitiatief ‘Referendum betaald parkeren’
13
4.1
Beschrijving van doorlopen proces
13
4.2
Rolinvulling van betrokkenen in proces
19
5.
Conclusies en aanbevelingen
21
5.1
Conclusies
21
5.2
Aanbevelingen
23
Bijlage I - Tijdlijn van proces
26
Bijlage II - Beschrijving van (formele) rollen betrokkenen
27 Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
3
1. Inleiding 1.1
Achtergrond opdracht
Op grond van de Referendumverordening startnotitie kunnen in Den Haag sinds 2003 referenda worden georganiseerd op initiatief van de gemeenteraad (‘de raad’) of van burgers. In de periode april tot en met november 2024 zamelde het burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’ als eerste initiatief ooit de vereiste 10.000 ondersteuningsverklaringen in. Op 28 november 2024 bespreekt de raad of op basis van het burgerinitiatief een startnotitie opgesteld gaat worden. Referenda in Den Haag kunnen volgens de Referendumverordening startnotitie namelijk alleen gehouden worden over een dergelijke startnotitie. Een van de vragen is of het onderwerp op grond van de verordeningen onder de uitsluitingsgronden valt en of er sprake kan zijn van een referendum. Er zijn diverse adviezen: van de Referendumcommissie, een door de burgemeester (als voorzitter van de raad) ingewonnen extern juridisch advies en een door een raadspartij ingewonnen extern juridisch advies. Deze adviezen komen tot uiteenlopende conclusies. Uiteindelijk stemt de raad in met het in behandeling nemen van het burgerinitiatief en daarmee vraagt de raad het college een startnotitie op te stellen (34 stemmen voor, 14 stemmen tegen).
Op 27 januari 2025 is de startnotitie ‘Referendum uitbreiding gereguleerd parkeren’ als raadsvoorstel aangeboden aan de raad.1 In de raadsvergadering wordt door verschillende partijen gewezen op het feit de raad nog moet beslissen over de actualisatie van de Parkeerstrategie, waar de invoering van parkeerregulering en het invoeren van betaald parkeren in vrijwel alle wijken in Den Haag een onderdeel van is. Zij stellen dat een referendum overbodig is, omdat de raad zich (zo mogelijk via amendementen) nog kan uitspreken over betaald parkeren. Ook is bij veel partijen onvrede over de in de startnotitie beschreven oplossingsrichting. De gemeenteraad verwerpt in de raadsvergadering van 13 februari 2025 het voorstel voor een referendum (1 stem voor, 42 stemmen tegen). Over de uitbreiding van gereguleerd parkeren wordt daarom geen referendum georganiseerd. Het presidium van de gemeenteraad van Den Haag heeft besloten opdracht te geven tot een evaluatie van 1) de aanloop naar en raadsbehandeling van het burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’ en 2) de raadsbehandeling van de Startnotitie referendum uitbreiding gereguleerd parkeren en aanverwante onderwerpen.
We beantwoorden de volgende onderzoeksvraag: Hoe is het proces rondom de behandeling van het burgerinitiatief ‘Referendum betaald parkeren’ verlopen, hoe wordt en kan dit proces gewaardeerd worden en wat kan de gemeente leren van deze casus voor de toekomst?
Gemeente Den Haag (27 januari 2025). Voorstel van het college inzake startnotitie referendum uitbreiding gereguleerd parkeren. Te raadplegen via: RIS321259. 1
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
4
1.2
Onderzoeksaanpak en verantwoording
Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, hebben wij verschillende onderzoeksmethoden ingezet. We hebben een documentenstudie uitgevoerd naar gemeentelijke stukken en relevante wet- en regelgeving om de formele rollen en het doorlopen proces te in kaart te brengen, aangevuld met een analyse van mediaberichtgeving.2 In het rapport is telkens door middel van voetnoten verwezen naar de relevante documenten. Daarnaast zijn 12 gesprekken gevoerd met betrokkenen bij het proces om ervaringen en waarderingen ten aanzien van het proces op te halen. Gesprekspartners Gemeente Den Haag
Anderen
•
Voorzitter van de raad
•
Wethouder Stedelijke Ontwikkeling, Volkshuisvesting en Europa
•
Presidium
•
Griffie
•
Raadsleden van de fracties: Hart voor Den Haag, VVD, SGP/CU, GL
•
Referendumcommissie
• • • •
Ambtenaren van de Bestuursdienst Ambtenaren van het team verkiezingen Dienst Publiekszaken (Voormalig) lid referendumcommissie gemeente Haarlem en lid referendumcommissie gemeente Utrecht Juridisch raadsadviseur van de gemeente Amersfoort
•
Expert lokale referenda
•
Initiatiefnemer
referendum over betaald parkeren. Op basis van openbare documenten zijn de procesinrichting en besluitvorming in Utrecht, Haarlem en Amersfoort geanalyseerd. Ook hebben we gesprekken gehouden met betrokkenen binnen deze gemeenten. Hierna hebben de onderzoekers de opgehaalde informatie geanalyseerd en conclusies en aanbevelingen voor de toekomst geformuleerd. Voor oplevering van het eindrapport hebben we hebben we een conceptversie van het rapport besproken met de griffie. Deze conceptversie is ook gedeeld met de opdrachtgever, het presidium. In de bespreking hebben we het rapport doorgelopen op feitelijke onjuistheden of onvolledigheden.
1.3
Leeswijzer
De opbouw van dit rapport is als volgt. Hoofdstuk 2 beschrijft de bredere context van referenda, waaronder de landelijke ontwikkelingen en een vergelijking met andere gemeenten. Hoofdstuk 3 gaat in op de juridische kaders die in Den Haag van toepassing zijn. In hoofdstuk 4 staat de situatie in Den Haag centraal met een beschrijving van het doorlopen proces (4.1) en de rolinvulling van de betrokken partijen (4.2). Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en aanbevelingen. Bijlage 1 bevat een tijdlijn van het proces en in bijlage 2 staat een beschrijving van de (formele) rollen van alle betrokkenen.
Tabel 1. Overzicht gesprekspartners.
Ook hebben we een vergelijking gemaakt met andere gemeenten waar recent ervaring is opgedaan met (een poging tot) organiseren van een We hebben 325 artikelen verzameld via LexisNexis en openbare bronnen. Deze artikelen benoemen het referendum betaald parkeren in Den Haag in de periode 1 januari 2024 tot 1 juni 2025. Onderzochte media zijn Omroep West, DenHaag FM, Den 2
Haag Centraal, AD, Parool, NRC, Volkskrant, Trouw, Telegraaf, Verkeersnet en NU.nl. Met behulp van artificiële intelligentie zijn de artikelen geanalyseerd.
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
5
2. Context
opgesteld. Ook in Den Haag vormde (het vervallen van) deze wet de achtergrond van de beleidskaders over referenda in de gemeente.
In dit hoofdstuk staat beschreven wat een referendum is, wat landelijke ontwikkelingen zijn ten aanzien van referenda en hoe referenda in andere gemeenten plaatsvinden.
Politieke standpunten Er zijn verschillende politieke standpunten ten aanzien van referenda. Zo vinden sommige partijen dat referenda moeilijk te verenigen zijn met de parlementaire democratie. Andere partijen zien het referendum als een instrument om burgers tussen verkiezingen door directe invloed te geven. In het advies van de staatscommissie parlementair stelsel (Remkes) uit 2018 ging een van de voorstellen over de invoering van een bindend correctief referendum om de democratische rechtstaat verder te versterken.6 In januari 2025 heeft de Tweede Kamer het Initiatiefvoorstel-Van Nispen aangenomen om in de Grondwet bepalingen op te nemen inzake het correctief referendum.7 Het voorstel dient nog aangenomen te worden door de Eerste Kamer.
