Evaluatie cameratoezicht s-Hertogenbosch Optimized

Evaluatie cameratoezicht ’s-Hertogenbosch

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

Evaluatie cameratoezicht ‘s-Hertogenbosch

Uitgevoerd door Sander Flight Onderzoek & Advies In opdracht van Gemeente ‘s-Hertogenbosch Afdeling Openbare Orde en Veiligheid en Stadstoezicht Datum 6 november 2023

2

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

3

Inhoud Management samenvatting

4

1 1.1 1.2 1.3

Inleiding Evaluatie gemeentelijk cameratoezicht Over welke camera’s gaat deze evaluatie? Onderzoeksopzet

6 6 6 8

2 2.1 2.2 2.3

Wetgeving en beleidskader 10 Grondrecht: bescherming van de privacy 10 Artikel 151c van de Gemeentewet Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. Beleidskader publiek cameratoezicht op openbare plaatsen 11

3 3.1 3.2 3.3

Stand van zaken Aantal gemeentelijke camera’s in ’s-Hertogenbosch Aanwijzingsbesluiten sinds 2017 Cameratoezichtruimtes

13 13 14 18

4 4.1 4.2 4.3

Doel 1: Preventie Strafbare feiten en ongewenste situaties voorkomen Wat zeggen de cijfers van de politie? Wat zegt de theorie?

21 21 22 24

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Doel 2: Live toezicht Gerichte inzet politie en toezichthouders door live toezicht Werkwijze Technische kwaliteit Opbrengsten live toezicht Nieuwe ontwikkelingen in live cameratoezicht

27 27 28 30 30 32

6 6.1 6.2 6.3 6.4

Doel 3: opsporing Opsporing strafbare feiten Beelden opgevraagd en geleverd Beelden gebruikt door recherche Dekkingsgebied

35 35 36 38 39

7

Conclusies

40

Bijlage I. Politiecijfers

43

Bijlage II. Art. 151c Gemeentewet

45

Bijlage III. Oude camerabesluiten

47

Management samenvatting In dit rapport staat de evaluatie van het gemeentelijke cameratoezicht in drie cameragebieden in ’s-Hertogenbosch: de binnenstad, Boschveld en bij de fietstunnel onder de A59. Er staan in totaal 76 camera’s voor handhaving van de openbare orde. De burgemeester is bevoegd dit soort camera’s te plaatsen op grond van artikel 151c van de Gemeentewet. Maar de camera’s moeten worden verwijderd als ze niet langer noodzakelijk zijn. Daarom moet periodiek worden beoordeeld of het cameratoezicht de doelen bereikt. De huidige aanwijzingsbesluiten zijn genomen in 2017 en sindsdien verlengd. De besluiten verlopen in 2023 en 2024. Daarna moet worden bepaald of de camera’s nog noodzakelijk zijn. Deze evaluatie biedt de benodigde informatie om die afweging te maken. In hoofdstuk 2 wordt het wettelijke kader voor deze vorm van cameratoezicht beschreven. In hoofdstuk 3 worden de cameragebieden beschreven en de ruimtes waar de beelden kunnen worden bekeken. In hoofdstuk 4 gaat het over het preventieve effect van camera’s op daders. Het blijkt dat er geen goede informatiebronnen zijn om te meten of het aantal incidenten is gedaald na invoering van het cameratoezicht. De politiecijfers laten in elk geval geen dalende trend zien, maar politieregistraties kunnen geen onderscheid maken tussen verschillende factoren. Het is mogelijk dat de camera’s geen effect hebben gehad.

Maar het is ook mogelijk dat de situatie slechter zou zijn geweest als de camera’s er niet hadden gestaan. Daarom zijn andere informatiebronnen nodig. Op basis van logisch redeneren is het in elk geval essentieel dat voorbijgangers (inclusief potentiële daders) weten dat er cameratoezicht is. Daar is in ’s-Hertogenbosch veel ruimte voor verbetering. De camera’s en informatieborden zijn op zich wel zichtbaar, maar het zou beter zijn een slimme communicatiestrategie te ontwikkelen om gewenning aan de camera’s te voorkomen. In hoofdstuk 5 gaat het over het tweede tussendoel van het cameratoezicht: live cameratoezicht. Er is een gebrekkige registratie in de cameratoezichtruimte: het is onbekend wat het cameratoezicht oplevert. Op basis van gesprekken met gemeente en politie is duidelijk geworden dat de samenwerking tussen de gemeentelijke observant en de politieregisseur in de cameratoezichtruimte goed werkt. Maar het live cameratoezicht is beperkt tot vrijdag- en zaterdagnacht, terwijl er ook op andere dagen en tijden incidenten gebeuren. Het samenvoegen van de cameratoezichtruimte en de Meldkamer Stadstoezicht (die wel zeven dagen per week bezet is) kan hier veel in verbeteren. In hoofdstuk 6 gaat het over opsporing met behulp van camerabeelden. Gemiddeld worden per week drie keer beelden aan de politie geleverd.

Deze beelden zijn volgens de politie ‘regelmatig’ nodig en ‘belangrijk’ in veel onderzoeken. Maar specifiekere informatie is er niet, omdat dit niet wordt bijgehouden en ook niet wordt teruggekoppeld aan de camera-observanten van de gemeente. Het aanleveren van camerabeelden aan de politie werkt momenteel niet efficiënt en is ook niet optimaal beveiligd.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

5

In het zevende en laatste hoofdstuk worden conclusies getrokken. De belangrijkste conclusie is dat het cameratoezicht in ’s-Hertogenbosch deels goed functioneert, maar ook een kwaliteitsimpuls nodig heeft. De techniek werkt redelijk, maar kan op sommige punten worden verbeterd. De meeste aandacht moet echter uitgaan naar de organisatorische kansen om de waarde van het cameratoezicht te vergroten. Het is van belang consequent te gaan werken volgens de beleidslogica van het cameratoezicht: • • •

Bepaal wat het doel van de camera’s is, Richt het camerasysteem technisch en organisatorisch optimaal in voor dat doel, en Monitor of het doel wordt bereikt.

Hiervoor is een goed registratiesysteem essentieel: dat maakt het mogelijk de waarde te meten, maar ook om tussentijds bij te sturen als dat nodig is. De gemeente kan op basis van deze evaluatie het cameratoezicht de komende jaren efficiënter en effectiever maken.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

1

Inleiding

1.1

Evaluatie gemeentelijk cameratoezicht

6

Dit rapport gaat over gemeentelijk cameratoezicht in ‘s-Hertogenbosch. De burgemeester heeft van de gemeenteraad de bevoegdheid gekregen om cameratoezicht in te voeren als dat noodzakelijk is voor de handhaving van de openbare orde. Er staan momenteel bijna tachtig van dit soort camera’s in de stad, verspreid over drie cameragebieden. De juridische basis voor deze camera’s is artikel 151c van de Gemeentewet. Daarin staat dat camera’s in principe een tijdelijke maatregel moeten zijn: de burgemeester verwijdert de camera’s als ze niet meer noodzakelijk zijn. Om te beoordelen of de camera’s nog noodzakelijk zijn, moet periodiek een evaluatie worden uitgevoerd. Daarom heeft de gemeente de opdracht gegeven deze evaluatie uit te voeren.

