Evaluatie cameratoezicht s-Hertogenbosch Optimized

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

33

beide ruimtes heeft een aantal voordelen waardoor de waarde van het gemeentelijke cameratoezicht kan worden vergroot: • •

•

•

•

Het wordt mogelijk ook live mee te kijken met de camerabeelden tijdens incidenten buiten de horecanachten; Het wordt mogelijk naar meer en andere typen incidenten te kijken dan alleen uitgaansgeweld en diefstallen. Handhaving van de openbare orde omvat ook andere overtredingen van het Wetboek van Strafrecht of de Algemene Plaatselijke Verordening. Ook die incidenten – dus inclusief aantastingen van de leefbaarheid voor zover strafbaar gesteld in de APV – mogen dus in beeld worden gebracht en opgevolgd worden met de camera’s van 151c Gemeentewet; De bruikbaarheid van gemaakte opnames is veel groter als er live is meegekeken, omdat dan kan worden ingezoomd op het incident en de betrokken personen. Die beelden zijn veel beter bruikbaar dan beelden die door een camera in de presetstand zijn gemaakt; Het Operationeel Centrum in ’s-Hertogenbosch kan momenteel niet meekijken met de live camerabeelden, behalve als de cameratoezichtruimte bezet is. Als het camerasysteem ook ‘aan’ staat op andere dagen en uren, kunnen veel vaker relevante beelden worden doorgezet naar de regionale meldkamer van de politie; De politie moet nu vaak een paar dagen wachten tot opnames van incidenten kunnen worden veilig gesteld voor opsporing. Als er vaker iemand in de gecombineerde ruimte werkt, kan dit proces aanzienlijk worden versneld, waardoor de waarde van het cameratoezicht veel groter wordt.

Kortom: de samenvoeging kan heel veel voordelen opleveren. Maar het is uiteraard wel nodig goede afspraken te maken over de taak van de medewerkers van de Meldkamer Stadstoezicht, aangezien zij er een taak bij krijgen. Het is niet mogelijk boven op de huidige werkzaamheden een vorm van preventief cameratoezicht uit te gaan voeren. Het idee is om dit incidentgestuurd te doen, dus reactief. Dat vereist dat er een duidelijke prioritering wordt opgesteld voor de verschillende soorten incidenten die kunnen gebeuren. Daaruit moet duidelijk blijken aan welke werkzaamheden voorrang moet worden gegeven. Bodycams handhavers

Een andere nieuwe ontwikkeling is het gebruik van bodycams die rechtstreeks beeld en geluid kunnen doorsturen. Een deel van de bodycams van de handhavers beschikt nu al over de mogelijkheid van live streaming. Dat wil zeggen dat die bodycams niet alleen een lokale opname maken die later kan worden teruggekeken: de live bodycams kunnen ook beeld en geluid rechtstreeks doorsturen naar een meekijkplek. Het zou veel meerwaarde kunnen opleveren voor de veiligheid van de handhavers als beeld en geluid van deze bodycams ook kunnen binnenkomen in de nieuwe gecombineerde toezichtruimte. Dit levert echter ook weer extra werkzaamheden op en dus een nieuwe uitdaging voor de medewerkers van de Meldkamer Stadstoezicht. Zij krijgen dan immers niet meer alleen via portofoon of telefoon informatie van de handhavers, maar ook via de bodycams. Daar moeten goede wederzijdse afspraken over worden gemaakt om de verwachtingen te managen. Ook technisch moet er flink wat worden geregeld aangezien de live bodycams niet alleen beeld, maar ook geluid doorsturen. Dat betekent dat er in de gecombineerde ruimte van

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

34

de Meldkamer Stadstoezicht en de cameratoezichtruimte ook luidsprekers of hoofdtelefoons moeten worden geplaatst. Verkeerscamera’s en ProRail-camera’s

Ook koppeling met de verkeerscamera’s op kruispunten is op termijn mogelijk. Die camera’s staan op strategische plekken en kunnen op bepaalde momenten van belang zijn voor de handhaving van de openbare orde, bijvoorbeeld tijdens evenementen of bij ernstige incidenten. De beelden worden dan niet continu doorgestuurd, maar alleen bij geplande inzet (evenementen e.d.) of als er een ernstig incident gebeurt. Ook een koppeling met de bewakingscamera’s van ProRail aan de buitenkant van het treinstation is op termijn een optie. Dergelijke koppelingen zijn er al voor veel andere grote treinstations in Nederland. Er zit nu een ‘blinde vlek’ tussen de twee cameragebieden aan de voorzijde en achterzijde van het treinstation. Als een verdachte het station in vlucht, is deze nu buiten beeld. Als er een incident gebeurt, kunnen de camera’s in het station tijdelijk worden doorgezet naar de gemeente. De opgenomen camerabeelden van ProRail kunnen uitsluitend achteraf worden gevorderd door de politie als dat nodig is voor opsporing. Om deze koppeling mogelijk te maken, moeten de twee camerasystemen (de verkeerscamera’s en de ProRail-camera’s) door de burgemeester worden ‘aangewezen’ als openbare orde camera’s op grond van artikel 151c van de Gemeentewet.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

6

Doel 3: opsporing

6.1

Opsporing strafbare feiten

35

In het aanwijsbesluit van het cameratoezicht staan drie doelen. Die zijn hierboven besproken: veiligheidsgevoel, strafbare feiten voorkomen en gerichte inzet van politie en toezichthouders. In dit hoofdstuk gaat het over het derde en laatste tussendoel van cameratoezicht: opsporingsonderzoeken.

