Nota Bestuurlijke Rolneming & Verbonden Partijen 2025

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

0

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

1

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

Inhoudsopgave 1 Inleiding 1.1 1.2

4

Waarom ‘Bestuurlijke rolneming’ bundelen met ‘Verbonden partijen’? Leeswijzer

DEEL I: Bestuurlijke rolneming

4 6

7

2 Bestuurlijke rolneming: zelf doen, helpen doen, laten doen, samen doen, of niet doen 8 2.1 Rolneming: bewuste bestuurlijke keuze 8 2.2 Afwegingskader bestuurlijke rolneming 9 Stap 1: Is er sprake van een Delfts publiek belang? 11 Stap 2: Móet de gemeente het zelf doen? 11 Stap 3: Kan de gemeente als opdracht-, subsidie-, of als regelgever een ander laten of helpen het publieke belang voldoende te behartigen? 11 Stap 4: Kan de wenselijke bestuurlijke invloed (zeggenschap) buiten de gemeentelijke organisatie voldoende worden ingevuld? 12 Stap 5: Is de vorming van/toetreden tot een (publiek- of privaatrechtelijke) organisatie nodig? 12 2.3 Doorverwijzing naar kaders 13 2.3.1 Zelf doen 13 2.3.2 Een ander helpen doen: subsidie 14 2.3.3 Een ander laten doen: inkoop (aanbesteding) 14 2.3.4 Bestuurlijk samen doen: sturen met elkaar óf in een verbonden partij 14 2.3.5 Niet doen: geen rol pakken en overlaten aan anderen 15

DEEL II: Verbonden partijen

16

3 Bestuurlijk samenwerken in verbonden partijen

17

3.1 Wat is een verbonden partij 17 3.1.1 Definitie verbonden partij 17 3.1.2 Meeste verbonden partijen: domein college 19 3.2 Kracht van verbonden partijen 19 3.2.1 Verzelfstandigingen als verbonden partij met volledige zeggenschap gemeente 20 De ‘dubbele’ bestuurlijke verhouding van de gemeente tot de verbonden partij 20 3.3.1 Opdracht geven aan verbonden partijen 20 3.3.2 De gemeente als eigenaar én opdrachtgever 20

3.3

4 Vormen van zeggenschap: wat is de meest geschikte? 4.1 Vormen van verbonden partijen 4.1.1 Vormen van publiekrechtelijke samenwerkingsorganisaties 4.1.2 Vormen van privaatrechtelijke samenwerkingsorganisaties 4.2 De meest geschikte vorm van zeggenschap en beheersing 2

22 22 22 23 25

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

5 Samen doen in verbonden partijen: beleidsuitgangspunten

30

5.1 Governance verbonden partijen 5.2 Beleidsuitgangspunten bij sturen 5.2.1 Vertegenwoordiging 5.2.2 Aansprakelijkheid in privaatrechtelijke organisaties 5.2.3 Beloning 5.3 Beleidsuitgangspunten bij beheersen 5.3.1 Dochterondernemingen

30 31 31 33 33 34 35

5.4 Beleidsuitgangspunten bij toezicht 5.5 Beleidsuitgangspunten bij verantwoorden 5.5.1 Rechtmatigheidsverantwoording verbonden partij

36 36 37

6 Grip op verbonden partijen 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

38

Inleiding Belangen bij een verbonden partij Uitvoering bestuurlijke en ambtelijke rollen Grip door samen te werken Evaluatie verbonden partijen

BIJLAGEN

38 38 40 43 45

46

Tabel A: Overzicht verbonden partijen Tabel B: Centrumregelingen (NIET verbonden partijen) Tabel C: Aandachtspunten bij de inrichting governance Bijlage D: format Paragraaf Verbonden partijen

3

47 48 49 52

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

1 Inleiding Deze nota bestaat uit twee delen. Deel I ‘Bestuurlijke rolneming’ behandelt de verschillende bestuurlijke rollen waarin de gemeente haar beleid kan (laten) uitvoeren en hoe de gemeente daar bewust keuzes in maakt. Deel II ‘Verbonden partijen’ gaat vervolgens in op de rol van bestuurlijke samenwerking met andere organisaties in zogeheten verbonden partijen en welke kaders de gemeente daarbij hanteert. Paragraaf 1.1 licht kort toe waarom deze twee delen in deze nota bij elkaar gebracht zijn. De leeswijzer (§ 1.2) presenteert vervolgens de opbouw van de hele nota.

1.1 Waarom ‘Bestuurlijke rolneming’ bundelen met ‘Verbonden partijen’? De onderwerpen ‘Bestuurlijke rolneming’ en ‘Verbonden partijen’ zijn in deze nota bij elkaar gebracht. Om dat toe te lichten gaan we eerst nader in op wat we bedoelen met bestuurlijke rolneming, omdat dat begrip niet algemeen gebruikt wordt. Bestuurlijke rolneming gaat over de keuze voor de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beleid. Deze rolneming heeft betrekking op de verschillende bestuurlijk-juridische rollen van de gemeente in de beleidsuitvoering. Namelijk, het gemeentebestuur: 1. doet zelf: voert zelf uit, en het bestuur houdt zelf de volle verantwoordelijkheid daarvoor, óf 2. helpt doen: door middel van subsidie, óf 3. laat doen: het uitvoeren door middel van (inkoop)contracten en aanbesteding, óf 4. doet samen: werkt bestuurlijk samen met bijvoorbeeld andere gemeenten, óf 5. doet niet: laat het initiatief over aan anderen en doet zelf niets. Deel I gaat nader in op deze rollen en, ter introductie, zetten we de bestuurlijke rolneming hier ook af tegen de uitvoerende rol, die niet hoeft overeen te komen. Zo kan de gemeente in bestuurlijke zin haar verantwoordelijkheid behouden (‘zelf doen’), en in de uitvoering wel samenwerken (met inwoners of organisaties). De rol van anderen is dan om mee te denken, of mee te doen, zonder dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid wijzigt.

Dit geldt bijvoorbeeld bij inspraak of participatie (‘Delfts doen’), en ook bij zoiets als Right to Challenge. Voor een omgekeerd voorbeeld (bestuurlijk samenwerken en zelf uitvoeren) zie kader hieronder. De uitvoeringsmodaliteiten worden niet verder uitgewerkt in deze nota. Zie daarvoor de betreffende kaders en beleidsdocumenten (linken hierboven en in §2.3).

4

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

Bestuurlijk ‘samen doen’ en in de uitvoering 'zelf doen' In een centrumregeling wordt door meerdere gemeenten (en soms andere overheden) in hun bestuurlijke rol samengewerkt, terwijl één van de deelnemers, tegen vergoeding van de kosten, de uitvoerende rol op zich neemt. Zo werkt de gemeente bijvoorbeeld bestuurlijk samen in Centrumregelingen voor Archief en Archeologie en ligt de uitvoerende rol bij de gemeente Delft zelf. Een ander voorbeeld vormt de Centrumregeling NAD Gemalenbeheer waarin Delft, PijnackerNootdorp en Leidschendam-Voorburg in hun bestuurlijk rol samenwerken, terwijl de uitvoerende rol van het beheren van de gemalen en riolen bij Pijnacker-Nootdorp ligt. (voor centrumregelingen zie ook: § 2.2 stap 5 en § 2.3.4) Dit idee van ‘bestuurlijke rolneming’ is voor het eerst uitgewerkt in de Nota Rolneming “Vasthouden en Loslaten: kader voor gemeentelijke rolneming in de (net)werkende stad Delft 2016-20201. Die nota heeft gediend als onderbouwing voor de toenmalige Verzelfstandigingsagenda2. Met het afronden van deze agenda, is de behoefte aan een aparte nota Rolneming komen te vervallen3. De raad is geïnformeerd over het voornemen om het integrale gedachtegoed ervan op te nemen in de update van de nieuwe Nota Verbonden partijen. Deel II, Verbonden partijen, is de opvolger van de ‘Nota Verbonden partijen: Over Delftse grenzen samenwerken’ 4 uit 2018.

In die nota is aangesloten op de Nota Rolneming uit 2016, waarbij grote overlap is opgetreden. Want de Nota Verbonden partijen gaat voor een belangrijk deel in op de keuze, al of niet, een verbonden partij op te richten of er bij toe te treden. In dat keuzeproces worden logischerwijze de bestuurlijke rollen langsgelopen zoals de Nota Rolneming die ook behandelt. Zo was het keuzeschema (stroomschema) in beide nota’s opgenomen en toegelicht. Beide genoemde voormalige nota’s zijn hier bij elkaar gebracht om deze overlap weg te nemen en vanwege de wens van de raad het aantal nota’s terug te brengen. Bij het herschrijven van deel I is de transparantie vergroot door het bestuurlijke aspect van de rolneming te accentueren en te hernoemen naar bestuurlijke rolneming. Hierbij is de tekst ook flink ingekort. Daarbij is ook het uitgangpunt losgelaten uit de oude Nota Rolneming om bestuurlijk minder ‘zelf te doen’ en meer uitvoering op afstand te plaatsen, als een regiegemeente. Verder is nieuw dat deze nota nu doorverwijst naar de relevante kaders of toelichting voor de verschillende bestuurlijke rollen. Wat betreft verbonden partijen heeft deze nota expliciet aandacht voor de voordelen van bestuurlijk samenwerken en hoe om te gaan met de complexiteit daarvan.

Tot slot is nieuw in de nota dat verbonden partijen waar de gemeente de enige deelnemer is, als aparte categorie wordt onderscheiden, de zogeheten dochterondernemingen of 100% deelnames.

1

Besproken in de Commissie EFB, 14 januari 2016, en definitieve versie 1 februari 2016, toegezonden met brief van 7 februari 2016 met nummer 2706400. 2 Zie bijvoorbeeld Programmabegroting Delft 2018 – 2021, Paragraaf Rolneming 3 Raadsbrief zaak nr. 2050944, d.d. 8 dec 2020 4 Vastgesteld door de raad 8 maart 2018, zaak 3177311 (RIS nummer). Dat was weer de opvolger van nota Capita Selecta deelnemingenbeleid (2011).

5

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

1.2 Leeswijzer Deze nota bestaat uit twee delen: Deel I - Bestuurlijke rolneming (Hoofdstuk 2) en Deel II - Verbonden partijen (Hoofdstukken 3 t/m 5). Deel I, hoofdstuk 2, gaat eerst in op het belang om goed af te wegen welke bestuurlijke rol de gemeente op zich wil nemen, binnen de wettelijke mogelijkheden. Voor het maken van een onderbouwde afweging tussen de verschillende rollen is een schema ontwikkeld, inclusief de optie om geen rol te pakken, ‘niet doen’. Tot slot worden de bestuurlijke rollen - zelf doen, helpen doen (subsidiëren), laten doen (inkopen), bestuurlijk samen doen en niet doen - kort uitgewerkt en de lezer doorverwezen naar specifieke kaders en toelichting elders. Deel II, bestaande uit hoofdstukken 3, 4, 5 en 6, gaat nader in op één van de bestuurlijke rollen, namelijk die van bestuurlijk samenwerken, en dan specifiek samenwerken binnen een verbonden partij. In hoofdstuk 3 wordt eerst aandacht gegeven aan de definitie van verbonden partijen, dan wordt toegelicht hoe de kenmerken de kracht geven om echt samen te werken en daarna wordt de dubbele verantwoordelijkheid besproken. Hoofdstuk 4 bevat het vervolg op het stappenplan uit hoofdstuk 2 om te komen tot de geschikte vorm van zeggenschap voor een verbonden partij.

De zeggenschap bestaat uit een combinatie van rechtsvorm (publiek- of privaatrechtelijk) en instrumentarium om grip te houden op de verbonden partij. In hoofdstuk 5 gaat de nota nader in op de governance-aspecten bij verbonden partijen, beleidsuitgangspunten en het beheersinstrumentarium om het publieke belang te behartigen. Hoofdstuk 6 begint bij de belangen en bespreekt vervolgens de rollen van college, ambtelijke ondersteuning en de raad. Daarna wordt benoemd dat persoonlijk contact het verschil maakt en de beleving van grip versterkt en het hoofdstuk wordt afgesloten met de functie van evaluatie in de samenwerking.

6

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

DEEL I: Bestuurlijke rolneming Bewust kiezen voor de rol die het beste past

7

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

2 Bestuurlijke rolneming: zelf doen, helpen doen, laten doen, samen doen, of niet doen Bestuurlijke rolneming is de keuze voor de bestuurlijke rol die het gemeentebestuur het beste vindt passen bij haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beleid of taak. Dient de uitvoering geheel onder eigen bestuurlijk verantwoordelijkheid plaats te vinden? Of met bestuurlijke steun of een opdracht door anderen? Of in bestuurlijke samenwerking met anderen, of is er geen verantwoordelijkheid van de gemeente nodig? Dit hoofdstuk gaat achtereenvolgens in op: • het belang van het maken van een bewuste keuze voor de bestuurlijke rol van de gemeente (§ 2.1), • het afwegingskader voor een dergelijke keuze (§ 2.2), en • de verwijzing naar de relevante kaders die van toepassing zijn voor de verschillende bestuurlijke rollen (§ 2.3).

2.1 Rolneming: bewuste bestuurlijke keuze De keuze voor een bestuurlijke rol is belangrijk want deze rol kan sterk bepalend zijn voor de uitkomsten van het beleid. De gekozen bestuurlijke rol gaat gepaard met een bijbehorende verantwoordelijkheid voor de uitvoering. En de invulling van die verantwoordelijkheid kan bepalend zijn voor de betrokkenheid, medewerking en inbreng door burgers en organisaties. Tevens is de bestuurlijke rol bepalend voor de efficiëntie, de snelheid en de mogelijkheden om bij te sturen bij gewijzigde omstandigheden. Aldus bepaalt de bestuurlijke rolneming de kwaliteit van de uitvoering, en daarmee de uitkomsten van het beleid. Daarom wil het gemeentebestuur bewust stil staan bij de keuze voor de best passende bestuurlijke rol in het maatschappelijk verkeer. De keuzemogelijkheid van de gemeente voor een bestuurlijke rol is wel afhankelijk van de ruimte in de wetgeving. Zo is de gemeente op meerdere gebieden aangewezen als uitvoerder van rijksbeleid, waarbij zij in bepaalde gevallen ook verplicht is om de uitvoering zelf te doen (bijvoorbeeld uitgifte van paspoorten). En, andersom, komt het ook voor dat de wetgever heeft bepaald dat een taak juist door andere partijen uitgevoerd moeten worden (bijvoorbeeld taken op het gebied van veiligheid (Veiligheidsregio) of gezondheid (GGD)), waartoe bestuurlijk moet worden samengewerkt.

Wanneer er wettelijk geen rol is voorgeschreven, dan komt het overwegen van de rol van de gemeente aan de orde. Er zijn vijf rollen te onderscheiden: 1) zelf doen: de gemeente behoudt bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering; 8

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

2) een ander helpen doen: de gemeente kan de uitvoering van activiteiten die bijdragen aan doelen van de gemeente stimuleren of (financieel) helpen uitvoeren door een subsidie te verstrekken, met subsidievoorwaarden; 3) een ander laten doen: de gemeente kan een taak laten uitvoeren door derden door diensten/werken in te kopen onder inkoopvoorwaarden; 4) bestuurlijk samen doen: bestuurlijk afspraken maken met andere publieke (en soms private) partijen in een convenant óf bestuurlijk samenwerken in een verbonden partij. 5) niet doen: bestuurlijk geen rol pakken en het initiatief overlaten aan anderen. De keuze tussen deze vijf rollen is, binnen het wettelijk kader, een bestuurlijke keuze voor de bestuurlijke rol in de verantwoordelijkheid voor de uitvoering. De volgende paragraaf bevat het afwegingskader ter ondersteuning van de politiek-bestuurlijke besluitvorming over bestuurlijke rolneming.

2.2 Afwegingskader bestuurlijke rolneming De keuze voor een bepaalde rol moet welbewust worden genomen door het gemeentebestuur. Onderstaand afwegingskader (Figuur 1) bevat de kritieke vragen, die een onderbouwde keuze voor de bestuurlijke rol ondersteunen. De toelichting bij het kader geeft per stap de nuances die niet in het schema passen. De vragen in het schema zijn bestuurlijk en politiek, daarmee is het afwegingskader geen beslisboom die automatisch kan worden doorlopen als ware de beantwoording een technische kwestie met juiste (of onjuiste) antwoorden. (Ter ondersteuning verwijzen we ook naar een schema met toelichting in Binnenlands Bestuur) Het gebruik van het afwegingskader wordt aanbevolen bij de keuzemogelijkheid voor een bestuurlijke rol in de uitvoering van (nieuw) beleid of taak. Het gebruik van het afwegingskader is verplicht bij de rol van bestuurlijk samenwerken, speciaal bij de oprichting van, toetreding tot, of opheffing van een verbonden partij. De verplichting geldt in combinatie met het vervolgschema in Deel II (vervolgvragen 6 en 7 in § 4.2).

9

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

Figuur 1: Afwegingskader deel I - bepaling van de rol van de gemeente

10

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

Stap 1: Is er sprake van een Delfts publiek belang? De Wetenschappelijke Raad van het Regeringsbeleid schrijft hierover: “Er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijke belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt”. Dus de beantwoording van de vraag in deze stap is een kwestie van overtuiging(en) i) of de kwestie van belang is voor de samenleving in Delft en ii) of andere partijen (burgers of (semi)publieke of private organisaties) in de samenleving de activiteit in het kader van het publieke belang (voldoende) oppakken. Daarnaast is ook relevant of de gemeente wettelijk grond heeft activiteiten te ontwikkelen in het bestemde domein (zie ook Prodemos-wat doet de gemeente?). Wanneer het gemeentebestuur van oordeel is dat er géén sprake is van een Delfts publiek belang of van een publiek belang dat niet door de gemeente behartigd kan of mag worden, zal de gemeente ‘niet-doen’ en het aan de markt of andere overheden overlaten. Als de gemeente wel een Delfts publiek belang onderkent, volgt stap 2.

Stap 2: Móet de gemeente het zelf doen? In verlengde van vraag 1 kan de vraag ook gelezen worden als: is uitvoering onder directe verantwoordelijkheid van het college noodzakelijk voor de behartiging van het publieke belang? De noodzaak om zelf de taak uit te voeren kan bijvoorbeeld voortkomen uit: • een wettelijke verplichting: bijvoorbeeld het sluiten van huwelijken en leerplicht; • de wens om zelf regie te houden (bijvoorbeeld vanwege groot strategisch belang); • de risico’s en onzekerheden in de uitvoering waardoor subsidie niet wenselijk is, en uitbesteding waarschijnlijk alleen mogelijk tegen hoge kosten. • marktfalen (bijvoorbeeld door specifieke vraag met te weinig aanbieders) Bij volledige gemeentelijke betrokkenheid zal de activiteit zelf worden uitgevoerd. Als er geen noodzaak is om een taak zelf te doen, dienen de andere modaliteiten voor uitvoering ook overwogen te worden en volgt stap 3.

Stap 3: Kan de gemeente als opdracht-, subsidie-, of als regelgever een ander laten of helpen het publieke belang voldoende te behartigen? In deze stap geldt dat de gemeente zich het publieke belang aantrekt en niet zelf de uitvoering van beleid ter hand hoeft of wil nemen. De gemeente faciliteert het behartigen van het publieke belang in de uitvoering van beleid of taak door één van de volgende opties: • privaatrechtelijk: door goederen, diensten of bouwprojecten (werken) in te kopen bij externe uitvoerders; in deze gevallen is sprake van een contractuele relatie; • publiekrechtelijk, tweezijdig: uitvoering door derden met subsidies op basis van gemeentelijke subsidievoorwaarden (bijvoorbeeld voor sport, kunst en cultuur); • publiekrechtelijk, eenzijdig: de inzet van regelgeving en voorschriften om het publieke belang te dienen en de handhaving van deze voorschriften door middel van toezicht.

11

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

Voorwaarde is dat de gemeente voldoende invloed heeft om de door haar gewenste publieke taak op de door haar gewenste condities (prijs, kwaliteit, informatie) en met de gewenste verantwoording te laten uitvoeren. Mocht deze invloed op de behartiging van het publieke belang geheel of gedeeltelijk ontbreken, dan volgt stap 4.

Stap 4: Kan de wenselijke bestuurlijke invloed (zeggenschap) buiten de gemeentelijke organisatie voldoende worden ingevuld? Op basis van vraag 2 is nu duidelijk dat de uitvoering niet intern moet worden belegd én op basis van vraag 3 dat het niet wenselijk is het helemaal aan anderen over te laten via contract, subsidie en/of regelgeving. Dus enige bestuurlijke invloed is toch gewenst. De wenselijkheid van zeggenschap kan van toepassing zijn indien de risico’s en onzekerheden van de sturingsinstrumenten van stap 3 als groot worden beoordeeld. De oorzaak van de behoefte aan zeggenschap kan liggen: • bij de gemeente, bijvoorbeeld indien de gemeente in haar opdracht-gevende rol niet in staat is eenduidige prestaties en resultaten te definiëren vanwege onzekerheden in het beleid of uitvoering, of, • bij de externe uitvoerder, bijvoorbeeld, indien de externe uitvoerder een monopolist is/wordt, dan kunnen de risico’s voor de gemeente als opdrachtgever te groot zijn. Gedeeltelijke of gedeelde bestuurlijke zeggenschap kan worden gerealiseerd door bestuurlijke afspraken over uitvoering op half-lange afstand of ‘onder de vleugels van de gemeente’. Dit gaat onder meer over convenanten, deelnemingen, al dan niet met het recht om bestuur of Raad van Toezicht te benoemen, of zitting te nemen in het bestuur etc. (zie vraag 5 en Deel II).

De zeggenschap wordt dan wel altijd ingeperkt door een grotere ‘bestuurlijke afstand’ en mogelijk ook door ‘verdunning’ of verwatering. De zeggenschap verloopt dan, namelijk, indirect via het bestuur van de andere organisatie. En daarmee wordt de bestuurlijke invloed en sturing in elk geval vertraagd want de aansturing vergt meer overleg. Bovendien wordt bij samenwerking de zeggenschap gedeeld met de samenwerkingspartners en dat leidt niet alleen tot vertraging maar geeft ook de kans dat anderen een andere afweging maken dan Delft bij een botsing van publieke belangen. Bij deze stap is de vraag of bestuurlijke afspraken de nadelen van de gedeeltelijke of gedeelde zeggenschap voldoende kunnen beperken of, zelfs, voorkomen. Als de weging van deze risico’s en mogelijke maatregelen leidt tot een negatief antwoord op de vraag, zal de uitvoering (toch) intern ter hand moeten worden genomen. Bij positief antwoord door naar vraag 5. Stap 5: Is de vorming van/toetreden tot een (publiek- of privaatrechtelijke) organisatie nodig? Voor sommige publieke belangen volstaan bestuurlijke afspraken om zaken af te stemmen tussen het college en besturen van andere organisaties zonder dat er een uitvoeringsorganisatie hoeft te worden opgericht of tot een worden toegetreden.

Bijvoorbeeld wanneer het publieke belang gelegen is in onderlinge afstemming van de aansluiting ruimtelijke ordening en inrichting openbare ruimte tussen campus en stad (Convenant met TU Delft), of bijvoorbeeld wanneer uitvoering gebaat is bij uitvoering door één gemeente (zie kader op p. 5). 12

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

In dergelijke gevallen worden bestuurlijke afspraken gemaakt in de vorm van een convenant, een gezamenlijke intentieverklaring of een bestuurlijke afspraak. Vaak zal dit in juridische zin gaan om een ‘regeling zonder meer’ zoals omschreven in art 1 van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In een centrumregeling (Wgr art 8 lid 4) wordt afgesproken dat de ene gemeente de uitvoering doet voor de andere tegen (kostendekkende) vergoeding. Ook kan een collegelid deelnemen aan een bestuur (bijvoorbeeld van een stichting) zonder dat er sprake is van een financiële aansprakelijkheid (‘financieel belang’) voor de gemeente. In al deze gevallen is er geen sprake van een verbonden partij voor de gemeente in het kader van het BBV. Voor de relevante kaders zie § 2.3.4. Als de gemeente, vanwege het Delfts publieke belang, toetreedt tot een publiek- of privaatrechtelijke organisatie5, of die opricht, met bestuurlijk én financieel belang dan neemt de gemeente deel aan een verbonden partij. De kaders die van toepassing zijn voor de verbonden partijen zijn beschreven in Deel II (hoofdstuk 3, 4, 5 en 6) van deze nota.

2.3 Doorverwijzing naar kaders 2.3.1 Zelf doen Met ‘Zelf doen’ wordt bedoeld dat de uitvoering van een taak onder directe verantwoordelijkheid van het college valt. Delft doet het bestuurlijk zelf. Meestal vindt de uitvoering plaats binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente, en een enkele keer biedt de organisatie ambtelijke ondersteuning aan een elders belegde taak. Hierbij zijn, logischerwijs, alle kaders van de gemeente van toepassing. Denk aan (niet uitputtend): Financiële verordening, Organisatieregeling, Budgethoudersregeling, Informatiebeheer, Inkoopbeleid, Privacybeleid, Nota Reserves, voorzieningen en investeringen 2021, Verordening gemeentegaranties geldleningen, Treasury statuut 2023, Mandaatregeling, Nota risicomanagement, Nota grondbeleid, etc. Instrumenten zoals bijvoorbeeld “Delfts doen” en de ‘Right to Challenge’ kunnen worden ingezet om inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties te betrekken bij de plannen voor de stad. Ondanks de inbreng van anderen in verschillende vormen, valt zo’n participatieproces bestuurlijk plaats onder de verantwoordelijkheid van het college. Deze processen zijn een vorm van (bestuurlijk) zelf doen (zie ook § 1.1).

De uitkomst van participatie of het uitoefenen van het right to challenge kan zijn dat een organisatie een subsidie krijgt (zie 2.3.2) of dat er mogelijk besloten wordt een bestuurlijk convenant te tekenen met andere bestuurlijke partijen. In het laatste geval stapt de gemeente in de rol van ‘bestuurlijk samen doen’ (zie 2.3.4).

5

In privaat recht betreft het de vennootschappen (BV en NV), de stichting, de vereniging en coöperatie, en in het publiek recht het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie en het gemeenschappelijk orgaan, waarvan alleen de laatstgenoemde geen rechtspersoonlijkheid heeft. Hierover meer in Deel II.

13

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

2.3.2 Een ander helpen doen: subsidie De gemeente kan de uitvoering van activiteiten door anderen stimuleren. Het gaat dan om activiteiten die bijdragen aan het bereiken van doelen van de gemeente. De gemeente kan hiervoor financiële middelen ter beschikking stellen (subsidie), als de kosten voor de initiatiefnemer te hoog zijn, waardoor de activiteiten zonder de financiële middelen niet plaats zouden vinden. . De kaders voor subsidie zijn te vinden in de Algemene subsidieverordening Delft. Daarnaast is voor subsidie ook de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van groot belang en de regelgeving in verband met het tegengaan van onterechte staatsteun. Of een vergoeding als subsidie kan worden verstrekt is vaak geen kwestie van een vrije keus voor de gemeente. Het hangt in veel gevallen af van de aard van het gewenste resultaat (zie Pianoo: Subsidie of overheidsopdracht). 2.3.3 Een ander laten doen: inkoop (aanbesteding) De gemeente kan de uitvoering van taken overlaten aan anderen en hiervoor een opdracht verstrekken tegen een volledige vergoeding en eventuele winstmarge (zie inkoop). In deze rol stelt de gemeente de eisen aan de te leveren dienst of het product.

De kaders voor inkoop zijn voorgeschreven in de (Europese) aanbestedingsregels (voor toelichting zie bijvoorbeeld Pianoo, expertisecentrum Ministerie Economische Zaken en Klimaat) en nader uitgewerkt voor de gemeente in het Inkoopbeleid Delft. 2.3.4 Bestuurlijk samen doen: sturen met elkaar óf in een verbonden partij De nota onderscheidt twee hoofdlijnen van bestuurlijke samenwerking: 1. sturen met elkaar door afstemmen, of 2. samen sturen in een zelfstandige organisatie. De eerste hoofdlijn heeft betrekking op bestuurlijke afspraken zonder een organisatie op te richten (of daar aan deel te nemen). Er worden veel termen gebruikt voor dergelijke bestuurlijke afspraken, zoals (hoofdlijnen)akkoord, convenant, pact, (samenwerkings)overeenkomst, verdrag, charter, deal etc. In de VNG Handreiking intergemeentelijke samenwerking wordt dit benoemd als afstemmingssamenwerking. Onder afstemmingssamenwerking wordt verstaan bestuurlijke afspraken waarin beleid en uitvoering wordt afgestemd met anderen. Uitgangspunt is dat de bestuurlijke afspraak de juridische grondslag helder aangeeft. Vaak kwalificeert zo’n samenwerking voor een zogenaamde ‘regeling zonder meer’ (art 1 Wgr). Eventueel kan dit ook gaan om een bevoegdhedenovereenkomst in het publiek recht, of een beleidsovereenkomst voor afstemming van privaatrechtelijke bevoegdheden.

Indien er uitvoering van werkzaamheden aan elkaar worden opgedragen kan het gaan om netwerksamenwerking, zoals bij een centrumregeling (art 8 lid 4 Wgr6). De Aanwijzingen voor convenanten, die verplicht zijn op rijksniveau, worden voor de gemeente aanbevolen om te volgen voor bestuurlijke afspraken met andere bestuurlijke partijen. Op al deze soorten afspraken is de Algemene wet bestuursrecht van toepassing en is juridisch afdwingbaarheid van de afspraken een belangrijk 6

De VNG Handreiking onderscheidt ook nog de ‘overeenkomst tot opdracht’ in het privaatrecht (art 7:400 BW)

14

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

aandachtspunt, zowel indien de gemeente wil kunnen afdwingen als wanneer de gemeente kan worden afgedwongen. Betrokkenheid van juridische expertise is hierbij van groot belang. In de tweede hoofdlijn krijgt bestuurlijke samenwerking vorm in een zelfstandige organisatie. Dit betreft de vorming van een organisatie volgens het publiekrecht, in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), of een privaatrechtelijke samenwerking in de vorm van deelname in een vennootschap, lid van een vereniging of coöperatie, of betrokkenheid bij een stichting. Indien de gemeente bij de betreffende zelfstandige organisatie een bestuurlijk belang heeft én een financieel belang (aandelen en/of aansprakelijkheid), dan betreft het een zogenaamde ‘verbonden partij’. Voor de kaders voor ‘verbonden partijen’ wordt verwezen naar deel II van deze nota. 2.3.5 Niet doen: geen rol pakken en overlaten aan anderen Indien de taak niet wordt beschouwd als een gemeentelijke overheidstaak of wanneer er niet een wettelijke verplichting ligt bij de gemeente, dan is de vraag wat de gevolgen zijn van wel iets doen versus ‘niet doen’. Die afweging kan mogelijk geholpen worden met een maatschappelijke kosten-baten analyse (mkba).

Hierbij wordt aangetekend dat de (gemeentelijke) overheid de sterke neiging heeft om bij een gerezen probleem direct daadkracht te tonen en tot actie over te gaan (ook wel bekend als de zogenaamde risicoregelreflex7, 8). De aanbeveling is dan ook om bij voornemens tot (nieuwe) regelgeving of ander overheidshandelen te overwegen of de gevolgen ervan voldoende worden overzien en of het doelmatig en verantwoord is. Bij ‘niet doen’ laat de gemeente het initiatief over aan de samenleving. De verantwoordelijkheid voor het initiatief ligt dan geheel en al buiten de gemeente, waarbij zij wel betrokken kan worden, vanwege taken die zij heeft in de voorwaardelijke sfeer voor bijvoorbeeld handhaving of bestemmingsplannen.

Margot Trappenburg, ‘Incidenten worden niet voorkomen door steeds nieuwe regels. Ze gebeuren gewoon. Wen er maar aan.’ NRC Handelsblad, 15 mei 2010 8 Handreiking Bestuurlijk Balanceren met risico's en verantwoordelijkheden, Ministerie BZK, 21-01-2015 7

15

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

DEEL II: Verbonden partijen Uitwerking van de rol om bestuurlijk samen te werken in een organisatie

16

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

3 Bestuurlijk samenwerken in verbonden partijen Voor goede en efficiënte uitvoering van gemeentelijke beleidsdoelen kan, of moet soms, de gemeente bestuurlijk samenwerken met andere gemeenten en/of overige organisaties. De afwegingen die ten grondslag liggen aan het kiezen voor bestuurlijke samenwerking zijn in het voorgaande hoofdstuk beschreven. Als die samenwerking de vorm krijgt van een zelfstandige organisatie, waar de gemeente bestuurlijk en financieel aan deel neemt, dan is er sprake van een verbonden partij. In dit hoofdstuk wordt toegelicht wanneer sprake is van een verbonden partij (§ 3.1), wat de kracht is van samenwerking in de vorm van een verbonden partij (§ 3.2) en wat dit betekent voor de rol van de gemeente bij deelname in een verbonden partij (§ 3.3). In Bijlage A is een overzicht opgenomen van de verbonden partijen waar de gemeente aan deelneemt bij vaststelling van deze nota.

3.1 Wat is een verbonden partij 3.1.1 Definitie verbonden partij Het begrip verbonden partij wordt gedefinieerd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) als volgt: •

Artikel 1. b. verbonden partij: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft;

•

Artikel 1. c. financieel belang: een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt;

•

Artikel 1. d. bestuurlijk belang: zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht;

Verbonden partijen zijn dus zelfstandige organisaties zijn met een eigen bestuur en een wettelijke grondslag. Uit het publiek en privaatrecht volgt dat de verbonden partij rechtspersoonlijkheid heeft, met uitzondering van een zogeheten Gemeenschappelijk orgaan, één van de lichte vormen van een Gemeenschappelijke Regeling (Delft kent in 2024 niet een dergelijke deelname). Het bestuurlijke belang in de verbonden partij wil zeggen dat de gemeente deel uitmaakt van het bestuur of stemrecht heeft in de aandeelhouders- of ledenvergadering van die verbonden partij. Het financieel belang in een verbonden partij houdt in dat de gemeente financieel aansprakelijk is voor haar deel, oftewel aan de lat staat om eventuele schulden te 17

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

dekken. Het verstrekken van een bijdrage aan een partij, bijvoorbeeld als subsidie, geldt daarom, op zichzelf, niet als financieel belang. Hieruit volgt dat de publiekrechtelijke gemeenschappelijke regelingen met een zelfstandige organisatie, waar Delft aan deelneemt, kwalificeren als verbonden partij9. En dat geldt ook voor privaatrechtelijke vennootschappen en coöperaties waar Delft aan deelneemt of lid van is. Dit zijn over het algemeen samenwerkingsverbanden met andere gemeenten, soms met de provincie, en/of met andere (meestal publieke) organisaties. En onder de definitie vallen ook deelnemingen waar de gemeente enig aandeelhouder is (100% van de aandelen in handen). In de praktijk betreft dit bestuurlijk zelfstandig vormgegeven organisaties voor de uitvoering van gemeentelijke taken met regie bij de gemeente. Dan is er geen sprake van samenwerking met andere deelnemers, maar dan is er altijd wel sprake van samenwerking met de verbonden partij. Voor een overzicht van de verbonden partijen bij vaststellen van deze nota zie bijlage A.

Figuur 2: Verantwoordelijkheden Raad en College

9

Als de samenwerking bestaat uit gezamenlijk overleg met één of meerdere andere organisaties, dan vormt het

overlegorgaan niet een verbonden partij. Ook indien ter ondersteuning van dat gezamenlijke overleg een bureau wordt ingericht, maar zonder publiekrechtelijke of privaatrechtelijke grondslag, dus zonder eigen bestuur, kwalificeert het niet als verbonden partij.

18

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

3.1.2 Meeste verbonden partijen: domein college Het deelnemen aan een verbonden partij is een instrument voor de gemeente om de door de raad vastgestelde doelen te bereiken. Dit betreft meestal uitvoerende organisaties. Deze heten beleidsarme verbonden partijen. Daartegenover staan de beleidsrijke verbonden partijen. In bijlage A is deze eigenschap, aangeduid met een A respectievelijk een R, opgenomen in de laatste kolom van de tabel. De raad verhoudt zich tot de beleidsarme verbonden partij vergelijkbaar als tot de gemeentelijke organisatie (zie Figuur 2). Zowel de verbonden partij als de gemeentelijke organisatie worden aangestuurd door het college, dat daarbij gehouden is aan de kaders van de raad. De relatie van de raad tot een verbonden partij is dus niet hetzelfde als de relatie van de raad tot het college. De raad is alleen in indirecte zin kaderstellend voor de uitvoering door een verbonden partij. Meer over deze rollen in hoofdstuk 6.

3.2 Kracht van verbonden partijen Het samenwerken binnen een verbonden partij biedt zekerheid over het nakomen van afspraken door de deelnemende partijen, die andere vormen van bestuurlijke samenwerking, in een overlegvorm of netwerkverband, niet biedt. Uit de definitie van een verbonden partij volgt namelijk dat de deelnemers zonder overleg én overeenstemming de gemaakte afspraken niet kunnen opzeggen of ontlopen. Dit is een voordeel ten opzichte van andere vormen van gelijkwaardige samenwerking (zonder hiërarchie), die kampen met onzekerheid of de ander(en) hun inzet wel plegen en of afspraken wel zullen worden nagekomen en of de opbrengst van de samenwerking wel gelijkelijk wordt verdeeld. De kracht van verbonden partijen is dat deze onzekerheid is weggenomen. Omdat iedere deelnemer aan de verbonden partij bestuurlijk én financieel belang heeft in de verbonden partij hebben alle deelnemers er belang bij dat de gezamenlijke afspraken over bijvoorbeeld inzet en bijdragen worden nagekomen. Daardoor kunnen er afspraken gemaakt worden over lange-termijn investeringen, structurele bijdragen voor het in dienst nemen van werknemers voor de uitvoering van taken, huren van kantoorruimte en bijvoorbeeld opleiden van personeel.

Dus binnen verbonden partijen zijn de deelnemers per definitie medeverantwoordelijk en medeaansprakelijk en daarmee gezamenlijk ‘eigenaar’ en tot elkaar ‘veroordeeld’, zodat er (h)echt kan worden samengewerkt. Uittreding uit een verbonden partij is mogelijk, en wel volgens de afspraken die daarover moeten zijn vastgelegd bij toetreding of oprichting van de verbonden partij. Afspraken over uittreding of ontbinding zijn noodzakelijk, omdat de samenwerking op enig moment in de toekomst zijn maatschappelijke meerwaarde kan verliezen, bijvoorbeeld omdat de gemeente, of een andere deelnemer, een ander beleid of doelstelling verkiest10. 10

Kanttekening hierbij is dat er voor sommige wettelijke taken (bijvoorbeeld brandweerzorg, gezondheidszorg, milieuvergunningverlening, inkoop jeugdzorg) een voorgeschreven samenwerkingsverband verplicht is, waardoor uittreden een stuk lastiger ligt. De Veiligheidsregio, de Omgevingsdienst, de GGD/VT en Jeugdzorgregio inkooporgaan zijn verplichte samenwerkingsverbanden.

19

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

3.2.1 Verzelfstandigingen: verbonden partij met volledige zeggenschap Bij deze verbonden partijen gaat het dus niet om het samenwerken met anderen binnen een zelfstandige organisatie, maar is bewust gekozen voor de oprichting van een zelfstandige organisatie met bestuurlijke afstand tot het college. Deze is vastgelegd in de afspraken (statuten) bij de oprichting. Daarbij gaat het om afspraken over onder meer de procedure voor benoeming van leden van het bestuur, de Raad van Commissarissen en de directie van de verbonden partij. Voor de nadere invulling van de kaders voor deze afspraken zie hoofdstuk 5.

3.3 De ‘dubbele’ bestuurlijke verhouding van de gemeente tot de verbonden partij 3.3.1 Opdracht geven aan verbonden partijen De verbonden partij waaraan de gemeente deelneemt, voert taken uit voor de gemeente. De gemeente is daarmee niet alleen deelnemer in de verbonden partij, maar ook afnemer, of ‘klant’, van de diensten/producten van deze organisatie. De werkwijze is afhankelijk van de gemaakte afspraken bij de vorming of toetreding met de andere deelnemers. Bij opdrachtverlening wordt er een overeenkomst gesloten tussen de verbonden partij (als opdrachtnemer) en de gemeente (als opdrachtgever) in de vorm van een prestatieovereenkomst of dienstverleningsovereenkomst. Belangrijk instrument in de opdrachtgeversrol zijn heldere, schriftelijke afspraken, waarin de wederzijdse rechten en plichten zijn vastgelegd. Dit om misverstanden en, erger, conflicten te voorkomen. Te gedetailleerde en omvangrijke leveringsafspraken helpen als zodanig niet om conflicten te voorkomen; de feitelijke uitvoering is de verantwoordelijkheid van de opdrachtnemer. De vastlegging dient om op terug te kunnen vallen ingeval er een conflict dreigt. Prestatieafspraken betreffen uitvoering van opdrachtgeverschap. De directe opdrachtverlening is in termen van inkoop een rechtstreekse gunning van een opdracht aan een externe partij.

Onder bepaalde voorwaarden, gebaseerd op de Aanbestedingswet 2012 en de fiscale wetgeving, is dit toegestaan als zogeheten ‘quasi-inbesteding’. Voor toelichting zie (Kenniscentrum europa decentraal, Pianoo). Als de afspraken binnen de door de raad (en de wet) gestelde kaders en beleidsdoelen vallen, zijn prestatieafspraken of dienstverleningsovereenkomsten niet (direct) van belang voor de raad. Als nu de verbonden partij andere dan de gebruikelijke uitvoeringswerkzaamheden wil gaan verrichten (b.v. activiteiten buiten de kaders of beleidsdoelen of het statutair doel), waarmee mogelijke financiële of andere risico’s gemoeid zijn, dan dient de raad hier over te worden geïnformeerd en in staat te worden gesteld om inbreng te leveren, vóórdat hier afspraken over worden gemaakt. Als activiteiten buiten het statutair doel vallen, worden deze niet verricht zonder dat de aandeelhouder hier goedkeuring aan heeft gegeven. 3.3.2 De gemeente als eigenaar én opdrachtgever In de gevallen dat er sprake is van opdrachtverlening aan een verbonden partij ontstaat er een dubbele (bestuurlijke) verantwoordelijkheid bij de gemeente. De gemeente is (mede-)eigenaar van de verbonden partij en tegelijkertijd opdrachtgever 20

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

van de verbonden partij. Vanuit deze twee rollen lijkt de gemeente tegengestelde belangen te hebben. Ter illustratie: met de ‘pet’ van ‘eigenaar’ heeft de gemeente er belang bij om een faire kostprijs te hanteren, tegelijkertijd is het als opdrachtgever van belang om een zo laag mogelijke prijs te bedingen. Dus het afnemen van diensten van een verbonden partij is van een andere aard dan inkoop van dienstverlening bij een onafhankelijke organisatie. Bij een reguliere inkoopopdracht zou de opdrachtnemer door de aanwezigheid van andere aanbieders druk ervaren om de prijs zo laag mogelijk te houden. Want bij inkoop kan met inachtneming van contractvoorwaarden, de dienstverlening worden opgezegd. Maar bij verbonden partijen (zie definitie) blijft de gemeente als ‘eigenaar’ verantwoordelijk voor de kosten van de verbonden partij, vanwege de aansprakelijkheid (‘bestuurlijk belang'). Heel kort gezegd gaat de eigenaar over het voortbestaan van de verbonden partij. Dat wil zeggen dat de eigenaar kijkt naar de lange termijn en het goed vervullen van opdrachten (goed opdrachtnemerschap) is daarin een belangrijk element. Andere elementen zijn bijvoorbeeld het verkrijgen van voldoende opdrachten, een goed personeelsbeleid, goede financiële positie etc.

Dus de gemeente heeft in haar eigenaarsrol belang bij opdrachtverlening vanuit de opdrachtgeversrol, voor de continuïteit van de verbonden partij. De eigenaar zal daarom borgen dat er evenwicht is tussen de opdrachtgever en de verbonden partij, zodat ze samen faire afspraken maken over de kwaliteit van de uitvoering en de kosten daarvan. In hoofdstuk 5 en 6 wordt toegelicht hoe de sturing op verbonden partijen, gegeven deze dubbele verantwoordelijkheid, plaatsvindt.

21

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

4 Vormen van zeggenschap: wat is de meest geschikte? Met de keuze voor samenwerken in een verbonden partij kiest de gemeente voor bestuurlijke zeggenschap, het zogenaamde bestuurlijke belang, én voor een financieel belang. Er zijn verschillende vormen van zeggenschap mogelijk op grond van zowel het publiek- als het privaat recht. Dit hoofdstuk beschrijft de verschillende vormen en argumenten ten behoeve van een verantwoorde keuze.

4.1 Vormen van verbonden partijen De gemeente kan deelnemen in Gemeenschappelijke regelingen via het publiekrecht, waarvoor in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) verschillende vormen zijn uitgewerkt. Als verbonden partij kunnen gelden openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie, en gemeenschappelijk orgaan. Het civiel/privaat recht geeft ook mogelijkheden zoals samenwerking in stichtingen, verenigingen, corporaties en vennootschappen.11 4.1.1 Vormen van publiekrechtelijke samenwerkingsorganisaties In de Gemeentewet gaat de voorkeur uit naar publiekrechtelijke rechtsvormen voor de behartiging van publieke belangen. Dit met het oog op de waarborgen voor het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, toezicht, democratische controle en openbaarheid. De verschillende vormen van publiekrechtelijke samenwerking in de vorm van een gemeenschappelijke organisatie en regeling12 verschillen qua zwaarte en mate van zelfstandigheid of slagkracht. I.

Openbaar lichaam | (Wgr art 8 lid 1) Dit is de zwaarste vorm van een gemeenschappelijke regeling. Het openbaar lichaam heeft de status van rechtspersoon: het bestuur van zo’n gemeenschappelijke regeling kan zelfstandig deelnemen aan het rechtsverkeer en bijvoorbeeld overeenkomsten sluiten en personeel in dienst nemen. Met uitzondering van enkele wettelijke uitzonderingen kunnen alle gemeentelijke taken en bevoegdheden worden

11

De overheid kan afhankelijk van de situatie ook privaatrechtelijk handelen. De in de jurisprudentie ontwikkelde zogeheten doorkruisingsleer speelt hierbij een belangrijke rol en een privaatrechtelijke toepassing dient daarom in dat perspectief te worden toegelicht (zie VNG: privaatrecht of publiekrecht?), VNG, 2010 12 De Wgr onderscheidt ook samenwerkingsvormen zonder zelfstandige organisatie, die daarom geen verbonden partij kunnen zijn (zie ook § 2.3.4): a) Centrumgemeente | (WGR art 8 lid 4) De deelnemende gemeenten brengen taken onder bij de centrumgemeente, die in opdracht van de andere gemeenten deze taken uitvoert. Daartoe verlenen de deelnemende gemeenten mandaat aan de centrumgemeente. Er is geen sprake van een zelfstandige juridische, organisatorische eenheid. De bestaande gemeentelijke besluitvormingsstructuren van de afzonderlijke gemeenten blijven intact. Delft kent de Centrumregeling Samenwerking Gemalendienst en regelingen voor archeologie en archiefbeheer voor enkele omliggende gemeenten (zie Bijlage Tabel B voor totaal overzicht). b) Regeling zonder meer | (WGR art 1) Dit is een lichte vorm van samenwerking tussen gemeenten, waar delegeren en mandateren niet aan de orde is. Denk hierbij aan convenanten, intentieovereenkomsten, bestuursafspraken e.d.

Daarin wordt geregeld de intentie tot samenwerking evenals het doel, de aard en de wijze waarop deze zal plaatsvinden. De ‘Regeling zonder meer’ wordt in werking gesteld door een overeenkomst tussen gemeenten.

22

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

overgedragen. Er is sprake van een voorgeschreven, gelede bestuurlijke structuur: een algemeen bestuur (AB) en een dagelijks bestuur (DB) en een voorzitter (Wgr art 12 lid 1). Bij de gemeente Delft geldt dit type voor: de GR MRDH, de GR VRH, de GR ODH, de GR GGD/VTH en de GR RBG. II.

Bedrijfsvoeringsorganisatie | (Wgr art 8 lid 3) Een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) onderscheidt zich van een openbaar lichaam door het hebben van een enkelvoudig, ongeleed bestuur. De BVO is een rechtspersoon. Een dergelijke beheersvorm kan alleen worden ingesteld bij gemeenschappelijke regelingen waaraan uitsluitend colleges deelnemen. Een BVO is bedoeld voor samenwerking op het terrein van bedrijfsvoering (PIOFIACH13) en uitvoerende taken (zonder beleidscomponent). Bij de gemeente Delft geldt dit type voor: GR Avalex (afvalinzameling), GR Servicebureau Jeugd Haaglanden (SbJH) en GR Bedrijfsvoering DelftRijswijk.

III.

Gemeenschappelijk orgaan | (WGR art 8 lid 2) Dit is een lichtere vorm van een gemeenschappelijke regeling. Een gemeenschappelijk orgaan heeft geen rechtspersoonlijkheid en kan dus niet zelfstandig opereren in het private verkeer en geen personeel in dienst nemen. Deze vorm is met name geschikt als overlegorgaan tussen gemeenten. Een dagelijks bestuur is niet verplicht. Vanwege het ontbreken van rechtspersoonlijkheid wordt niet het gemeenschappelijk orgaan, maar de deelnemende gemeenten gebonden aan de effecten van de besluitvorming. Indien het gemeenschappelijk orgaan een bestuur en een organisatie kent, dan is het een verbonden partij. De gemeente Delft neemt momenteel niet deel aan een Gemeenschappelijk orgaan.

Voor uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar “Verzelfstandiging en samenwerking bij decentrale overheden” (VNG, december 2015). 4.1.2 Vormen van privaatrechtelijke samenwerkingsorganisaties Privaatrechtelijk vormgeving van een samenwerkingsverband is in de Gemeentewet toegestaan “indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang” (GW art 160 lid 2). Dit houdt in dat de oprichting van, of de deelneming in, een privaatrechtelijke rechtspersoon mogelijk, danwel gewenst, is indien sprake is van: i. Het behartigen van een publiek belang dat met behulp van publieke wet- en regelgeving, of contract-overeenkomsten, niet goed kan worden uitgevoerd; ii. Het initiëren van activiteiten in nauwe samenwerking met andere privaat- of publiekrechtelijke rechtspersonen die zonder deelneming niet, of moeilijk, van de grond komen; iii. Mogelijkheden tot kostenbesparingen. Hier wordt met nadruk ook verwezen naar een publicatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties “Privaatrechtelijke samenwerking

13

PIOFACH: staat voor de verschillende ondersteunende functies die onder de bedrijfsvoering vallen: personele zaken, informatievoorziening, organisatorische zaken, facilitaire zaken, administratieve verwerking, communicatie en huisvestingszaken.

23

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

door decentrale overheden: Handreiking voor decentrale volksvertegenwoordigers” (februari 2023). Hierin wordt het uitgangspunt beschreven dat gebruik van privaatrecht is toegestaan als het reeds gebruikelijk is. Tevens kan het toegestaan zijn als de belangen van de burgers worden beschermd én een vergelijkbaar resultaat niet met publiekrecht bereikbaar is. Als er echter sprake is van zogenaamde onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht (‘doorkruisingsleer’), dan is de privaatrechtelijke vorm niet toegestaan. In de jurisprudentie ontwikkelde zogeheten doorkruisingsleer14 speelt hierbij een belangrijke rol en een privaatrechtelijke toepassing dient daarom in dat perspectief te worden toegelicht (zie VNG: privaatrecht of publiekrecht?). Het wezenlijke verschil tussen vennootschappen (BV’s en NV’s15) enerzijds en de overige organisaties anderzijds (stichtingen, verenigingen, coöperaties) is dat bij vennootschappen sprake is van “risicodragend kapitaal” in de vorm van aandelen, met aan dat kapitaal gekoppelde zeggenschap. Het hangt van de situatie af of het voor de gemeente voordelen oplevert dat de zeggenschap gekoppeld is aan het ingebrachte kapitaal. Hiervoor zal per geval een gedetailleerde afweging moeten worden gemaakt waarbij de mate van zeggenschap van de gemeente als aandeelhouder in de rechtspersoon van belang is.

De vraag of de gemeente een meerderheids- of minderheidsaandeel neemt is onderdeel van deze afweging. Het is ook mogelijk voor een deelnemende gemeente om haar aandelenkapitaal in een bestaande deelneming te vergroten. Een stichting kwalificeert als verbonden partij als er sprake is van directe zeggenschap, door vertegenwoordiging in het bestuur of door met stemrecht zitting te hebben in de raad van toezicht. De stichtingsvorm zonder structurele zeggenschap van de gemeente komt onder meer voor bij verzelfstandigingen, bijvoorbeeld bij de scholen voor openbaar onderwijs. De gemeente zal in zo’n geval, zo nodig, andere instrumenten inzetten om haar invloed aan te wenden, zoals overleg, subsidie, opdrachtverstrekking, convenant of deelname in een toezichtorgaan zonder directe zeggenschap. Overigens kan gedeeltelijke zeggenschap van de gemeente in stichtingen wel expliciet vastgelegd worden. Welke bevoegdheden precies geregeld worden, is afhankelijk van de specifieke situatie en is daarmee maatwerk. Echter, in algemene zin geldt dat telkens wanneer (aanvullende) bevoegdheden overwogen worden, de vraag gesteld moet worden of gelet op de gewenste bevoegdheden de stichtingsvorm nog gerechtvaardigd is. Meer invloed brengt meer verantwoordelijkheid met zich mee. Hoe meer verantwoordelijkheid voor de gemeente, des te minder deze privaatrechtelijke organisatievorm voor de hand ligt.

Een stichting heeft immers een eigen bestuur dat volledig bevoegd is besluiten te nemen.

14 15

De Doorkruisingsleer in perspectief, VNG 2010 De CV (=commanditaire vennootschap) wordt in deze Nota niet besproken als optie want die is hoogst onwaarschijnlijk vanwege de persoonlijke aansprakelijkheid van de bestuursleden.

24

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

4.2 De meest geschikte vorm van zeggenschap en beheersing Met de beantwoording van de vragen 1 t/m 5 uit Figuur 1 (Hoofdstuk 2) worden het publieke belang en de argumentatie opgebouwd die leiden tot de keuze van een samenwerkingsorganisatie of een verzelfstandiging. In Figuur 3 zijn de mogelijkheden benoemd voor de organisatorische vormen van de bestuurlijke samenwerking.

Figuur 3: Afwegingskader – deel II (Vervolg op Figuur 1 met vragen 1 t/m 5 (blz. 10))

Hierna volgen de aspecten voor de afweging bij de keuze voor de organisatorische vorm van de samenwerking. Zoals eerder is toegelicht geldt als uitgangspunt de voorkeur voor een publiekrechtelijke vorm. Stap 6: Wat is de meest geschikte vorm van zeggenschap? Hierna worden de standaardcriteria16 besproken, die meewegen bij de keuze voor publiek- én privaatrechtelijke vormen.

16

Hierbij is gebruik gemaakt van het rapport ‘Verbonden partijen; een onderzoek naar effectieve governance bij verbonden partijen’, Delftse rekenkamer, 2013

25

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

1. De gewenste mate van bestuurlijke afstand (beleidsinvloed, sturingslijnen, rolverdeling). Is het voor het bereiken van de doelstellingen voor de gemeente belangrijk om dicht op het vuur te zitten of is een grotere bestuurlijke afstand mogelijk/wenselijk? Een kleine bestuurlijke afstand is gewenst wanneer een taak als kerntaak van de gemeente kan worden beschouwd en de bijbehorende bestuurlijke risico’s hoog zijn. Aan het andere eind van het spectrum bevinden zich taken die veel minder beleidsmatige of politiekbestuurlijk risico’s kennen. 2. De focus op effectiviteit of efficiëntie (slagkracht bestuur, prikkels voor efficiency, financieel). Wat is de primaire doelstelling van de samenwerking: Is de doelstelling van de samenwerking primair gericht op het bereiken van beleidsmatige effecten? Dan ligt de focus op effectiviteit binnen financiële kaders. Is de primaire doelstelling vooral het efficiënt besteden van maatschappelijk geld? Dan ligt de focus op efficiëntie binnen beleidskaders. Dit is het geval wanneer er voornamelijk financiële belangen spelen of wanneer het gaat om het efficiënt uitvoeren van beleidsarme taken. In Figuur 4 zijn de verschillende samenwerkingsvormen afgezet tegen de assen bestuurlijke afstand en focus op effectiviteit/efficiency.

Weinig bestuurlijke afstand gewenst

GR:

GR:

Openbaar Lichaam

Bedrijfsvoeringsorganisatie

Stichting

Coöperatie

Invloed

Vennootschappen

Veel bestuurlijke afstand

Focus op effectiviteit binnen financiële kaders Primaire doelstelling

Focus op efficiëntie binnen beleidskaders

Figuur 4: Typering verbonden partijen - bestuurlijke afstand versus doelstelling (Bron: het rapport ‘Verbonden partijen; een onderzoek naar effectieve governance bij verbonden partijen’, Delftse rekenkamer, 2013 (aangevuld met GR-bedrijfsvoeringsorganisatie, sinds 2015))

Uit Figuur 4 blijkt dat Openbaar lichaam en vennootschappen elkaars tegenpolen zijn, wanneer het gaat om efficiëntie versus effectiviteit en de directe invloed die de gemeente kan uitoefenen. De Bedrijfsvoeringsorganisatie kan een alternatief binnen het publiekrecht zijn 26

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

voor een vennootschap als de organisatie gericht is op efficiëntie. Een stichting als verbonden partij kan passend zijn wanneer de gemeente zich focust op effectiviteit binnen financiële kaders én een grotere bestuurlijke afstand dan bij een gemeenschappelijke regeling mogelijk is. Vooraf kunnen goede afspraken worden gemaakt over de invulling van dit beleid, zodat de gemeente hier niet continu ‘bovenop hoeft te zitten’. Een coöperatie past als vorm goed in de situatie waarbij de doelstellingen zowel gericht zijn op effectiviteit als ook op efficiëntie en de gemeente meer directe beleidsinvloed wenst dan een vennootschap kan bieden. Wat uit Figuur 4 nog onvoldoende blijkt is de feitelijke zeggenschap die de gemeente heeft. