Ombudsman rapport statushouders

44

Zie brief van de Nationale ombudsman aan de minister van SZW van 24 juni 2020.

45

Zie ‘Hoe te zorgen voor ‘echt ontzorgen’? Evaluatie Pilotprogramma Veranderopgave Inburgering, thema ‘ontzorgen’, Verwey Jonker Instituut, september 2021, p. 79.

Een status met weinig armslag

21

Een medewerkster bij een gemeente: “We hebben een plicht om te ontzorgen, maar zijn hierbij wel afhankelijk van de medewerking van andere partijen zoals woningcorporaties en energieleveranciers. Dit kost veel tijd. We moeten bijvoorbeeld bij elke energieleverancier afzonderlijk uitleggen wat onze taak is en vragen wat het maandbedrag wordt. Deze informatie hebben we snel nodig om een juist bedrag in te houden. Het zou helpen als het Rijk gemeenten hierbij assisteert, bijvoorbeeld door een meewerkplicht om zaken te bespoedigen.”

Ook de lokale en interne samenwerking tussen bijvoorbeeld de klantregisseur van de gemeente en de diverse afdelingen en partners, zoals VluchtelingenWerk, welzijnsorganisaties en de kredietbank, vereist goede afstemming. De onderlinge (nieuwe) verhoudingen zijn soms nog onwennig.

Een medewerker bij een gemeente: “Op dit moment verzorgt VluchtelingenWerk de gehele financiële maatschappelijke begeleiding. Wij moeten als gemeente deze taak deels overnemen. We moeten nog goede afspraken maken wie wat oppakt.”

Een vrijwilliger van VluchtelingenWerk: “Ik heb weinig vertrouwen in de begeleiding door de gemeente. Wij zijn altijd bereikbaar voor vragen en hebben een goede vertrouwensband. Ambtenaren zijn meestal niet altijd telefonisch bereikbaar, terwijl statushouders hier wel behoefte aan hebben.”

3.5

Conclusie

Een statushouder heeft met veel verschillende overheidsinstanties te maken. Als deze instanties onderling niet goed samenwerken, levert dit problemen op bij statushouders en hun begeleiders. Doordat veel verschillende instanties betrokken zijn én de statushouder in de regel te maken krijgt met veel wijzigingen in diens leefsituatie, bestaat er een verhoogd risico op miscommunicatie of fouten met negatieve gevolgen voor de financiële situatie van de statushouder. De overgang van een azc naar gemeente is cruciaal. Het is van belang dat het COA zorgt voor een goede informatieoverdracht. Uit het onderzoek blijkt dat verbetering van de overdracht tussen azc’s en gemeenten nodig is, zeker als het azc zich niet in de nieuwe (woon)gemeente van de statushouder bevindt. De gemeente beschikt nu niet altijd over de nodige informatie. Medewerkers van gemeenten en het COA, maar ook vrijwilligers die statushouders begeleiden ervaren soms geen medewerking van uitvoeringsinstanties om problemen op te lossen en fouten recht te zetten. Het ontbreekt aan een vaste ingang en aan kennis over statushouders bij de uitvoeringsinstanties. Mede hierdoor lijkt men weinig bereidwillig om statushouders tegemoet te komen en waar nodig soepel op te treden. Gemeenten moeten in het kader van ontzorgen met veel partijen afspraken maken. Dit is tijdrovend en foutgevoelig.

Landelijke afspraken, zoals convenanten, met nutsbedrijven zouden gemeenten helpen.

Een status met weinig armslag

22

4.

Administratieve werkelijkheid sluit niet aan bij leefsituatie statushouders 4.1

Papieren werkelijkheid leidt tot problemen

De administratieve werkelijkheid van de overheid is maar een deel van de werkelijkheid en sluit niet altijd aan bij de verschillende leefsituaties en de specifieke behoeftes van statushouders. Door verschillende regelingen en procedures en de daarmee samenhangende versnippering van verantwoordelijkheden binnen de keten, werken overheden gefragmenteerd en worden verantwoordelijkheden gemakkelijker afgeschoven. Hierdoor ontstaat het gevaar dat niemand meer de gehele situatie van de statushouder overziet. En dat de statushouder zelf én diens begeleider, verstrikt raken in een bureaucratische rompslomp om zaken te regelen. Verder vallen er gaten in het inkomen van de statushouder als bestaande voorzieningen onvoldoende aansluiten bij de leefsituatie. Als er dan geen financiële buffer of vangnet is ontstaan gemakkelijk problematische schulden. Al helemaal als de overheid een streng invorderingsbeleid voert met weinig ruimte voor coulance. Schulden brengen weer een risico op ondermijning met zich mee. Steeds vaker blijken mensen die in een kwetsbare positie verkeren vatbaar voor de verlokkingen die criminelen ze voorhouden.46 Zo stapelen problemen zich makkelijk op. Hierna komen de obstakels aan de orde waar statushouders tegenaan lopen in hun dagelijks bestaan.47

4.2

Voorzieningen sluiten niet aan bij leefsituatie

Vergoedingen van het COA soms niet voldoende Statushouders die in de opvang verblijven ontvangen naast onderdak een wekelijkse financiële toelage van het COA. Het weekgeld bestaat uit een bedrag aan leefgeld en eetgeld (als zelf koken tot de mogelijkheid behoort). Het leefgeld van € 12,95 per persoon per week is bedoeld voor kleding en andere persoonlijke uitgaven.48 Ook kinderen ontvangen dit bedrag. De toelage voor voedsel (eetgeld) is afhankelijk van leeftijd en de gezinssamenstelling. Zo krijgt een alleenstaande asielzoeker € 46,97 voor voeding per week. Een gezin met twee kinderen ontvangt ongeveer € 120 per week.49 Naast de wekelijkse financiële toelage, zorgt het COA ook voor vergoeding van buitengewone kosten.50 Het gaat hier om incidentele, noodzakelijke kosten, waarin niet op andere wijze kan worden voorzien. Dit zijn bijvoorbeeld juridische kosten, reiskosten in verband met de asielprocedure51, en sommige medische kosten.52 Daarnaast krijgen asielzoekers van het COA een eenmalig bedrag voor het kopen van huishoudelijke artikelen om te koken zoals pannen, bestek, snijplank en schoonmaak- en afwasmiddelen.53 46

Zie ‘Doortastende preventie: slachtoffers zoeken en helpen’, Divosa, februari 2022.

47

Hier past de kanttekening dat dit geen volledig overzicht is van de obstakels die de Nationale ombudsman tijdens dit onderzoek hoorde. Gekozen is om te volstaan met de meest illustratieve en voorkomende problemen. Zie ook de infographic bij dit rapport.

48

Zie artikelen 9, 12 en 14, lid 4, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005).

49

Woont een asielzoeker in een opvangcentrum waar hij niet zelf voor de (warme) hoofdmaaltijd hoeft te zorgen? Dan krijgt hij een lagere vergoeding voor eten. Zie artikel 14, derde lid, van de Rva 2005 (geldend op 1 januari 2022).

50

Zie artikel 9, eerste lid, onder g, en artikel 17 van de Rva 2005.

51

Het COA vergoed alleen de reiskosten van meer dan 10 kilometer reisafstand.

52

Zie de Handleiding Vergoeding Buitengewone Kosten op grond van artikel 17, Rva 2005. Voorwaarde hierbij is dat de kosten in enige mate (direct of indirect) gerelateerd zijn aan het verblijf in de voorziening of aan de (medische en mentale) situatie van betrokkene.

53

Zie website Rijksoverheid Asielbeleid, Vraag en Antwoord, ‘Hoeveel geld krijgen asielzoekers in Nederland’.

Een status met weinig armslag

23

Uit het onderzoek volgt dat statushouders in de regel maar net rond kunnen komen in de opvang. Uit gesprekken van de Nationale ombudsman met statushouders en hun begeleiders blijkt dat er weinig speelruimte is. Vooral (hogere) persoonlijke uitgaven en onvoorziene uitgaven leiden tot financiële problemen en schulden. Zoals eerder is opgemerkt, beschikken statushouders meestal niet over een financiële buffer en hebben soms al schulden gemaakt om hun vluchtreis te kunnen bekostigen. Een onvoorziene hoge telefoonrekening als gevolg van contact met het thuisfront in het land van herkomst, is soms al onoverkomelijk. Een mogelijke verklaring voor het feit dat statushouders in de opvang moeite hebben om de eindjes aan elkaar te knopen, is dat het bedrag aan leefgeld sinds 2011 niet is gewijzigd.54 Het bedrag is dus niet meer geïndexeerd, terwijl de consumentenprijzen tussen 2011 en 2021 met 17,8 procent zijn gestegen.55

Assia56 uit Somalië verblijft sinds 2018 in Nederland en heeft twee jonge kinderen: “Het weekgeld van het COA is eigenlijk niet genoeg om alle persoonlijke uitgaven te kunnen betalen. Luiers en babymelk zijn te duur, maar heb ik wel nodig. Ik probeer op andere posten te bezuinigen.” Maher uit Syrië verblijft sinds 2020 in Nederland en wacht nog op hereniging met zijn vrouw en zoontje die in Syrië verblijven: “Ik moet elk dubbeltje drie keer omdraaien. Door de inflatie zijn de boodschappen in de supermarkt haast niet meer te betalen. Ik heb mij daarom aangemeld voor de voedselbank en was verrast dat ik voldoe aan de voorwaarden om daar gebruik van te maken.” Sadir uit Afghanistan verblijft sinds september 2021 in Nederland, heeft zes kinderen en een zieke echtgenote: “Ik wil niet klagen over het geld. Ik kan rondkomen van het weekgeld voor wat betreft het eten, maar het is niet makkelijk om de kosten mee te dekken voor andere dingen. Ik moet bijvoorbeeld warme kleren, schoenen, babyvoeding en luiers kopen voor mijn kinderen. Ook heb ik smartphones nodig voor mijn kinderen, omdat de school via een app hun lesrooster, huiswerk en examenopdrachten geeft. Ik kan dit niet zelf betalen.”

Toekennings- en beëindigingsdata voorzieningen sluiten niet aan Het COA is door de Belastingdienst/Toeslagen aangemerkt als Toeslagenservicepunt. Dit betekent dat het COA voor (of samen met) de statushouder toeslagen zoals huur- en zorgtoeslag kan aanvragen en met een inlogcode toegang heeft tot de backoffice van de Belastingdienst/Toeslagen. Bij een eerste aanvraag, neemt de toekenning van de huur- en zorgtoeslag door de Belastingdienst/Toeslagen vaak minimaal acht tot dertien weken in beslag. De toeslagen worden dan met terugwerkende kracht uitbetaald.57 Hierdoor ontstaat er een inkomensgat. In deze periode ontvangt een statushouder geen toeslagen, terwijl zij de eerste huur- en zorgkosten wel al moeten betalen.58 Ook VluchtelingenWerk herkent dit probleem, zij benoemen verder dat de gemeenten toeslagen pas vijf dagen na inschrijving in de gemeente aanvragen. 54

Regeling van de minister voor Immigratie en Asiel van 29 maart 2011, nr. 5688966/11, houdende wijziging van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005, Staatscourant 2011, 5919.

55

Zie de tool ‘Prijzen toen en nu’ op de website van het CBS.

56

De genoemde namen zijn gefingeerd.

57

Zie ‘Handreiking financieel ontzorgen en financiële zelfredzaamheid’, hoofdstuk 5.2 Toeslagen, Divosa, november 2021.

58

Zolang een statushouder recht heeft op opvang door het COA, heeft hij ook recht op medische zorg via het COA. Wanneer hij verhuist naar de gemeente, moet hij zelf een zorgverzekering afsluiten en eventueel zorgtoeslag aanvragen.

Een status met weinig armslag

24

Een ander probleem is dat het recht op huurtoeslag ingaat op de eerste van de volgende maand, terwijl de verhuizing op een willekeurige datum is. Dan is er altijd een stukje huur waarvoor geen huurtoeslag is. Als de statushouder naar de gemeente verhuist en de toeslagen nog niet zijn geregeld, dan moet de statushouder de zorg- en huurkosten zelf dragen zonder toeslagen. Ter overbrugging kan het COA de financiële toelagen van het COA verlengen.59 Als de toeslagen later met terugwerkende kracht worden uitbetaald, moet de statushouder deze overbrugging aan het COA terugbetalen. Dat beseffen veel statushouders niet. Zij gaven dit geld al uit op het moment dat het COA bij hen aanklopte. Er ontstaat dan alsnog een schuld, die het COA met de overbrugging juist wilde voorkomen. Na het verlaten van de opvang ontvangen statushouders een bijstandsuitkering van de gemeente. Het komt voor dat zij door gebrekkige of trage administratie ook nog enige tijd leefgeld blijven ontvangen van het COA. Ook dit kan tot terugvorderingen leiden.60 Een ander financieel kwetsbaar moment is de situatie van gezinshereniging. Op het moment dat de partner al passende huisvesting heeft en de nagereisde gezinsleden direct in huis komen, ontstaat er voor het gezin een inkomensgat. Het aanvragen van de hogere bijstand voor een gezin kan namelijk pas na inschrijving van de nareizigers in de BRP van de gemeente.

Omdat de inschrijving tijd in beslag neemt, loopt het gezin geld mis, waardoor er een periode geen volledig inkomen is. Ook komen alle inkomensafhankelijke voorzieningen (zoals toeslagen) dan laat op gang.

4.3

Aan het werk gaan is niet lonend noch motiverend

Lage arbeidsparticipatie in de opvang Volgens een recent onderzoek door het SCP is het voor statushouders niet eenvoudig om tijdens de opvangperiode betaald werk te verrichten.61 Zo verrichtte slechts 5 procent van Syrische statushouders in de opvangperiode betaald werk. Mogelijke oorzaken van de lage arbeidsparticipatie tijdens de opvang zijn een gemis aan netwerk ter ondersteuning bij het regelen van werk, gebrek aan taalvaardigheden en het niet voldoen aan kwaliteitseisen (diploma­ waardering). Ook kan het verwerken van de vluchtreis en eventuele trauma’s in de weg staan van het zoeken naar en vinden van werk. Verder denken werkgevers soms ten onrechte dat zij geen statushouder in dienst kunnen nemen. Uit onderzoek van de Universiteit van Amsterdam volgt dat het statushouders ontbreekt aan goede informatie over de mogelijkheden om te werken.62 Een andere mogelijke oorzaak van de lage arbeidsparticipatie tijdens de opvangperiode is dat statushouders met inkomsten en/of eigen vermogen, een eigen bijdrage in de opvangkosten aan het COA moeten betalen. Dat kan demotiveren om aan het werk te gaan. Het betalen van een eigen bijdrage aan het COA maakt werken niet alleen minder lonend, maar zorgt ook voor extra administratieve rompslomp en inkomensonzekerheid.

De regeling eigen bijdrage is vooral ongunstig voor iemand die voltijd werkt, omdat de inkomsten niet opwegen tegen de ‘hoge’ eigen bijdrage die het COA moet vragen.63 59

Dit zijn de verstrekkingen op basis van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005).

60

Zie ‘Hoe te zorgen voor ‘echt ontzorgen’? Evaluatie Pilotprogramma Veranderopgave Inburgering, thema ‘ontzorgen’, Verwey Jonker Instituut, september 2021, p. 79.

61

‘In uitvoering; Een analyse van het op statushouders gerichte beleid en wat er nodig is om dit beleid te verbeteren’, SCP policy brief, september 2021, p. 7.

62

‘Van azc naar een baan, De Nederlandse regelgeving over en praktijk van arbeidsmarktintegratie van vluchtelingen’, T. de Lange, E. Besselsen, S. Rahouti en C. Rijken, Universiteit van Amsterdam, 2017.

63

Statushouders mogen 25 procent van de inkomsten houden, tot maximaal € 185 per maand. Zie website Rijksoverheid Asielbeleid, Vraag en Antwoord, ‘Mogen asielzoekers werken?’ en Regeling eigen bijdrage asielzoekers met inkomen en vermogen 2008 (Reba).

Een status met weinig armslag

25

Een statushouder in de opvang: “Mijn tandarts begrootte de kosten voor herstel van mijn gebit op € 800. Deze kosten dekt de zorgverzekering van het COA niet.64 Daarom ging ik op zoek naar een baantje om die rekening te kunnen betalen. Alleen moet ik mijn salaris grotendeels weer inleveren aan het COA voor de eigen bijdrage. Hierdoor voelt het onzinnig om te gaan werken.”

Ook dwangsomvergoedingen leiden soms tot problemen. Dit is de vergoeding die de IND moet betalen bij overschrijding van de beslistermijn. Door deze vergoeding moet de statushouder namelijk soms ook eigen bijdrage (terug)betalen aan het COA.65 Dit illustreert de onderstaande casus.

Amir66 heeft doordat zijn asielprocedure erg lang duurde een schadevergoeding gekregen van de IND van € 14.400. Amir spreekt nauwelijks Nederlands en heeft het bedrag direct gebruikt voor zijn familie in nood in zijn thuisland en om zijn leningen af te betalen. COA heeft nu echter een groot deel van het bedrag teruggevorderd, omdat sprake is van eigen vermogen tijdens de opvangperiode. Amir maakt zich zorgen dat hij, als hij straks verhuist naar de gemeente, ook problemen krijgt met zijn bijstandsuitkering en toeslagen.

Werken naast een bijstandsuitkering geeft financiële onzekerheid Statushouders die (tijdelijk) werk willen gaan verrichten lopen het risico op verrekeningen en terugvorderingen van bijstandsuitkering en toeslagen. De onvoorspelbaarheid en complexiteit van de gevolgen van extra inkomsten of een gewijzigde huishoudsituatie levert veel stress en vaak ook financiële problemen op. De complexiteit van het stelsel kan leiden tot inkomensonzekerheid, schuldenproblematiek en weerstand tegen arbeidsdeelname. Zelfs professionals worstelen hiermee.

Een begeleider van statushouders: “Als statushouders tijdelijk willen gaan werken vanuit de bijstand adviseer ik meestal om hiervan af te zien. Het levert in mijn ervaring echt teveel gedoe op. Ik heb vaak gezien dat het mis gaat en mensen in de problemen raken door de terugbetalingen van teveel ontvangen bijstandsuitkering.”

Uit onderzoek van het CBS blijkt dat statushouders relatief vaak een contract voor bepaalde tijd hebben en in de horeca werken.67 Door de coronacrisis stagneerde daarom de arbeidsparticipatie van statushouders. Ook kregen statushouders door de coronacrisis veel minder (intensieve) begeleiding van gemeenten bij het zoeken naar werk.68

64

Volwassen asielzoekers (18 +) hebben alleen bij ernstige pijn- en/of kauwklachten recht op tandheelkundige hulp (noodhulp). Tot een maximum van € 250,00 per jaar. Zie Regeling Medische zorg Asielzoekers (RMA).

65

Als de dwangsom hoger is dan € 6.225 (voor alleenstaande) of € 12.450 (voor gezin). Zie mycoa.nl.

66

Dit is een gefingeerde naam.

67

Zie nieuwsbericht CBS ‘Arbeidsparticipatie statushouders stagneert’, 15 april 2021.

68

KIS constateerde dat bijna in driekwart van de gemeenten er minder werkervaringsplekken, stages en vrijwilligersbanen beschikbaar waren voor statushouders. Zie nieuwsbericht KIS ‘Statushouders kregen door corona minder begeleiding van gemeenten bij het zoeken naar werk’, 7 oktober 2021.

Een status met weinig armslag

26

4.4

Onvoldoende vergoeding van noodzakelijke extra kosten

Inrichtingskrediet jarenlang verrekend op de uitkering Wanneer een statushouder voor het eerst een woning betrekt, is geld nodig voor de inrichting daarvan. Gemeenten verstrekken in de meeste gevallen daarvoor zogenoemde inrichtingskredieten. Dit zijn leningen die statushouders moeten terugbetalen. In de praktijk betekent dit dat de lening jarenlang69 wordt verrekend met de bijstandsuitkering. Dit zet een statushouder al bij de start in de gemeente financieel op achterstand. Ze kunnen lastig een buffer opbouwen en moeilijker op eigen benen komen te staan. Overigens schelden sommige gemeenten na drie jaar het resterende bedrag aan lening wel kwijt.

Een statushouder: “Ik heb gemerkt dat je in de ene gemeente veel meer geld krijgt om je huis in te richten dan in de andere gemeente. Ik vind het niet eerlijk dat ik een schuld heb bij de gemeente en moet worstelen om financieel de eindjes aan elkaar te knopen, terwijl kennissen uit een andere gemeente gratis woninginrichting ontvangen.”

Geen/ beperkte reiskostenvergoeding Statushouders hebben niet altijd recht op reiskostenvergoeding door de gemeente terwijl zij wél verplicht zijn om fysiek langs te komen bij een overheidsloket of een taalschool voor het behoud van bepaalde voorzieningen of het volgen van taallessen.70 Tijdens de expertmeeting van de Nationale ombudsman gaf een medewerker van een gemeente aan dat zij weliswaar vervoerspassen beschikbaar stelt aan statushouders, maar dat reizen in de spits daarmee niet kan, terwijl dit soms wel moet. Hoge kosten gezinshereniging Statushouders die hun gezin willen laten overkomen moeten hiervoor binnen drie maanden na vergunningverlening een aanvraag doen.71 Doen zij dat tijdig, dan zijn er geen kosten (leges) verbonden aan de aanvraag voor de verblijfsvergunning en krijgen de familieleden een zogenoemde afgeleide asielvergunning.72 De kosten voor de reis van de familieleden naar Nederland komen wel voor eigen rekening van de statushouder. Te denken valt aan vliegtickets voor de gezinsleden die naar Nederland komen, reiskosten naar de ambassade, verblijfskosten van gezinsleden in de plaats/het land waarvandaan ze vertrekken en vertaalkosten voor buitenlandse documenten.73 De door VluchtelingenWerk begeleide statushouders kunnen een beroep doen op het noodfonds.74 Dit fonds kent de mogelijkheid om een deel van deze kosten, namelijk de vliegtickets, te vergoeden.

Echter laat de praktijk zien dat het fonds al vroeg in het jaar is 69

Versnelde afbetaling kan niet, omdat de verrekening er niet toe mag leiden dat men onder de beslagvrije voet terechtkomt. De hoogte van de beslagvrije voet bij een inkomen tot bijstandsniveau is gelijk aan 95 procent van dat inkomen inclusief vakantietoeslag. De gemeente heeft de keuze om maandelijks 5 procent of het vakantiegeld te verrekenen.

70

Het COA vergoedt overigens namens het ministerie van SZW wel enkele specifieke reiskosten van statushouders. Zie ‘Handleiding Vergoeding Buitengewone Kosten op grond van artikel 17 Rva 2005’, juli 2018, COA.

71

Voor gezinshereniging komen in aanmerking: echtgenoot of partner, biologische kinderen, pleegkinderen of adoptiekinderen die deel uitmaakten van het gezin in het land herkomst. Een ouder als het gaat om een minderjarige statushouder.

72

Alleen als de aanvraag tot gezinshereniging is gedaan binnen drie maanden nadat de statushouder status heeft verkregen. Alleen dan kan een gezinslid een van het verblijfsrecht van de statushouders afgeleid recht op verblijf aanvragen en is de aanvraag gratis. In alle andere gevallen moeten nareizende gezinsleden de leges zelf betalen. Zie website IND, ‘Familielid van een vluchteling’.

73

Zie website Rijksoverheid Asielbeleid, Vraag en Antwoord, ‘Wie betaalt de gezinshereniging van asielzoekers?’.

74

Het Noodfonds is een laatste financieel vangnet van VluchtelingenWerk voor kosten die een vluchteling in Nederland moet betalen en dat niet kan.

Een status met weinig armslag

27

uitgeput. Een statushouder moet de dan vaak aanzienlijke herenigingskosten met zijn gezin zelf opbrengen. De kans dat dat lukt is, gezien de financiële positie van veel statushouders, bijzonder klein.

4.5

Knelpunten in de wetgeving

Onterechte toekenning van alleenstaande ouderkop Een al sinds 2015 bekend probleem is de terugvordering van de onterecht ontvangen alleenstaande ouderkop (ALO-kop).75 Dat de statushouder uit eigen beweging kan afzien van een voorschot aan ALO-kop gebeurt in de praktijk alleen als een hulpverlener hem hier actief op wijst. Onterechte toekenning van een ALO-kop gebeurt daarom nog regelmatig, resulterend in soms duizenden euro’s aan terugvordering. Voor bijstandsgerechtigde statushouders is het haast onmogelijk om een bedrag van deze omvang terug te betalen, ook als het mogelijk is om een betalingsregeling te treffen.

Safiya76 vluchtte tien jaar geleden uit Congo met haar zoontje naar Nederland. Haar man reisde pas in 2018 na. Tijdens de registratie in Ter Apel meldde haar man aan de IND dat hij huwelijkspartner is van Safiya. Deze informatie werd vervolgens automatisch doorgegeven aan de Belastingdienst/Toeslagen en resulteerde in een terugvordering van de ALO-kop van ruim € 3.000. Safiya is afhankelijk van een bijstandsuitkering. De terugvordering is een groot probleem voor haar. Ze heeft hulp gevraagd van een vrijwilliger van VluchtelingenWerk. Deze begeleider belt ze vaak, omdat ze de brieven van de overheid niet begrijpt. De vrijwilliger heeft bezwaar gemaakt tegen de terugvordering, ook al weet hij dat de procedure kansloos is. De betalingsregeling van € 20,00 per maand kan het gezin eigenlijk niet betalen. De begeleider probeert nu bij de gemeente een oplossing te zoeken, maar vooralsnog wil de gemeente hier niet aan meewerken.

Geen recht op alleenstaande ouderkop Als statushouders wel tijdig afzien van toekenning van de ALO-kop doet zich een ander probleem voor. Het inkomen van de statushouder (zonder de ALO-kop) blijft ongeveer € 270 per maand onder het sociaal minimum steken.77 Dat is een groot financieel probleem.78 De partner in het land van herkomst is vaak op de vlucht en heeft geen inkomen om bij te dragen in de kosten van het levensonderhoud van de kinderen. De woonsituatie, het inkomen en de kosten van de statushouder komen dan feitelijk overeen met die van een alleenstaande ouder. Er is echter geen recht op dezelfde financiële voorzieningen als een alleenstaande ouder. De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman brachten deze twee knelpunten over de ALO-kop al eerder onder de aandacht en verzochten met klem om zo spoedig mogelijk tot een oplossing te komen. In reactie hierop liet de minister van SZW weten dat VluchtelingenWerk voor de onjuiste toekenning van de ALO-kop aandacht heeft gevraagd en gezinnen helpt te voorkomen dat zij deze ten onrechte ontvangen. Ook gaf hij aan dat het aan gemeenten is om het inkomen vervolgens aan te vullen.79 En dat hij voornemens is om dit opnieuw onder de aandacht van gemeenten te brengen. Dit lijkt vooralsnog niet (voldoende) te zijn gebeurd. 75

Voor meer informatie over dit probleem, zie brief van 12 april 2021 van de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman aan de minister van SZW.

76

Dit is een gefingeerde naam.

77

Maximale ALO-kop in 2022 is € 3.285 per jaar, dat is € 273,75 per maand (artikel 2, lid 6, Wet op het kindgebonden budget).

78

Voor meer informatie over dit probleem, zie brief van 12 april 2021 van de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman aan de minister van SZW.

79

Zie brief van 21 mei 2021 van de minister van SZW aan de Nationale ombudsman, kenmerk 2021-0000067740.

Een status met weinig armslag

28

Uit gesprekken die de Nationale ombudsman voerde met statushouders en hun begeleiders volgde dat gemeenten weliswaar moeten aanvullen tot bijstandsniveau, maar dat gemeenten hier nog niet altijd van op de hoogte zijn. Dit maakt statushouders afhankelijk van de juridische kennis en doortastendheid van hun begeleiders om hierover aan de bel te trekken en zo nodig een procedure te starten. In 2021 werkte Toeslagen een meer structurele oplossing uit in de wet, maar de beslissing daarover is doorgeschoven naar het nieuwe kabinet.80 Als het huidige kabinet kiest voor de oplossing die is uitgewerkt door Toeslagen81, dan ontvangen alleenstaande statushouders met een partner buiten de EU voortaan rechtmatig een ALO-kop. Hierdoor komen zij niet meer onder het sociaal minimum. Geen kinderopvangtoeslag Een ander knelpunt is de kinderopvangtoeslag. Een statushouder heeft recht op kinderopvangtoeslag als deze werkt of deelneemt aan een inburgerings-, opleidings- of werktraject. Heeft de statushouder echter een partner die buiten de EU verblijft, dan vervalt het recht op kinderopvangtoeslag. Er is dan geen toeslag terwijl de desbetreffende partner niet in Nederland is en dus de kinderen niet kan opvangen. Er bestaat de mogelijkheid om bij gemeenten op basis van sociaal medische indicatie (SMI) een financiële tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang te ontvangen.

De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman brachten ook dit knelpunt bij de minister van SZW onder de aandacht.82 En lichtten toe waarom SMI geen geschikte (structurele) oplossing is. In reactie daarop informeerde de staatssecretaris van Financiën de Tweede Kamer over mogelijke oplossingen op dit punt.83 Om dit knelpunt op te lossen is verbreding van de doelgroep van ouders met aanspraak op de kinderopvangtoeslag nodig. Dan ontstaat voor ouders met een partner buiten de EU ook een aanspraak op de kinderopvangtoeslag voor de kinderopvang in Nederland.84 Participatiewet knelt statushouder en gemeenten Een bijstandsgerechtigde statushouder moet aan de verplichtingen voldoen van de Participatiewet, waaronder de inlichtingenplicht. Dit betekent dat de statushouder onder andere verplicht is om wijzigingen door te geven over zijn of haar inkomsten of de leefsituatie. Als hij de veranderingen niet tijdig meldt, dan riskeert deze een stopzetting, verlaging of terugvordering van de bijstandsuitkering en een boete. Gemeenten ervaren de regels in de Participatiewet als te strikt. De termijnen binnen de wet zijn hard en bieden weinig ruimte voor coulance voor statushouders, die niet willens en wetens de wet overtreden.

Als bijvoorbeeld een brief inzake de inlichtingenplicht – door de beperkte kennis van de Nederlandse taal – niet goed is begrepen, leidt dit tot stopzetting van de uitkering.

80

Zie brief van 29 juni 2021 van de staatssecretaris van Financiën-Toeslagen en Douane, kenmerk 2021-0000117264.

81

Zie fiche 10: “ALO-kop voor het gezin van de onvrijwillig elders verblijvende partner” van Bijlage 1 van de brief van 29 juni 2021 van de staatssecretaris van Financiën-Toeslagen en Douane, kenmerk 2021-0000117264.

82

Zie brief van 12 april 2021 van de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman aan de minister van SZW.

83

In de vervolgbrief van 30 november 2021, kenmerk 2021-0000239122, informeert de staatssecretaris van Financiën onder meer over de mogelijke oplossingen van de zogenaamde categorie C knelpunten.

84

Zie fiche 15 van Bijlage 2 “Fichebundel vervolgbrief motie Lodders- van Weyenberg”, bij de vervolgbrief van 30 november 2021, kenmerk 2021-0000239122.

Een status met weinig armslag

29

Een statushouder uit Ethiopië, die sinds 2016 in Nederland woont: “Toen ik mijn baan kwijtraakte en mijn WW-uitkering stopte, ging ik naar de gemeente voor een bijstandsuitkering. Nu heb ik een probleem met mijn werkcoach, die vindt dat ik niet zou hebben meegewerkt aan arbeidsbemiddeling. Zij denkt dat ik niet wil werken, omdat ik mijn vrouw naar Nederland zou willen halen. Dit klopt helemaal niet, want ik ben gescheiden van mijn vrouw. Zij woont nu in Canada. Wel wilde ik mijn moeder bezoeken in Ethiopië, die ernstig ziek is. Maar ik ben niet gegaan, omdat ik geen geld heb voor de reis. Ik heb bezwaar gemaakt, maar dat is afgewezen. Nu moet ik in beroep, maar dit kan ik niet betalen. Ik denk dat de gemeente mij niet goed begreep, omdat ik niet goed Nederlands spreek. Ik wil graag in gesprek met de gemeente om mijn situatie uit te leggen, maar dat mag alleen in de juridische procedure.”

De groep alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s tussen 18-21 jaar) ontvangt een lagere bijstandsuitkering, de jongerennorm (€ 269,51).85 De bijstand is voor die groep lager om jongeren te stimuleren om te gaan studeren en/of te werken. De ouders worden geacht als (financieel) vangnet op te treden. Bij amv’s ontbreekt dit ouderlijk vangnet. Door taalachterstand en een gebrek aan zelfstandigheid is studeren of werken bovendien voor veel amv’s (nog) geen optie. En zonder studie ontvangen zij geen studiefinanciering van DUO. Hierdoor komt deze groep moeilijk rond.86 Gemeenten gaan verschillend om met de jongerennorm. De ene gemeente vult in deze situatie de jongerennorm aan via de bijzondere bijstand, de andere gemeente doet dat niet.

4.6

Geen laagdrempelig aanspreekpunt of loket

Statushouders gaan bij problemen, ook als ze al jaren in Nederland zijn, vaak terug naar de voor hen bekende gezichten bij VluchtelingenWerk, in plaats van naar reguliere gemeentelijke loketten of servicepunten. Ze ervaren VluchtelingenWerk als laagdrempelig en vertrouwd. Reguliere hulploketten, zoals een sociaal wijkteam, zijn meestal niet bekend. Dit geldt vooral voor de groep statushouders die nooit uitleg heeft gekregen over waar zij terecht kunnen, omdat zij vielen onder het oude inburgeringsstelsel. Ook zijn de reguliere loketten zelf niet altijd goed bekend met de situatie van statushouders en beschikken ze niet over de benodigde kennis om statushouders goed op weg te helpen.

Schuldhulpverlener bij een middelgrote gemeente: “We merken dat er grote schaamte is bij deze doelgroep, waardoor zij te laat aan de bel trekken, soms zelfs pas bij dreigende huisuitzetting. Je moet veel in je mars hebben als schuldhulpverlener om ze te bereiken.”

Er is een groep statushouders die is vrijgesteld van de inburgeringsplicht, bijvoorbeeld vanwege analfabetisme. Deze statushouders hebben een zeer beperkte kennis van de Nederlandse taal. Begeleiders van statushouders gaven de Nationale ombudsman mee dat juist voor die statushouders een laagdrempelig hulploket essentieel is. Zij begrijpen brieven van instanties niet en het voeren van telefoongesprekken om zaken vlot te trekken, is lastig als je de taal niet spreekt. Gemeenten zien ook regelmatig dat statushouders, die al langere tijd in Nederland wonen, in de financiële problemen raken. Dit heeft er ook mee te maken dat belangrijke lifeevents, en dus ook wijzigingen, plaatsvinden ná de actieve begeleidingsperiode: bijvoorbeeld doordat de kinderen gaan studeren en statushouders vanuit de bijstandsuitkering een baan vinden.

85

Voor een alleenstaande. Zie Normenbrief 1 januari 2022.

86

De Nationale ombudsman onderzoekt op dit moment ook de positie van die groep.

Een status met weinig armslag

30

Uit de gesprekken die de Nationale ombudsman voerde, werd duidelijk dat een laagdrempelig loket of aanspreekpunt op dit moment ontbreekt of lastig te vinden is. Om niet te verdwalen in ingewikkelde en veranderlijke regelgeving en het woud van verantwoordelijke overheidsinstanties, is één loket of één aanspreekpunt onontbeerlijk. In het algemeen wordt – al helemaal in de coronatijd – ten onrechte uitgegaan van digitale vaardigheden van een statushouder. Er is behoefte aan meer aandacht voor begeleiding en goede uitleg, zeker bij financiën. Bijvoorbeeld een bevestiging van afspraken, zodat het mogelijk is om die later nog eens na te lezen. Ook meer persoonlijk contact met overheidsinstanties helpt daarbij.

4.7

Conclusie

Ook statushouders die wél goede begeleiding ontvangen, kunnen financieel in de knel komen. Dit heeft verschillende redenen. In essentie gaat het erom dat de administratieve werkelijkheid van instanties niet daadwerkelijk aansluit bij de leefsituatie van statushouders. De wet- en regelgeving, maar ook de (overheids-)instanties zelf hebben te weinig oog voor de specifieke behoeften van statushouders en stemmen hun dienstverlening hier niet voldoende op af. Toekennings- en beëindigingsdata van voorzieningen sluiten niet goed aan en statushouders zijn afhankelijk van de goede wil van gemeenten en andere instanties om eventuele gaten in de inkomsten op te vangen. Ook zijn de door het COA verstrekte toelagen soms onvoldoende om alle uitgaven van statushouders te kunnen dekken. Verder staat onder meer de administratieve rompslomp en inkomensonzekerheid in de weg aan arbeidsparticipatie door statushouders. Het is lastig te voorspellen welke (bij)verdiensten zullen leiden tot terugvorderingen. Dit motiveert niet om aan het werk te gaan. Door hun bijzondere positie, hebben statushouders bovendien te maken met noodzakelijke extra kosten die niet voor (volledige) vergoeding in aanmerking komen. Dit zijn de kosten voor gezinshereniging, reiskosten voor taallessen en de inrichtingskosten voor hun woning.

Een optelsom van dergelijke extra kosten zet een statushouder al bij de start op financiële achterstand. Statushouders kunnen zo erg lastig een buffer op bouwen voor onvoorziene tegenvallers en moeilijker financieel op eigen benen staan. Ondanks dat de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman hierover hun zorgen hebben geuit, zijn de knelpunten voor de ALO-kop en de kinderopvangtoeslag nog niet (structureel) opgelost. Daarbij komt dat de verplichtingen in de Participatiewet knellen bij statushouders. De termijnen binnen de wet zijn hard. Bij een schending van de inlichtingenplicht bestaat weinig ruimte voor coulance voor statushouders, die niet willens en wetens de wet overtreden. Dit resulteert in onnodige schuldenproblematiek. De bestaande reguliere loketten zijn onvoldoende bekend bij of toegankelijk voor statushouders. Vooral voor de groep die nooit uitleg heeft gekregen over waar zij terecht kunnen, omdat zij vielen onder het oude inburgeringsstelsel. Er mist een laagdrempelig aanspreekpunt.

Een status met weinig armslag

31

5.

Conclusies en aanbevelingen 5.1

Inleiding

De Nationale ombudsman vindt dat de overheid het perspectief van de burger moet borgen in alles wat ze doet. De Nationale ombudsman doet dit zelf door burgers op weg te helpen als het misgaat tussen hen en de overheid en door overheden uit te dagen anders te kijken naar diensten, processen en innovaties. Dit onderzoek brengt in kaart welke knelpunten statushouders in de praktijk ervaren, waardoor zij onder het bestaansminimum terechtkomen of dreigen te komen. Het rapport licht niet alleen de mogelijke problemen toe waar statushouders zelf tegenaan lopen, maar ook die van hun begeleiders en de medewerkers van de gemeenten. De Nationale ombudsman constateert dat de knelpunten laten zien dat de overheidsinstanties teveel vanuit de eigen kaders werken en het perspectief van de statushouders uit het oog verliezen. Met financiële problemen en schulden als mogelijk gevolg. In de volgende paragrafen analyseert de Nationale ombudsman de belangrijkste knelpunten van de voorgaande drie hoofdstukken en trekt daaruit conclusies. Tot slot doet hij aanbevelingen aan de verschillende betrokken overheidsinstanties.

5.2

Conclusies financiële begeleiding en ontzorgen

Statushouders zonder goede begeleiding lopen een hoog risico om langdurig financieel in de knel te komen. De individuele factoren met negatieve invloed op de financiële situatie en zelfredzaamheid zijn: • gebrek aan basiskennis van de Nederlandse taal en het financiële systeem; • ontbreken van digitale vaardigheden; • onverwerkte traumatische gebeurtenissen; • klein sociaal netwerk; • extra kosten, bijvoorbeeld leges- en vertaalkosten en de kosten voor gezinshereniging; • geen financiële buffer en privéschulden door vluchtreis naar Nederland; • financiële ondersteuning aan familie in land van herkomst; • financiële veranderingen door wijzigingen in gezinssamenstelling en verhuizing van azc naar gemeente. Daarnaast zijn er een aantal andere factoren met negatieve invloed, die hierna aan bod komen. Door de combinatie van deze factoren hebben statushouders proactieve en professionele begeleiding nodig. Zelfredzaamheid van deze groep burgers is grotendeels een illusie. Ontzorgen is een stap in de goede richting maar lost niet alle problemen op. Dit volgt niet alleen uit het onderzoek van de Nationale ombudsman, maar ook uit de evaluatie van de pilot Ontzorgen.87 Vooral het inkomensgat door de late toekenning van toeslagen is problematisch en levert zowel gemeenten als statushouders stress op.

De verplichte periode van zes maanden ontzorgen wringt als die periode niet passend is bij de individuele behoefte. Verder ervaren gemeenten ontzorgen als tijdrovend en complex. Zij missen kennis over hoe zij op de beste manier ontzorgen en willen meer sturing en kennisdeling vanuit het Rijk. De Nationale ombudsman constateert dat er grote verschillen zitten in de kwaliteit, maar ook in de continuïteit van de begeleiding aan statushouders. Dit geldt zowel in de opvangfase door

87

Zie ‘Inburgering op maat: voorbereiden op de Wet inburgering 2021; Synthesestudie VOI-pilots’, de Beleidsonderzoekers, 14 december 2021. En ‘Hoe te zorgen voor ‘echt ontzorgen’? Evaluatie Pilotprogramma Veranderopgave Inburgering, thema ‘ontzorgen’, Verwey Jonker Instituut, september 2021.

Een status met weinig armslag

32

het COA als na huisvesting in de gemeente. Gemeenten kunnen zelf bepalen in hoeverre zij statushouders actief blijven ontzorgen en begeleiden naar financiële zelfredzaamheid. Er is geen wettelijke plicht voor gemeenten om statushouders, die vallen onder het oude inburgeringsstelsel, financieel te begeleiden. Gemeenten melden dat zij bezorgd zijn of zij voldoende beschikbare middelen hebben om alle statushouders passende begeleiding te bieden. Tijdens de opvang is ook actieve, op de persoon gerichte financiële begeleiding voor statushouders noodzakelijk. Doordat het COA geen actieve begeleiding biedt bij het aanvragen van het kindgebonden budget lopen statushouders regelmatig forse bedragen mis.

Samengevat Statushouders hebben behoefte aan financiële begeleiding. De begeleiding aan statushouders is nog onvoldoende afgestemd op de individuele behoefte, omdat: • de verplichte periode van ontzorgen door gemeenten soms wringt; • ontzorgen complex en tijdrovend is en bij gemeenten kennis ontbreekt over wat het beste werkt; • gemeenten over onvoldoende middelen beschikken voor begeleiding op de lange termijn en begeleiding aan de statushouders die vallen onder het oude inburgeringsstelsel; • er grote verschillen zitten in geboden begeleiding door gemeenten; • niet alle statushouders recht hebben op begeleiding, terwijl dit wel nodig is; • het COA niet altijd proactieve begeleiding biedt.

Aanbeveling 1 en 2: zorg voor goede financiële begeleiding en los de nu al bekende knelpunten bij ontzorgen op Om te voorkomen dat statushouders financieel in de knel komen moet de overheid zorgen voor goede financiële begeleiding die aansluit bij de individuele behoefte van statushouders. De Nationale ombudsman vindt het positief dat het nieuwe inburgeringstelsel uitgaat van een gezamenlijk verantwoordelijkheid van inburgeraars én gemeenten, waarbij aandacht is voor het belang van (financiële) begeleiding. Maar hij constateert ook dat daarmee niet alle problemen verdwijnen. De Nationale ombudsman vindt het een gemiste kans dat gemeenten in de regelgeving niet de mogelijkheid krijgen om de periode van ontzorgen af te stemmen op de individuele behoefte van de statushouder. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het stelsel was al duidelijk dat dit een belangrijke voorwaarde is voor succesvol financieel ontzorgen en begeleiden.88 De Nationale ombudsman vindt het verder belangrijk dat het Rijk de nu al bekende knelpunten bij ontzorgen direct oplost en niet wacht tot de evaluatie van de wet. In het bijzonder het inkomensgat door late toekenning van toeslagen en het voormelde knelpunt dat gemeenten de periode van de begeleiding niet optimaal kunnen afstemmen op de behoefte van de statushouder. Om een statushouder financieel zelfredzaam te krijgen, is intensieve begeleiding nodig.

Dit is kostbaar op de korte termijn, maar levert een gemeente op de lange termijn meer op. Zo kunnen gemeenten schulden en de daarmee gepaard gaande kosten namelijk voorkomen. Het Rijk moet gemeenten met middelen en kennisdeling ondersteunen om hun nieuwe taak naar behoren te kunnen uitvoeren.

88

Zie de onderzoeken van de Inspectie SZW, ‘Financieel ontzorgen van statushouders op weg naar zelfredzaamheid: een precaire balans’ en ‘Financiële zelfredzaamheid van statushouders; een proces van begeleid loslaten’, 27 juni 2019.

Een status met weinig armslag

33

Er zitten grote verschillen in de geboden begeleiding door gemeenten. Hoewel het mogelijk is om een verschillende behandeling uit te leggen aan de hand van de lokale (politieke) keuzes en de individuele situatie en behoefte van de statushouder zelf, zijn deze verschillen soms niet te rechtvaardigen als we het hebben over rechtsgelijkheid. Het Rijk moet de ondergrens aan minimale noodzakelijke begeleiding door gemeenten bewaken om ervoor te zorgen dat er niet te grote verschillen optreden tussen gemeenten. Dit kan bijvoorbeeld door minimale kwaliteitskaders vast te stellen voor financiële trainingen. De Nationale ombudsman is bezorgd dat statushouders, die nog vallen onder het oude inburgeringsstelsel, niet de begeleiding ontvangen die zij nodig hebben. Ook omdat ze niet allemaal in beeld zijn. Juist deze groep moet extra hulp krijgen van gemeenten om financiële problemen te voorkomen. Gemeenten moeten voldoende middelen krijgen om die groep statushouders te begeleiden. Het gaat hierbij niet alleen om de zogenoemde ELIP-groep,89 maar om alle inburgeraars die onder de oude wet vallen. Ze hebben hulp nodig bij het wegwijs worden in de gemeente en hulp bij financiële vragen. Tot slot vindt de Nationale ombudsman dat het COA proactieve financiële hulp aan statushouders moet bieden in de opvang, in het bijzonder bij het aanvragen van het kindgebonden budget.

5.3

Conclusies ketenproblematiek

Een statushouder heeft met veel verschillende overheidsinstanties te maken. Als deze instanties onderling niet goed samenwerken, levert dit problemen op bij statushouders en hun begeleiders. Doordat veel verschillende instanties betrokken zijn én de statushouder in de regel te maken krijgt met veel wijzigingen in diens leefsituatie, bestaat er een verhoogd risico op miscommunicatie of fouten met negatieve gevolgen voor de financiële situatie van statushouders. De overgang van een azc naar gemeente is cruciaal. Het is van belang dat het COA zorgt voor een goede informatieoverdracht. Uit het onderzoek blijkt dat verbetering van de overdracht tussen azc’s en gemeenten nodig is, zeker als het azc zich niet in de nieuwe (woon)gemeente van de statushouder bevindt. De gemeente beschikt nu niet altijd over de nodige informatie. Medewerkers van gemeenten en het COA, maar ook vrijwilligers die statushouders begeleiden ervaren soms geen medewerking van uitvoeringsinstanties om problemen op te lossen en fouten recht te zetten. Het ontbreekt aan een vaste ingang en aan kennis over statushouders bij de uitvoeringsinstanties. Mede hierdoor lijkt men weinig bereidwillig om statushouders tegemoet te komen en waar nodig soepel op te treden. Gemeenten moeten in het kader van ontzorgen met veel partijen afspraken maken. Dit is tijdrovend en foutgevoelig.

Landelijke afspraken, zoals convenanten, met nutsbedrijven zouden gemeenten helpen.

89

Dat zijn de inburgeraars die bijna aan het eind van hun inburgeringstermijn zitten maar hun examens nog niet hebben gehaald waardoor terugbetaling van de lening en een boete dreigt.

Een status met weinig armslag

34

Samengevat De samenwerking in de keten verloopt niet soepel. Dit kan leiden tot financiële problemen en schulden bij statushouders, omdat: • de kans op fouten toeneemt door het grote aantal betrokken instanties; • de leefsituatie van statushouder vaak wijzigt. De knelpunten in de samenwerking zijn: • de informatieoverdracht van het COA naar de gemeente; • de toegankelijkheid voor professionals bij de uitvoeringsinstanties en de medewerking van de uitvoeringsinstanties om fouten recht te zetten en statushouders zo nodig tegemoet te treden; • het ontbreken van landelijke samenwerkingsafspraken bij ontzorgen.

Aanbeveling 3: verbeter de samenwerking in de keten De Nationale ombudsman vindt het belangrijk dat de betrokken ketenpartners duidelijke onderlinge afspraken maken om een goede samenwerking te verwezenlijken, bijvoorbeeld over de informatie-uitwisseling, taken en verantwoordelijkheden. Zo sluiten de werkprocessen beter aan bij de situatie van de statushouder. Dat betekent ook dat er geen doorverwijzing naar een andere instantie plaatsvindt zonder het probleem voor de statushouder en/of diens begeleider eerst zelf proberen op te lossen, zo nodig door af te wijken van de eigen beleidsregels. Alleen met goede samenwerking waarbij het belang van de statushouder voorop staat kun je de financiële problemen immers optimaal aanpakken. De Nationale ombudsman vindt het verder van belang dat het COA en gemeenten inzetten op een optimale informatieoverdracht, ook als azc’s zich ver weg van de gemeente bevinden. Het zou behulpzaam zijn als het Rijk zorgt voor minimale kwaliteitskaders waaraan een warme overdracht moet voldoen. Verder kan het helpen als medewerkers van het COA statushouders voorafgaand aan de warme-overdracht gesprekken het belang uitleggen van een goede informatieoverdracht. Als zij zoveel mogelijk zelf deze informatie delen, voorkomt dit AVGobstakels.

De uitvoeringsinstanties moeten zich bewust zijn van de kwetsbare positie van statushouders en zo nodig soepel optreden, vooral als statushouders anders in de financiële problemen komen. De Nationale ombudsman vindt dat – zoals hierboven al benoemd – overheden de bekende knelpunten bij ontzorgen moeten oplossen. Dit betekent ook dat het Rijk gemeenten in staat stelt om zo efficiënt mogelijk afspraken te maken met externe partijen in het kader van het ontzorgen.

5.4

Conclusies administratieve werkelijkheid sluit niet aan bij leefsituatie statushouders

Ook statushouders die wél goede begeleiding ontvangen, kunnen financieel in de knel komen. Dit heeft verschillende redenen. In essentie gaat het erom dat de administratieve werkelijkheid van instanties niet daadwerkelijk aansluit bij de leefsituatie van statushouders. De wet- en regelgeving, maar ook de (overheids-)instanties zelf hebben te weinig oog voor de specifieke behoeften van statushouders en stemmen hun dienstverlening hier niet voldoende op af. Toekennings- en beëindigingsdata van voorzieningen sluiten niet goed aan en statushouders zijn afhankelijk van de goede wil van gemeenten en andere instanties om eventuele gaten in de inkomsten op te vangen. Ook zijn de door het COA verstrekte toelagen soms onvoldoende om alle uitgaven van statushouders te kunnen dekken. Verder staat onder meer de administratieve rompslomp en inkomensonzekerheid in de weg aan arbeidsparticipatie door statushouders. Het is lastig te voorspellen welke (bij)verdiensten zullen leiden tot terugvorderingen. Dit

Een status met weinig armslag

35

motiveert niet om aan het werk te gaan. Door hun bijzondere positie, hebben statushouders bovendien te maken met noodzakelijke extra kosten die niet voor (volledige) vergoeding in aanmerking komen. Dit zijn de kosten voor gezinshereniging, reiskosten voor taallessen en de inrichtingskosten voor hun woning. Een optelsom van dergelijke extra kosten zet een statushouder al bij de start op financiële achterstand. Statushouders kunnen zo erg lastig een buffer op bouwen voor onvoorziene tegenvallers en moeilijker financieel op eigen benen staan. Ondanks dat de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman hierover hun zorgen hebben geuit, zijn de knelpunten voor de ALO-kop en de kinderopvangtoeslag nog niet (structureel) opgelost. Daarbij komt dat de verplichtingen in de Participatiewet knellen bij statushouders. De termijnen binnen de wet zijn hard. Bij een schending van de inlichtingenplicht bestaat weinig ruimte voor coulance voor statushouders, die niet willens en wetens de wet overtreden. Dit resulteert in onnodige schuldenproblematiek. De bestaande reguliere loketten zijn onvoldoende bekend bij of toegankelijk voor statushouders. Vooral voor de groep die nooit uitleg heeft gekregen over waar zij terecht kunnen, omdat zij vielen onder het oude inburgeringsstelsel. Er mist een laagdrempelig aanspreekpunt.

Samengevat Ook statushouders die wél goede begeleiding ontvangen, kunnen financieel in de knel komen. De administratieve werkelijkheid van instanties sluit niet aan bij de leefsituatie van statushouders, omdat: • voorzieningen niet goed aansluiten; • werken niet lonend is; • extra kosten en knelpunten in wet- en regelgeving leiden tot financiële problemen en schulden; • er geen laagdrempelig aanspreekpunt of loket is voor (begeleiders van) statushouders.

Aanbeveling 4: laat de administratieve werkelijkheid van de overheid beter aansluiten bij de leefsituatie van statushouders De Nationale ombudsman vindt dat de voorzieningen zoveel mogelijk moeten aansluiten bij de leefsituatie van de statushouders. Hij doet daarom de suggestie aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en/of de minister voor Armoedebestrijding, Participatie en Pensioenen om periodiek te laten berekenen of dit het geval is. Bijvoorbeeld door het Nibud te laten onderzoeken of na de optelsom van voorzieningen minus de noodzakelijke kosten statushouders voldoende overhouden om van rond te kunnen komen. De Nationale ombudsman wil dat statushouders gestimuleerd worden om aan het werk te gaan. Sneller aan het werk gaan, is immers ook een van de doelstellingen van het nieuwe inburgeringsstelsel. In dit licht vindt hij het zorgelijk dat de stap naar werken niet tot meer financiële zekerheid leidt. Verder vindt hij dat de extra noodzakelijke kosten van statushouders er niet voor moeten zorgen dat statushouders onder het sociaal minimum komen. Vooral als statushouders op basis van de wet verplicht zijn om die kosten te maken. Dat de tegemoetkoming van de kosten van gezinshereniging geheel afhankelijk is van het beschikbare budget in een noodfonds van VluchtelingenWerk, vindt de Nationale ombudsman onwenselijk.

Ook moeten de inkomensafhankelijke regelingen, zoals het inrichtingskrediet, statushouders in de praktijk daadwerkelijk financieel ondersteunen conform de bedoeling van deze wet en niet zorgen voor extra financiële problemen en schulden.

Een status met weinig armslag

36

De Nationale ombudsman vindt dat de praktische problemen met de ALO-kop en de kinderopvangtoeslag voor statushouders moeten worden opgelost, in afwachting van een structurele wettelijke oplossing. Uit het onderzoek volgt dat niet alle statushouders zelfredzaam zijn en dit ook niet worden. De Nationale ombudsman vindt dat de regelgeving voldoende rekenschap moet geven van het (soms) beperkte ‘doenvermogen’ van statushouders.90 Hij vindt het daarom positief dat SZW momenteel onderzoekt waar de Participatiewet leidt tot ongewenste hardheden en dat oplossingsrichtingen worden uitgewerkt.91 Er moet één duidelijk aanspreekpunt of loket bij de gemeente zijn, waar alle statushouders terecht kunnen voor problemen met de overheid. Voor statushouders betekent laagdrempelig ook een plek waarmee zij vertrouwd zijn. Een voorwaarde voor een goed functionerend loket of aanspreekpunt, is kennis van deze diverse doelgroep en de specifieke uitdagingen die dat met zich meebrengt (cultureel sensitief werken).

5.5

Aanbevelingen per overheidsinstantie

De Nationale ombudsman roept de betrokken overheidsinstanties op om in gezamenlijkheid de in het onderzoek geconstateerde knelpunten weg te nemen en om het bestaansminimum van statushouders te borgen. De Nationale ombudsman ziet bij het oplossen van deze problematiek een aansturende rol voor de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de minister voor Armoedebestrijding, Participatie en Pensioenen als stelselverantwoordelijken voor inburgering en sociale zekerheid (hieronder samen aangeduid als ‘de ministers’). Concreet doet de Nationale ombudsman per overheidsinstantie de volgende aanbevelingen:

1. Zorg voor goede financiële begeleiding Aan de ministers: • Voorkom dat er te grote verschillen ontstaan tussen de door de gemeenten geboden begeleiding, door het borgen van de ondergrens van minimale noodzakelijke begeleiding door de gemeente. • Stel gemeenten in staat voldoende aandacht te geven aan de begeleiding van de inburgeraars die vallen onder de werking van het oude inburgeringstelsel. Aan gemeenten: • Stem de begeleiding van de statushouder af op de behoefte van de statushouder. • Heb extra aandacht voor de inburgeraars die vallen onder de werking van het oude inburgeringstelsel. • Zorg voor één laagdrempelig loket of aanspreekpunt met ervaring met statushouders en maak statushouders wegwijs in de reguliere hulploketten. Aan het COA: • Verzorg ook de aanvraag van het kindgebonden budget.

90

‘Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid’, WRR, 24 april 2017.

91

Zie Kamerbrief van 19 januari 2021, staatssecretaris van SZW, ‘Uitvoering en evaluatie Participatiewet’, vergaderjaar 2020-2021, Kamerstuk 34 352, nr. 207.

Een status met weinig armslag

37

2. Los de nu al bekende knelpunten bij ontzorgen op Aan de ministers: • Wacht niet tot de wetsevaluatie om verbeteringen bij ontzorgen door te voeren. • Geef gemeenten de ruimte om de (verplichte) ontzorging af te stemmen op de individuele behoefte van de statushouder. • Faciliteer kennisdeling voor gemeenten en uitvoeringsinstanties over ontzorgen. Aan gemeenten: • Stem de mate van ontzorging en begeleiding gericht op financiële zelfredzaamheid af op de individuele behoefte van de statushouder.

3. Verbeter de samenwerking in de keten Aan de ministers: • Verbeter de samenwerking in de keten en neem de regie in het oplossen van keten­ problemen, in het bijzonder de informatieoverdracht van het COA naar de gemeente. Aan de ketenpartners: het COA, gemeenten, de Belastingdienst/Toeslagen, DUO, het UWV, de SVB en de IND: • Help elkaar om negatieve financiële keteneffecten voor statushouders te voorkomen en/ of op te lossen. • Heb bij de invordering aandacht voor de bijzondere, kwetsbare financiële positie van statushouders. • Bied elkaar én professionals die statushouders begeleiden een laagdrempelige ingang en/of centraal kennispunt.

4. Laat de administratieve werkelijkheid van de overheid beter aansluiten bij de leefsituatie van statushouders Aan de ministers: • Los de praktische problemen met de alleenstaande ouderkop (ALO-kop) en de kinderopvangtoeslag voor statushouders op, in afwachting van een structurele wettelijke oplossing. • Maak werken voor statushouders lonend. Aan de ministers en aan gemeenten: • Zorg dat de noodzakelijke kosten van inburgering en de inkomensafhankelijke tegemoetkomingen (zoals reiskosten voor taallessen, inrichtingskosten van de woning en leges in kader van gezinshereniging) niet leiden tot financiële problemen bij statushouders.

Een status met weinig armslag

38

6.

Slotbeschouwing De gesprekken die ik heb gevoerd met statushouders, hun begeleiders, gemeenten en (uitvoerings)instanties maken mij duidelijk dat niemand wil dat statushouders financiële problemen en schulden krijgen en dat iedereen de intentie heeft om dit te voorkomen. Ik ben onder de indruk van de tomeloze inzet die ik heb gezien van begeleiders van statushouders, die soms dag en nacht voor hun klaarstaan om te helpen. Maar vooral ook van de veerkracht van statushouders, die proberen hier een nieuw leven op te bouwen met alle hobbels die daarbij horen. Een nieuwe taal leren, je weg proberen te vinden in een gemeente waar je niemand kent, inburgeren; het zijn grote opgaven, vooral als je bedenkt dat soms nog onverwerkte traumatische gebeurtenissen op de achtergrond meespelen. Door dit onderzoek heb ik gezien dat er nog een grote opgave is voor statushouders: namelijk om het hoofd financieel boven water te houden zolang men afhankelijk is van sociale voorzieningen van de overheid. De administratieve werkelijkheid sluit niet aan bij de situatie van een statushouder. Zij ervaren – ook als alles correct geregeld is – obstakels op hun weg naar financiële zelfredzaamheid en zij hebben een verhoogd risico op problematische schulden. Het rapport benoemt vele voorbeelden van knelpunten die dit illustreren.

Daar komt bij dat de verhuizing van statushouders van een azc naar een sociale huurwoning in de gemeente erg lang duurt. Het hoeft geen betoog dat een lang verblijf in een azc en de daarmee samenhangende afhankelijkheid van het COA de zelfredzaamheid geen goed doet. Als wij willen dat statushouders daadwerkelijk zo snel mogelijk mee kunnen doen in onze samenleving, moeten we zorgen voor een goede financiële start, zodat zij op eigen benen kunnen staan. Uit het onderzoek volgt dat het voor de statushouder ingewikkeld is om sociale voorzieningen zelfstandig en snel te regelen én dat die voorzieningen niet altijd voldoende zijn om van rond te kunnen komen. Dan wordt op eigen benen staan een onmogelijke opgave. Alleen als het bestaansminimum voldoende geborgd is, kunnen zij volwaardig meedoen. Bovendien zorgen financiële problemen en schulden bij statushouders ook voor een hoge maatschappelijke rekening op de lange termijn. De overheid heeft een zorgplicht voor al haar burgers en daarmee de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat niemand buiten de boot valt. Juist als sprake is van veel betrokken instanties, die elk eigen regelingen uitvoeren en handelen vanuit hun eigen perspectief, moet de overheid extra behulpzaam zijn als er onbedoelde fouten optreden. Al helemaal als het gaat om statushouders die al een complexe uitgangsituatie hebben.

Met dit onderzoek heb ik specifiek mijn aandacht gericht op statushouders die rond het sociaal minimum leven. De komende tijd zal ik mijn sociale minima onderzoeksagenda verder voortzetten om meer inzicht te krijgen in waar het knelt bij andere sociale minima en welke lessen de overheid kan leren om het bestaansminimum van deze groep beter te borgen. Laten we er met zijn allen voor zorgen dat álle sociale minima voldoende financiële armslag hebben om mee te kunnen doen. Reinier van Zutphen