Ombudsman rapport statushouders

Een status met weinig armslag Onderzoek naar de financiële knelpunten van statushouders rond het sociaal minimum

Rapportnummer: 2022/082 | Datum: 25 april 2022

Onderzoeksteam Lisa van Paaschen, onderzoeker structurele aanpak (projectleider) Petra van Dorst, onderzoeker structurele aanpak Armin Dorn, onderzoeker Saskia Hakvoort, onderzoeker Samra el Haji, ondersteunend onderzoeker

Tekstopmaak Xerox/OSAGE Datum: Rapportnr:

april 2022 2022/082

Zelfstandigen over de drempel

2

Inhoudsopgave Samenvatting

4

1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Inleiding Aanleiding sociale minima onderzoeksagenda Aanleiding onderzoek statushouders Doel- en vraagstelling Aanpak Reikwijdte Leeswijzer

7 7 9 11 11 12 12

2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9

Financiële begeleiding en ontzorgen De noodzaak van goede financiële begeleiding Ontzorgen, een stap in de goede richting De periode van ontzorgen wringt Toeslagen niet ontzorgd, wel een zorg Grote verschillen in geboden begeleiding ‘Oude’ inburgeraars ontvangen geen wettelijk verplichte begeleiding Onvoldoende middelen bij gemeenten Geen begeleiding bij aanvragen kindgebonden budget Conclusie

13 13 13 14 15 15 16 17 17 18

3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Ketenproblematiek Waarom goede ketensamenwerking van belang is Knelpunten samenwerking COA – gemeente Knelpunten samenwerking met uitvoeringsinstanties Knelpunten in het kader van ontzorgen Conclusie

19 19 20 20 21 22

4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Administratieve werkelijkheid sluit niet aan bij leefsituatie statushouders Papieren werkelijkheid leidt tot problemen Voorzieningen sluiten niet aan bij leefsituatie Aan het werk gaan is niet lonend noch motiverend Onvoldoende vergoeding van noodzakelijke extra kosten Knelpunten in de wetgeving Geen laagdrempelig aanspreekpunt of loket Conclusie

23 23 23 25 27 28 30 31

5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Conclusies en aanbevelingen Inleiding Conclusies financiële begeleiding en ontzorgen Conclusies ketenproblematiek Conclusies administratieve werkelijkheid sluit niet aan bij leefsituatie statushouders Aanbevelingen per overheidsinstantie

32 32 32 34 35 37

6.

Slotbeschouwing

39

Een status met weinig armslag

3

Samenvatting Samenvatting van het onderzoek naar financiële knelpunten bij statushouders rond het sociaal minimum.

Aanleiding onderzoek De Nationale ombudsman maakt zich zorgen over de kwetsbare financiële positie van sociale minima. Deze groep is financieel afhankelijk van de hulp van verschillende overheidsinstanties en krijgt daarbij te maken met erg complexe regelingen en ketenproblematiek. Hij heeft daarom besloten om aandacht te besteden aan de financiële problemen van verschillende groepen sociale minima. Dit onderzoek naar statushouders is het eerste in de reeks van drie onderzoeken van de Nationale ombudsman.

Quote gemeenteambtenaar: “Het vraagt veel tijd om statushouders wegwijs te maken in de verschillende loketten. Vertrouwen is daarbij essentieel.”

Quote statushouder: “De Belastingdienst ging er per abuis vanuit dat ik een alleenstaande ouder was en keerde automatisch extra kindgebonden budget uit terwijl ik een echtgenoot heb, die in Soedan verbleef. Nu is mijn man in Nederland en moet ik € 3.000 aan de Belastingdienst terugbetalen. Eerst werd er een betalingsregeling getroffen van € 200 per maand. Die is nu verlaagd naar € 20 per maand. Ik kan dat bedrag eigenlijk ook niet betalen.”

Doel- en vraagstelling onderzoek Welke financiële knelpunten ervaren statushouders in de praktijk en in hoeverre zorgen die knelpunten ervoor dat zij onder het bestaansminimum terechtkomen of dreigen terecht te komen? Wat mogen statushouders in dit kader redelijkerwijs van de overheid verwachten? De Nationale ombudsman wil met de resultaten van het onderzoek de overheid laten zien welke knelpunten voor financiële problemen, schulden en langdurige armoede zorgen bij statushouders.

Quote Reinier van Zutphen: “Op papier hebben statushouders wel recht op een sociaal minimum, maar in de praktijk zie je dat statushouders met een bijstandsuitkering worstelen om rond te komen. Dit komt omdat de overheid zich niet altijd bewust is van de leefsituatie en bijzondere behoeften van statushouders. We hebben het te ingewikkeld gemaakt voor deze mensen om zonder financiële zorgen mee te kunnen doen.”

Een status met weinig armslag

4

Conclusies onderzoek Statushouders lopen een hoog risico om langdurig financieel in de knel te komen. De individuele factoren met negatieve invloed op de financiële situatie en zelfredzaamheid zijn: • • • • • • • •

Gebrek aan basiskennis van de Nederlandse taal en het financiële systeem Ontbreken van digitale vaardigheden Onverwerkte traumatische gebeurtenissen Klein sociaal netwerk Extra kosten, bijvoorbeeld leges- en vertaalkosten en de kosten voor gezinshereniging Geen financiële buffer en privéschulden door vluchtreis naar Nederland Financiële ondersteuning van familie in land van herkomst Veel financiële veranderingen door wijzigingen in gezinssamenstelling en verhuizing van een asielzoekerscentrum naar een gemeente.

Uit het onderzoek volgen verder de volgende financiële knelpunten: Financiële begeleiding en ontzorgen Goede begeleiding is noodzakelijk voor statushouders. De geboden begeleiding verschilt sterk per gemeente. Niet alle statushouders ontvangen de begeleiding die zij nodig hebben. Het nieuwe inburgeringsstelsel ontzorgt statushouders, maar levert gemeenten ook nieuwe zorgen op. Ketenproblematiek Statushouders hebben te maken met veel verschillende overheidsinstanties. Als deze onderling niet goed samenwerken, resulteert dit in financiële problemen. Bij de informatieoverdracht van het COA naar de gemeente en de samenwerking met de uitvoeringsinstanties is verbetering mogelijk. Administratieve werkelijkheid sluit niet aan bij leefsituatie statushouders Ook statushouders die wél professionele begeleiding ontvangen, komen financieel in de knel. Dit komt doordat wet- en regelgeving en voorzieningen niet aansluiten bij de leefsituatie van statushouders. En doordat werken niet lonend is en de noodzakelijke extra kosten van statushouders niet volledig worden vergoed. Ook ontbreekt een laagdrempelig aanspreekpunt of loket.

Aanbevelingen De Nationale ombudsman roept de betrokken partijen op om de knelpunten (gezamenlijk) op te lossen en doet de volgende aanbevelingen: 1. 2. 3. 4.

Zorg voor goede financiële begeleiding. Los de nu al bekende knelpunten bij de begeleiding door gemeenten (‘ontzorgen’) op. Verbeter de samenwerking in de keten. Laat de administratieve werkelijkheid van de overheid beter aansluiten bij de leefsituatie van statushouders.

Ombudsvisie op professionele klachtbehandeling

5

Een status met weinig armslag

6

1.