Figuur 6.1

Tussendoel 3: Opsporingsonderzoeken

Opsporing door de politie met behulp van camerabeelden is geen doel volgens het aanwijsbesluit. Maar in de gesprekken met experts ging het wel vaak over deze toepassing. En dat is ook logisch. De beelden worden 24 uur per dag opgenomen en kunnen dus worden gebruikt voor opsporingsonderzoek. Opsporing mag niet het enige doel van gemeentelijk cameratoezicht zijn: hooguit bijvangst. De burgemeester gaat immers niet over de strafrechtelijke handhaving. Daar is het openbaar ministerie het bevoegde gezag. Maar camerabeelden van gemeentelijke camera’s mogen wel degelijk voor opsporing worden gebruikt. Hierover staat het volgende in artikel 151c van de Gemeentewet: Artikel 151c lid 9 Gemeentewet De verwerking van de gegevens … is een verwerking als bedoeld in de Wet politiegegevens, … met dien verstande dat … de vastgelegde beelden na ten hoogste vier weken worden vernietigd en de gegevens … indien er concrete aanleiding bestaat te vermoeden dat die gegevens noodzakelijk zijn voor de opsporing van een strafbaar feit, ten behoeve van de opsporing van dat strafbare feit kunnen worden verwerkt.

De camerabeelden vallen dus onder het regime van de Wet politiegegevens en ze mogen worden gebruikt voor opsporingsonderzoek. Daarom wordt in deze paragraaf ook beoordeeld in hoeverre de gemeentelijke camera’s in ’s-Hertogenbosch bijdragen aan opsporing.

36

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

6.2

Beelden opgevraagd en geleverd Als de politie camerabeelden wil hebben voor een opsporingsonderzoek, dienen zij een verzoek in bij de gemeente. Die doorzoekt dan de opnames en maakt een kopie van relevante beelden op een USB-stick voor de politie. Ook de gemeente zelf kan camerabeelden opvragen voor gemeentelijke doeleinden. In onderstaande tabel staat hoe vaak opnames aan de politie en de gemeente zijn geleverd door cameratoezicht.

Tabel 6.2

Camerabeelden opgeleverd aan politie en gemeente (2017 - 2022) Geleverd aan Politie Gemeente

2017 17 2

2018 156 16

2019 181 39

2020 101 24

2021 99 31

2022 165 29

In het eerste jaar dat er cameratoezicht was, zijn nauwelijks camerabeelden aan de politie geleverd. In de jaren daarna is dat veel vaker gebeurd. In de jaren 2018 en 2019 werd gemiddeld drie keer per week opnames aan de politie geleverd. In 2020 en 2021 werden minder camerabeelden aan de politie geleverd. In die ‘coronajaren’ was de horeca langdurig gesloten en is het uitgaansgeweld afgenomen, waardoor de beelden minder nodig waren. In 2022 is het aantal geleverde beelden weer op het oude niveau gekomen van gemiddeld drie opnames per week. Beschrijving geleverde beelden

Het merendeel van de aanvragen gaat over de camera’s in de binnenstad en bij het station. De camerabeelden uit de twee andere gebieden – Boschveld en de fietstunnel – worden minder vaak bevraagd. De geleverde beelden hebben relatief vaak betrekking op incidenten die in het weekend gebeuren. Het gaat dan veel om vechten, mishandeling, vernieling en overlast door dronken personen. Doordeweeks komen daar inbraken bij. Aanvragen in verband met ongevallen en aanrijdingen komen ook vaak binnen, maar die worden doorverwezen naar de afdeling die over de verkeerscamera’s gaat. Beelden zijn volgens de gemeentelijke medewerkers van de cameratoezichtruimte regelmatig waardevol. Zo zijn er beelden die laten zien wat het kenteken was van de auto waar een dader in stapte. Ook worden soms gezichten herkend van daders die in de camera kijken. Tot slot komt het ook voor dat de opnames laten zien dat het verhaal van een verdachte die zegt onschuldig te zijn, niet klopt. Gebruik door gemeente zelf

Uit de tabel blijkt dat de gemeente zelf ook opnames laat veilig stellen: dat gebeurt gemiddeld dertig keer per jaar. Dit aantal is zeer constant in de loop der jaren. Het is niet direct duidelijk waar die beelden voor nodig waren, maar het kan om twee doelen gaan. Ten eerste is het mogelijk dat de gemeentelijke observant zelf al bepaalt dat beelden waarschijnlijk nodig zullen zijn voor opsporingsonderzoek. In dat geval kan de observant de beelden zelf al laten veilig stellen voor een eventueel verzoek van de politie. Als dat verzoek uiteindelijk niet wordt ingediend, blijven de beelden in het systeem staan als ‘geleverd aan de gemeente’. Maar er is dan dus niets mee gedaan. Ten tweede is het mogelijk dat de gemeente zelf aan de slag gaat met de opnames. De gemeentelijke opsporingsambtenaren zijn bevoegd opsporingsonderzoek te doen naar strafbare feiten op het gebied van

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

37

leefbaarheid en overlast, zoals strafbaar gesteld in de Algemene Plaatselijke Verordening. Ook kan de gemeente besluiten bestuursrechtelijk te gaan handhaven, bijvoorbeeld in het kader van de aanpak van georganiseerde misdaad. Daarbij geldt dan overigens wel de eis van doelbinding: het is wel toegestaan de camerabeelden te gebruiken voor het doel handhaving van de openbare orde. Het is niet toegestaan de camerabeelden te gebruiken voor stelselmatige observatie van bepaalde individuen: dat is een bevoegdheid van het OM op grond van het Wetboek van Strafvordering.8 Organisatie