Definitie referendum Een referendum is een vastgelegde institutie op grond waarvan een (voor)genomen besluit van een bestuursorgaan, met betrekking tot een bepaalde zaak, door of onder invloed van kiesgerechtigde burgers of een bestuursorgaan tot voorwerp van een volksstemming wordt gemaakt.3 In de gemeente Den Haag wordt een andere definitie gehanteerd, namelijk ‘een volksstemming waarbij de kiesgerechtigden zicht uitspreken over een door de raad vastgestelde startnotitie’.4 De praktijk van het Nederlandse referendum gaat terug tot 1906, toen in de gemeente Hillegom een referendum werd gehouden over het afschaffen van de kermis.5 Nationale wetgeving Op landelijk niveau is op 1 januari 2002 de Tijdelijke referendumwet in werking getreden. De wet bevatte een regeling van het raadgevend referendum op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau. De wet is op 1 januari 2005 vervallen. Het vervallen van deze wet was in verschillende gemeenten het moment waarop een lokale referendumverordening werd
Van der Krieken, K.H.J. (2019). Winst of verlies? Het lokale referendum in Nederland, 1906-2018, p. 35. 4 Zie: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR11187. 5 Van der Krieken, K.H.J. (2019). Winst of verlies? Het lokale referendum in Nederland, 1906-2018. 3
Lokale referendum Het Nederlandse lokale referendum neemt een bijzondere positie in als wordt gekeken naar het buitenland, zo geeft Van der Krieken aan in zijn promotieonderzoek naar lokale referenda. Anders dan in een land als Zwitserland of verschillende Duitse deelstaten is de referendumpraktijk niet of nauwelijks gereguleerd. Dit heeft tot gevolg dat de gemeente een grote vrijheid heeft voor wat betreft de vormgeving en inrichting van het referendum. Op deze manier is er ruimte voor aanpassingen aan de hand van de wensen die in de gemeente leven. De enige regel voor het lokale referendum is dat de uitslag niet bindend is; het instrument is enkel
Staatscommissie parlementair stelsel (2018). Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. 7 Zie: https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/36468_initiatiefvoorstel_van. 6
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
6
adviserend van aard.8 Raadsleden kunnen de uitslag van een referendum dus altijd naast zich neerleggen. De meeste referenda vinden plaats in gemeenten. In de periode 1990-2018 zijn er meer dan 159 referenda uitgeschreven. Het aantal voorstellen om te komen tot een referendum ligt logischerwijs hoger. In dit onderzoek is specifiek gekeken naar de gemeenten Utrecht, Haarlem en Amersfoort omdat daar verzoeken voor referenda zijn ingediend op het thema betaald parkeren. Op de volgende pagina is een vergelijkende tabel te vinden.
Van der Krieken, K.H.J. (2019). Winst of verlies? Het lokale referendum in Nederland, 1906-2018, p. 85. 8
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
7
Den Haag Sinds 2003 verordening Casus
Ondersteuningsverklaringen Rol van referendumcommissie
In 2024 is het burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’ ingediend. Toen de gemeente het verzoek ontving was er nog geen referendumcommissie ingesteld. Daarna zijn verschillende adviezen ingewonnen met tegengestelde uitkomsten. Na debat over deze verschillende externe adviezen, heeft de raad het college de opdracht gegeven een ‘startnotitie’ op te stellen. In deze startnotitie is het voorstel voor de organisatie van het referendum verder uitgewerkt. Vervolgens heeft de raad tegen de startnotitie gestemd. Er is geen referendum georganiseerd. Minimaal 10.000 Benoemd voor zes jaar en adviseert de raad over de vraagstelling, kan worden geraadpleegd over uitzonderingsgronden door de initiatiefnemer en behandelt klachten.
Amersfoort Sinds 2005 verordening, bezig met wijziging van verordening In 2023 is een referendum georganiseerd voorafgaand aan voorgenomen nieuwe parkeerbeleid. De referendumcommissie werd pas ná het definitieve verzoek ingesteld. Advies van de referendumcommissie was om referendumvraag in te vullen als ‘referenquete’. De raad neemt dit advies gedeeltelijk over. Amersfoort stemt in referendum tegen het mobiliteitsbeleid.
Haarlem Sinds 2025 nieuwe verordening
Utrecht Sinds 2025 nieuwe verordening
In 2017 referendum georganiseerd over modernisering parkeerbeleid (kiesdrempel niet gehaald). In 2023 kwam er een nieuw verzoek voor een referendum. De raad stemde tegen dit verzoek, maar na rechterlijke tussenkomst werd alsnog een referendum gehouden; de raad had de uitzonderingsgrond onvoldoende gemotiveerd. Haarlem stemt in referendum tegen betaald parkeren. De raad blokkeert herbenoeming leden referendumcommissie, waarna zij opstappen.
In 2024 verzoek ingediend voor referendum over besluit om betaald parkeren stadsbreed in te voeren. De voorzitter van het centraal stembureau (de burgemeester) wijst dit verzoek af op basis van negatief advies van de referendumcommissie over het verzoek. Het parkeerreferendum wordt afgewezen zonder raadsbesluit.
Minimaal 0,5% kiesgerechtigden voor inleidend verzoek Kan door de raad worden ingesteld indien is besloten om een referendum te houden en adviseert over de vraagstelling, campagne, behandeling van klachten en voert evaluatie uit van gehouden referendum.
• 1.300 inleidend verzoek • 6.600 definitief verzoek Benoemd voor zes jaar en adviseert de raad over referendabiliteit, vraagstelling en datum, houdt toezicht op de uitvoering van de verordening, brengt op eigen initiatief advies uit over aanpassingen van de verordening, behandelt klachten en voert evaluatie uit.
• 1.000 inleidend verzoek • 10.000 definitief verzoek Benoemd voor zes jaar en adviseert op eigen initiatief of op verzoek van de raad, centraal stembureau of college over referendabiliteit, aanpassingen in de verordening, de procedure, referendumvraag en ‘alle zaken die het raadgevend referendum betreffen en die zij van belang acht’ en behandelt klachten.
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
8
Vergelijking met andere gemeenten De ‘oude’ referendumverordeningen zijn allemaal opgesteld in de periode 2002 – 2005. Bij de drie onderzochte gemeenten is onvrede over de oude referendumverordeningen omdat ze te onduidelijk zijn. De gemeenten Haarlem en Utrecht hebben de referendumverordening al aangepast in 2025. De gemeente Amersfoort is hier mee bezig. De referendumverordening van de gemeenten Haarlem en Utrecht wordt op enkele punten aangepast. Zo worden de uitzonderingsgronden op details aangepast. Bijvoorbeeld in Utrecht wordt toegevoegd dat geen referendum kan worden gehouden “in het kader van de Wet open overheid”.9 Daarnaast wordt het takenpakket van de referendumcommissie uitbreid. Zo hebben de referendumcommissies in Haarlem en Utrecht bijvoorbeeld de mogelijkheid om op eigen initiatief advies uit te brengen over mogelijke aanpassingen in de verordening. In gesprekken met de andere gemeenten geven de gesprekspartners aan dat betrokkenen zoals de raad, het college, de referendumcommissie én bewoners veelal negatief terugkijken op het proces. Betrokkenen vonden de geldende verordening te onduidelijk, raad en college vonden dat de uitzonderingsgronden in de verordeningen te smal en bewoners voelden zich vaak niet gehoord. Bevindingen op basis van de context We merken op dat er verschillen zijn tussen de gemeenten aangaande de rollen en bevoegdheden.
Zo verschilt het per gemeente wie besluit over het wel/niet houden van een referendum. In de gemeenten Amersfoort en Haarlem neemt de raad dit besluit en in Utrecht is het de burgemeester vanuit de rol als voorzitter van het centraal stembureau. Ook zien we dat de invulling van de referendumcommissie verschilt per gemeente. In
gesprekken wordt benoemd dat niet iedere referendumcommissie hetzelfde standpunt heeft ten aanzien van de toepasbaarheid van uitzonderingsgronden op een onderwerp. Zo kunnen verschillende referendumcommissies tot andere adviezen komen over de referendabiliteit. Bovendien was in de gemeente Amersfoort ten tijde van indiening van het verzoek tot een referendum geen referendumcommissie. Daarnaast verschillen de relevante verordeningen van de verschillende onderzochte gemeenten, wat tot andere uitkomsten kan leiden. Een overeenkomst is dat in elke van de onderzochte gemeenten op grond van de verordening ruimte blijft voor interpretatie. De betrokken partijen, zoals de raad, de burgemeester (in meerdere mogelijke rollen) en referendumcommissie hebben in elke van de onderzochte gemeenten tot op zekere hoogte ruimte om eigen afwegingen te maken. De interpretatieruimte maakt dat de rolinvulling van de betrokkenen anders wordt ingevuld in de verschillende gemeenten. Een voorbeeld is de referendumcommissie in Amersfoort, die in plaats van een traditioneel referendum met het voorstel komt voor een ‘referenquête’. De vergelijking met andere steden maakt inzichtelijk dat een referendum over betaald parkeren niet eenvoudig is. In vier steden leidt een aanvraag tot referendum over betaald parkeren tot andere resultaten.
De vraag of het onderwerp referendabel is wordt in verschillende gemeenten anders geïnterpreteerd.
Verordening raadgevend referendum gemeente Utrecht, Artikel 1, lid 2. Zie: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR701170/1. 9
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
9
3. Juridisch kader In de gemeente Den Haag zijn twee verordeningen relevant als het gaat om het houden van een referendum. Het gaat om de Referendumverordening startnotitie en de Verordening op het burgerinitiatief. Ook is een Reglement referendumcommissie startnotitie opgesteld ten behoeve van de vergaderingen en de werkwijze van de commissie. Hieronder schetsen we de juridische kaders. Referendumverordening startnotitie10 Op 1 juni 2003 is deze verordening in werking getreden. Deze verordening regelt de procedure voor het houden van een referendum onder de kiesgerechtigden van de gemeente Den Haag over een bepaald onderwerp. Een referendum kan over veel verschillende onderwerpen gaan, wat niet wil zeggen dat alles referendabel is. Zo kan een referendum alleen maar gaan over een onderwerp gaan waar de gemeente (en niet de provincie of het rijk) een besluit over mag nemen. Een referendum mag daarnaast niet gaan over de gemeentebegroting, de jaarrekening, gemeentelijke belastingen of over individuele kwesties. Ook mag niet eerder een referendum over het onderwerp gehouden zijn. Op pagina 13 is een overzicht van de uitzonderingen te vinden. Een referendum kan op initiatief van de burger of van de raad plaatsvinden. Als het initiatief bij de raad ligt, dan dient de raad te besluiten dat een startnotitie11 wordt gemaakt.
Er staat niet expliciet opgenomen wie de startnotitie dient op te stellen of wat er in de startnotitie opgenomen moet worden.
10
Zie: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR11187.
Als de raad van oordeel is dat een referendum mogelijk is op basis van de startnotitie, dan vindt het referendum pas plaats als voldoende ondersteuningsverklaringen voor een verzoek zijn ondertekend door kiesgerechtigde Hagenaars. Binnen drie maanden moeten minimaal 10.000 handtekeningen verzameld worden. Een referendum kan ook op initiatief van een burger plaatsvinden. In artikel 5 van de verordening staat dat als het verzoek komt op basis van de verordening op het burgerinitiatief, het verzoek ook moet worden ondersteund door minimaal 10.000 handtekeningen van kiesgerechtigden. De raad laat zich bij het vaststellen van de vraagstelling voor het te houden referendum adviseren door een commissie van advies en toezicht. Deze commissie wordt ook wel de referendumcommissie genoemd. In Den Haag zijn de leden van deze commissie op donderdag 14 november 2024 benoemd. Er was op dat moment geen referendumcommissie actief. De referendumcommissie die bij de inwerkingtreding van de Referendumverordening is benoemd, is niet herbenoemd nadat de termijn was verlopen. Met de uitvoering van het raadsbesluit tot het houden van een referendum zijn burgemeester en wethouders belast. Zij regelen de bestuurlijke en ambtelijke coördinatie.
In de verordening staat dat de raad een budget beschikbaar stelt voor voorlichting (campagne) over en organisatie van het referendum en regels vaststelt over wanneer betrokkenen hier aanspraak op kunnen maken. Dit vindt plaats nadat wordt besloten tot het houden van een referendum. Er lag een verordening klaar waarmee de raad kon
Een startnotitie is een door de raad vast te stellen notitie waarin een korte heldere probleemstelling en een korte heldere schets van de beoogde oplossingsrichtingen staan beschreven. 11
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
10
instemmen, in het geval de raad zou hebben ingestemd met een referendum.12 Reglement referendumcommissie startnotitie13 In 2004 heeft de referendumcommissie van destijds een Reglement referendumcommissie startnotitie opgesteld ten behoeve van vergaderingen en de werkwijze van de referendumcommissie. Het reglement is sindsdien niet gewijzigd. Het reglement bestaat uit 12 artikelen en gaat onder andere in op het werkterrein, de organisatie, de werkwijze, informatievoorziening en de behandeling van klachten. De commissie is belast met drie taken: 1. Advisering over de vraagstelling van het referendum; 2. Behandelen van klachten gerelateerd aan de uitvoering van de
verordening; 3. Geraadpleegd worden door burgers die een initiatief overwegen tot een referendum. Ten aanzien van de twee verordeningen is het reglement aanvullend, omdat het ingaat op de termijnen waarbinnen de commissie adviseert, namelijk binnen vier weken na ontvangst van de adviesaanvraag. Ook is geregeld dat de commissie bij meerderheid van stemmen beslist over het door haar uit te brengen advies. De voorzitter van de commissie kan andere betrokkenen en deskundigen uitnodigen om de commissie te informeren.
Zie: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/15174942/1/20250213-RIS321220. Zie: Reglement referendumcommissie startnotitie - RIS115440. 14 Zie: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR11184. 15 De definitie van een burgerinitiatief is een schriftelijk en gemotiveerd verzoek van ingezetenen aan de raad om te beraadslagen over een door hen geformuleerd voorstel dat betrekking heeft op een gemeentelijke aangelegenheid. 12 13
Verordening op het burgerinitiatief14 Op 1 februari 2003 is deze verordening in werking getreden. Deze verordening geeft inwoners van Den Haag de mogelijkheid om zelf een plan op te stellen en in te dienen bij de gemeenteraad. In dit geval gaat het om de situatie om door middel van een burgerinitiatief15 een verzoek in te dienen voor een referendum. In de verordening staat geen verwijzing opgenomen naar het referendum of de referendumverordening. Een burgerinitiatief kan, net als een referendum, over veel verschillende onderwerpen gaan. Net als voor een referendum zijn ook in de verordening op het burgerinitiatief uitzonderingsgronden opgenomen (zie pagina 4). In de verordening staat opgenomen dat ingezetenen van veertien jaar en ouder een burgerinitiatief kunnen indienen. Indiening vindt plaats bij de voorzitter van de raad (de burgemeester). Een verzoek kan gaan over een buurt, een wijk of de stad. Voor verzoeken met een buurtgericht karakter zijn 250 ondersteuningen16 nodig, voor een wijk 1.000 en voor een stad 2.500. De website van de gemeente Den Haag geeft aan dat voor een verzoek voor een referendum 10.000 handtekeningen nodig zijn. Dit vereiste staat niet expliciet in de verordening op het burgerinitiatief opgenomen.17 Bij een burgerinitiatief dient een gemotiveerd voorstel voor de raad te zijn opgenomen met een globale raming van de kosten (indien nodig).