Figuur 1.1

1.2

Informatiebord bij station en camera in de Stoofstraat

Over welke camera’s gaat deze evaluatie? Deze evaluatie gaat zoals gezegd over camera’s voor handhaving van de openbare orde. In hoofdstuk 4 wordt een overzicht van deze camera’s gegeven. Maar er zijn nog meer soorten camera’s in ’s-Hertogenbosch. Deels zijn die van de gemeente zelf, maar ze kunnen ook van politie en justitie zijn. Ze kunnen ook van bedrijven en particulieren zijn.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

7

Andere camera’s van de gemeente

De gemeente 's-Hertogenbosch zet niet alleen camera’s in voor handhaving van de openbare orde. Er zijn nog meer soorten camera’s. •

• •

•

•

Stadstoezicht heeft circa zestig camera’s in de stad bij de stadsafsluitingen. Als mensen de binnenstad willen inrijden, kunnen ze via een meldzuil contact opnemen met de Meldkamer van Stadstoezicht die dan via een camera kan meekijken. Voor de handhaving van de geslotenverklaring, zoals bijvoorbeeld het autoluwe gebied in de binnenstad, worden kentekenherkenningscamera’s (ANPR) ingezet. Daarnaast staan er verkeerscamera’s bij 56 kruisingen in de stad: soms gaat het om één camera per kruispunt, soms staan er twee of drie. Deze camera’s worden gebruikt voor verkeersmanagement: als het ergens te druk wordt of als er een ongeval gebeurt kunnen de beelden rechtstreeks worden bekeken en kan het verkeer worden omgeleid. In de parkeergarages van de gemeente zijn ongeveer vijfhonderd bewakingscamera’s geïnstalleerd die worden bekeken in de uitkijkruimte van parkeerbeheer in de Sint Jan parkeergarage. Daarnaast heeft de gemeente bewakingscamera’s in gemeentelijke panden voor de beveiliging. Een deel van deze camera’s hangt aan de gevel van gebouwen en filmt dus ook de openbare weg.

Daarnaast heeft de gemeente een scanauto voor parkeerhandhaving. Ook dragen de handhavers van de gemeente bodycams. Deze camera’s hebben een ander doel dan handhaving van de openbare orde en vallen onder andere wetsartikelen. Alleen de camera’s voor handhaving van de openbare orde zijn gekoppeld aan de cameratoezichtruimte in het Paleiskwartier. De beelden van de andere camera’s kunnen daar dus niet rechtstreeks worden bekeken. Wel kunnen de opgenomen beelden van deze andere camera’s door de politie worden gevorderd om onderzoek te doen naar strafbare feiten – mits ze worden opgenomen en nog beschikbaar zijn op het moment dat de politie een vordering doet. Camera’s van politie en justitie

De politie mag onder voorwaarden zelf camera’s plaatsen als dat nodig is voor de politietaak. Dan gaat het om handhaving van de rechtsorde of hulpverlening. Denk bijvoorbeeld aan kortdurend cameratoezicht bij een risicovolle voetbalwedstrijd of een evenement in de stad. Dergelijke “politiecamera’s” worden ingezet op grond van artikel 3 van de Politiewet en de camerabeelden vallen onder de Wet politiegegevens. Ook het openbaar ministerie kan de politie de opdracht geven camera’s in te zetten voor opsporingsdoeleinden of (heimelijke) observaties. Camera’s van particulieren en bedrijven

Bedrijven en particulieren hebben ook veel bewakingscamera’s. Gedeeltelijk zijn die ook op de openbare weg gericht. Naar schatting zijn er in Nederland minstens vijfhonderd keer zoveel private bewakingscamera’s als gemeentelijke camera’s.1 Denk bijvoorbeeld aan de circa twee miljoen woningen met een deurbelcamera. Maar ook bedrijven zetten Noot 1

S. Flight (2013), Cameratoezicht in Nederland: Een schets van het Nederlandse cameralandschap, in opdracht van Ministerie van Veiligheid en Justitie. Zie: https://repository.wodc.nl/handle/20.500.12832/2065.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

8

bewakingscamera’s in, bijvoorbeeld in en rondom locaties voor openbaar vervoer. Er worden ook bewakingscamera’s ingezet in geldautomaten, bij tankstations en door veel horecagelegenheden. Dergelijke bewakingscamera’s vallen onder andere wetgeving dan gemeentelijke camera’s: het zijn privaatrechtelijke camera’s. De beelden van deze camera’s kunnen uiteraard wel door de politie worden gevorderd om te gebruiken in opsporingsonderzoeken. Deze evaluatie gaat uitsluitend over de gemeentelijke camera’s voor handhaving van de openbare orde die worden ingezet op grond van artikel 151c van de Gemeentewet.

1.3

Onderzoeksopzet Hoe meet je de waarde van cameratoezicht?

Een recent onderzoek in alle Nederlandse gemeenten met cameratoezicht liet zien dat de meeste gemeentelijke evaluaties van slechte kwaliteit zijn.2 Het is dan ook niet eenvoudig de opbrengsten van camera’s goed te meten. Dat komt allereerst doordat er vaak geen goede informatiebronnen zoals registratiesystemen beschikbaar zijn. Maar het komt ook doordat het moeilijk is de invloed van de camera’s te onderscheiden van de invloed van andere factoren. Een voorbeeld kan dat duidelijk maken. Vanwege de coronamaatregelen was de horeca in 2020 en 2021 lange tijd gesloten. In die jaren was er minder uitgaansgeweld dan in 2019 en 2022. Het zou niet terecht zijn om te concluderen dat de camera’s in 2020 en 2021 kennelijk beter werkten dan in 2019 en 2022. Naast de coronamaatregelen zijn er nog veel meer andere factoren die ook invloed hebben op de veiligheidssituatie. Het effect van camera’s kan eigenlijk alleen maar in een laboratoriumonderzoek worden gemeten. Maar in een echte stad is een andere onderzoeksopzet nodig. Daar komt bij dat het effect van camera’s niet altijd hetzelfde is. Uit evaluaties in andere gemeenten blijkt dat duidelijk. Het effect hangt voor een deel af van de techniek.

Staan de camera’s op de juiste plekken, is de beeldkwaliteit groot genoeg? Maar ook de context is van belang: camera’s in een uitgaansgebied werken nu eenmaal anders in op gedrag van voorbijgangers dan camera’s in een woonwijk of in een stationsgebied. Output van camera’s centraal

Om te kunnen bepalen of de camera’s de gestelde doelen bereiken, moet eerst duidelijk worden welke doelen beoogd worden. Dat zijn in de gemeente 's-Hertogenbosch verschillende doelen. In het aanwijsbesluit van de camera’s in de binnenstad en rond het treinstation zijn de doelen als volgt beschreven: het doel van dit cameratoezicht is: • het handhaven van de openbare orde; • het bijdragen aan een beter veiligheidsgevoel bij bezoekers, bewoners en passanten; • het voorkomen van strafbare feiten en/of ongewenste situaties (overlast/crowd management) die de openbare orde en rust kunnen bedreigen; • het verbeteren van gerichte inzet van de politie en toezichthouders.

Noot 2

S. Flight, L. Klein Kranenburg & G. van Straaten (2022), Cameratoezicht door gemeenten: evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet, in opdracht van Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum/Ministerie van Justitie en Veiligheid. Zie: https://repository.wodc.nl/handle/20.500.12832/3169.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

9

Het overkoepelende doel van het cameratoezicht is het handhaven van de openbare orde en het vergroten van het veiligheidsgevoel. Dat zijn de twee overkoepelende doelen waar concrete doelen onder vallen: het voorkomen van strafbare feiten, het gericht inzetten van de politie en toezichthouders en opsporing. Dat levert onderstaande beleidslogica op.

Figuur 1.2

Beleidslogica cameratoezicht: mechanismen, tussendoelen en einddoel

Onderzoeksmethoden

Deze evaluatie gaat over de jaren 2017 (toen de camera’s geplaatst zijn) tot en met 2022. Het onderzoek is gebaseerd op verschillende methoden en informatiebronnen: • • •

•

Beleidsdocumenten, zoals aanwijzingsbesluiten en de kadernota veiligheid. Incidentregistraties van de politie en het aantal geleverde camerabeelden.3 Gesprekken met experts: leidinggevenden en beleidsmedewerkers van de gemeente, observanten in de cameratoezichtruimte, handhavers die op straat werken en politiemedewerkers op gemeentelijk en regionaal niveau. Observaties op straat om de zichtbaarheid van de camera’s en informatieborden te beoordelen.

De evaluatie is uitgevoerd in de periode van oktober 2022 tot en met juni 2023.

Noot 3

De cijfers over het aantal geregistreerde incidenten zijn geleverd door de Politie Oost-Brabant. De informatie over het aantal opnames dat aan de politie is verstrekt voor opsporing, is geleverd door cameratoezicht van de gemeente.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

2

Wetgeving en beleidskader

2.1

Verschillende wetten van toepassing

10

Cameratoezicht door gemeenten voor handhaving van de openbare orde heeft te maken met verschillende wetten. In Bijlage II wordt hier uitgebreider op ingegaan: hier wordt het wettelijke kader beknopt beschreven. Grondwet en EVRM

In de Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens is het recht op bescherming van de privacy vastgelegd. Wetboek van Strafrecht

Daarnaast is het Wetboek van Strafrecht van belang. Daarin staat namelijk dat het in principe verboden is iemand heimelijk te filmen. Artikel 139f van het Wetboek van Strafrecht verbiedt heimelijk filmen in woningen en artikel 441b verbiedt heimelijk filmen op openbare plaatsen.4 Dezelfde eis is herhaald in lid 6 van artikel 151c van de Gemeentewet: camera’s voor handhaving van de openbare orde moeten altijd ‘kenbaar’ zijn voor een ieder die het gebied betreedt. Gemeentewet

Het grondwettelijk vastgelegde recht op bescherming van privacy mag worden ingeperkt als daar een wettelijke grondslag voor is. Dat is het geval voor de camera’s die de burgemeester inzet voor handhaving van de openbare orde: artikel 151c van de Gemeentewet. In bijlage II staat het hele wetsartikel. Deze camera’s worden geplaatst op basis van een aanwijzingsbesluit van de burgemeester: daarin staat binnen welk gebied camera’s worden ingezet en voor welke duur. In 2016 is het wetsartikel aangepast om gemeenten de mogelijkheid te bieden naast ‘vaste’ camera’s ook flexibele camera’s te plaatsen. De burgemeester van 's-Hertogenbosch heeft sindsdien een aantal keren gebruik gemaakt van de mogelijkheid kortdurend cameratoezicht in te zetten. In het volgende hoofdstuk en in Bijlage III staat een overzicht van alle aanwijsbesluiten sinds 2017. De burgemeester moet de camera’s verwijderen als ze niet meer noodzakelijk zijn. Dat volgt zoals gezegd ook al uit het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Uit de jurisprudentie blijkt dat aan dat criterium van noodzakelijkheid wordt voldaan als de camera’s proportioneel en subsidiair zijn. Proportioneel betekent dat het middel in verhouding staat tot het probleem. Camera’s zijn een relatief zwaar middel en dus moeten de problemen waar ze voor worden ingezet wel ernstig zijn.

Subsidiair betekent dat hetzelfde probleem niet met een lichter instrument kan worden opgelost. Te denken valt aan verbetering van de straatverlichting, meer fysiek toezicht door politie en handhavers, activiteiten voor jongeren, afspraken met horecaondernemers, het prettig inrichten van de openbare ruimte en dergelijke. Je mag pas een relatief zwaar middel als cameratoezicht inzetten als de lichtere instrumenten hebben gefaald.

Noot 4

Overigens mag de politie of een andere opsporingsdienst wel heimelijk filmen, maar dan alleen in opdracht van de officier van justitie.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

11

Rol van de gemeenteraad

De gemeenteraad speelt ook een rol. Het plaatsen, verplaatsen en verwijderen van gemeentelijke camera’s is dan wel een bevoegdheid van de burgemeester, maar de gemeenteraad heeft de burgemeester de bevoegdheid toegekend om camera’s te plaatsen. Dat is in 2016 gebeurd door artikel 2:30 toe te voegen aan de Algemene Plaatselijke Verordening. De gemeenteraad wordt over nieuwe plaatsingsbesluiten geïnformeerd. De raad zou de bevoegdheid dus ook weer kunnen intrekken als de burgemeester deze niet goed toepast volgens de raad. Die invloed van de gemeenteraad is bewust in de Gemeentewet geborgd door de wetgever. Het is de bedoeling dat elke burgemeester een invulling geeft die past bij de lokale situatie. De invloed van de gemeenteraad is nodig voor voldoende democratische legitimiteit voor de inzet van het cameratoezicht. De raad kan ook invloed uitoefenen op het cameratoezicht via het integraal veiligheidsplan (IVP) dat elke vier jaar wordt vastgesteld. Tot slot kan de raad bij de behandeling van de begroting invloed uitoefenen door minder of juist meer budget beschikbaar te stellen voor dit type cameratoezicht. Kortom: de gemeenteraad doet ertoe. Rol van politie en OM

De burgemeester moet overleggen met de officier van justitie in ‘de driehoek’ voordat hij de periode vaststelt waarin daadwerkelijk gebruik van de camera’s plaatsvindt en wanneer de beelden rechtstreeks worden bekeken. De politie moet vervolgens het besluit van de burgemeester uitvoeren: “De burgemeester bedient zich bij de uitvoering van het … besluit van de onder zijn gezag staande politie” (lid 4, art. 151c Gemeentewet). In de meeste gemeenten zijn het geen politiemensen die achter de beeldschermen plaatsnemen. Maar de politie is wel verantwoordelijk voor de camerabeelden: “De verwerking van de gegevens … is een verwerking als bedoeld in de Wet politiegegevens” (lid 9, art. 151c Gemeentewet). De beelden zijn dus geen persoonsgegevens, maar politiegegevens. De politie is in juridische zin de verwerkingsverantwoordelijke voor de beelden. De politie moet dan ook beoordelen of de verwerking qua privacybescherming en informatiebeveiliging voldoet aan de Wet politiegegevens.

2.2

Gemeentelijk beleidskader cameratoezicht Artikel 151c van de Gemeentewet en de Wet politiegegevens zijn landelijke wetten. Dezelfde regels gelden dus voor alle Nederlandse gemeenten die cameratoezicht inzetten. Maar elke gemeente heeft ruimte voor een lokale invulling van de landelijke kaders. Dat lokale beleid voor gemeentelijke openbare orde cameratoezicht is in ’s-Hertogenbosch in twee documenten vastgelegd. Beleidskader cameratoezicht

De gemeente ’s-Hertogenbosch heeft in april 2021 het Beleidskader publiek cameratoezicht op openbare plaatsen vastgesteld. In het Beleidskader is aandacht voor: • Het wettelijk kader (Gemeentewet, Wet politiegegevens en dergelijke) • Functies en voorwaarden (doelen, proportionaliteit en subsidiariteit, camera’s als uiterst middel na andere extra maatregelen) • Besluitvorming (starten, verlengen, wijzigen en stoppen van een cameraproject) • Samenwerking (rolverdeling burgemeester, raad, OM, politie)

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

• •

12

Organisatie (toezichtruimte en crisisruimte, innovatie, recht op inzage) Evaluatie (per aanwijzingsbesluit een maand voor afloop en tweejaarlijks een totaalevaluatie)

Integraal Veiligheidsplan

In het Integraal Veiligheidsplan gemeente ’s-Hertogenbosch 2023-2026 ‘Samen maken we een veilig ’s-Hertogenbosch’ geven de gemeente, politie en OM samen met de partners sturing aan lokale veiligheid. Het woord ‘camera’ komt in dat plan niet voor: cameratoezicht is wel een van de mogelijke instrumenten binnen toezicht en handhaving. Daarover staat het volgende in het plan: Toezicht en handhaving Bij veel veiligheidsthema’s zijn toezicht en handhaving onderdeel van de aanpak – denk aan jeugdoverlast, veiligheid rond uitgaan en evenementen, hennepaanpak en mensenhandel, maar ook parkeeroverlast, ‘kleine ergernissen’ in de openbare ruimte, woonoverlast en burenruzies. Meer overkoepelend raken toezicht en handhaving aan belangrijke strategische lijnen in dit beleid. Onze keuzes bij de inzet van toezicht en handhaving beantwoorden aan deze vertrekpunten, concretiseren die. Dit betekent onder meer gedegen maar gedoseerde inzet van toezicht en handhaving, op maat en flexibel, effectief geborgd in een bredere aanpak samen met professionals en maatschappelijke partners. We zetten specialistisch toezicht en handhaving in op jeugd, ondermijning en leefbaarheid, vormen een bijzondere wettenteam en dragen laagdrempelig bij via het Samen voor veilig team.

Op wijkniveau baseren we de inzet van toezicht en handhaving op de wijkveiligheidsscans die wijkinzet aan wijkopgaven én de mogelijkheden van inwoners koppelen. De preciezere tactische en operationele keuzes nemen we op in het integrale Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving en jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s.

Hieruit blijkt dat cameratoezicht op maat en flexibel wordt ingezet, geborgd in een bredere aanpak. De concrete uitwerking van keuzes komt terug in het Beleidsplan voor toezicht en handhaving en in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s.

13

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

3

Stand van zaken

3.1

Aantal gemeentelijke camera’s in ’s-Hertogenbosch In 2015 heeft de gemeenteraad budget beschikbaar gesteld voor cameratoezicht in de begroting van 2016 en volgende jaren. In 2017 zijn de eerste gemeentelijke camera’s geplaatst. De gemeente 's-Hertogenbosch heeft momenteel cameratoezicht in drie gebieden: de binnenstad en op het stationsplein, in de wijk Boschveld en in de fietstunnel onder de A59 tussen de binnenstad en Maaspoort. Het gaat in totaal om 76 gemeentelijke camera’s voor handhaving van de openbare orde.

Tabel 3.1

Gemeentelijke camera’s in 's-Hertogenbosch (maart 2023) Gebied Binnenstad en stationsvoorplein Boschveld Fietstunnel

Camera’s 57 11 8

In de landelijke wetgeving is bewust ruimte gelaten voor een lokale invulling van cameratoezicht. Het aantal camera’s hangt daardoor niet alleen af van de veiligheidssituatie per gemeente, maar ook van de ‘ruimte’ die de gemeenteraad aan de burgemeester geeft om camera’s te plaatsen. Dat heeft ertoe geleid dat het aantal camera’s per gemeente sterk verschilt in Nederland. Onderstaande tabel laat dat zien. Daarin wordt het aantal camera’s in ‘s-Hertogenbosch vergeleken met zeven andere gemeenten met ongeveer evenveel inwoners.

Tabel 3.2

‘s-Hertogenbosch vergeleken met andere gemeenten Gemeente Maastricht Alkmaar Tilburg 's-Hertogenbosch Eindhoven Ede Groningen Leiden

Camera’s

Inwoners

106 74 130 76 38 28 21 10

120.000 110.000 222.000 156.000 236.000 119.000 233.000 124.000

Camera’s per 10.000 inwoners 9 7 6 5 2 2 1 1

Het aantal camera’s in ’s-Hertogenbosch is vergeleken met de gemeente Eindhoven relatief groot: per 10.000 inwoners zijn er twee keer zoveel camera’s. Maar vergeleken met Maastricht is het aantal camera’s juist relatief laag in ’s-Hertogenbosch.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

14

Het overzicht maakt duidelijk dat het aantal camera’s flink kan verschillen per gemeente. Daar kunnen verschillende oorzaken voor zijn. Het aantal camera’s hangt in elk geval niet alleen af van het aantal inwoners van een stad. Het ligt ook aan de wijze waarop er op lokaal gemeentelijk niveau over cameratoezicht wordt gedacht. Er is dus veel ‘beleidsvrijheid’ voor gemeenten om hier zelf een invulling te geven. Daarnaast speelt natuurlijk mee dat er in een historische binnenstad met veel steegjes meer camera’s nodig zijn om een gebied in beeld te brengen dan in een stad met veel rechte straten.

3.2

Aanwijzingsbesluiten sinds 2017 De gemeente 's-Hertogenbosch heeft drie cameragebieden waar langdurig camera’s zijn geplaatst: binnenstad & stationsgebied, Boschveld en de fietstunnel onder de A59. De aanwijzingsbesluiten voor deze cameragebieden lopen af in 2023 of 2024. In deze paragraaf worden de gebieden en de besluiten beschreven. Daarnaast zijn er de afgelopen jaren ook camera’s geplaatst in een aantal andere gebieden. Die aanwijzingsbesluiten gingen soms over een zeer korte periode (zoals vier dagen tijdens Carnaval 2023) en soms over periodes van maximaal zes maanden per aanwijsbesluit. Al deze andere camera’s zijn inmiddels verwijderd. De aanwijsbesluiten worden in bijlage III beschreven. Binnenstad en stationsvoorplein

16-6-2017 26-6-2020 27-7-2022

Eerste aanwijsbesluit voor drie jaar (2017 – 2020) Besluit om de aanwijzing vier jaar te verlengen tot 2024 Plaatsing van vijf extra camera’s

Aanleiding voor het cameratoezicht in de binnenstad en op het stationsvoorplein waren de grote aantallen reizigers en bezoekers, de activiteiten met hoge intensiteit en geweldsmisdrijven. In 2022 zijn vijf camera’s toegevoegd aan de 52 die er in eerste instantie zijn geplaatst. Het eerste aanwijzingsbesluit liep van 2017 tot 2020, daarna is het verlengd met vier jaar, dus tot 2024.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

Figuur 3.3

Camera’s in de binnenstad

Figuur 3.4

Camera’s op het stationsvoorplein

15

Fietstunnel A59

22-9-2017 22-1-2021

Eerste aanwijsbesluit voor drie jaar (2017 – 2020) Besluit om de aanwijzing vier jaar te verlengen tot 2024

Aanleiding voor het cameratoezicht bij de fietstunnel onder de A59 waren ernstige incidenten met grote impact op de veiligheid van fietsers, met name jeugdige en vrouwelijke fietsers. Er zijn acht camera’s geplaatst. Het eerste aanwijzingsbesluit was voor drie jaar en daarna is het besluit in 2021 verlengd met drie jaar, dus tot 2024.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

Figuur 3.5

16

Camera’s bij de fietstunnel onder de A59

Boschveld

22-9-2017 21-2-2020 12-1-2023

Eerste aanwijsbesluit voor drie jaar (2017 – 2020) Besluit om de aanwijzing drie jaar te verlengen tot 2023 Besluit om de aanwijzing een jaar te verlengen tot december 2023

Sinds 2017 staan er camera’s in de wijk Boschveld rondom het winkelcentrum en de voetbalkooi. Aanleiding voor het cameratoezicht waren drugsgerelateerde problemen. Ook speelde mee dat het een kwetsbaar gebied was vanuit het oogpunt van objectieve en subjectieve veiligheid. Er zijn in 2017 elf camera’s geplaatst voor de duur van drie jaar. Dat besluit is in 2020 met drie jaar verlengd en er zijn drie camera’s toegevoegd rondom de voetbalkooi. Het cameratoezicht zorgde volgens het aanwijsbesluit voor een vermindering van het aantal gewelds- en vermogensdelicten en overlast. Maar de vrees bestond dat de overlast weer erger zou worden als de camera’s zouden worden verwijderd. Daarom besloot de burgemeester de camera’s een jaar langer te laten staan. Begin 2023 is besloten de camera’s in de wijk Boschveld nog een jaar langer te laten staan, dus tot 1 januari 2024.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

Figuur 3.6

Camera’s Boschveld

Figuur 3.7

Camera en informatiebord Boschveld

17

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

Figuur 3.8

3.3

18

Camera’s en informatiebord Stationsvoorplein

Cameratoezichtruimtes Cameratoezichtruimte Paleiskwartier

De camera’s voor handhaving van de openbare orde worden rechtstreeks bekeken op vrijdag- en zaterdagnacht in de cameratoezichtruimte in de parkeergarage Paleiskwartier. Het cameratoezicht wordt uitgevoerd door buitengewoon opsporingsambtenaren van Stadstoezicht van de gemeente 's-Hertogenbosch. Ook andere gemeenten in de buurt van ’s-Hertogenbosch kunnen hun camera’s laten uitkijken in deze cameratoezichtruimte: Boxtel en Maashorst. Het gaat om de vaste camera’s in deze gemeenten, maar ook om de flexibele camera’s die tijdens evenementen worden ingezet. In 2022 is besloten de beelden uit deze andere gemeenten op proef gratis uit te kijken op de uren dat er voor 's-Hertogenbosch toch al een observant aanwezig is in de cameratoezichtruimte.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

Figuur 3.9

19

De cameratoezichtruimte in de parkeergarage Paleiskwartier

Crisisruimte Stadskantoor

Verder heeft de gemeente ’s-Hertogenbosch ook een crisisruimte waarin een multidisciplinair team (zoals de politie en brandweer) kan samenkomen om snel te schakelen bij calamiteiten of crisissituaties. Ook vanuit deze ruimte kunnen camera’s worden uitgekeken. De crisisruimte is gevestigd in het Stadskantoor. Deze ruimte wordt gebruikt bij geplande grootschalige inzet van hulpdiensten, zoals tijdens evenementen als de Elfde van de Elfde. In dat soort gevallen is er geen live cameratoezicht vanuit de cameratoezichtruimte in het Paleiskwartier, maar wordt het live cameratoezicht gedaan vanuit de crisisruimte.

Figuur 3.10

De crisisruimte in het Stadskantoor

Regionaal Operationeel Centrum

Als een incident zodanig van omvang is dat er regionale coördinatie van de politie-inzet nodig is, wordt dat gedaan vanuit het operationeel centrum van de politie, brandweer en

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

20

ambulancezorg in ’s-Hertogenbosch. De centralisten kunnen in deze “112-meldkamer” meekijken met de camerabeelden als die vanuit de cameratoezichtruimte in ’s-Hertogenbosch worden doorgestuurd via Live View. De gemeentelijke observant in het Paleiskwartier bepaalt welke camerabeelden bekeken kunnen worden. De centralisten in het operationeel centrum kunnen de bediening van de camera’s niet overnemen en de beelden worden niet opgenomen: de regie blijft dus altijd in ‘s-Hertogenbosch.

Figuur 3.11

Het Operationeel Centrum (“de 112-meldkamer”) in ’s-Hertogenbosch

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

4

Doel 1: Preventie

4.1

Strafbare feiten en ongewenste situaties voorkomen

21

Cameratoezicht kan op drie manieren positief bijdragen aan de veiligheid en het veiligheidsgevoel. De eerste manier is preventie: het voorkomen van strafbare feiten en overlast. De tweede manier is door live toezicht snel te reageren op incidenten om deze in de kiem te smoren. De derde manier is opsporing. In dit hoofdstuk wordt onderzocht of het eerste tussendoel wordt bereikt: preventie.

Figuur 4.1

Tussendoel 1: Preventie van incidenten

Als potentiële plegers van criminaliteit of veroorzakers van overlast een camera zien, kunnen ze op andere gedachten worden gebracht en hun gedrag aanpassen. Dit wordt ook wel het ‘afschrikwekkende effect’ van cameratoezicht genoemd. Wetsovertreders veranderen hun gedrag uit angst voor een reactie of sanctie. Ze zijn bijvoorbeeld bang dat ze worden aangehouden op basis van live toezicht of dat de camerabeelden als bewijsmateriaal zullen worden gebruikt. Dit preventieve effect van cameratoezicht is voor de gemeente ’s-Hertogenbosch een belangrijke reden om camera’s in te zetten. Het idee is dat criminaliteit en overlast zullen afnemen – puur door het plaatsen van camera’s. Het is het ideale scenario, want voor dit preventieve effect is geen rechtstreeks cameratoezicht nodig en ook geen opsporing achteraf. Het enige wat moet gebeuren is dat de camera ertoe leidt dat potentiële daders hun gedrag in de gewenste richting bijstuurt en geen strafbare feiten plegen. Het is buitengewoon ingewikkeld om te meten of cameratoezicht preventief heeft gewerkt: je probeert eigenlijk te bewijzen dat iets niet is gebeurd. Daarom worden in deze paragraaf verschillende informatiebronnen besproken.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

4.2

22

Wat zeggen de cijfers van de politie? In veel gemeentelijke evaluaties wordt uitsluitend gerapporteerd over de ontwikkeling van de geregistreerde criminaliteit. Het idee is dan dat als het aantal geregistreerde incidenten daalt, de camera’s goed werken. Maar politieregistraties zeggen eigenlijk niets over het effect van cameratoezicht. De politieregistraties worden immers beïnvloed door tientallen andere factoren naast de camera’s. Het is zelfs goed mogelijk dat het aantal politieregistraties juist stijgt na plaatsing van camera’s, omdat de politie meer ziet dan voorheen. Ondanks deze nadelen zijn voor deze evaluatie ook de politieregistraties opgevraagd en geanalyseerd. Binnenstad

In de binnenstad is het aantal door de politie geregistreerde overlastincidenten de afgelopen zes jaar vrijwel continu gestegen: van ongeveer 250 in 2016 naar 400 in 2021. In 2022 was sprake van een lichte daling. Het aantal geregistreerde geweldsincidenten ligt vrij constant rond de vierhonderd per jaar. In 2020 en 2021 was een duidelijk daling zichtbaar, maar dit komt uiteraard doordat de horeca gedurende die jaren lange tijd gesloten was in verband met de coronapandemie. Als mensen niet uitgaan, neemt het uitgaansgeweld ook af. Het zou onterecht zijn dit als een succes van het cameratoezicht uit te leggen. Er is in elk geval geen duidelijke dalende trend in de politieregistraties te zien na het plaatsen van de camera’s in het jaar 2017.

Figuur 4.2

Politieregistraties geweld en overlast Binnenstad

Stationsvoorplein

Op het stationsvoorplein was het aantal overlastincidenten dat door de politie is geregistreerd vrij constant van 2016 tot 2018. Daarna is het gestegen tussen 2018 en 2019. Daarna is het aantal incidenten tot 2022 redelijk constant rond de negentig per jaar. Het aantal geregistreerde geweldsincidenten varieert van een minimum van ongeveer veertig in 2019 tot een maximum van rond de zeventig in 2016 en 2022. Ook in dit gebied

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

23

is geen duidelijke daling in de cijfers te zien op het moment dat de camera’s in 2017 werden geplaatst.

Figuur 4.3

Politieregistraties geweld en overlast Stationsvoorplein

Boschveld

In Boschveld is het aantal overlastincidenten en geweldsincidenten zoals dat door de politie is geregistreerd relatief constant in de loop der jaren. Het aantal overlastincidenten ligt rond de dertig per jaar en het aantal geweldsincidenten rond de vijftien. Er lijkt sprake te zijn van een dalende trend in de jaren sinds 2020 in zowel overlast als geweld. Maar er waren ook eerdere jaren (2017 voor geweld en 2018 en 2019 voor overlast) waarin de cijfers net zo laag waren als in 2022. In elk geval is er geen duidelijke daling zichtbaar in de grafiek in de jaren nadat de camera zijn geplaatst.

Figuur 4.4

Politieregistraties geweld en overlast Boschveld

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

24

Fietstunnel

In de fietstunnel is het aantal geregistreerde overlastincidenten en geweldsincidenten zo klein (twee tot drie incidenten per jaar) dat het geen zin heeft daar een grafiek van te maken. De aantallen zijn ook zodanig laag dat het onmogelijk is om te spreken van een ‘trend’ of een ontwikkeling. Wel is duidelijk dat ook hier het aantal registraties niet ineens is afgenomen na het plaatsen van de camera’s: het aantal incidenten was al zeer klein en is dat nog steeds. Resumerend over politieregistraties

Alles overziend is er eigenlijk in geen van de vier cameragebieden een verschil te zien in het aantal politieregistraties na het plaatsen van de camera’s. In de cameragebieden waar relatief veel incidenten gebeurden voordat de camera’s er stonden, is dat in de jaren daarna nog altijd zo. In de cameragebieden waar weinig incidenten gebeuren, is dat de jaren daarna zo gebleven. Om te controleren of de veiligheid in de cameragebieden wellicht toch meer is verbeterd dan als er geen camera’s waren geweest, is een vergelijking gemaakt met het door de politie geregistreerde gewelds- en overlastincidenten in het gehele politiedistrict ’s-Hertogenbosch. Uit die analyse blijkt dat de ontwikkeling van overlast- en geweldregistraties in de cameragebieden vrij precies de bredere districtelijke trend volgt. Met andere woorden: als overlast en geweld stijgen in het district, zien we hetzelfde in de cameragebieden. Als overlast en geweld afnemen in het district, zien we hetzelfde in de cameragebieden. Kortom: blijkbaar zijn andere, bredere, factoren bepalender voor het aantal geregistreerde incidenten dan de aanwezigheid van camera’s. De conclusie is dus dat het aantal door de politie geregistreerde incidenten geen goede informatiebron is om het mogelijke preventieve effect van cameratoezicht te meten. Want er zijn tientallen andere factoren van invloed op die cijfers.

De coronapandemie heeft bijvoorbeeld tot een daling van uitgaansgeweld geleid in 2020 en 2021, maar het zou onterecht zijn dit uit te leggen als een bewijs dat het cameratoezicht preventief heeft gewerkt. Daarom moet andere informatie worden gebruikt om iets over het preventieve effect van camera’s te kunnen zeggen.

4.3

Wat zegt de theorie? Eigenlijk zijn voor het meten van het preventieve effect van camera’s gesprekken nodig met de ‘doelgroep’ van het cameratoezicht: de mogelijke plegers van criminaliteit en overlastgevers. Het preventieve effect van cameratoezicht speelt zich immers volledig in hun hoofd af. Als een persoon ziet dat er cameratoezicht is én als die persoon denkt dat er iemand live meekijkt of dat de beelden als bewijs zullen worden gebruikt, kan dat leiden tot een bijsturing van het gedrag in de gewenste richting. Als ze de camera niet zien of zich er niets van aantrekken, werken de camera’s niet preventief. Er zijn voor dit onderzoek geen gesprekken gevoerd met (mogelijke) daders. Maar in andere onderzoeken is dat wel gebeurd.5 Daaruit blijkt dat cameratoezicht vaak een preventief effect heeft op rationele daders: dat zijn dus daders die vooraf een inschatting maken

Noot 5

Zie: M. Gill (2003), ‘What do offenders think about CCTV?’ in: Crime Prevention and Community Safety. Voor Nederlands onderzoek, zie: A. van Schijndel et al. (2012), Daders over cameratoezicht, Politie & Wetenschap.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

25

van de risico’s. Dat geldt bijvoorbeeld voor drugsdealers, inbrekers en zakkenrollers. Ook daders die al een keer zijn aangehouden op basis van camerabeelden blijken in het vervolg rekening te houden met cameratoezicht.6 Cameratoezicht heeft minder preventief effect op daders die geen rationele afweging maken. Dat geldt bijvoorbeeld voor plegers van geweld die onder invloed van drank, drugs of heftige emoties zijn. Dat soort incidenten worden soms zelfs recht onder het oog van een camera gepleegd, omdat de dader geen enkele rekening hield met de risico’s. Het preventieve effect van cameratoezicht hangt, kortom, af van de vraag of de dader rationeel handelt of emotioneel. In ’s-Hertogenbosch staan camera’s in verschillende gebieden. In het uitgaansgebied is de kans op een preventief effect op geweldplegers klein. Maar de camera’s kunnen wel effect hebben op zakkenrollers en drugsdealers die ook in het uitgaansgebied actief zijn: zij kunnen zich wel degelijk wat van de camera’s aantrekken. Ook in de andere cameragebieden is sprake van een mix van impulsieve en rationele daders. Dus in theorie is overal ruimte voor een preventief effect – ook in het uitgaansgebied. Hoe zit het in ’s-Hertogenbosch?

Voor het preventieve effect moeten mensen wéten dat er cameratoezicht is en ze moeten zich daar vervolgens iets van aantrekken. Daar ligt dus de sleutel om het preventieve effect zo groot mogelijk te maken. Dat gebeurt momenteel nog niet optimaal. De politie in ’sHertogenbosch merkt op dat daders vaak geen rekening houden met de camera’s, omdat ze niet weten dat ze er staan. Als de politie mensen aanspreekt na het plegen van een strafbaar feit, zijn de daders vaak verbaasd als ze horen dat alles is gefilmd met de gemeentelijke camera’s. Dat wordt bevestigd door observaties die op straat zijn gehouden. De camera’s zijn op zich allemaal zichtbaar en er staan ook informatiebordjes. Maar die zijn – vooral in het donker – niet heel opvallend. De kans is dan ook groot dat veel voorbijgangers de camera’s niet bewust waarnemen. Daar is dus nog veel te winnen. Het zou goed zijn om meer, actiever en op andere manieren over de camera’s te communiceren dan louter door het plaatsen van camera’s en informatieborden en een Q&A op de website. Te denken valt aan persberichten over successen van cameratoezicht en aanvullende acties op straat om de aandacht op de camera’s te vestigen. Het is ook van belang dat handhavers en politiemensen regelmatig praten over de camera’s als ze contact hebben met ondernemers en burgers.

Dat zorgt ervoor dat het cameratoezicht in de loop der jaren niet langzaam verandert in iets ‘wat er nu eenmaal altijd is’. Het is zelfs mogelijk dat het preventieve effect zich door dat soort initiatieven verder gaat uitstrekken dan alleen in de gebieden die daadwerkelijk in beeld zijn.7

Noot 6 Noot 7

Dit betekent dat effectieve opsporing met behulp van camerabeelden op termijn dus ook een preventief effect heeft. Consequente handhaving met en communicatie over cameratoezicht kan een positieve uitstraling hebben die verder gaat dan het gebied dat in beeld is van de camera’s. Dat gebeurt als daders merken dat de overheid er ‘bovenop’ zit en een consequente grens trekt: op de ene plek is er cameratoezicht, op andere plekken is er meer politie en handhaving. Als dat idee doordringt passen sommige daders hun gedrag ook in positieve zin aan op plekken waar geen cameratoezicht is. Zie voor een bespreking van (negatieve) verplaatsing en positieve uitstraling door cameratoezicht: S. Flight, Y. van Heerwaarden & P. van Soomeren: "Does CCTV Displace Crime? An evaluation of the evidence and a case study from Amsterdam." In: CCTV (ed. Martin Gill), Perpetuity Press: 2003.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

26

Als er meer aandacht aan de camera’s wordt besteed is dat niet alleen goed voor het vergroten van het preventieve effect. Het kan ook bijdragen aan het gevoel van veiligheid van voorbijgangers. Want ook daarvoor geldt: als mensen de camera’s en de informatieborden niet bewust waarnemen, zal hun veiligheidsgevoel er ook niet door worden vergroot. Uit de wetenschappelijke literatuur is overigens bekend dat er een complexe relatie kan bestaan tussen cameratoezicht en het veiligheidsgevoel van mensen. Het idee is natuurlijk dat mensen die een camera zien (of een informatiebord) zich daardoor veiliger gaan voelen. Maar het kan ook andersom werken. Mensen die een camera zien kunnen zich daar juist ook extra zorgen door gaan maken: “Het zal hier wel onveilig zijn, anders zouden er geen camera’s nodig zijn.” Camera’s kunnen dus zowel een positieve als een negatieve impact op het gevoel van veiligheid hebben. Daar moet dus bewust over worden nagedacht in de communicatiestrategie.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

5

Doel 2: Live toezicht

5.1

Gerichte inzet politie en toezichthouders door live toezicht

27

In het vorige hoofdstuk bleek dat de camera’s niet op alle daders een preventief effect hebben. Ook is duidelijk geworden dat er in ’s-Hertogenbosch nog veel te winnen valt in het vergroten van het preventieve effect op mogelijke daders door er meer en bewuster over te communiceren. Maar dat wil niet zeggen dat het cameratoezicht niet ‘werkt’. Er zijn immers nog meer manieren waarop cameratoezicht kan bijdragen aan de veiligheid: live toezicht en opsporing. Die twee onderwerpen komen in dit en het volgende hoofdstuk aan bod.

Figuur 5.1

Tussendoel 2: Incidenten de-escaleren door live toezicht

De camerabeelden worden rechtstreeks uitgekeken tijdens horecanachten en evenementen. Het doel van dit rechtstreekse cameratoezicht is niet om incidenten te voorkomen, maar om zo snel mogelijk in te kunnen grijpen als er een incident gebeurt. Door politie of toezichthouders ter plaatse te sturen kunnen beginnende incidenten hopelijk in de kiem worden gesmoord. En als dat niet lukt, kunnen de daders in elk geval worden aangehouden. Rechtstreeks cameratoezicht kan op vier manieren bijdragen aan de veiligheid in het cameragebied: •

Incidenten kunnen snel worden opgemerkt zodat er direct een passende reactie kan worden gegeven door politie of handhavers op straat. Door snel te reageren op beginnende incidenten kan escalatie worden voorkomen.

•

De cameratoezichtruimte kan helpen bij het effectiever en efficiënter inzetten van politie en handhavers. De observanten kunnen de situatie soms beter overzien dan mensen op straat.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

5.2

28

•

De cameraobservant kan ‘over de schouder’ meekijken als politie, handhavers of andere hulpdiensten, zoals ambulancepersoneel, bezig zijn met een incident. Dat draagt bij aan hun veiligheid.

•

Tijdens het live toezicht kan worden ingezoomd op het incident en de betrokken personen. Dat levert beter bruikbare beelden op die als bewijsmateriaal kunnen dienen in een opsporingsonderzoek. Opsporing komt in het volgende hoofdstuk aan bod.

Werkwijze Tijdens de horecanachten op vrijdag en zaterdag is er in de cameratoezichtruimte in het Paleiskwartier een observant van de gemeente die werkt van 21:00 tot 05:00 uur. Op zaterdagnacht is er vanaf 22 of 23 uur ook politie aanwezig in de cameratoezichtruimte. Tijdens evenementen en andere geplande grootschalige inzet is de cameratoezichtruimte in het Paleiskwartier niet in gebruik: dan vindt het cameratoezicht plaats in de crisisruimte in het Stadskantoor. Taak

De taak van de gemeentelijke observant is om mogelijke probleemsituaties te signaleren en deze zo goed mogelijk in beeld te brengen voor live aansturing en voor het vastleggen van bruikbare camerabeelden voor opsporing achteraf. Een incident kan op twee manieren binnenkomen. De eerste manier is als de observant zelf afwijkend of verdacht gedrag ziet en daar op inzoomt. Als er dan een incident gebeurt, kan politie of handhaving naar het incident worden gestuurd. Of dat gebeurt, hangt af van de aard en ernst van het incident. Het hangt daarnaast ook af van de vraag hoeveel politiemensen en handhavers beschikbaar zijn en of zij in de buurt zijn. De tweede manier waarop de observant de camera’s gebruikt, is als er een verzoek wordt gedaan om mee te kijken door de politie of de meldkamer Stadstoezicht. Soms vraagt het regionale operationele centrum van de politie ook via de portofoon of de observant in de cameratoezichtruimte wil inzoomen op een incident. Er worden ook incidenten waargenomen waarbij geen inzet van de politie of handhavers plaatsvindt. Dat kan gebeuren als er te weinig capaciteit is om te reageren of bij incidenten met een lagere prioriteit. Alle beelden worden wel altijd opgenomen, dus zijn ze ook beschikbaar voor een eventueel onderzoek achteraf. Communicatiemiddelen

De gemeentelijke observant logt bij het begin van de dienst via de portofoon in op het communicatiekanaal van de gemeentelijke meldkamer stadstoezicht. Via dat kanaal kan de meldkamer of een agent of handhaver die op straat aan het werk is, zelf een beroep doen op ondersteuning vanuit cameratoezicht. De gemeentelijke observant in de cameratoezichtruimte kan dan proberen de situatie via de camera’s te volgen en ondersteuning te bieden. Op zaterdagnacht is er ook een politieregisseur aanwezig in de cameratoezichtruimte. Die kan via de portofoon direct communiceren met de politie-eenheden op straat. De handhavers die op straat aan het werk zijn, zijn dan ook bereikbaar: zij schakelen tijdens uitgaansnachten over naar het horecakanaal. De observant van cameratoezicht kan alleen meeluisteren met de portofoon van de politie als de regisseur in de cameratoezichtruimte aanwezig is. De observant kan zelf ook niet met de politie communiceren via de portofoon, maar uitsluitend luisteren.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

29

Camerabeelden doorsturen

De camerabeelden kunnen worden doorgestuurd als dat nodig is. Er ligt een verbinding tussen de cameratoezichtruimte en de crisisruimte enerzijds en het lokale politiebureau van basisteam ’s-Hertogenbosch en het regionale operationeel centrum anderzijds. Op het basisteam handelt de politie de incidenten af die lokaal worden aangestuurd. De wachtcommandant van de politie kan meekijken met de camerabeelden als die door de observant worden opgeschakeld naar een speciaal beeldscherm van Live View. Daar kunnen beelden van vier camera’s tegelijk op worden getoond. De wachtcommandant kan dan inschatten hoe de situatie is. Ook kan hij de observant in de cameratoezichtruimte aansturen om de juiste personen in beeld te brengen. De wachtcommandant kan de camera’s zelf niet bedienen. Er is ook een verbinding via Live View met het regionale operationeel centrum waar de inzet van politiemensen bij grotere incidenten wordt gecoördineerd. Ook daar is een Live View beeldscherm aanwezig, waarop de camerabeelden die worden doorgestuurd vanuit de ruimte in het Paleiskwartier kunnen worden getoond. Tijdens een bezoek overdag aan het Operationele Centrum bleek echter dat er geen beelden vanuit ’s-Hertogenbosch te zien waren (wel uit Eindhoven). Alleen als er een observant in de cameratoezichtruimte in het Paleiskwartier aanwezig is, kunnen beelden doorgestuurd via Live View.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

30

Geen incidentenregistratie Als de observant in de cameratoezichtruimte een incident waarneemt, wordt daar direct een gevolg aan gegeven, bijvoorbeeld door de politie in het basisteam of het Operationeel Centrum te informeren. Maar deze doormeldingen worden niet geregistreerd in de cameratoezichtruimte. Wel stellen de gemeentelijke handhavers die op straat werken na elke horecadienst een rapportage op over de gebeurtenissen tijdens de dienst. In die rapportages staat geen aparte informatie over de bijdrage die het cameratoezicht leverde. Het is dus onmogelijk om een cijfermatig overzicht te geven van de meerwaarde van het live cameratoezicht. Ten tijde van deze evaluatie werd gewerkt aan het integreren van een registratiesysteem binnen CityControl: de app die de handhavers nu ook al gebruiken voor registraties van hun werkzaamheden. Maar deze is nog niet beschikbaar – laat staan met terugwerkende kracht voor de jaren waar deze evaluatie over gaat. Een belangrijke constatering van deze evaluatie is dan ook dat er geen registratiesysteem is waarin waargenomen en afgehandelde incidenten worden bijgehouden. Daardoor is het niet mogelijk een overzicht te geven van de opbrengsten van het rechtstreekse cameratoezicht. Ook is niet bekend welke incidenttypen het meest worden gezien of met welke camera’s de meeste incidenten worden waargenomen.

En het is ook onbekend hoe vaak een reactie op straat is gegeven nadat een incident werd waargenomen door cameratoezicht. In veel andere gemeenten wordt in de cameratoezichtruimte gewerkt met een systeem voor incidentenregistratie. De leveranciers van videomanagementsystemen zijn in staat dit op een gebruiksvriendelijke manier te integreren in de systemen waar de observanten mee werken. Maar de afgelopen jaren is er in ’s-Hertogenbosch geen behoefte geweest aan een cijfermatige verantwoording voor het werk dat de observanten doen. Deze conclusie komt aan het eind van het rapport terug met daarbij de aanbeveling dit vanaf nu wel te gaan bijhouden.