De politie vindt dat het aanleveren van camerabeelden niet optimaal is georganiseerd. De politie vindt het een groot nadeel dat er maar heel weinig gemeentelijke medewerkers zijn die weten hoe ze camerabeelden kunnen veilig stellen en aanleveren. De meeste politieverzoeken om beelden te krijgen worden door één gemeentelijke medewerker afgehandeld die – vanzelfsprekend – niet zeven dagen per week beschikbaar is. Dat leidt ertoe dat de politie soms pas een aantal dagen na het incident over de beelden kan beschikken. Dat is met name in heterdaadzaken lastig. Het komt regelmatig voor dat beelden direct nodig zijn, maar er is dus niet altijd iemand die weet hoe het camerasysteem werkt. Door de tijdrovendheid van de huidige procedure komt het ook voor dat politiemensen in de cameratoezichtruimte met hun smartphone een filmpje maken van het beeldscherm en dit vervolgens delen met collega’s die een opsporingsonderzoek doen. Dat is geen wenselijke werkwijze omdat het niet veilig is. Ook de authenticiteit van het beeldmateriaal kan in een eventuele rechtszaak ter discussie worden gesteld. Daarom is het van belang dit proces te vereenvoudigen en veiliger te maken. Voorheen hadden ook enkele politiemensen toegang tot de cameratoezichtruimte. Zij konden dan zelf opnames bekijken en veilig stellen. Dat is nu niet meer het geval, maar het is geen bewuste keuze geweest.

Het meest waarschijnlijke is dat deze politiefunctionarissen naar andere functies zijn overgestapt en dat hun toegangsrechten en autorisaties niet zijn overgedragen aan een opvolger. Hier moet dus aandacht voor komen: het aantal mensen dat in staat is beelden veilig te stellen en aan de politie te leveren zal moeten worden uitgebreid. Ook in technische zin moet een aantal zaken beter worden geregeld (zie de volgende paragraaf). Het verdient overigens ook aanbeveling om met de politie af te spreken dat er regelmatiger een terugkoppeling wordt gegeven aan de gemeentelijke observanten over de waarde van de beelden voor opsporingsonderzoeken. Zo komt een leercyclus op gang. Techniek

De camera’s worden niet automatisch in de optimale preset-stand teruggezet als ze niet worden bediend. Daardoor komt het regelmatig voor dat de medewerker die maandagochtend beelden van incidenten wil veilig stellen, ontdekt dat er camera’s zijn die de hele nacht de lucht, een gevel of het trottoir in beeld hebben gebracht. In dat soort gevallen zijn incidenten uiteraard niet goed in beeld en zijn de opnames dus onbruikbaar.

Noot 8

In 2018 en 2019 zijn in totaal vier keer opnames geleverd aan opsporingsambtenaren van de Koninklijke Marechaussee. Dat is na 2019 niet meer gebeurd. Het is niet bekend waar die beelden voor nodig waren.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

38

Het beschikbaar stellen van camerabeelden aan de politie werkt niet soepel. De politie moet naar de cameratoezichtruimte toe om de opnames daar op een gegevensdrager, zoals een USB-stick, over te zetten. Dat is niet alleen een tijdrovende werkwijze: het levert ook risico’s op voor de informatiebeveiliging omdat een USB-stick kwijt kan raken. Hier is een organisatorische verbetering voor nodig, zoals hierboven is beschreven. Maar ook de techniek kan hierbij helpen. Er zijn namelijk andere gemeenten waar het aanleveren van camerabeelden aan de politie technisch efficiënter is ingericht. Een goed voorbeeld is de gemeente Eindhoven. Ten eerste is er in de cameratoezichtruimte in Eindhoven bijna permanent een gemeentelijke observant in de cameratoezichtruimte aanwezig. Die kan direct opnames beschikbaar stellen aan de politie – vaak al tijdens de dienst door de observant die de camera’s rechtstreeks bediende. Dit bespaart natuurlijk veel zoektijd in de opnames. Ten tweede is het overdragen van de beelden uit Eindhoven aan de politie eenvoudiger en veiliger. Opnames van relevante beelden worden klaargezet in het systeem Clearance: een beveiligde digitale ‘kluis’. De rechercheur die de beelden nodig heeft, kan de opname met een eenmalige link via een beveiligde verbinding zelf downloaden op elk gewenst moment en vervolgens gebruiken voor opsporing.

De beelden worden gedownload en verder verwerkt op het interne politienetwerk conform de eisen van de Wet politiegegevens. Om dit ook in’s-Hertogenbosch mogelijk te maken is wel een upgrade van de verbindingen nodig met meer bandbreedte. Door de beeldoverdracht op deze eenvoudige en veilige wijze te gaan regelen, zal de waarde van de camera’s voor opsporing waarschijnlijk veel groter worden. In Eindhoven wordt gemiddeld elke dag een opname aan de politie verstrekt: dat is drie keer zo vaak als in ’s-Hertogenbosch. En dat terwijl het aantal camera’s in Eindhoven de helft is van het aantal camera’s in ’s-Hertogenbosch.