Inleiding 1.1

Aanleiding sociale minima onderzoeksagenda

In 2021 besloot de Nationale ombudsman om bijzondere aandacht te besteden aan de financiële problemen van verschillende groepen sociale minima.1 Dit onderzoek is het eerste in een reeks van drie onderzoeken. Het tweede onderzoek gaat over jongeren in de bijstand en in het derde onderzoek staan jongeren met een beperking centraal. Sociale minima, nog steeds een grote groep In Nederland is er nog altijd een grote groep burgers die moeite heeft om rond te komen.2 Volgens het CBS moesten in 2020 iets meer dan 900 duizend mensen in Nederland rondkomen van een inkomen onder het sociaal minimum, waarvan 376 duizend huishoudens ten minste vier jaar achtereen.3 Van deze 900 duizend mensen ontvangt ruim de helft een bijstandsuitkering.4 Een grote groep burgers is voor hun bestaanszekerheid dus afhankelijk van financiële ondersteuning van de overheid. Dit geldt zeker ook voor statushouders, die vaak leven van een bijstandsuitkering.5

De Sustainable Development Goals Nederland heeft zich gecommitteerd aan de zeventien Sustainable Development Goals (SDG’s) van de Verenigde Naties. Deze doelen moeten zorgen dat we in 2030 in een eerlijkere en duurzamere wereld leven. Met zijn onderzoeken naar de financiële problemen van sociale minima geeft de Nationale ombudsman aandacht aan verschillende SDG’s. Volgens SDG 1 moet armoede overal en in al haar vormen worden beëindigd. Dit betekent niet alleen dat landen extreme armoede moeten uitbannen, maar ook dat alle landen zich moeten inzetten voor betere systemen op het gebied van sociale zekerheid. Bijvoorbeeld verwezenlijken dat de armen en de kwetsbaren gelijke rechten hebben op economische middelen en toegang tot basisdiensten. Volgens SDG 10 moet de ongelijkheid in en tussen landen worden verminderd. Economische groei moet inclusief zijn. Landen moeten daarbij meer aandacht besteden aan de inkomensgroei van arme mensen.

Een wirwar van instanties Sociale minima zijn kwetsbaar voor financiële problemen. Juist deze groep burgers krijgt te maken met de meest complexe regelingen. Voor financiële ondersteuning zijn zij aangewezen op hulp van verschillende overheidsinstanties. De gemeenten zijn het aanspreekpunt voor een bijstandsuitkering, bijzondere bijstand, een collectieve zorgverzekering, individuele inkomenstoeslag of een kindpakket, maar ook voor kwijtschelding van lokale belastingen. Daarnaast moeten de sociale minima aankloppen bij de Belastingdienst/Toeslagen voor 1

Zie de ombudsagenda 2021 van de Nationale ombudsman.

2

Nederland heeft wettelijk vastgelegd welk bedrag iemand minimaal nodig heeft om van te kunnen leven, het zogenaamde sociaal minimum. De hoogte van het sociaal minimum bedraagt € 1.725 per maand (1 januari 2022). De hoogte hangt af van de leeftijd en leefsituatie. Zie ‘Normenbrief 1 januari 2022, informatie voor gemeenten’, 7 december 2021.

3

Zie ‘Armoede en sociale uitsluiting 2021’, CBS, 8 december 2021.

4

Eind december 2021 ontvingen 414.000 mensen een bijstandsuitkering. Zie artikel CBS, ‘Minder bijstandsontvangers in 2021’, 28 februari 2022.

5

Volgens het CBS ontvangt 90 procent van de 18 tot 65-jarigen die in 2014 een verblijfsvergunning hebben gekregen na anderhalf jaar nog een bijstandsuitkering. Na vijf-en-een-half jaar is dit percentage gedaald naar 40 procent. Zie ‘Asiel en integratie 2021’, CBS, 15 april 2021.

Een status met weinig armslag

7

huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget.6 Het Uitvoerings­ instituut Werknemersverzekeringen (UWV) kan ten slotte voorzien in een eventuele aanvulling vanuit de Toeslagenwet, als het totale gezinsinkomen onder het sociaal minimum komt te liggen. Elk van deze instanties heeft eigen beleid en afzonderlijke (aanvraag)procedures. Een verandering van de leefsituatie of een stijging van het inkomen kan grote gevolgen hebben voor het recht op de te ontvangen voorzieningen. Als een burger per ongeluk vergeet om een wijziging door te geven, leidt dit al snel tot terugvorderingen en boetes. Een foutje met grote gevolgen Burgers weten niet altijd dat zij recht hebben op bepaalde voorzieningen. De Nationale ombudsman ontvangt al jaren klachten van burgers die (financieel) in de knel zitten. Na onderzoek blijkt soms dat er voorzieningen beschikbaar waren waar geen gebruik van is gemaakt, om welke reden dan ook.7 De steeds verdergaande digitalisering zorgt daarbij voor een extra drempel, niet iedereen is immers even digitaal vaardig. Als burgers geen gebruik maken van de beschikbare overheidsvoorzieningen kan hun inkomen feitelijk onder het sociaal minimum komen te liggen. Een klein foutje of verzuim om informatie door te geven leidt zo tot een opeenstapeling van (financiële) problemen, ook door een gebrek aan een financiële buffer om tegenvallers op te vangen.

Op die manier ontstaan problematische schulden of verergert de bestaande schuldenproblematiek. Het gaat om een groot probleem.8 Dat is niet alleen vervelend voor die burgers zelf. Ook de samenleving ondervindt daarvan indirect de negatieve gevolgen en krijgt de rekening van bijvoorbeeld de schuldhulpverlening gepresenteerd. De illusie van zelfredzaamheid De Nationale ombudsman heeft al langere tijd aandacht voor burgers die financieel in de knel zitten en afhankelijk zijn van de overheid. Hierover bracht hij de laatste jaren meerdere rapporten uit.9 Hij benadrukte daarbij keer op keer dat de overheid te hoge verwachtingen heeft van de zelfredzaamheid van burgers. In het geval van sociale minima zorgt dit ervoor dat zij vaak niet weten welke wegen zij moeten bewandelen en tot wie zij zich met hun problemen kunnen wenden. Goed en laagdrempelig contact met de overheid en snelle en adequate informatieverstrekking voorkomen juist dat sociale minima financieel in de knel komen. Stille armoede Armoedeproblemen zijn niet altijd zichtbaar. De Nationale ombudsman is zich ervan bewust dat niet alle sociale minima bij hem aankloppen met hun problemen. Onder andere migranten, vluchtelingen en jongvolwassenen weten hun weg naar de Nationale ombudsman niet goed te vinden. Het aantal klachten dat de Nationale ombudsman ontvangt van die groep burgers is dan ook beperkt.

Als er al een klacht wordt ingediend, dient meestal de (maatschappelijk) begeleider deze namens de burger in. Dit is voor de Nationale ombudsman reden om de financiële problemen van sociale minima te agenderen. Door verschillende groepen sociale minima te onderzoeken hoopt hij ook algemene

6

Strikt genomen zijn het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag geen minimaregelingen, omdat ook nietsociale minima hiervoor in aanmerking kunnen komen. Wel bepaalt de hoogte van het inkomen de hoogte van de bijdrage.

7

Dit is ook de reden dat de Nationale ombudsman in 2021 een onderzoek is gestart naar onderbenutting van voorzieningen door kwetsbare ouderen.

8

Over 2020 laten de cijfers van het CBS zien dat ongeveer een op de vijf huishoudens (1,4 miljoen) geldzorgen hebben. Daarvan hebben ruim 600.000 huishoudens geregistreerde problematische schulden. Dat is bijna 8 procent van alle huishoudens.

9

Zie o.a. de volgende rapporten van de Nationale ombudsman: - ‘Vrouwen uit de knel? Het vervolg’, 14 mei 2019, rapportnr. 2019/022; - ‘Behoorlijk invorderen vanuit het burgerperspectief; onderzoek naar knelpunten die burgers ervaren bij het invorderen van schulden door de overheid’, 9 februari 2019, rapportnr. 2019/005; - ‘Een hindernisbaan zonder finish; een onderzoek naar de knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen’, 11 juni 2020, rapportnr. 2020/010.

Een status met weinig armslag

8

lessen te trekken voor de overheid en voor zichzelf, als het gaat om hoe hij deze burgers het beste op weg kan helpen.

1.2

Aanleiding onderzoek statushouders

De sociale minima statushouder Volgens het CBS lopen bijstandsontvangers en huishoudens met een laag inkomen én een niet-westerse migratieachtergrond een relatief hoog risico op (langdurige) armoede.10 Dit werd recent nog bevestigd door het Kennisplatform Inclusief Samenleven (KIS): ruim 5 procent van de Nederlandse huishoudens zonder migratieachtergrond had in 2020 een laag inkomen, bij Syriërs was dit ruim 60 procent en onder Eritreeërs bijna 50 procent.11 Dit onderzoek van de Nationale ombudsman richt zich op statushouders. Statushouders zijn asielzoekers van wie het asielverzoek is ingewilligd en die een verblijfsvergunning hebben gekregen. Veel van de knelpunten waar statushouders tegenaan lopen, zijn niet anders dan die van andere sociale minima. Wel is er een aantal factoren, dat statushouders onderscheidt van andere sociale minima. Zo hebben statushouders een (nog) beperkte kennis van de Nederlandse taal. Hierdoor is het voor hen nog lastiger een weg te vinden in het complexe Nederlandse systeem. Ook zijn er cultuurverschillen en ontbreekt een sociaal netwerk om op terug te vallen. Verder hebben statushouders een vluchtelingenachtergrond, waardoor zij nog last kunnen hebben van onverwerkte traumatische gebeurtenissen.