Ook dient er een vertegenwoordiger te zijn van het burgerinitiatief. De voorzitter van de raad (burgemeester) bericht de raad binnen twee weken na ontvangst als het initiatief voldoet. Indien een initiatief niet voldoet aan de eisen, dan verleent de voorzitter van de raad een hersteltermijn aan de Een ondersteuning is een ondertekening met een handtekening, naam, adres en geboortedatum. 17 Zie: https://www.denhaag.nl/nl/beleid-en-regelgeving/het-haags-referendum/. 16
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
11
initiatiefnemers. De raad beslist in de eerstvolgende vergadering na ontvangst van het advies van de voorzitter over de behandeling van het burgerinitiatief. Bevindingen over het juridisch kader De Referendumverordening startnotitie en Verordening op het burgerinitiatief vormen gezamenlijk het juridisch kader om te komen tot een referendum op basis van een burgerinitiatief. Beide verordeningen komen uit 2003 en zijn sindsdien niet of zeer beperkt aangepast. De Referendumverordening is niet aangepast. De Verordening op het burgerinitiatief is beperkt aangepast (2007 en 2011) inzake de toevoeging dat de ondersteuningsverklaringen ook op digitale wijze kunnen plaatsvinden met een toelichting daarop. De verordeningen geven weinig handvatten aan alle betrokkenen om invulling te geven aan hun taak. Er is geen toelichting bij de verordeningen toegevoegd. • Het onderwerp ‘startnotitie’ is een van de grootste punten waar onduidelijkheid over bestaat. Waar bestaat een startnotitie uit? Binnen de gemeente Den Haag is een startnotitie geen gebruikelijk instrumentarium voor het bespreken van onderwerpen in de raad. • Er staat niet in de verordeningen opgenomen op welke wijze de vraagstelling bekend wordt gemaakt.
In de Referendumverordening startnotitie is slechts vastgelegd dat de raad de vraagstelling en de antwoordcategorieën ten minste 8 weken voor het te houden referendum vaststelt.18 Tegelijkertijd sluit de verordening niet uit dat de raad hierover gelijktijdig met de
18 19
Referendumverordening startnotitie artikel 7, lid 1. Verordening op het burgerinitiatief artikel 7, lid 1.
startnotitie besluit. Hierdoor is onduidelijk op welk moment en op welke wijze de vraagstelling van het referendum aan de orde komt. De verordeningen sluiten niet goed op elkaar aan. De verordeningen geven niet duidelijk aan wanneer de raad besluit tot het organiseren van een referendum. Zo wordt in de Verordening op het burgerinitiatief gesteld dat de raad in de eerstvolgende vergadering na ontvangst van het advies van de voorzitter van de raad beslist over de behandeling van het burgerinitiatief.19 In de Referendumverordening wordt beschreven dat de raad een startnotitie agendeert, waarna het besluit om een referendum te organiseren of niet.20 Dit heeft in de praktijk geleid tot twee beslismomenten van de raad (besluit tot opstellen startnotitie en besluit tot wel/niet organiseren van referendum) wat niet bijdraagt aan de helderheid van het proces. Daarnaast geeft de verordening op het burgerinitiatief inwoners van Den Haag vanaf 14 jaar de mogelijkheid om een verzoek in te dienen. De Referendumverordening erkent alleen kiesgerechtigden. Dit zijn personen vanaf 18 jaar en ouder. Tot slot zijn de uitsluitingsgronden verschillend, wat de procedure ingewikkeld maakt. In Tabel 2 staan de uitsluitingsgronden van beide verordeningen. Onderstreept staan (delen van) de uitzonderingsgronden die in beide verordeningen voorkomen.
Dat betekent dat alle niet onderstreepte uitzonderingsgronden niet of niet geheel overeenkomen met uitzonderingsgronden uit de andere verordening.
20
Referendumverordening startnotitie artikel 5, lid 2.
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
12
Referendumverordening startnotitie Artikel 3 Een referendum kan niet worden gehouden over: a. kwesties inzake bezwaar en beroepsprocedures en het voeren van rechtsgedingen; b. over individuele kwesties, zoals benoemingen, ontslagen, schorsingen, kwijtscheldingen, schenkingen, besluiten over rechtspositionele regelingen; c. over de vaststelling van de gemeentelijke begroting en de rekening en over de gemeentelijke belastingen; d. kwesties inzake de toepassing van deze verordening; e. een algemeen verbindend voorschrift dan wel de intrekking daarvan; f. kwesties als bedoeld in artikel 158, eerste lid, van de Gemeentewet; g. kwesties als bedoeld in artikel 1, eerste en derde lid, 51, eerste en derde lid, 61, eerste en derde lid, 73, eerste en derde lid en 96 van de Wet gemeenschappelijke regelingen; h. uitvoering van een besluit van het rijk of de provincie waarbij de raad geen beleidsvrijheid heeft; i. kwesties waarvan de inwerkingtreding of uitvoering niet kan worden uitgesteld vanwege de daarmee gemoeide spoedeisende gemeentelijke belangen; j. kwesties waarover naar het oordeel van de raad eerder een referendum is gehouden of kon worden gehouden.
Verordening op het burgerinitiatief Artikel 3 Een burgerinitiatief kan niet worden ingediend over de volgende aangelegenheden: a. de uitvoering van besluiten van hogere bestuursorganen waaromtrent de raad geen beleidsvrijheid heeft; b. gemeentelijke procedures; c. de gemeentelijke organisatie; d. vaststelling en wijziging van de gemeentelijke begroting en begrotingen van takken van dienst; e. gemeentelijke belastingen en tarieven; f. geldelijke voorzieningen voor ambtsdragers, gewezen ambtsdragers dan wel hun nagelaten betrekkingen of hun rechthebbenden; g. onderwerpen waarover de raad korter dan twee jaar voor de indiening van het burgerinitiatief een besluit heeft genomen; h. handelingen en gedragingen van collegeleden, raadsleden of ambtenaren waartegen een klacht kan worden ingediend op grond van de Algemene wet bestuursrecht of een door de gemeenteraad of het college vastgestelde klachtenregeling. i. benoemingen van personen en functioneren van personen; j. onderwerpen waartegen een bezwaar- of beroepsprocedure openstaat of heeft opengestaan.
4. Burgerinitiatief ‘Referendum betaald parkeren’ In dit hoofdstuk zoomen we in op de casus van het burgerinitiatief ‘Referendum betaald parkeren’. We beschrijven de belangrijkste momenten uit het doorlopen proces (4.1) en de rolinvulling van betrokkenen in het proces (4.2).
4.1
Beschrijving van doorlopen proces
In deze paragraaf staan we stil bij de belangrijkste momenten uit het proces: de indiening en controle van het burgerinitiatief, het inwinnen van adviezen, het besluit tot (laten) opstellen van de startnotitie en de behandeling van de startnotitie. In bijlage 2 vindt u een de volledig reconstructie van het doorlopen proces in de vorm van een tijdlijn.
4.1.1
Indiening en controle van burgerinitiatief
Op 13 september 2024 dient de initiatiefnemer het burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’ inclusief 10.993 ondersteuningsverklaringen in bij de raad. Het burgerinitiatief vraagt een
Tabel 2. Uitzonderingsgronden van relevante verordeningen.
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
13
referendum te organiseren waarbij “burgers van Den Haag zich kunnen uitspreken voor- of tegen de uitbreiding van betaald parkeren”.21 De ondersteuningsverklaringen zijn vanaf 5 april 2024 verzameld via de website van Hart voor Den Haag. Artikel 4, lid 5 van de Verordening op het burgerinitiatief geeft aan dat indien sprake is van digitale ondersteuning, dit plaats dient te vinden van het door de gemeente beschikbaar gestelde digitale loket. Het initiatief is daardoor niet eerder op de radar van de griffie gekomen. De griffie heeft in augustus contact opgenomen met Hart voor Den Haag omdat een politieke partij geen initiatiefnemer kan zijn van een burgerinitiatief als bedoeld in artikel 5 van de Referendumverordening startnotitie. De griffie heeft benadrukt dat een burgerinitiatief een initiatiefnemer(s) vereist. De initiatiefnemer kwam in beeld bij de indiening van het burgerinitiatief in september. Dit vormde de start van het formele proces binnen de gemeentelijke organisatie. In de drie weken die hierop volgden voerde de Dienst Publiekszaken, in opdracht van de griffie, de eerste controle uit op de ondersteuningsverklaringen.
Begin oktober stuurt de burgemeester als voorzitter van de raad een brief aan de raad met bevindingen van de eerste controle.22 In deze brief beschrijft hij dat het initiatief niet voldoet aan de formele eisen zoals beschreven in artikel 4 en 5 uit de Verordening op het burgerinitiatief. In de brief staan de volgende vier gebreken: 1. De initiatiefnemer heeft geen gebruikgemaakt van het door de gemeente beschikbaar gestelde digitale loket (denhaag.petities.nl), terwijl artikel 4, lid 5 bepaalt dat digitale ondersteuning uitsluitend via dit platform mag plaatsvinden. 2. Bij 344 van de 999 in de steekproef onderzochte ondersteuningsverklaringen ontbrak het huisnummer. Artikel 4, lid 5 Gemeente Den Haag (14 november 2024). Tekst van het burgerinitiatief referendum betaald parkeren (bijlage 1). Te raadplegen: RIS320447. 21
stelt dat een ondersteuningsverklaring alleen geldig is indien naam, adres (inclusief huisnummer) en geboortedatum volledig zijn ingevuld. 3. Van de 999 gecontroleerde ondersteuningsverklaringen in de steekproef werd slechts 47% goedgekeurd. Om te voldoen moest ten minste 91% van de steekproef als geldig worden aangemerkt. Door het grote aantal onvolledig ingevulde verklaringen (waaronder ontbrekende huisnummers) werd dit niet gehaald. 4. Een globale raming van de kosten van het voorstel ontbrak. Dit is in strijd met artikel 5, lid 2. De initiatiefnemer krijgt vier weken de tijd om de vastgestelde gebreken te herstellen. Vervolgens dient de initiatiefnemer op 29 oktober een herstelde versie van het burgerinitiatief in, met 14.885 ondersteuningsverklaringen inclusief een globale kostenraming. De griffie laat door de Dienst Publiekszaken een tweede controle uitvoeren op de formele eisen en oordeelt op basis van deze controle dat de ondersteuningsverklaringen ditmaal geldig zijn. Het feit dat de initiatiefnemer geen gebruik heeft gemaakt van het door de gemeente beschikbaar gestelde digitale loket is buiten beschouwing gelaten. De initiatiefnemer van het burgerinitiatief was algemeen bestuurslid van Hart voor Den Haag. In gesprekken komt naar voren dat dit effect had op de wijze waarop raadsleden naar het burgerinitiatief keken.
Verschillende raadsleden zagen het burgerinitiatief als een politiek voorstel van Hart voor Den Haag. Op basis van gesprekken constateren we dat de ambtelijke organisatie (inclusief griffie) in april 2024 (aan het begin van het proces) niet was
Gemeente Den Haag (2 oktober 2024). Brief van burgemeester over controle ondersteuningsverklaringen. Te raadplegen: RIS320096. 22
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
14
voorbereid op het ontvangen en behandelen van het burgerinitiatief. Er bestond geen vast proces of draaiboek voor de behandeling van een burgerinitiatief dat mogelijk tot een referendum zou leiden. Ten tijde van ontvangst van het burgerinitiatief was bovendien nog geen referendumcommissie ingesteld, waardoor de raad in deze fase niet over een formeel adviesorgaan ten aanzien van een referendum beschikte. Het presidium wordt in september 2024 geïnformeerd over het burgerinitiatief en de mogelijkheid van een referendum en heeft daarop de sollicitatieprocedure voor leden van de referendumcommissie opgezet.
4.1.2
Inwinnen van adviezen
Gedurende het proces zijn drie adviezen ingewonnen door verschillende betrokkenen over de vraag of het onderwerp betaald parkeren referendabel is op basis van de uitsluitingsgronden uit de Verordening op het burgerinitiatief en de Referendumverordening startnotitie. Als eerste heeft de voorzitter van de raad heeft een extern juridisch advies ingewonnen bij HBR advocaten.23 Hij heeft dit gedaan op grond van artikel 6, lid 1 uit de Verordening op het burgerinitiatief (“De voorzitter van de raad bericht de raad binnen twee weken na ontvangst van een burgerinitiatief of het burgerinitiatief voldoet aan de eisen […] en of sprake is van eventuele uitsluitingsgronden”). Op 13 november 2024 is het advies ontvangen. De uitbreiding betaald parkeren betreft volgens HBR een gemeentelijke belasting en is daarom op basis van de verordeningen “zonder enige beperking volledig uitgesloten” van de mogelijkheid om daarover een HBR advocaten (13 november 2024). Referendabiliteit uitbreiding betaald parkeren Den Haag. Te raadplegen: HBR advies. 24 Gemeente Den Haag (14 november 2024). Tweede brief van burgemeester over controle ondersteuningsverklaringen. Te raadplegen: RIS320447. 25 Gemeente Den Haag (14 november 2024). Notulen van raadsvergadering 14 november 2024. Te raadplegen: RIS321383. 23
burgerinitiatief in te dienen of een referendum over te houden. Met andere woorden: het ingediende voorstel is volgens HBR niet referendabel. Op 14 november 2024 deelt de voorzitter van de raad dit advies met de raad tijdens een raadsvergadering.24 Raadsleden geven in gesprekken aan deze timing ongelukkig te vinden. Daarentegen wordt in andere gesprekken aangegeven dat de voorzitter van de raad geen alternatief had door het verstrijken van de uiterste termijn van twee weken. Naar aanleiding van dit ingewonnen advies dient Hart voor Den Haag een motie van wantrouwen in tegen de voorzitter van de raad. Argumentatie hiervoor is dat het initiatief de benodigde handtekeningen bevat, maar dat de burgermeester de “spelregels heeft veranderd” door een juridisch advies in te winnen met als doel het referendum te blokkeren. De motie is verworpen (32 stemmen tegen en 10 stemmen voor). De raad heeft de leden van de referendumcommissie benoemt in de raadsvergadering van 14 november 2024.25 Een week later, op 22 november 2024, verzoekt de initiatiefnemer de recent ingestelde referendumcommissie om ook een advies uit te brengen over de referendabiliteit van het burgerinitiatief. Op 25 november brengt de referendumcommissie advies uit.26 Het onderwerp is wel referendabel, aldus de referendumcommissie.
De referendumcommissie stelt vast dat het onderwerp weliswaar verband houdt met (parkeer)belastingen, maar niet in de zin van het daadwerkelijk vaststellen van gemeentelijke heffingen of tarieven. Volgens de referendumcommissie reikt de uitsluitingsgrond niet
Commissie van advies en toezicht Referendum Den Haag (referendumcommissie) (25 november 2024). Advies over toepassing uitzonderingsgronden voorstel burgerinitiatief in het kader van de Referendumverordening startnotitie Den Haag. Te raadplegen: advies referendumcommissie. 26
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
15
zover dat ook beleidswijzigingen op het terrein van parkeerregulering eronder vallen. Twee dagen later, op 27 november deelt Hart voor Den Haag per mail een derde advies met de andere raadspartijen. Dit is een advies dat zij als politieke partij zelfstandig heeft ingewonnen bij Van Doorne Advocaten.27 Dit advies stelt dat het onderwerp wel referendabel is, omdat het een beleidskwestie betreft en geen belastingmaatregel. Dit advies is in lijn met het advies van de referendumcommissie en tegenstrijdig met dat van HBR advocaten. Op initiatief van het presidium vindt op 27 november 2024 een werkbespreking plaats in de commissie leefomgeving ter voorbereiding op de komende raadsvergadering.28 In de raadsvergadering van 28 november 2024 zal de raad besluiten over het wel of niet in behandeling nemen van het burgerinitiatief. Tijdens de werkbespreking licht de plaatsvervangend griffier de juridische kaders toe aan de raad. HBR Advocaten presenteert hun advies, en de voorzitter van de referendumcommissie geeft een toelichting op het advies van de referendumcommissie. In de werkbespreking komen diverse vragen van raadsleden aan bod. Zo worden bijvoorbeeld vragen gesteld over de termijnen, de uitsluitingsgronden, en wordt een discussie gevoerd over de vraag of er in deze casus sprake is van een gemeentelijke belasting.
We constateren dat het inwinnen van drie adviezen met verschillende uitkomsten het proces complexer heeft gemaakt. Raadsleden geven aan dat zij het lastig vonden om met tegenstrijdige adviezen om te gaan. Het opvragen van een extern advies door de voorzitter van de raad leidde tot
Van Doorne advocaten (25 november 2024). Advies burgerinitiatief uitbreiding parkeerregulering. Te raadplegen: Van Doorne Advies. 28 Videobeelden van vergadering commissieleefomgeving op 27 november 2024, zie: vergadering commissie Leefomgeving.
politieke discussie over de reikwijdte van de rol van de voorzitter van de raad op het gebied van referenda. De timing van het advies was bovendien ongelukkig. De adviezen werden ingewonnen, nadat de ondersteuningsverklaringen waren verzameld. Idealiter krijgt een initiatiefnemer al voor het inzamelen van handtekeningen duidelijkheid over de referendabiliteit van het onderwerp. Dit vraagt ook van de initiatiefnemer om eerder contact op te nemen met het loket voor burgerinitiatieven.
4.1.3
Besluit tot (laten) opstellen van de startnotitie
Op 28 november 2024 bespreekt de gemeenteraad het burgerinitiatief. Het dictum van het burgerinitiatief luidt: “verzoeken het college van B&W van Den Haag om een startnotitie op te stellen voor het houden van een referendum waarbij de burgers van Den Haag zich kunnen uitspreken voor of tegen de uitbreiding van betaald parkeren”.29 De raadsvergadering opent met een inspraakmoment van de initiatiefnemer, waarin hij toelicht waarom hij het parkeerbeleid via een referendum aan de inwoners wil voorleggen. Het daaropvolgende debat draait om de vraag of uitbreiding van betaald parkeren moet worden beschouwd als een belastingmaatregel (zoals HBR Advocaten stelt) of als een beleidskwestie (zoals de referendumcommissie en Van Doorne Advocaten concluderen). Raadsleden die voor het laten opstellen van de startnotitie zijn benadrukken het belang van burgerparticipatie. Zij verwijzen daarbij vaak naar het advies van de referendumcommissie, dat stelt dat het onderwerp
27
Gemeente Den Haag (28 november 2024). Notulen van raadsvergadering op 28 november 2024, p. 78. Te raadplegen: RIS321384. 29
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
16
parkeerbeleid betreft en dus niet onder belastingheffing valt. Volgens hen moet de gemeenteraad een burgerinitiatief dat aan de vereisten voldoet serieus behandelen. Bovendien wijzen zij op de brede steun die blijkt uit het grote aantal geldige handtekeningen, wat volgens hen een signaal is dat niet genegeerd mag worden. Raadsleden die tegen het besluit willen stemmen volgen het advies van HBR Advocaten. Zij stellen dat uitbreiding van betaald parkeren juridisch valt onder de uitsluitingsgrond ‘gemeentelijke belastingen’ Ook geven zij aan het onverstandig te vinden een traject te starten waarvan de juridische houdbaarheid twijfelachtig is en waarschuwen zij dat dit verwachtingen schept die de gemeente niet kan waarmaken. Verschillende partijen geven in de raadsbehandeling aan geen voorstander te zijn van referenda. Zij geven echter aan dat de voorliggende vraag is of er een startnotitie wordt opgesteld. Zij zien geen reden om hier tegen te stemmen. Na het debat stemt de raad over het dictum van het burgerinitiatief. Met 34 stemmen voor en 10 stemmen tegen wordt besloten het college opdracht te geven een startnotitie op te stellen. In gevoerde gesprekken geven enkele raadsleden aan geworsteld te hebben om voor of tegen te stemmen.
Zij geven aan dat zij op basis van de verordening geen reden zagen om tegen het in behandeling nemen van het referendum en het opstellen van de startnotitie te stemmen, want de uitzonderingsgronden waren volgens hen niet van toepassing. Tegelijkertijd geven zij aan dat zij al wisten niet voor het houden van een referendum te stemmen zodra er een startnotitie lag omdat zij geen voorstander zijn van een referendum op dit onderwerp.
Gemeente Den Haag (27 januari 2025). Voorstel van het college inzake startnotitie referendum uitbreiding gereguleerd parkeren. Te raadplegen: RIS321259. 31 Gemeente Den Haag (27 januari 2025). Voorstel van het college inzake startnotitie referendum uitbreiding gereguleerd parkeren, p. 7. Te raadplegen: RIS321259. 30
4.1.4
Behandeling van startnotitie
Op 27 januari 2025 dient het college het voorstel inzake startnotitie referendum uitbreiding gereguleerd parkeren in bij de raad.30 Het burgerinitiatief bevatte een keuzevraag: voor of tegen uitbreiding van betaald parkeren. Het college heeft in de startnotitie de termen parkeerdruk en draagvlakmeting centraal gesteld. Zij stellen de volgende probleemstelling van het referendum voor: “De gemeente heeft een vigerend Parkeerbeleid en stelt een actualisatie van dit parkeerbeleid voor conform de afspraken uit de coalitieakkoorden uit 2022 en 2023. Deze is al met de raad gedeeld (RIS319383). In deze Actualisatie wordt draagvlak als voorwaarde voor uitbreiding van gereguleerd parkeren losgelaten en is de parkeerdruk geen voorwaarde meer om uit te breiden. Het burgerinitiatief verzet zich hiertegen.”31 Het referendum wordt zodoende gecentreerd rondom de volgende vraag: moeten draagvlak onder de bevolking en of sprake is van een parkeerdruk van meer dan 90% voorwaarden zijn van het invoeren van betaald parkeren? Volgens het college sluit deze formulering aan bij de kern van het burgerinitiatief, en weerspiegelt deze formulering de complexiteit van het vraagstuk.
Daarbij verwijst het college expliciet naar de ‘Actualisatie van de parkeerstrategie’, waarin juist is voorgesteld om de koppeling met parkeerdruk en draagvlakmeting los te laten.32 Ook gaat het in de startnotitie veel over verschillende gebieden in Den Haag waar nog geen betaald parkeren is ingevoerd. Het college wijst op de complexiteit van het vraagstuk omdat in sommige gebieden “(grote) bouwontwikkelingen [zijn] of waarin bij de bouw reeds afspraken zijn Gemeende Den Haag (9 september 2024). Geamendeerd voorstel van het college inzake Actualisatie Parkeerstrategie 2021 – 2030. Te raadplegen: zie: RIS319383. 32
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
17
gemaakt over het invoeren van gereguleerd parkeren. Zonder gereguleerd parkeren kan de afgesproken woningbouwopgave niet worden gerealiseerd.”33 In het raadsvoorstel wordt aan de raad voorgelegd om in te stemmen met het organiseren van een referendum “of parkeerdruk en draagvlakmeting wel of niet voorwaarden moeten zijn bij uitbreiding van gereguleerd parkeren naar gebieden waar dit nog niet is ingevoerd.” 34 Op 6 februari 2025 bespreekt de commissie Leefomgeving de startnotitie.35 De initiatiefnemer is digitaal aanwezig en benadrukt dat de oorspronkelijke bedoeling van het burgerinitiatief was om inwoners een keuze voor of tegen uitbreiding van betaald parkeren voor te leggen. Hij vindt dat de door het college geformuleerde oplossingsrichting hiervan afwijkt, te technisch is en voor veel inwoners onduidelijk zal zijn. De wethouder licht namens het college toe dat de gekozen formulering past binnen de juridische en beleidsmatige kaders. Hij benadrukt dat het opstellen van de startnotitie voor het college een uitdagende opdracht was, omdat het vraagstuk complex is en raakt aan bredere beleidsdoelen zoals woningbouw. De formulering sluit volgens hem direct aan bij het beleidsvoornemen waar het burgerinitiatief zich op richt, namelijk het verzet tegen het loslaten van de parkeerdruk- en draagvlakmeting als voorwaarde voor uitbreiding van betaald parkeren.
Hij licht daarnaast praktische zaken toe zoals de organisatie van het mogelijke referendum, het aantal stembureaus, de campagne-informatie en de kosten. Ook geeft hij aan dat het mogelijke referendum niet kan gaan over gebieden waar Gemeente Den Haag (27 januari 2025). Voorstel van het college inzake startnotitie referendum uitbreiding gereguleerd parkeren, p. 5. Te raadplegen: RIS321259. 34 Voorstel van het college inzake startnotitie referendum uitbreiding gereguleerd parkeren, p. 1, zie: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/15173284/1?connection_type=17&conne ction_id=11560676. 33
betaald parkeren al is ingevoerd of waar al afspraken zijn gemaakt over gereguleerd parkeren, bijvoorbeeld als voorwaarde voor grote woningbouwprojecten. Voor beide redenen geldt dat het als uitzonderingsgrond is opgenomen.36 Uit door de onderzoekers gevoerde gesprekken met raadsleden blijkt dat dit voor verwarring zorgt bij raadsleden. Het is niet voor alle raadsleden meer duidelijk waar het mogelijke referendum over zou gaan. In de commissie worden verschillende zorgen geuit: • dat de formulering van de oplossingsrichting te veel afwijkt van de oorspronkelijke insteek van het burgerinitiatief; • dat de formulering te technisch en ambtelijk is en daardoor moeilijk te begrijpen voor inwoners; • dat het niet logisch is dat de hele stad kan stemmen over invoering van betaald parkeren in slechts enkele wijken; • dat de uitbreiding van venstertijden in bestaande ‘betaaldparkerengebieden’ niet expliciet is meegenomen; • en dat verkeerde verwachtingen bij inwoners kunnen ontstaan, omdat het mogelijke referendum alleen over toekomstig beleid gaat en niet over het terugdraaien van bestaand betaald parkeren. Op 13 februari 2025 behandelt de raad de startnotitie.
Hart voor Den Haag dient een amendement in om de formulering van de oplossingsrichting te wijzigen naar: “Bent u voor of tegen de uitbreiding van betaald parkeren in de door het college omschreven gebieden”, inclusief de gebieden met grote
Videobeelden van vergadering commissieleefomgeving op 6 februari 2025, zie: vergadering commissie Leefomgeving. 36 Verordening op het burgerinitiatief artikel 3, sub g. & Referendumverordening startnotitie artikel 3, sub j. 35
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
18
woningbouwontwikkelingen en de wijken Laak en Rustenburg-Oostbroek voor de uitbreiding van venstertijden. Raadsleden die voor het amendement stemmen geven aan dat de formulering in de startnotitie te technisch is en niet duidelijk maakt waarover de inwoners precies stemmen. Zij vinden dat deze nieuwe formulering beter aansluit bij de bedoeling van het burgerinitiatief. Raadsleden die tegen het amendement zijn stellen dat de voorgestelde bredere formulering in strijd kan zijn met eerdere raadsbesluiten, bijvoorbeeld over woningbouwgebieden. Ook vinden zij dat de aanpassing juridisch of beleidsmatig niet past binnen de kaders van de Referendumverordening startnotitie. Ook wordt gewaarschuwd dat de aangepaste tekst verwarring bij inwoners kan veroorzaken, omdat deze suggereert dat ook bestaand betaald parkeren of reeds besloten uitbreidingen ter discussie staan. Het amendement wordt met 19 stemmen voor en 24 tegen verworpen. Na verwerping van het amendement stemt de raad over de startnotitie als geheel. Alleen de SP stemt voor. De startnotitie wordt daarmee met 1 stem voor (SP) en 42 tegen (alle overige fracties) verworpen. Ook Hart voor Den Haag besluit tegen de startnotitie te stemmen, omdat zij de voorgestelde formulering “zinloos” en “een verkeerd beeld scheppend voor inwoners” vinden.
De meest genoemde redenen door andere partijen om tegen te stemmen zijn (1) omdat zij in het geheel geen referendum over dit onderwerp willen of (2) omdat zij de formulering in de startnotitie te beperkt vinden. Na het stemmen over de startnotitie is geen contact opgenomen met de initiatiefnemer om het besluit van de raad nader toe te lichten en te informeren over de mogelijkheid tot het indienen van een klacht gerelateerd aan de uitvoering van de referendumverordening. Het onderhouden van contact met de initiatiefnemer na de behandeling van de startnotitie staat ook niet beschreven in de verordening.
In de media zien we dat de berichtgeving over dit proces overwegend negatief is. Van de ruim honderd artikelen die zijn gepubliceerd over dit onderwerp gaan de meeste artikelen niet over de wenselijkheid van betaald parkeren, maar richten zich op de politieke en juridische discussie rondom het referendumproces. Daarbij gaat het onder meer om het inwinnen van (tegenstrijdige) juridische adviezen, de interpretatie van uitsluitingsgronden en de formulering van de vraagstelling. Media beschrijven een gepolariseerd debat waarin het college, oppositiepartijen en raadsleden elkaar openlijk bekritiseren. Opvallend is dat in een aantal artikelen onduidelijkheid bestaat over verschillende onderdelen van het referendumproces. Zo verwijzen media op uiteenlopende manieren naar de initiatiefnemer: als een individuele inwoner, als vrijwilliger van Hart voor Den Haag, of als vertegenwoordiger van de partij. Daarnaast bestaat in sommige artikelen onduidelijkheid over het raadgevende – en dus niet bindende – karakter van het referendum. Ook wekken enkele berichten de indruk dat de raad al heeft ingestemd met het houden van een referendum, terwijl formeel alleen is besloten tot het opstellen van een startnotitie.
4.2
Rolinvulling van betrokkenen in proces
We merken het volgende op over de rolinvulling van de verschillende betrokkenen in het proces. De burgemeester heeft als voorzitter van de raad een formele rol in het berichten van de raad over de vraag of het burgerinitiatief voldoet aan de formele eisen en of er sprake is van uitsluitingsgronden. Hij heeft deze taak uit de verordening ingevuld, door middel van het inwinnen van extern juridisch advies en dit te delen met de raad. De burgemeester heeft als voorzitter van de raad geen verdere acties ondernomen op dit dossier. Op grond van de verordeningen heeft het presidium geen rol. Het presidium is wel procesverantwoordelijk voor een ordentelijke
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
19
besluitvorming. Het presidium heeft in de praktijk een rol vervuld door de werving en instelling van de referendumcommissie te verzorgen en een werkbespreking te organiseren. In de beginfase van het proces waren er nog geen leden van de referendumcommissie benoemd. In september 2024 is de sollicitatieprocedure opgestart en na de tweede controle van ondersteuningsverklaringen is de referendumcommissie ingesteld. Volgens de Referendumverordening startnotitie en het Reglement referendumcommissie zijn haar taken onder meer het adviseren van de raad over de vraagstelling, het behandelen van klachten gerelateerd aan de uitvoering van de verordening en kan zij door burgers worden geraadpleegd over de uitzonderingsbepalingen. In deze casus heeft de initiatiefnemer aan de referendumcommissie gevraagd of uitzonderingsbepalingen van toepassing zijn, waarop de referendumcommissie een advies heeft uitgebracht. Daarnaast heeft een raadslid de referendumcommissie verzocht om over de referendumvraagstelling te adviseren nadat het college de startnotitie had opgesteld.
De referendumcommissie heeft hier niet over geadviseerd, omdat dit volgens de referendumcommissie niet overeenkomt met de taakstelling uit haar reglement.37 De referendumcommissie wijst het verzoek af omdat het verzoek kwam van één raadslid (in plaats van gesteund door een meerderheid van de raad) en vroeg om advies over de vraagstelling voordat de raad had besloten om een referendum te organiseren. Hiermee was de procedure volgens de referendumcommissie nog in een te vroeg stadium voor de referendumcommissie om te adviseren over de vraagstelling. We stellen vast dat in de startnotitie al sterk richting
gegeven wordt aan de uiteindelijke vraagstelling. Het is voor enkele partijen de reden geweest om tegen het referendum te stemmen. De griffie heeft de twee controles op de ondersteuningsverklaringen laten uitvoeren. Daarnaast heeft de griffie aan de start van het proces een interne werkgroep ingericht, bestaande uit een twee personen van de Unit Verkiezingen, een strategisch adviseur van de gemeentesecretaris, een juridisch bestuursadviseur van het college en twee leden van de griffie. Verder organiseerde de griffie in opdracht van het presidium later in het proces een werkbespreking waarin de raad werd geïnformeerd over het doorlopen proces rondom de behandeling van het burgerinitiatief. Gesprekspartners geven aan dat de griffie haar rol op een proactieve en zorgvuldige manier heeft ingevuld. Hoewel dit geen formele rol is op grond van de verordeningen, constateren we dat er verschillende momenten in het proces zijn geweest waarop de griffie de ondersteuning van de initiatiefnemer beter had kunnen invullen. In het beginstadium vond geen gesprek plaats over de formulering van de referendumvraag of over de praktische eisen voor het verzamelen van ondersteuningsverklaringen. Verder is de initiatiefnemer niet schriftelijk geïnformeerd over het vervolg na het besluit van de raad om niet over te gaan tot organisatie van het referendum.
Ook vond geen nazorg plaats in de vorm van een afsluitend gesprek of informatievoorziening na afloop van het proces. Het college (inclusief ambtelijke ondersteuning) heeft de startnotitie opgesteld op verzoek van de raad. Het kreeg daarbij een lastige opdracht mee, omdat niet duidelijk was waaraan een startnotitie precies moest voldoen én omdat de invoering van betaald parkeren verweven is met
Reactie van referendumcommissie op verzoek te adviseren over vraagstelling startnotitie, zie: 250203 - Reactie op verzoek aan referendumcommissie inzake startnotitie.pdf. 37
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
20
andere beleidskeuzes, zoals woningbouwprojecten en de gefaseerde uitbreiding per wijk. Het college heeft in de startnotitie de begrippen parkeerdruk en draagvlakmeting opgenomen als onderdeel van de probleemstelling. Sommige gesprekspartners geven aan dat het college hiermee sturend heeft opgetreden, omdat deze begrippen niet onderdeel waren van de vraag waarmee de initiatiefnemers handtekeningen hebben opgehaald.
5. Conclusies en aanbevelingen 5.1
Conclusies
1. Het doorlopen proces is onnavolgbaar en lastig te begrijpen vanuit het perspectief van inwoners. Het achterliggende doel van een referendum is uit het oog verloren. Een referendum geeft inwoners de mogelijkheid te laten weten wat ze van een onderwerp vinden. De raad en het college kunnen via een referendum inwoners betrekken. Dat betekent niet dat een aanvraag automatisch leidt tot een referendum. Het betekent echter wel dat het proces helder en transparant moet zijn. Het doorlopen proces was voor inwoners onnavolgbaar en lastig te begrijpen. Illustratief hiervoor is het feit dat de raad vóór het opstellen van een startnotitie stemt, maar daarna tegen het organiseren van een referendum. Dit klopt volgens de stappen in de verordeningen maar is voor een inwoner lastig te begrijpen. 2. Het proces om van een burgerinitiatief tot een referendum te komen is complex. Het onderwerp betaald parkeren en de politieke context in Den Haag maken het proces nog complexer. Het organiseren van een referendum kent geen one size fits all. Gemeenten hebben in Nederland veel vrijheid om het referendumproces vorm te geven en vullen dit op uiteenlopende manieren in. Ondanks die verschillen wordt het proces om te komen tot een referendum over betaald parkeren in alle gemeenten ervaren als complex. Dit komt in de eerste plaats doordat een referendum conflicteert met het bestaande bestuurssysteem.
We hebben een systeem van representatieve
Evaluatie behandeling burgerinitiatief ‘Referendum uitbreiding betaald parkeren’
21
democratie, dat door directe democratie (een referendum) tijdelijk buitenspel wordt gezet. Dit is niet bedoeld als waardeoordeel, maar als constatering dat een referendum in de basis op gespannen voet staat met de wijze van besturen en daardoor vrijwel altijd (politieke) spanning oproept. In de tweede plaats constateren we dat het onderwerp betaald parkeren een lastig onderwerp is voor een referendum. Er is juridisch gezien geen eenduidige visie op de referendabiliteit van het onderwerp. In de gemeente Den Haag zijn verschillende (juridische) adviezen ingewonnen die elkaar tegenspraken. Ook in verschillende andere gemeenten is discussie over de referendabiliteit van het onderwerp, met telkens andere uitkomsten. In de derde plaats concluderen we dat de casus van Den Haag sterk gepolitiseerd is. De initiatiefnemer was algemeen bestuurslid van Hart voor Den Haag, een partij die eerder via een motie heeft geprobeerd een referendum over betaald parkeren te organiseren. Het initiatief werd hierdoor door sommige raadsleden niet primair gezien als een onafhankelijk burgerinitiatief, maar als een politiek initiatief. Daarnaast was sprake van scherp politiek debat, waarin onder andere een motie van wantrouwen tegen de voorzitter van de raad werd ingediend. Ook is een deel van de gesprekspartners van mening dat het college met de startnotitie sturend optrad.