6.3

Beelden gebruikt door recherche Wat een bepaalde opname precies heeft bijgedragen aan een opsporingsonderzoek is altijd moeilijk te achterhalen. De politie maakt in een opsporingsonderzoek immers gebruik van verschillende informatiebronnen en bewijsmiddelen. Naast de camerabeelden zijn er vaak ook getuigenverklaringen, processen-verbaal en eigen waarnemingen. Ook kunnen camerabeelden van anderen nuttige informatie opleveren. De waarde van de gemeentelijke camera’s wordt niet apart geregistreerd. Het is daardoor niet in cijfers te vatten hoe vaak camerabeelden doorslaggevend waren voor een opsporingsonderzoek. In kwalitatieve zin kan hier echter wel iets over worden gezegd. Volgens een rechercheur van het basisteam ’s-Hertogenbosch zijn de beelden van de gemeentelijke camera’s in veel gevallen belangrijk. De politie maakt regelmatig gebruik van de camera’s in de binnenstad. De grootste meerwaarde hebben de camera’s bij onderzoek na incidenten in de horeca. Maar ook tijdens evenementen zoals carnaval of na de coronarellen in het centrum, bleken de beelden waardevol. De politie is van mening dat er voldoende camera’s staan om een goed beeld van de binnenstad te krijgen. De beeldkwaliteit is ook goed: daders kunnen vaak worden herkend en daarmee kunnen opsporingsonderzoeken worden opgelost.

Camerabeelden zijn met name waardevol om de feiten goed op een rij te krijgen: mensen die onder invloed waren

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

39

van drank of drugs of heftige emoties herinneren zich vaak niet meer wat er is gebeurd. De camerabeelden laten dan zien wat er echt is gebeurd. Daarnaast zijn de camerabeelden soms doorslaggevend bewijsmateriaal. Dat is vooral het geval bij zaken als zakkenrollen en mishandelingen waar de verdachten vaak ontkennen. Zonder camerabeelden zouden veel van die zaken niet tot vervolging of een veroordeling leiden. Opgenomen beelden blijken het meest bruikbaar te zijn voor opsporing als de observant in de cameratoezichtruimte het incident rechtstreeks heeft gezien en heeft ingezoomd op de betrokken personen. Dat levert beelden op waarmee vaak precies kan worden vastgesteld wie wat deed. Als er geen live toezicht was, blijven de camera’s in de standaardinstelling staan. Dat levert vaak beelden van verder weg op en soms zijn incidenten dan net buiten beeld of minder gedetailleerd. Alles overziend is de politie erg tevreden over de bijdrage die het cameratoezicht levert aan opsporing.

6.4

Dekkingsgebied In de gesprekken met professionals is ook gevraagd of alle huidige camera’s nu nodig zijn of niet. En ook is gevraagd of er nog andere plekken in de stad zijn waar extra camera’s nodig zouden zijn omdat daar nu een blinde vlek is. Zijn alle camera’s nodig?

Aangezien er geen incidentenregistratie wordt bijgehouden, is het onmogelijk een kwantitatief antwoord te geven op de vraag hoe belangrijk elke camera is voor live toezicht of opsporing. Volgens een camera-observant worden alle camera’s die momenteel in de binnenstad hangen gebruikt en zijn er geen ‘nutteloze’ camera’s. Maar voor de camera’s bij de fietstunnel geldt dat niet: die laten eigenlijk nooit incidenten zien en ook worden deze beelden niet gebruikt voor opsporing.9 Zijn er blinde vlekken?

Volgens een gemeentelijke camera-observant zou het goed zijn om een extra camera te plaatsen op de kruising van de Kruisstraat en de Korenbrugstraat. Het komt namelijk regelmatig voor dat er een incident plaatsvindt bij het café daar dat nu niet zichtbaar is. Verder was het verzoek om een vaste camera op de markt om te bouwen naar een draaibare camera zodat het zicht op de horeca verbetert. Tot slot zou het wenselijk zijn een camera op de kruising van de Hinthamerstraat en de Gasselstraat te hangen, zodat beide kanten van de Hinthamerstraat kunnen worden bekeken en in de Gasselstraat. Desgevraagd zei een medewerker van het Operationele Centrum van de politie overigens dat het een goed idee zou zijn om gemeentelijke camera’s te plaatsen op het stationsvoorplein. Maar daar staan al camera’s, dus zelfs binnen de politie is niet bij iedereen bekend waar de camera’s staan.

Noot 9

Dit hoeft niet automatisch te betekenen dat de camera’s hier weg kunnen: ze kunnen immers ook preventief werken.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

7

40

Conclusies Dit rapport gaat over de evaluatie van gemeentelijk cameratoezicht in ‘s-Hertogenbosch. Deze camera’s zijn bedoeld voor handhaving van de openbare orde en worden door de burgemeester geplaatst. Er staan momenteel 76 camera’s in drie cameragebieden: in de binnenstad en rondom het station (57 camera’s), in de wijk Boschveld (elf camera’s) en bij de fietstunnel onder de A59 (acht camera’s). Gemeentelijke camera’s moeten worden verwijderd als ze niet meer noodzakelijk zijn. Om te beoordelen of de camera’s nog noodzakelijk zijn, heeft de gemeente opdracht gegeven voor deze evaluatie. De evaluatie is uitgevoerd tussen oktober 2022 en juni 2023 en gaat over de periode sinds de plaatsing van de camera’s in 2017. Er zijn diverse informatiebronnen geraadpleegd: cijfers van de politie, aangevuld met gesprekken met medewerkers van de gemeente en de politie. Aanvullend zijn observaties op straat gehouden om te zien hoe zichtbaar de camera’s en informatiebordjes zijn. Ook is uitgezocht hoe vaak opgenomen beelden zijn gebruikt voor opsporing. In dit rapport wordt in hoofdstuk 2 eerst aandacht besteed aan het wettelijke kader voor dit type cameratoezicht. In hoofdstuk 3 wordt het cameratoezicht beschreven, inclusief plattegronden van de cameragebieden en een beschrijving van de toezichtcentrales waar de beelden worden bekeken.

In dit laatste hoofdstuk staan alleen de inhoudelijke conclusies over de effecten van de camera’s. Lezers die meer willen weten over de achtergrond van de evaluatie en de onderbouwing van de conclusies worden verwezen naar de betreffende hoofdstukken. Doel 1: Preventie

Het is buitengewoon ingewikkeld om te meten of cameratoezicht preventief heeft gewerkt: je probeert dan eigenlijk te bewijzen dat iets niet is gebeurd. Er zijn maar weinig geschikte informatiebronnen die daar informatie over kunnen opleveren. Uit een analyse van de door de politie geregistreerde gewelds- en overlastincidenten blijkt in elk geval dat in de cameragebieden geen verschil te zien is in het aantal geregistreerde incidenten na het plaatsen van de camera’s. In de cameragebieden waar relatief veel incidenten gebeurden voordat de camera’s er stonden, is dat in de jaren daarna nog altijd zo. In de cameragebieden waar weinig incidenten gebeuren, is dat de jaren daarna zo gebleven. Op basis van logisch redeneren is het in elk geval aannemelijk dat camera’s alleen een preventief effect hebben op rationele daders die rekening houden met de risico’s van hun daden. Dat geldt dus niet voor emotionele daders. In het uitgaansgebied is de kans op een preventief effect op geweldplegers dus klein. Maar de camera’s kunnen wel effect hebben op de meer rationele daders die in alle cameragebieden actief zijn, zoals bijvoorbeeld zakkenrollers en drugsdealers. Voor een preventief effect is het in elk geval noodzakelijk dat potentiële daders weten dat er camera’s zijn én dat ze op grond van die kennis hun gedrag in de gewenste richting bijsturen.

Dat gebeurt in ’s-Hertogenbosch nog niet optimaal. De politie merkt op dat veel aangehouden daders verrast zijn als ze horen dat alles is gefilmd. Ook de observaties op straat bevestigen dat de zichtbaarheid van het cameratoezicht kan worden verbeterd. In hoofdstuk 3 worden enkele suggesties gedaan om de bekendheid

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

41

van het cameratoezicht te vergroten. Dat is niet alleen wenselijk voor het preventieve effect. Meer aandacht voor de camera’s vergroot ook de kans dat mensen zich veiliger gaan voelen door de camera’s. Daarbij moet dan wel worden opgepast voor een averechts effect: meer aandacht voor camera’s kan immers ook het idee versterken dat er wel veel aan de hand zal zijn. De communicatiestrategie dient daar bewust rekening mee te houden. Doel 2: Live cameratoezicht

Cameratoezicht kan preventief werken, maar ook het live toezicht en de opsporing kunnen waardevol zijn. Door live cameratoezicht kunnen incidenten snel worden gespot en gede-escaleerd. Ook kan live toezicht de veiligheid van politie, handhavers en hulpverleners vergroten en helpen de inzet optimaal af te stemmen op wat er nodig is. Tot slot is live toezicht waardevol omdat een observant kan inzoomen op incidenten en betrokkenen waardoor opnames beter bruikbaar worden voor opsporing. Er is nu alleen live toezicht op vrijdag- en zaterdagnacht en tijdens evenementen. Omdat er geen incidentenregistratie in de cameratoezichtruimte wordt bijgehouden is het onbekend hoe vaak het live toezicht waardevol is. Uit gesprekken met medewerkers van de gemeente en de politie blijkt dat de techniek – vooral overdag – goed werkt. Maar bij slecht weer en in duisternis worden de beelden snel slechter. In organisatorische zin werkt het rechtstreekse cameratoezicht goed. De samenwerking tussen de gemeentelijke cameraobservant en de regisseur van de politie in de cameratoezichtruimte verloopt goed. De aansturing van eenheden op straat is meestal ook goed geregeld: de politieregisseur kan deze eenheden zelf direct aansturen als er met het cameratoezicht een incident is gespot. In hoofdstuk 5 worden enkele concrete voorbeelden besproken.

De waarde van het cameratoezichtsysteem zou flink kunnen worden vergroot als er op meer dagen live cameratoezicht zou zijn. De voorgenomen samenvoeging van de cameratoezichtruimte en de Meldkamer Stadstoezicht (die wel zeven dagen per week bezet is), biedt veel voordelen. Ook een koppeling met de bodycams van de handhavers en andere camera’s (verkeerscamera’s en ProRail-camera’s) biedt mogelijkheden. Wel is het vanwege de eis van doelbinding essentieel het doorschakelen van deze andere camerabeelden te beperken tot incidenten die de openbare orde verstoren. Doel 3: Opsporing strafbare feiten

Opgenomen camerabeelden mogen door de politie worden gebruikt voor opsporingsonderzoek. De politie laat weten dat de camerabeelden ‘regelmatig’ worden gebruikt en dat de beelden in veel opsporingsonderzoeken ‘belangrijk’ zijn. In de afgelopen jaren werden gemiddeld drie keer per week camerabeelden aan de politie geleverd. Verreweg de meeste aanvragen gaan over incidenten in het uitgaansgebied en het stationsgebied. De beelden zijn vooral bruikbaar als er live toezicht was op het moment van het incident. Het komt in andere gevallen regelmatig voor dat incidenten niet goed zichtbaar zijn, omdat de camera een andere kant op stond gericht of omdat het incident relatief ver weg van de camera gebeurde. Het aanleveren van camerabeelden voor opsporing is niet optimaal georganiseerd. Het duurt soms een paar dagen voordat de politie de beelden krijgt omdat er maar één gemeentelijke medewerker is die weet hoe beelden kunnen worden veilig gesteld. Het is daarom zaak meerdere medewerkers op te leiden voor deze taak. Ook is het wenselijk een eenvoudiger en veiliger werkwijze te gaan gebruiken: een digitale ‘kluis’ waar de gemeente de beelden in kan klaarzetten voor een rechercheur van de politie die de beelden daarna kan downloaden. Dit kan het Team Technisch Toezicht van de politie Oost-Brabant

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

42

oppakken: de politie is immers de verwerkingsverantwoordelijke voor gemeentelijke camerabeelden en dus verantwoordelijk voor de beveiliging en verdere verwerking van opgenomen beelden. Uit gesprekken blijkt dat de camera’s in de binnenstad allemaal worden gebruikt voor opsporingsonderzoeken: er zijn dus geen ‘nutteloze’ camera’s. Maar voor de camera’s bij de fietstunnel geldt dat niet. Die beelden worden eigenlijk nooit gebruikt voor opsporing. Naar aanleiding van de vraag of er blinde vlekken in het cameragebied zijn, zijn enkele suggesties gedaan voor extra cameraposities. Deze zijn in hoofdstuk 6 opgesomd.

Alles overziend is de conclusie dat het cameratoezicht in ’s-Hertogenbosch regelmatig van belang is voor de veiligheid in de stad. Maar eigenlijk is een stevige conclusie over de waarde van de camera’s niet mogelijk omdat er geen goede informatie beschikbaar is waar die waarde mee kan worden gemeten. Het is onmogelijk om met terugwerkende kracht alsnog de benodigde informatie te verzamelen. Daarom is het van belang beter bij te gaan houden wat het cameratoezicht oplevert. Dit biedt niet alleen de mogelijkheid om achteraf te beoordelen of het cameratoezicht noodzakelijk was. Het biedt ook de mogelijkheid om tussentijds bij te sturen als blijkt dat een bepaalde camera niet meer nodig is of als ergens een extra camera nodig is. Daarbij zou de beleidslogica van het cameratoezicht centraal moeten worden gesteld. Per cameragebied moet precies worden beschreven welke problemen moeten worden aangepakt en op welke wijze het cameratoezicht daar precies een bijdrage aan gaat leveren: via preventie, live toezicht en/of opsporing. Vervolgens moet alles zo worden ingericht dat de beoogde doelen worden bereikt en de camera’s optimaal bijdragen aan het integrale veiligheidsbeleid per gebied. Dat zal het cameratoezicht effectiever en efficiënter maken.

Bijlage I. Politiecijfers De cijfers in deze bijlage zijn aangeleverd door de politie: het zijn de geregistreerde aangiften en meldingen van overlast en geweld. De cijfers zijn aangeleverd sinds 2016: het jaar voordat de eerste camera’s werden geplaatst.

Overlast Gebied Binnenstad Stationsvoorplein Boschveld Fietstunnel District ‘s-Hertogenbosch

2016 259 54 27 1 16.319

2017 284 55 26 2 16.229

2018 333 57 19 1 15.662

2019 315 90 20 1 15.192

2020 355 94 34 5 20.701

2021 408 88 29 3 23.269

2022 362 86 18 2 19.628

De categorie ‘overlast’ is de combinatie van de volgende registraties: Drugs/drankoverlast + Verkeersoverlast + Burengerucht (relatieproblemen) + Overlast + Geluid + Vuurwerk.

Geweld Gebied Binnenstad Stationsvoorplein Boschveld Fietstunnel District ‘s-Hertogenbosch

2016 442 70 21 2 16.870

2017 425 58 10 0 14.561

2018 382 57 15 3 14.274

2019 421 39 17 4 14.278

2020 281 61 15 3 14.804

2021 249 50 10 4 13.951

2022 403 77 8 4 14.158

De categorie ‘geweld’ is de combinatie van de volgende registraties: chantage / afpersing + gekwal. diefstal met geweld in/uit woning + diefstal in/uit woning met geweld (geen braak) + gekwal. diefstal met geweld in/uit box/garage/schuur + diefstal in/uit box/garage/schuur/tuinhuis met geweld<>braak + diefstal (ook braak) uit/vanaf personenauto met geweld + diefstal van personenauto met geweld + diefstal met geweld motor + diefstal met geweld vrachtauto/bestelauto + diefstal met geweld fiets + diefstal met geweld bromfiets/snorfiets + diefstal met geweld ander vervoermiddel + straatroof + overval in woning + overval op overige objecten + overval op geld- en waardetransport + diefstal (ook braak) uit/vanaf vaartuig met geweld + diefstal met geweld vaartuig + gekwal. diefstal met geweld in/uit andere gebouwen + diefstal in/uit andere gebouwen met geweld (geen braak) + overige diefstallen (ook braak) met geweld + gekwal. diefstal met geweld in/uit winkel + gekwal. diefstal met geweld in/uit bedrijf/kantoor + gekwal. diefstal met geweld in/uit sportcomplex + gekwal. diefstal met geweld in/uit hotel/pension + gekwal.

diefstal met geweld in/uit school + diefstal in/uit school met geweld (geen braak) + diefstal in/uit bedrijf/kantoor met geweld (geen braak) + diefstal in/uit hotel/pension met geweld (geen braak) + diefstal in/uit sportcomplex met geweld (geen braak) + winkeldiefstal met geweld + diefstal (ook braak) uit/vanaf ander vervoermid met geweld + mensensmokkel + kinderprostitutie + mensenhandel + vrouwenhandel/kinderhandel + verkrachting + aanranding + incest + seksueel misbruik kinderen (geen incest) + doodslag/moord + overige misdrijven tegen het leven + openlijke geweldpleging tegen personen + bedreiging + overige misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid + gijzeling/ontvoering + stalking + schietpartij (zonder gevolgen) + vechtpartij (zonder gevolgen) + steekpartij (zonder gevolgen) + ruzie/twist (zonder gevolgen) + eenvoudige mishandeling + zware mishandeling + overige mishandeling + bomaanslag + burenruzie (zonder gevolgen) + huiselijke twist (zonder gevolgen) + wederspannigheid (verzet) + bommelding + terreurdreiging.

Deze cijfers geven geen goed beeld van het effect van de camera’s. Ten eerste omdat de cijfers betrekking hebben op veel grotere gebieden dan alleen de cameragebieden. De geregistreerde incidenten kunnen dus zijn gebeurd in een straat mét of zonder camera. Ten tweede is de geregistreerde criminaliteit niet hetzelfde als de feitelijke criminaliteit. Dat komt doordat niet alle incidenten leiden tot een melding of een aangifte. Sterker nog: het plaatsen van een camera kan de bereidheid van burgers om incidenten te melden of aangifte te doen veranderen. Sommige burgers zullen geen meldingen van incidenten meer doorgeven, omdat ze denken dat de politie het incident zelf wel zal hebben gezien via de camera. Anderen zullen juist eerder aangifte doen dan voorheen, omdat ze denken dat de camerabeelden bewijsmateriaal opleveren. Wat het netto effect van deze twee veranderingen is, weten we niet.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

In elk geval zijn geregistreerde politiecijfers dus geen goede indicatie voor de werkelijke veiligheid en is het ook niet zinvol om op basis van dit soort cijfers conclusies te trekken over de effectiviteit van cameratoezicht. Daarom is de evaluatie in dit rapport op andere informatiebronnen gebaseerd.

44

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

45

Bijlage II. Wetgeving In deze bijlage wordt het wettelijke kader uitgebreider besproken. De beknopte versie van deze informatie staat in hoofdstuk 2.

Grondwet en EVRM: bescherming van de privacy Artikel 10 lid 1 Grondwet 1 Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. Artikel 8 lid 2 EVRM Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van [het recht op privacy], dan voor zover bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Het recht op privacy is vastgelegd in bovenstaande wetten. Maar het recht op privacy is niet absoluut. De overheid mag zich mengen in de persoonlijke levenssfeer als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Een belangrijke voorwaarde is dat de inperking van de privacy bij wet voorzien moet zijn. Er moet een wettelijke grondslag zijn. Voor de gemeentelijke camera’s is dat artikel 151c van de Gemeentewet. Voor andere camera’s moet een andere wettelijke grondslag aanwezig zijn om deze rechtmatig in te mogen zetten. Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens vereist daarnaast dat ook aan het criterium van noodzakelijkheid wordt voldaan. Een inbreuk op de privacy is alleen rechtmatig als dit noodzakelijk is. Noodzakelijkheid hangt af van twee zaken: proportionaliteit en subsidiariteit. Proportionaliteit gaat over de vraag of het probleem dat wordt aangepakt groot genoeg is om een zwaar middel als cameratoezicht te kunnen rechtvaardigen. Subsidiariteit gaat over de vraag of er geen lichter middel bestaat waarmee het probleem ook kan worden opgelost.

Art. 151c Gemeentewet 1.

2.

3.

4. 5. 6. 7.

8. 9.

De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om, indien dat in het belang van de handhaving van de openbare orde noodzakelijk is, te besluiten om voor een bepaalde duur camera’s in te zetten ten behoeve van het toezicht op een openbare plaats als bedoeld in artikel 1 van de Wet openbare manifestaties en andere bij verordening aan te wijzen plaatsen die voor een ieder toegankelijk zijn. De burgemeester besluit met inachtneming van het in de verordening van de raad bepaalde: a. binnen welk gebied, bestaande uit openbare plaatsen of andere voor een ieder toegankelijke plaatsen als bedoeld in het eerste lid, camera’s worden ingezet; b. voor welke duur de gebiedsaanwijzing plaatsvindt. De burgemeester stelt, na overleg met de officier van justitie in het overleg, bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Politiewet 2012, de periode vast waarin in het belang van de handhaving van de openbare orde daadwerkelijk gebruik van de camera’s plaatsvindt en de met de camera’s gemaakte beelden in elk geval rechtstreeks worden bekeken. De burgemeester bedient zich bij de uitvoering van het in het eerste lid bedoelde besluit van de onder zijn gezag staande politie. De burgemeester trekt het besluit, bedoeld in het eerste lid, in zodra de inzet van camera’s niet langer noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de openbare orde.

De aanwezigheid van camera’s als bedoeld in het eerste lid is op duidelijke wijze kenbaar voor een ieder die het gebied, bedoeld in het tweede lid, onder a, betreedt. Met de camera’s worden uitsluitend beelden gemaakt van een openbare plaats als bedoeld in artikel 1 van de Wet openbare manifestaties en andere bij verordening aan te wijzen plaatsen die voor een ieder toegankelijk zijn. Ten behoeve van de handhaving van de openbare orde worden in het kader van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, gegevens verwerkt. De verwerking van de gegevens, bedoeld in het achtste lid, is een verwerking als bedoeld in de Wet politiegegevens, met dien verstande dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 8 van die wet, de

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

46

vastgelegde beelden na ten hoogste vier weken worden vernietigd en de gegevens, bedoeld in het achtste lid, indien er concrete aanleiding bestaat te vermoeden dat die gegevens noodzakelijk zijn voor de opsporing van een strafbaar feit, ten behoeve van de opsporing van dat strafbare feit kunnen worden verwerkt. 10. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen met het oog op de goede uitvoering van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld omtrent: a. de camera’s en andere technische hulpmiddelen benodigd voor het toezicht, bedoeld in het eerste lid, en de wijze waarop deze hulpmiddelen worden aangebracht; b. de personen belast met of anderszins direct betrokken bij de uitvoering van het toezicht; en c. de ruimten waarin de waarneming of verwerking van door het toezicht vastgelegde beelden plaatsvindt.

Wet politiegegevens De politie is de verwerkingsverantwoordelijke voor gemeentelijke camerabeelden. In de hoofdtekst van dit rapport is daar al over gesproken. Daarin staat ook dat de politie moet beoordelen of de verwerking van de gegevens voldoet aan de Wet politiegegevens. Een instrument om die beoordeling mee te maken, is een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (GEB).10 De politie moet zo’n beoordeling uitvoeren als de verwerking een hoog privacyrisico oplevert, zo blijkt uit de Wet politiegegevens. Wet politiegegevens, artikel 4c. (gegevensbeschermingseffectbeoordeling) Wanneer een soort verwerking, in het bijzonder een verwerking waarbij nieuwe technologieën worden gebruikt, gelet op de aard, de omvang, de context of doelen ervan, waarschijnlijk een hoog risico voor de rechten en vrijheden van personen oplevert, voert de verwerkingsverantwoordelijke voorafgaande aan de verwerking een beoordeling uit van het effect van de voorgenomen verwerkingsactiviteiten op de bescherming van persoonsgegevens. In een GEB wordt beschreven welke risico’s er aan een verwerking vastzitten en welke technische en organisatorische beheersmaatregelen de politie neemt om deze risico’s weg te nemen of voldoende te verkleinen. Het is aan de politie om te beoordelen of de verwerking van de camerabeelden een hoog risico oplevert voor de privacy van de personen die in beeld komen.

Uit Europese richtlijnen11 blijkt dat cameratoezicht op openbare plaatsen in bijna alle gevallen als zodanig moet worden beschouwd.

Noot 10 Noot 11

De Engelse term Data Protection Impact Assessment (DPIA) wordt vaker gebruikt, maar het is hetzelfde als een GEB. Guidelines 3/2019 on processing of personal data through video devices van de European Data Protection Board – dit is de overkoepelende Europese instantie van de nationale Autoriteit Persoonsgegevens van alle lidstaten. De politieregio Oost-Brabant heeft nog geen GEB opgesteld voor de gemeentelijke camera’s in 's-Hertogenbosch. Het landelijke privacyplatform van de Nationale Politie heeft in september 2022 besloten dat er een landelijk format komt voor GEB’s van gemeentelijke camerabeelden. Maar de privacy officers van de regionale eenheid Oost-Brabant konden in het najaar van 2022 nog niet aangeven wanneer de GEB voor 's-Hertogenbosch gereed zal zijn.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

47

Bijlage III. Oude camerabesluiten Deze evaluatie gaat over de cameragebieden waar momenteel nog camera’s staan. De afgelopen jaren zijn ook op andere plekken camera’s geplaatst in ’s-Hertogenbosch.

Churchilllaan (van 2017 tot 2020) 22-9-2017 11-9-2018 3-5-2019 27-9-2019 13-3-2020

Eerste aanwijsbesluit voor een jaar tot 2018 6 maanden verlengd tot maart 2019 6 maanden verlengd tot september 2019 6 maanden verlengd tot maart 2020 6 maanden verlengd tot september 2020

Aanleiding voor het cameratoezicht op de Churchilllaan waren hinder en overlast door grote groepen jongeren die de parkeerplaats en trottoirs als hangplek gebruikten. Dat leverde een aantal incidenten op en een gevoel van onveiligheid bij de bezoekers van de winkelstrip. Er is één camera geplaatst. Het eerste aanwijzingsbesluit was voor een jaar, maar daarna is het vier keer met een half jaar verlengd. In september 2020 is de camera verwijderd. Om te voorkomen dat de leefbaarheid in de winkelstrip de komende jaren zou verslechteren, is het besluit genomen dat alle bedrijven een vergunning moeten aanvragen.

Balkbrug Oost 11-12-2020

Aanwijsbesluit voor zes maanden tot juni 2021

Aanleiding voor dit cameratoezicht was dat de openbare ruimte bij een wooncomplex werd gebruikt als ontmoetingsplaats voor mensen met een verslaving, wat tot incidenten leidde en tot verloedering met afval en drugs. Het aanwijzingsbesluit was voor 6 maanden, dus tot juni 2021. Daarna is het cameratoezicht beëindigd.

Goedenrade/Stapelen 1-8-2022 19-8-2022 6-9-2022 1-12-2022

Aanwijsbesluit voor twee weken vanaf 31 juli 2022 Uitbreiding met Stapelen en twee weken verlengd van tot 1 sept 2022 Beide gebieden drie maanden verlengd tot december 2022 Beide gebieden een maand verlengd tot 3 januari 2023

In Maaspoort zijn in juli 2022 camera’s geplaatst naar aanleiding van explosies bij woningen aan de Goedenrade en Stapelen. Deze camera’s werden eerst voor de duur van twee, respectievelijk vier weken geplaatst. In september 2022 zijn de aanwijzingsbesluiten verlengd met 3 maanden dus tot december 2022. Daarna zijn de aanwijzingsbesluiten nog eenmaal verlengd tot 3 januari 2023. Daarna zijn de camera’s verwijderd.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

48

De flexibele camera in Maaspoort

Carnaval (2023) Voor de periode van 17 tot en met 21 februari 2023 is besloten cameratoezicht in te stellen tijdens Carnaval. De doelen waren het voorkomen van strafbare feiten, het handhaven van de openbare orde en het verbeteren van de inzet van de politie. Er konden op basis van dit besluit flexibele camera’s worden geplaatst in de gehele binnenstad. Het aanwijsbesluit bevat een plattegronden van de aangewezen gebieden.