Hierdoor kan het lastiger zijn zelf leiding en sturing aan het leven te geven.12 Statushouders hebben vaak schulden moeten maken voor de vluchtreis.13 Terwijl zij wachten op toekenning van een uitkering en toeslagen, moeten zij al wel allerlei kosten maken. Door een gebrek aan spaargeld hebben zij geen buffer om onvoorziene tegenvallers op te vangen. Tot slot maken zij noodgedwongen meer kosten dan andere sociale minima, zoals reiskosten, de verplichte inburgeringscursussen en examens evenals eventuele leges- en vertaalkosten voor buitenlandse documenten en kosten voor gezinshereniging. Al deze factoren hebben een negatieve invloed op de financiële situatie en zelfredzaamheid van statushouders. Van een falend inburgeringsstelsel naar een nieuwe Wet inburgering 2021 In 2018 besloot het kabinet dat het toenmalige inburgeringsstelsel van Nederland op de schop moest. Uit diverse onderzoeken bleek namelijk dat het stelsel niet werkte. Ook de Nationale ombudsman constateerde in 2018, na zijn onderzoek ‘Een valse start’, dat het toenmalige inburgeringsstelsel grote tekortkomingen had.14 De overheid vroeg teveel zelfstandigheid van inburgeraars, zoals bij het kiezen van een eigen inburgeringscursus.

De privatisering van taalscholen in combinatie met een gebrek aan kwaliteitscontrole, leidde ertoe dat aanbieders van inburgeringscursussen niet geprikkeld werden om goede kwaliteit te leveren. Inburgeraars moesten een lening bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) aangaan van maximaal € 10.000 om hun inburgering te betalen. Dat leenstelsel bleek kwetsbaar voor fraude. Uit analyse van de Inspectie SZW uit 2018 bleek dat bij 87 van de in totaal 227 taalscholen in Nederland sprake was van een “indicatie” tot “buitengewone sterke indicatie” van misbruik en

10

Ruim een vijfde van de huishoudens met een niet-westerse migratieachtergrond had in 2020 te maken met een laag inkomen. Zie ‘Armoede en sociale uitsluiting 2021’, CBS, 8 december 2021.

11

‘KIS Wijkmonitor 2021; Verschillen in leefsituatie tussen groepen naar herkomst’, Kennisplatform Inclusief Samenleven, januari 2022. Dat Nederlanders met een niet-westerse migratieachtergrond gemiddeld financieel kwetsbaarder zijn, volgt ook uit het onderzoek van de AFM. Zie ‘Financiële kwetsbaarheid Nederlanders met een migratieachtergrond verkend’, AFM, 22 december 2021.

12

‘De financiële zelfredzaamheid van statushouder: Belemmeringen en bouwstenen’, KIS, 2019, p. 5 en 6.

13

Volgens VluchtelingenWerk start een gemiddeld vluchtelingengezin al snel met € 12.000 schuld. ‘De financiële zelfredzaamheid van statushouder: Belemmeringen en bouwstenen’, KIS, 2019.

14

Zie het rapport ‘Een valse start: een onderzoek naar behoorlijke inburgering’, Nationale ombudsman, 10 oktober 2019, rapportnr. 2018/065.

Een status met weinig armslag

9

fraude.15 Van de fraude van malafide taalscholen werden ook veel inburgeraars zelf de dupe. Dit was aanleiding om het leenstelsel bij DUO in de nieuwe wet af te schaffen.16 Verbeteringen van het nieuwe stelsel Inmiddels is op 1 januari 2022 de nieuwe Wet inburgering 2021 in werking getreden.17 Dat brengt grote veranderingen met zich mee. Een van de belangrijkste wijzigingen is dat de gemeente de regie krijgt over het inburgeringstraject, vanaf het moment dat het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) de statushouder aan de gemeente heeft gekoppeld. Een brede intake en een persoonlijk Plan Inburgering en Participatie zorgen voor inburgering op maat. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het afnemen van de brede intake, maar ook voor de inkoop van inburgeringscursussen. Een andere belangrijke verandering is dat gemeenten verantwoordelijk worden voor de begeleiding van inburgeringsplichtigen. Hier valt ook de financiële begeleiding onder. In dat kader hebben gemeenten een nieuwe specifieke taak, namelijk om de bijstandsgerechtigde statushouders gedurende zes maanden financieel te ontzorgen. Dit houdt in dat zij de betalingen van huur, gas, water, elektra en het regelen van de verplichte zorgverzekering uit handen nemen. Daarnaast bieden gemeenten statushouders begeleiding die erop gericht is om hen financieel zelfredzaam maken.

Het idee is dat statushouders hierdoor minder stress ervaren én dat er minder kans bestaat op financiële problemen, zodat zij zich beter kunnen richten op het inburgeringstraject. Zorgen over de zogenoemde ‘en-ondertussen-groep’ Het nieuwe kabinet wil de integratie en inburgering van nieuwkomers bevorderen en doorgaan met de nieuwe inburgeringswet.18 Hoewel het nieuwe inburgeringsstelsel veelbelovend is, is de Nationale ombudsman er niet gerust op dat alle eerder geconstateerde problemen met de nieuwe wet worden weggenomen. Een grote zorg betreft de statushouders die niet profiteren van de nieuwe Wet inburgering 2021. Het gaat dan over statushouders die een verblijfsvergunning kregen vóór 1 januari 2022, het moment van inwerkingtreding van de nieuwe Wet inburgering 2021. Door het ontbreken van overgangsrecht blijven zij vallen onder het oude falende, inburgeringsregime, waar de verantwoordelijkheid voor de inburgering eenzijdig bij de statushouder ligt. Gemeenten zijn in die gevallen ook niet verplicht om deze statushouders financieel te ontzorgen. Het oude stelsel blijft nog zeker tot 2027 in werking.

In 2020 riep de Nationale ombudsman de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) op om ervoor te zorgen dat gemeenten en andere uitvoeringsinstanties aandacht houden voor deze groep.19 Weliswaar stelde het toenmalige kabinet vorig jaar extra geld beschikbaar voor gemeenten20, maar door het uitstellen van de inwerkingtreding van de nieuwe wet is de groep statushouders die tussen wal en schip dreigt te vallen gegroeid naar 45.000 statushouders.21 Het is de vraag of gemeenten voldoende middelen hebben om iedereen te begeleiden. Vier grote Nederlandse gemeenten uitten in november 2021 hun zorgen over de situatie van deze ‘en-ondertussen-groep’.22

15

Zie ‘Update Signaal over fraudemeldingen bij inburgering’, Inspectie SZW, 16 juni 2020.

16

Zie brief van 17 december 2018 van de minister van SZW aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II, 2018-2019, 32 824, nr. 244.

17

De inwerkingtreding van de wet stond gepland voor 1 juli 2021, maar na overleg met verschillende partners zoals VNG, Divosa, DUO en COA werd besloten de inwerkingtreding een half jaar uit te stellen.

18

Zie het coalitieakkoord van het kabinet voor 2021-2025, ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’.

19

Zie brief van 24 juni 2020 van de Nationale ombudsman aan de minister van SZW, 24 juni 2020.

20

Zie Kamerbrief Inwerkingtredingdatum nieuwe Wet inburgering definitief, 28 april 2021, kenmerk 2021-0000068857.

21

Op dit moment zijn er nog zo’n 72.000 inburgeraars inburgeringsplichtig onder het huidige stelsel, waarvan zo’n 45.000 asielstatushouders. Daarvan verblijven er nog zo’n 11.000 in het azc, waarvan meer dan de helft langer dan de afgesproken veertien weken wacht op huisvesting. Zie brief van 17 december 2021 van de staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer, kenmerk 2021-0000202507.

22

Zie nieuwsbericht NOS, ‘Duizenden vluchtelingen in de problemen door oude inburgeringsstelsel’, 10 november 2021.

Een status met weinig armslag

10

Voormelde ontwikkelingen zijn aanleiding voor de Nationale ombudsman om de financiële situatie van statushouders, die rond het sociaal minimum leven, te agenderen en nader te onderzoeken.

1.3

Doel- en vraagstelling

De hoofdvraag van dit onderzoek is: Welke knelpunten ervaren statushouders in de praktijk en zorgen ervoor dat zij onder het bestaansminimum terechtkomen of dreigen terecht te komen? En wat mogen statushouders in dit kader redelijkerwijs van de overheid verwachten?

Daarbij richt het onderzoek zich vooral op de (samenloop van) wet- en regelgeving van de sociale voorzieningen en de vraag in hoeverre de uitvoeringspraktijk van die wet- en regelgeving aansluit bij de dagelijkse werkelijkheid van de statushouders. De achterliggende vraag daarbij is of de dienstverlening aan statushouders door de overheid in dat kader behoorlijk is. Te denken valt aan de samenwerking tussen de ketenpartners, de informatieverstrekking over en toegankelijkheid van de voorzieningen en de (financiële) begeleiding van statushouders. De Nationale ombudsman wil met de resultaten van het onderzoek de overheid laten zien welke knelpunten voor financiële problemen, schulden en voor langdurige armoede zorgen bij statushouders. Ook doet hij een aantal aanbevelingen aan de overheid om de geconstateerde knelpunten weg te nemen.

1.4

Aanpak

Voor dit onderzoek zijn allereerst relevante beleidsdocumenten, Kamerstukken, verslagen en regelingen over de problematiek van statushouders in kaart gebracht. Vervolgens spraken onderzoekers van de Nationale ombudsman met medewerkers en wethouders van vijf gemeenten: Purmerend, Venlo, de Fryske Marren, Aa en Hunze en Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden. Tevens spraken zij met de gemeente Amsterdam.23 Deze gemeenten zijn geselecteerd met het oog op een evenwichtige verdeling naar grootte en geografische spreiding over Nederland. De Nationale ombudsman hecht er waarde aan te vermelden dat hij niet significant meer of minder klachten of signalen over specifiek deze gemeenten heeft ontvangen. Verder spraken onderzoekers van de Nationale ombudsman met statushouders, vrijwilligers en medewerkers van VluchtelingenWerk, sociaal raadslieden, Stichting Lemat, het Nibud, het Verwey Jonker Instituut, het COA, de Belastingdienst/Toeslagen, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Divosa en het ministerie van SZW. Tijdens een bezoek op 16 februari 2022 aan het AZC Oegstgeest sprak de Nationale ombudsman zelf met een aantal statushouders en medewerkers van deze opvanglocatie. De Nationale ombudsman organiseerde op 18 en 22 november 2021 twee digitale expertmeetings om de belangrijkste knelpunten van het onderzoek te bespreken.

Op 8 maart 2022 organiseerde hij een bestuurlijk gesprek waar de bevindingen van het onderzoek werden besproken met het ministerie van SZW, de Belastingdienst/Toeslagen, het COA en Divosa. Een aantal wethouders zijn gevraagd om schriftelijk te reageren op de belangrijkste bevindingen van het onderzoek. De Nationale ombudsman heeft de resultaten van het bestuurlijk gesprek en de schriftelijke input meegewogen bij zijn conclusies en aanbevelingen. 23

Hoewel de Nationale ombudsman niet bevoegd is over deze gemeente, vond hij het waardevol om ook te spreken met één van de G4 gemeenten.

Een status met weinig armslag

11

1.5

Reikwijdte

Dit onderzoek gaat over statushouders. Statushouders zijn vluchtelingen met een verblijfsstatus. Niet alle statushouders hebben financiële problemen. Er zijn statushouders die erin slagen om een baan te vinden en niet afhankelijk zijn van financiële ondersteuning van de overheid. Dit onderzoek richt zich op statushouders die wel moeite hebben om rond te komen en afhankelijk zijn van ondersteuning door de overheid. De focus van dit onderzoek is de financiële problematiek. Dat wil zeggen dat alleen de knelpunten van statushouders, die van invloed zijn op de financiële situatie, zijn onderzocht. Problemen over bijvoorbeeld het inburgeringstraject in algemene zin vallen buiten het bestek van dit onderzoek. Verder past hier nog een opmerking over de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman is bevoegd om de gedragingen van overheidsinstanties zoals gemeenten, het COA, DUO en de Belastingdienst/Toeslagen te beoordelen. De Nationale ombudsman is niet bevoegd om te oordelen over wet- en regelgeving. Wel ziet hij het als zijn taak om te signaleren wanneer wetten en regels in de uitvoering leiden tot ongewenste of onredelijke effecten voor burgers. Het is vanuit deze taakopvatting dat hij in dit rapport ook aandacht vraagt voor de knelpunten die hij in wet- en regelgeving en in de uitvoering daarvan heeft vastgesteld.

1.6

Leeswijzer

Dit rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstukken 2 tot en met 4 lichten per thema de belangrijkste knelpunten toe die effect hebben op de financiële situatie en zelfredzaamheid van statushouders. Hoofdstuk 2 bespreekt de knelpunten van de financiële begeleiding en gaat in op de vraag in hoeverre ontzorgen daarvoor een oplossing biedt, hoofdstuk 3 gaat over ketenproblematiek en bespreekt de knelpunten die ontstaan door een gebrek aan goede samenwerking tussen de betrokken partijen, en hoofdstuk 4 licht toe waarom de administratieve werkelijkheid van overheidsinstanties niet aansluit bij de daadwerkelijke situatie van statushouders. In hoofdstuk 5 komen de conclusies en aanbevelingen aan bod. De slotbeschouwing reflecteert ten slotte op het onderzoek en de bevindingen.

Een status met weinig armslag

12

2.

Financiële begeleiding en ontzorgen 2.1

De noodzaak van goede financiële begeleiding

Het is van groot belang dat statushouders kunnen rekenen op goede persoonlijke financiële begeleiding. Dit heeft meerdere oorzaken. Statushouders zijn relatief nieuw in Nederland, waardoor zij hun weg nog niet weten te vinden naar de juiste instanties. Bovendien is het Nederlandse stelsel van financiële voorzieningen zeer complex. Uit de gesprekken die de Nationale ombudsman voerde, bleek dat het óók voor ervaren professionals lastig is om zaken goed te regelen. Dat statushouders veelal de taal nog niet machtig zijn en een klein sociaal netwerk hebben, zijn daarbij extra obstakels. Hetzelfde geldt voor het gebrek aan digitale vaardigheden. Door hun vluchtelingenachtergrond kunnen statushouders nog last hebben van onverwerkte traumatische gebeurtenissen. Deze factoren hebben effect op het ‘doenvermogen’ van de statushouders.24 Wet- en regelgeving houdt hier niet altijd rekening mee (zie bijvoorbeeld de verplichtingen van de Participatiewet). Statushouders moeten extra kosten maken zoals leges- en vertaalkosten en de kosten voor gezinshereniging. Ook hebben zij meestal geen financiële buffer, privéschulden door hun vluchtreis en ondersteunen zij hun familie financieel in hun land van herkomst. Verder hebben zij ook te maken met een aantal overgangssituaties, die gepaard gaan met grote administratieve wijzigingen.

De wijziging van opvanglocatie naar gemeente en de hereniging van gezinsleden, betekenen een grote wijziging in het recht op voorzieningen. Ook zijn zij vaak druk met het regelen van die gezinshereniging en moeten zij verplicht binnen drie jaar inburgeren. Statushouders moeten dus veel zaken regelen, vaak binnen een korte tijd. Hierdoor is het haast onmogelijk om zonder begeleiding de financiële zaken goed te regelen. Er bestaat daarom een sterke behoefte bij statushouders aan proactieve en professionele begeleiding. Zelfredzaamheid is voor deze groep grotendeels een illusie.

2.2

Ontzorgen, een stap in de goede richting

Onder de nieuwe Wet inburgering 2021 kregen gemeenten de regie over de uitvoering van de inburgering. De wet verplicht gemeenten om bijstandsgerechtigde statushouders de eerste zes maanden financieel te ontzorgen. Uit eerder onderzoek volgde dat zorgen over de financiële positie statushouders kan afleiden van inburgering en participeren. Ook kan een gebrek aan kennis van hun rechten en plichten in het Nederlandse stelsel tot ernstige financiële problemen leiden.25 Ontzorgen heeft als doel om deze knelpunten op te lossen.26 Er is specifiek gekozen om asielstatushouders te ontzorgen, omdat hun startpositie afwijkt van gezinsmigranten en overige migranten, aangezien statushouders ook moeten inburgeren.27 Het ontzorgen bestaat uit twee onderdelen: 1. het ontzorgen zelf, dit is het administratieve gedeelte. 2. de begeleiding gericht op financiële zelfredzaamheid, dit is het educatieve gedeelte. Ontzorgen houdt in dat gemeenten in ieder geval de huur, de rekening(en) voor gas, water en stroom en de verplichte zorgverzekering betalen van de bijstandsuitkering.28 Het geld dat overblijft, keren zij als ‘leefgeld’ uit aan de statushouder. Ontzorgen duurt minimaal zes maanden en gaat in op het moment dat het recht op bijstand ontstaat. De periode kan de gemeente 24

‘De financiële zelfredzaamheid van statushouder: Belemmeringen en bouwstenen’, KIS, 2019, p. 5 en 6.

25

De Memorie van Toelichting (p. 22) verwijst naar het onderzoek van de Nationale ombudsman, ‘Een valse start: een onderzoek naar behoorlijke inburgering’, 2018. En de onderzoeken van KIS, ‘Financiële en sociale zelfredzaamheid van nieuwkomers: Een verkenning van het landelijke en lokale beleid’, 2017/2018 en ‘De financiële zelfredzaamheid van statushouders: belemmeringen en bouwstenen’, 2019.

26

Zie Memorie van Toelichting, Wet inburgering 2021, Kamerstukken II, 2019-2020, 35 483, nr. 3, p. 9.

27

Zie Memorie van Toelichting, p. 23.

28

Zie artikel 56a, tweede lid, van de Participatiewet.

Een status met weinig armslag

13

verlengen als ontzorgen nog steeds noodzakelijk is.29 De begeleiding gericht op de financiële zelfredzaamheid van statushouders is niet nader omschreven in de wet. Gemeenten zijn daarom geheel vrij in hoe zij deze begeleiding vormgeven. De nieuwe ontzorgtaak van gemeenten ervaart men in beginsel als positief. Gemeenten zijn tevreden dat zij de regie krijgen over dit punt. Dit helpt hen om eventuele schulden te voorkomen, die direct na huisvesting in de gemeente kunnen ontstaan. De taalproblemen, onbekendheid met het systeem en geld – en het vele regelwerk in de eerste periode – zorgen ervoor dat gemeenten niet van een statushouder kunnen vragen om dit (allemaal) zelf te regelen. Ontzorgen is een investering voor de lange termijn. Zo voorkomen gemeenten later problemen en daarmee kosten. Tegelijkertijd geven gemeenten aan dat het ontzorgen tijdrovend en complex is. Zij hebben behoefte aan meer sturing vanuit het Rijk over hoe zij deze taak het beste kunnen uitvoeren.

Een beleidsadviseur bij een gemeente: “Een landelijk expertisecentrum zou ons helpen. Dan hoeven wij niet steeds zelf te zoeken naar informatie. Bovendien is alle expertise dan landelijk bijeen gebracht.”

Een medewerker bij een gemeente: “Ik heb het gevoel dat we bij ontzorgen steeds ‘het wiel moeten uitvinden’. Het zou nuttig zijn om diverse varianten van ontzorgen gedurende een tijd te volgen en te analyseren om te bepalen welke variant het meeste oplevert. Dit zou gemeenten kunnen helpen bij het kiezen van de juiste variant.”

Daarnaast zijn in dit onderzoek nog diverse andere knelpunten aan het licht gekomen, die hierna aan bod komen. De bevindingen van de Nationale ombudsman komen grotendeels overeen met de eerder uitgevoerde onderzoeken door de Inspectie SZW en KIS over ontzorgen30 en met de evaluatie van de pilot over Ontzorgen.31

2.3

De periode van ontzorgen wringt

Gemeenten melden aan de Nationale ombudsman dat de wettelijk verplichte periode van zes maanden ontzorgen voor veel statushouders te kort is. Ook na zes maanden blijft intensieve financiële begeleiding nodig. Tegelijkertijd is er een groep statushouders, die volgens gemeenten niet gebaat is bij (volledig) ontzorgen. Maar omdat ontzorgen verplicht is voor alle bijstandsgerechtigde statushouders, mogen gemeenten hier op basis van de wet niet van afwijken. Verplicht ontzorgen levert soms weerstand op, vooral bij statushouders die een kortere periode nodig hebben. 29

Zie artikel 57 van de Participatiewet.

30

Zie de onderzoeken van de Inspectie SZW, ‘Financieel ontzorgen van statushouders op weg naar zelfredzaamheid: een precaire balans’ en ‘Financiële zelfredzaamheid van statushouders; een proces van begeleid loslaten’, 27 juni 2019 en de onderzoeken van KIS, ‘Financiële en sociale zelfredzaamheid van nieuwkomers: Een verkenning van het landelijke en lokale beleid’, 2017/2018 en ‘De financiële zelfredzaamheid van statushouders: belemmeringen en bouwstenen’, 2019.

31

Het ministerie van SZW heeft van 2019 tot 2021 pilots laten uitvoeren om gemeenten te laten experimenteren met verschillende werkwijzen in de geest van de nieuwe inburgeringswet. Zie ‘Inburgering op maat: voorbereiden op de Wet inburgering 2021; Synthesestudie VOI-pilots’, de Beleidsonderzoekers, 14 december 2021. En ‘Hoe te zorgen voor ‘echt ontzorgen’? Evaluatie Pilotprogramma Veranderopgave Inburgering, thema ‘ontzorgen’, Verwey Jonker Instituut, september 2021. Hier past de kanttekening dat zowel tijdens de pilot Ontzorgen als tijdens de gesprekken die de Nationale ombudsman voerde, gemeenten nog niet verplicht waren om te ontzorgen. Deze verplichting is pas met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet inburgering 2021 ontstaan. Daarom waren de uitgevoerde experimenten met ontzorgen op vrijwillige basis aan de zijde van statushouders.

Een status met weinig armslag

14

2.4

Toeslagen niet ontzorgd, wel een zorg

Bij de totstandkoming van de Wet inburgering 2021 hebben de VNG en gemeenten ervoor gepleit om het aanvragen van toeslagen en ondersteuningsmaatregelen onderdeel te maken van het verplicht ontzorgen. De regering zag hier geen reden toe, omdat een categoriale toepassing hiervan voor een deel van de bijstandsgerechtigde asielstatushouders te ver zou gaan. In de memorie van toelichting van de Wet inburgering 2021 staat dat daar waar gemeenten in individuele gevallen een verdergaande vorm van budgetbeheer nodig achten, ze dit in overleg kunnen doen met de inburgeringsplichtige.32 Het regelen van de huur- en zorgtoeslag plus de eventuele kinderopvangtoeslag, kinderbijslag en kindgebonden budget vallen niet onder het verplichte ontzorgen door gemeenten. Gemeenten geven aan dat zij dit als een probleem ervaren: zonder de toeslagen is er onvoldoende budget vanuit de bijstandsuitkering beschikbaar om de verplichte posten van huur, gas, water, stroom en zorgverzekering te betalen. Fouten bij de aanvraag van toeslagen resulteren dus snel in problemen bij het ontzorgen.

Divosa adviseert gemeenten de regie te nemen voor het aanvraagproces van toeslagen en afspraken te maken met het COA en de maatschappelijke begeleiding.33 Het komt er dus op neer dat gemeenten in de praktijk toch begeleiding bieden bij het aanvragen van toeslagen, terwijl dit strikt genomen onder de verantwoordelijkheid valt van de statushouder zelf. Volgens gemeenten bemoeilijkt het feit dat statushouders uit veel verschillende asielzoekerscentra (azc’s) kunnen komen de onderlinge samenwerking en dus het maken van afspraken. Hoofdstuk 4.2 gaat in op het inkomensgat door late toekenning van toeslagen. Ook als gemeenten tijdig de regie pakken en goede afspraken maken met azc’s is dit knelpunt niet verholpen. Dit heeft te maken met de minimale aanvraagtermijnen van toeslagen (13 weken).34 Gemeenten moeten voorkomen dat er geen of onvoldoende leefgeld is voor de statushouder. Zij proberen het financiële gat te dichten, bijvoorbeeld door geld voor te schieten of overbruggingskredieten te verstrekken. De ombudsman sprak een gemeente die standaard zelf de eerste twee maanden huur betaalt. Voor de groep alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s) is de bijstandsuitkering zo laag, dat deze de kosten van vaste lasten niet altijd dekken. Dan houdt de amv’er onvoldoende leefgeld over.

2.5

Grote verschillen in geboden begeleiding

Er bestaan grote verschillen tussen de door de gemeenten geboden begeleiding aan statushouders. Dat komt omdat gemeenten een verschillende visie hebben op individuele begeleiding, al dan niet met meer focus op eigen verantwoordelijkheid van de statushouder. En omdat de wet de mogelijkheid biedt aan gemeenten om de begeleiding zelf vorm te geven. Hoewel er enkele wettelijke vereisten zijn voor ontzorgen, mogen gemeenten wel zelf kiezen hoe ze het proces van financieel ontzorgen inrichten, bijvoorbeeld door budgetbeheer. Ook staat het hen vrij om statushouders op meer onderdelen te ontzorgen. Sommige gemeenten ontzorgen langer als dat nodig is (via de Participatiewet of budgetbeheer) of ontzorgen op meer onderdelen, maar niet alle gemeenten bieden een vorm van nazorg. Ook bij het educatieve gedeelte van ontzorgen zijn gemeenten vrij om te bepalen hoe zij dit vormgeven. Er zijn gemeenten die gebruik maken van de door VluchtelingenWerk ontwikkelde

32

Memorie van Toelichting, Wet inburgering 2021, Kamerstukken II, 2019-2020, 35 483, nr. 3, p. 87.

33

Zie ‘Handreiking financieel ontzorgen en financiële zelfredzaamheid’, hoofdstuk 5.2 Toeslagen, Divosa, november 2021.

34

Tenzij sprake is van verlenging, dan duurt het nogmaals 13 weken.

Een status met weinig armslag

15

EuroWijzer methodiek, maar niet alle gemeenten maken hier gebruik van.35 Meestal worden maatschappelijk werkers ingezet om statushouders financieel te scholen en begeleiden, maar ook medewerkers van een kredietbank, klantregisseurs van gemeenten of financiële coaches worden hiervoor ingezet. Sommige gemeenten kiezen ervoor om de individuele begeleiding van statushouders volledig uit te besteden aan vrijwilligers. Dit brengt risico’s met zich mee voor de kwaliteitsborging, continuïteit en de aansprakelijkheid.

2.6

‘Oude’ inburgeraars ontvangen geen wettelijk verplichte begeleiding

Zoals toegelicht, komen niet alle bijstandsgerechtigde statushouders in aanmerking voor financiële ontzorging, omdat zij nog onder de werking van het oude inburgeringsregime vallen.36 Dit terwijl er minstens zoveel behoefte aan extra begeleiding is bij die groep. Zij zijn op basis van het oude inburgeringsstelsel niet wegwijs gemaakt in het Nederlandse financiële systeem. Vier grote Nederlandse gemeenten uitten in november 2021 hun zorgen over de situatie van deze groep statushouders.37 Door het uitstellen van de inwerkingtreding van de nieuwe wet is de groep gegroeid naar 72.000 inburgeraars. Daaronder zijn zo’n 45.000 asielstatushouders, die nu aan het inburgeren zijn onder de oude wet en 11.000 statushouders, die nog verblijven in azc’s en wachten op huisvesting in de gemeente.38 Gemeenten hebben extra middelen gekregen van het Rijk voor de ondersteuning van deze statushouders en zijn gevraagd om hen ‘in de geest van de nieuwe wet’ te begeleiden.39 Het staat gemeenten dus vrij om die groep wel extra ondersteuning te bieden, ook op het gebied van ontzorgen. Gemeenten, die de Nationale ombudsman sprak, gaan op verschillende manieren om met de statushouders, die nog onder de oude regeling vallen. De meeste gemeenten hebben de oude groep inburgeraars met een uitkering wel in het vizier.

Ook bieden veel gemeenten statushouders ‘in de geest van de nieuwe wet’ toch begeleiding aan. Zij krijgen dan een uitnodiging voor een gesprek om te bezien waar ze ondersteuning kunnen gebruiken, zeker wanneer de inburgeringstermijn op zijn einde loopt. De intensiteit van die begeleiding kan verschillen en hangt mede af van de kennis en mogelijkheden binnen de gemeente, de omvang van de groep en de lokale politieke bereidheid extra aandacht en geld aan deze groep te besteden. Uit de gesprekken die de Nationale ombudsman voerde, blijkt dat het in beeld krijgen en vervolgens begeleiden van statushouders, die nog onder het oude inburgeringsstelsel vallen én tegen het einde van hun inburgeringstermijn aanlopen (de zogenaamde ELIP-groep)40 gemeenten veel energie en geld kost. DUO biedt sinds dit jaar gemeenten extra begeleiding aan om deze doelgroep te bereiken.41

35

Euro-Wijzer biedt een combinatie van een groepscursus met individuele begeleiding. De kennis van de cursus past men toe op de eigen situatie met behulp van de individuele begeleiding. De benodigde financiële vaardigheden worden zo op maat aangeleerd. Er zijn ongeveer 150 gemeenten die van deze methode gebruik maken.

36

Verder komen nareizigers en statushouders zonder bijstandsuitkering evenmin voor verplicht ontzorgen in aanmerking.

37

Zie nieuwsbericht NOS, ‘Duizenden vluchtelingen in de problemen door oude inburgeringsstelsel’, 10 november 2021.

38

Peilmoment november 2021. Antwoordbrief van staatssecretaris van SZW op Kamervragen, ontvangen op 17 december 2021, kenmerk 2021-0000202507.

39

Zie brief van de minister van SZW aan Nationale ombudsman van 7 september 2020 en Kamerbrief ‘Inwerkingtredingdatum nieuwe Wet inburgering definitief’, 28 april 2021, kenmerk 2021-0000068857.

40

ELIP staat voor einde lening inburgeringsplicht. ELIP-inburgeraars zijn inburgeraars die: binnen 12 maanden voldaan moeten hebben aan hun inburgeringsplicht en 75 procent van hun leenruimte benut hebben óf 95 procent van hun leenruimte benut hebben, ongeacht de inburgeringstermijn.

41

Zie ‘Handleiding ELIP-ondersteuning voor gemeenten’, DUO, januari 2022.

Een status met weinig armslag

16

2.7

Onvoldoende middelen bij gemeenten

Sommige gemeenten, die de Nationale ombudsman sprak, hadden zorgen over beschikbare middelen. Het goed begeleiden van statushouders vergt veel inzet en daarmee ook middelen van gemeenten. Dé statushouder bestaat niet. De grote onderlinge verschillen en dus behoeften zorgen dat er geen ‘one size fits all’ aanpak voor begeleiding is. Er zijn statushouders met amper begeleidingsbehoefte, maar er is ook een groep waarvoor langdurige begeleiding nodig is en die nooit zelfredzaam zal worden. Vooral voor kleinere gemeenten is individuele begeleiding een uitdaging. Groepstrainingen met weinig deelnemers zijn kostbaar. Sommige gemeenten benoemden dat begeleiding van statushouders als belangrijk punt door de burgemeester en wethouder waren aangemerkt. Andere gemeenten moesten hun plannen voor tot statushouders nog door het bestuur laten goedkeuren. Overigens benadrukten gemeenten ook dat ontzorgen op de lange termijn juist een financieel voordeel oplevert, doordat minder statushouders in de financiële problemen komen.

Een medewerker bij een gemeente: “Er ligt veel focus op financieel ontzorgen en minder op het zelfredzaam maken. Als er geen middelen voor zijn, vullen gemeenten dit minimaal in. Maar als statushouders nog niet financieel zelfredzaam zijn, ontstaan er alsnog problemen. Bijvoorbeeld als de situatie van de statushouder ineens verandert door het starten met werken.”

Een medewerker bij een gemeente: “Wij willen graag ondersteuners inhuren met een migratieachtergrond. Zij fungeren als brugfunctie tussen de statushouder en de klantregisseur. Onze ervaring is dat zij van onschatbare waarde zijn; zij ontlasten de klantregisseur en door hun migratieachtergrond bouwen zij sneller een vertrouwensband met de statushouder op. Wij zouden het liefst meerdere ondersteuners willen inzetten, maar dit is kostbaar voor een kleine gemeente zoals wij. Voor het bereiken en begeleiden van de ELIP-groep hebben wij sowieso te weinig budget.”

2.8

Geen begeleiding bij aanvragen kindgebonden budget

Het COA vangt asielzoekers op in azc’s. Na het inwilligen van het asielverzoek krijgen statushouders een verblijfsvergunning en moeten gemeenten zorgen voor huisvesting. Een gemeente heeft daarvoor tien weken de tijd. In de praktijk duurt dit vaak langer (gemiddeld 14 weken). Dit komt door een landelijke krapte aan beschikbare sociale huurwoningen. Hierdoor moeten statushouders dus langer in de opvang blijven. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) constateerde recent dat een korte periode van opvang van groot belang is voor het integratieproces van statushouders.42 Hoe korter de opvangperiode en hoe zinvoller de tijdsbesteding in de opvang, des te beter de beheersing van het Nederlands en des te gunstiger de arbeidsmarktpositie van statushouders na de opvang. Tijdens de opvang is ook actieve, op de persoon gerichte financiële begeleiding voor statushouders noodzakelijk. Niet iedereen kan alle gegeven informatie direct tot zich nemen. Statushouders hebben andere belangrijke zaken die de aandacht vragen, zoals het regelen van gezinshereniging en zorgen voor familieleden in land van herkomst. Het COA helpt statushouders niet altijd actief met het aanvragen van het kindgebonden budget. VluchtelingenWerk benadrukte bij de Nationale ombudsman dat er hierdoor maar 42

‘In uitvoering; Een analyse van het op statushouders gerichte beleid en wat er nodig is om dit beleid te verbeteren’, SCP policy brief, september 2021, p. 7.

Een status met weinig armslag

17

weinig statushouders in de opvang kindgebonden budget ontvangen. Dit zorgt voor een flink financieel gat. Een gezin met vier kinderen mist al gauw honderden euro’s kindgebonden budget per maand.43 Een alleenstaande ouder mist daarbovenop de verhoging van het kindgebonden budget (alleenstaande ouderkop, ALO-kop) van € 273,75 per maand.

2.9

Conclusie

Statushouders zonder goede begeleiding lopen een hoog risico om langdurig financieel in de knel te komen. De individuele factoren met negatieve invloed op de financiële situatie en zelfredzaamheid zijn: • gebrek aan basiskennis van de Nederlandse taal en het financiële systeem; • ontbreken van digitale vaardigheden; • onverwerkte traumatische gebeurtenissen; • klein sociaal netwerk; • extra kosten, bijvoorbeeld leges- en vertaalkosten en de kosten voor gezinshereniging; • geen financiële buffer en privéschulden door vluchtreis naar Nederland; • financiële ondersteuning van familie in land van herkomst; • financiële veranderingen door wijzigingen in gezinssamenstelling en verhuizing van een azc naar een gemeente. Daarnaast is er een aantal andere factoren met een negatieve invloed, die hierna aan bod komen. Door de combinatie van deze factoren hebben statushouders proactieve en professionele begeleiding nodig. Zelfredzaamheid van deze groep burgers is grotendeels een illusie. Ontzorgen is een stap in de goede richting maar lost niet alle problemen op. Dit volgt niet alleen uit het onderzoek van de Nationale ombudsman, maar ook uit de evaluatie van de pilot Ontzorgen. Vooral het inkomensgat door de late toekenning van toeslagen is problematisch en levert zowel gemeenten als statushouders stress op.

De verplichte periode van zes maanden ontzorgen wringt als die periode niet passend is bij de individuele behoefte. Verder ervaren gemeenten ontzorgen als tijdrovend en complex. Zij missen kennis over hoe zij op de beste manier ontzorgen en willen meer sturing en kennisdeling vanuit het Rijk. De Nationale ombudsman constateert dat er grote verschillen zitten in de kwaliteit, maar ook in de continuïteit van de begeleiding aan statushouders. Dit geldt zowel in de opvangfase door het COA als na huisvesting in de gemeente. Gemeenten kunnen zelf bepalen in hoeverre zij statushouders actief blijven ontzorgen en begeleiden naar financiële zelfredzaamheid. Er is geen wettelijke plicht voor gemeenten om statushouders, die vallen onder het oude inburgeringsstelsel, financieel te begeleiden. Gemeenten melden dat zij bezorgd zijn of zij voldoende beschikbare middelen hebben om alle statushouders passende begeleiding te bieden. Tijdens de opvang is ook actieve, op de persoon gerichte financiële begeleiding voor statushouders noodzakelijk. Doordat het COA geen actieve begeleiding biedt bij het aanvragen van het kindgebonden budget lopen statushouders regelmatig forse bedragen mis.

43

Het maximale kindgebonden budget in 2022 is per jaar voor een gezin met één kind € 1.220, met twee kinderen € 2.326, met drie kinderen € 3.327, en met ieder extra kind € 1.001. Dit bedrag wordt verhoogd voor kinderen boven 12 jaar met € 251 en voor kinderen boven 16 jaar met € 447 en voor een alleenstaande ouder met € 3.285 (artikel 2, Wet op het kindgebonden budget).

Een status met weinig armslag

18

3.

Ketenproblematiek 3.1

Waarom goede ketensamenwerking van belang is

Een bijstandsgerechtigde statushouder heeft met veel verschillende overheidsinstanties te maken. Net als andere sociale minima, gaat het om de gemeente (bijstandsuitkering, bijzondere bijstand), de Belastingdienst/Toeslagen (huur- en zorgtoeslag, kindgebonden budget), het UWV (aanvulling vanuit de Toeslagenwet) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB) (kinderbijslag). Voor een statushouder komt hier nog een aantal extra instanties bovenop: de Immigratieen Naturalisatiedienst (IND) (gezinsherenigingsprocedure), het COA (opvang) en DUO (inburgering). Als deze instanties onderling niet goed samenwerken, leidt dit tot (financiële) problemen en soms zelfs schulden bij statushouders. Statushouders krijgen in de regel te maken met een aantal overgangssituaties, waarbij veel wijzigingen optreden. Belangrijke overgangssituaties zijn de gezinshereniging en de verhuizing van azc naar de gemeente. Bij de verhuizing van de opvang naar de gemeente verandert er veel in de (financiële) situatie van de statushouder. En ze moeten in zeer korte tijd veel regelen. Als hun opvang eindigt, stopt namelijk ook het recht op het leef- en eetgeld van het COA (de Rva-verstrekkingen). Daarnaast gaat de verantwoordelijkheid voor de statushouder over van het COA naar de gemeente.

Het is hierdoor extra belangrijk om goede afspraken te maken over het aanvragen (als dit nodig is) van een bijstandsuitkering, bijzondere bijstand voor de vergoeding van de verhuis- en inrichtingskosten (inrichtingskrediet), een (basis)zorgverzekering en huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag.

Een medewerker van een gemeente: “De daadwerkelijke verhuizing naar de gemeente is een soort ‘D-Day’, omdat op dat moment alles bij elkaar komt; het aanvragen van de zorgtoeslag, huurtoeslag en een uitkering en het regelen van de aansluitingen voor gas, water en elektriciteit. De beslissingen over het recht op huur- en zorgtoeslag laten vervolgens ongeveer acht weken op zich wachten. Veel rekeningen moeten echter al vanaf de eerste dag na de verhuizing direct worden betaald. Statushouders gebruiken dan maar het krediet van de Sociale Dienst om boodschappen te doen.”

Door deze overgangssituaties treden dus veel wijzigingen op. En hoe meer wijzigingen, hoe meer administratiehandelingen en hoe groter de kans op miscommunicatie of fouten. Een klein foutje in de registratie kan al snel een negatief stapeleffect voor de statushouder veroorzaken. Dit komt doordat een andere overheidsinstantie voor de uitvoering van wettelijke regelingen de onjuiste informatie uit het systeem gebruikt. Dat er zoveel verschillende instanties betrokken zijn, maakt het ingewikkeld om fouten snel recht te zetten. Zelfs als dit fouten zijn die de overheidsinstantie zélf veroorzaakte. De instanties voeren elk eigen regelingen uit en handelen daarbij vanuit hun eigen perspectief. Dit is begrijpelijk, maar zorgt er ook voor dat statushouders en hun begeleiders er veel tijd kwijt aan zijn om alle betrokken instanties op de hoogte te brengen van de gewijzigde omstandigheden.

Een status met weinig armslag

19

Een vrijwilliger van VluchtelingenWerk: “Ik heb een belastingtoken waarmee ik toeslagen kan aanvragen voor statushouders bij de Belastingdienst/Toeslagen. Ik kreeg een melding in het systeem dat de aanvraag niet lukte, omdat er sprake was van ‘geen geldig verblijf’. Dit klopte niet en was een fout van de IND. Ik moest enorm veel telefoontjes met de IND en de Belastingdienst/Toeslagen plegen voordat dit werd rechtgezet. Intussen ging kostbare tijd verloren en zat de statushouder twee maanden zonder toeslagen.”

3.2

Knelpunten samenwerking COA – gemeente

Uit de gesprekken die de Nationale ombudsman voerde, kwam naar voren dat de contacten tussen het COA en gemeenten heel wisselend zijn. Soms heel goed, maar het komt ook voor dat er nauwelijks contact is. De geografische afstand – en het feit dat gemeenten met veel verschillende opvanglocaties afzonderlijke afspraken moet maken – bemoeilijken de onderlinge samenwerking. Daarnaast kwam uit de gesprekken naar voren dat de Algemene Verordening Gegevens­ bescherming (AVG) een knelpunt is bij de overdracht van de verantwoordelijkheden van het COA naar de gemeente. Het delen van medische informatie kan bijvoorbeeld alleen met toestemming van de statushouder. Als die toestemming er niet is, kan het gebeuren dat de statushouder een woning krijgt die niet geschikt is. Verder is op basis van de beschikbare informatie niet altijd duidelijk dat er bijvoorbeeld Wmo-voorzieningen nodig zijn. Het warme overdrachtsgesprek tussen COA, statushouder en gemeente, is een logisch moment om dit type informatie te delen, maar dat gebeurt lang niet altijd. Verder geeft een aantal gemeenten aan dat het COA het overdrachtsformulier, het zogenaamde Taakstellingvolgsysteem (TVS), erg summier invult. Hierdoor komt het voor dat de gemeente pas op het moment dat de statushouder zich bij hen meldt te weten komt waarmee ze rekening mee had moeten houden.

Een gemeente meldde de onderzoekers van de Nationale ombudsman dat het zou helpen om in beleid vast te leggen welke informatie het COA verplicht met de gemeente moet delen. En dat het COA het belang van het delen van deze informatie tijdens het driegesprek ook vooraf toelicht aan de statushouders zelf. Bijvoorbeeld door uit te leggen dat zij door een gebrek aan (medische) informatie misschien geen passende huisvesting vinden en voorzieningen niet op tijd krijgen. Het is voor de gemeente belangrijk te weten wie de statushouder is die ze gaan huisvesten. Overigens is het daarbij goed om te beseffen dat het voor een statushouder lastig is om ervaringen met onbekenden te delen en eventuele traumatische gebeurtenissen te moeten herbeleven.

Een adviseur migratie bij de gemeente: “Als het lukt en past, dan schuift er vanuit het COA een casemanager aan bij het gesprek. Dit gesprek was eerst bedoeld om de statushouders kennis te laten maken met de gemeente, maar de statushouder gebruikt dit gesprek nu ook om delen van de brede intake in te vullen. In het TVS ontbreekt vaak waardevolle informatie voor een succesvolle begeleiding; dan weten we alleen of er nareizigers komen maar niet dat sprake is van psychische of lichamelijke problemen.”

3.3

Knelpunten samenwerking met uitvoeringsinstanties

Medewerkers van het COA, gemeenten maar ook vrijwilligers van VluchtelingenWerk, begeleiden statushouders bij hun financiën. Zij gaven de Nationale ombudsman mee dat de samenwerking met de uitvoeringsinstanties niet altijd even soepel verloopt. Dit komt enerzijds omdat het systeem in Nederland complex is. Hierdoor is het zelfs voor deze hulpverleners niet altijd

Een status met weinig armslag

20

evident bij welke instantie zij moeten aankloppen. Anderzijds lopen zij er tegenaan dat de uitvoeringsinstanties niet goed bekend zijn met de leefsituatie van statushouders én lang niet altijd welwillend zijn om coulance te verlenen. Een concreet probleem waar gemeenten tegenaan lopen, is dat het erg lastig is om met DUO te komen tot een betalingsregeling in geval van schulden. Inburgeraars kunnen maximaal €10.000 lenen bij DUO. Statushouders die binnen de gestelde termijn van drie jaar aan de inburgeringsplicht voldoen krijgen een kwijtschelding van deze lening. Lukt ze dat niet en is dit verwijtbaar, dan moeten ze de lening (gefaseerd) terugbetalen. In de brief aan de minister van SZW benadrukte de Nationale ombudsman dat deze lening niet alleen veel zorgen, maar ook vaak forse schulden voor inburgeringsplichtigen met zich meebrengt.44 DUO is ook niet altijd bereid om soepel op te treden als er wel een betalingsregeling is, maar deze door omstandigheden niet is nagekomen. Gemeenten ervaren ook bij andere instanties, zoals het UWV en bij de Belastingdienst/Toeslagen lang niet altijd bereidwilligheid om statushouders tegemoet te komen. Begeleiders van statushouders hebben behoefte aan een vaste contactpersoon of ingang voor professionals bij uitvoeringinstanties om sneller te kunnen schakelen zonder steeds opnieuw de casus van een statushouder te hoeven uitleggen.

Een medewerker van het COA: “Ik had problemen bij het aanvragen van huurtoeslag voor een statushouder. Ik moest de BelastingTelefoon bellen, omdat bleek dat alle bewoners van het azc stonden ingeschreven op hetzelfde adres. Hierdoor leek het alsof de desbetreffende statushouder 80 medebewoners had. Dit moest ik laten rechtzetten. Ik was 1,5 uur aan de telefoon en werd vier keer doorverbonden, voordat ik een medewerker aan de lijn kreeg die het kon oplossen. Ik moest elke keer weer opnieuw de situatie uitleggen. Ik merk vaker dat medewerkers niet goed bekend zijn met de problemen van statushouders, het is voor hen geen dagelijkse praktijk. Hierdoor duurt het heel lang om dingen recht te zetten.”

3.4

Knelpunten in het kader van ontzorgen

Een gemeente moet voor het succesvol uitvoeren van de ontzorgtaak niet alleen zorgvuldig afstemmen met de statushouder zelf, maar ook met gemeentelijke diensten (bijvoorbeeld bij de aanvraag kwijtscheldingen) en verschillende externe partijen, zoals de nutsbedrijven en zorgverzekeraars. Dit brengt de nodige uitdagingen met zich mee. Statushouders mogen namelijk zelf kiezen met welke energieleverancier zij in zee gaan en welke zorgverzekering zij kiezen. Dit betekent dat gemeenten met veel verschillende partijen moeten afstemmen om betalingen op de juiste momenten binnen te krijgen en/of fouten te herstellen. Uit het onderzoek volgt dat gemeenten behoefte hebben aan landelijke en uniforme werkafspraken met externe partijen zoals woningcorporaties, nutsbedrijven en verzekeraars én de uitvoeringsinstanties als de Belastingdienst/Toeslagen, de SVB en DUO. Het regelen van (uitstel van) betalingen voor statushouders is nu tijdrovend, ook omdat er bij de uitvoeringsinstanties geen telefonische ingang is voor professionals. Het Verwey-Jonker Instituut suggereerde na onderzoek om uniforme kaders of blauwdrukken op te stellen voor contracten met en machtigingsformulieren voor, onder meer nutsbedrijven en verzekeraars.45