5.3

Technische kwaliteit Om cameratoezicht succesvol te kunnen inzetten moet de techniek uiteraard goed werken. Op basis van gesprekken met gebruikers van het camerasysteem is daar een beoordeling van gemaakt. Alles overziend blijkt uit deze evaluatie dat het camerasysteem in ’s-Hertogenbosch op zich goed functioneert. De beelden zijn duidelijk en de camera’s werken over het algemeen goed. Maar er zijn ook kritische kanttekeningen gemaakt. De verbindingen werken niet goed, vooral als het druk is in de stad en veel mensen gebruikmaken van het draadloze netwerk. Ook zijn sommige presets waar de camera’s in staan niet optimaal gekozen. Tot slot blijkt dat de techniek voor een deel aan het eind van zijn levensduur is gekomen: het is tijd om de camera’s te vervangen.

5.4

Opbrengsten live toezicht Het is zoals gezegd niet bekend hoe vaak het cameratoezicht incidenten waarneemt: dat wordt nergens geregistreerd. Ook is onbekend hoe vaak eenheden van politie of handhaving naar incidenten worden gestuurd. Daarom moet dit gedeelte van de evaluatie worden gebaseerd op kwalitatieve informatie die via interviews met medewerkers van de gemeente en de politie is verzameld.

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

31

Kwaliteit van de samenwerking

De samenwerking tussen de observanten in de cameratoezichtruimte en de handhavers en politie op straat, wordt als heel goed beoordeeld door de functionarissen waarmee is gesproken voor deze evaluatie. Zodra er een melding bij cameratoezicht binnenkomt, wordt een eenheid van de politie ter plaatse gestuurd. Als een handhaver of agent kentekens of persoonsgegevens nagekeken willen hebben, kan de observant dat doen in opdracht van de horeca-coördinator van de politie. Er is voldoende capaciteit van de politie en handhaving, aldus een observant die veel cameradiensten in het weekend uitvoert. De samenwerking tussen de camera-observant van de gemeente en de horeca-coördinator van de politie loopt over het algemeen ook goed. Als camerabeelden moeten worden doorgezet naar het Operationeel Centrum, kan de horeca-coördinator dit doen op zijn of haar computer. De observant zet zelf geen beelden door. Ook de inzet van eenheden op straat wordt door de horeca-coördinator gedaan: meestal de handhavers, maar soms ook de politie. Als de horecacoördinator van de politie aanwezig is in de cameratoezichtruimte werkt de observant dus volgens zijn of haar instructies. Camera’s worden op incidenten gericht of bepaalde personen worden op verzoek van de politie gevolgd. Na elk incident worden de beelden opgeslagen als de politie daarom vraagt, zodat die voor onderzoek kunnen worden gebruikt.

Kwaliteit van het live toezicht

Incidenten kunnen op twee manieren binnenkomen bij de cameratoezichtruimte. De eerste manier is als de observant zelf een (beginnend) incident waarneemt. De tweede manier is als de observant informatie ‘van buiten’ krijgt over een incident, bijvoorbeeld via de portofoon van de politie, via een verzoek van een collega-handhaver op straat om mee te kijken of via een bericht vanuit de meldkamer Stadstoezicht. Het zijn vooral de eigen waarnemingen waar het gemeentelijke cameratoezicht haar waarde laat zien. Dat zijn immers incidenten die zouden zijn gemist als er geen cameratoezicht was geweest. Als er van buiten een verzoek binnenkomt om mee te kijken, is er al een handhaver, politieagent of hulpverlener op de hoogte van het incident. Overigens is ‘meekijken’ ook in die gevallen nog altijd waardevol. De observant kan immers het overzicht houden en informatie delen met de collega’s op straat. Daardoor kunnen zij effectiever worden ingezet. Ook is het goed voor de veiligheid van de politie en handhavers als wordt meegekeken. Daarnaast is meekijken waardevol omdat de observant kan inzoomen op alle betrokken personen en gebeurtenissen. Dat levert beter bruikbare beelden op voor opsporingsonderzoeken. Cameratoezicht is volgens de geïnterviewde professionals het meest effectief als er goede samenwerking is tussen de politie op straat en de uitkijker achter de schermen.

Volgens alle professionals in ’s-Hertogenbosch is de kwaliteit van het rechtstreekse toezicht sterk afhankelijk van de persoon die achter de beeldschermen zit. Sommige observanten hebben affiniteit met het camerawerk en bouwen in de loop der tijd veel ervaring op. Anderen zijn minder goed in het vak en minder gemotiveerd. De politie van het basisteam ’s-Hertogenbosch vindt het van belang dat er ook politie aanwezig is in de cameratoezichtruimte. Deze ‘regisseur’ kan namelijk direct met de politiemensen op straat communiceren via de portofoon. Ook kan deze regisseur communiceren

E v a l u a t i e c a m e r a t o e z i c h t Gemeente ’s-Hertogenbosch

32

met het regionale Operationele Centrum als er een incident gebeurt waar regionale aansturing van de politie-inzet nodig is. Ook kan deze regisseur direct in de opgenomen camerabeelden terugzoeken als daar behoefte aan is. Voorbeelden van incidenten

Medewerkers van de gemeente die het live cameratoezicht uitvoeren hebben de vraag gekregen of ze goede voorbeelden konden doorgeven van de waarde van het live cameratoezicht. •

•

•

•

•

•

Een handhaver is bezig met een aanhouding en zet zijn fiets op straat. Tijdens de aanhouding stapt een jongen op de fiets en fietst ermee weg. Via het cameratoezicht wordt het signalement van de jongen doorgegeven, evenals de richting waar hij naartoe fietst. Een handhaver hoort van iemand op straat dat er een vechtpartij gaande is voor een kroeg. Op de camera’s ziet de observant van cameratoezicht wie er precies begonnen is en wie er bij betrokken zijn. Dit soort voorvallen komen wekelijks voor, volgens de observanten. Iemand krijgt het bevel de binnenstad te verlaten: cameratoezicht volgt via de camera’s of die persoon dat ook daadwerkelijk doet. Soms komt iemand via een omweg toch weer terug: cameratoezicht geeft dit dan direct door aan de collega’s op straat. Iemand is op straat aan het wildplassen en een handhaver wil hem hiervoor bekeuren. De man rent daarop weg, maar wordt gevolgd met de camera’s. Dan blijkt dat hij zich achter een straatkastje verstopt: dit wordt doorgegeven aan de collega op straat. Het blijkt dat vrijwel elke cameradienst vechtpartijen gebeuren die met de camera’s in beeld worden gebracht. Die beelden kunnen dan worden gebruikt voor een eventuele aangifte door het slachtoffer. Cameratoezicht ziet dat een man een fiets wegneemt en in de Binnendieze gooit. De observant zoomt in en maakt een signalement van de man: ze zien welke kleding hij aan heeft.

De man gaat een kroeg in. Een half uurtje later komt hij weer naar buiten en de observant herkent hem. De politie wordt ingeseind en de man wordt aangehouden. Zonder cameratoezicht was een aanhouding niet mogelijk geweest: de camerabeelden waren nodig als bewijs omdat daaruit bleek dat dit de man was die de fiets in het water gooide.

Deze voorbeelden laten zien dat het live cameratoezicht waardevolle resultaten oplevert. Omdat er geen systematische registratie wordt bijgehouden is het onmogelijk om aan te geven hoe groot die waarde is.

5.5

Nieuwe ontwikkelingen in live cameratoezicht Samenvoeging cameratoezichtruimte en Meldkamer Stadstoezicht

De gemeente is van plan de cameratoezichtruimte van het Paleiskwartier te verhuizen naar een nieuwe ruimte in het Stadskantoor. Ook de Meldkamer Stadstoezicht wordt verhuisd naar het Stadskantoor. Het is de bedoeling een combinatie te maken tussen beide ruimtes, zodat er ook op dagen en uren dat er geen live cameratoezicht is kan worden meegekeken door de medewerkers van de Meldkamer Stadstoezicht. Combinatie van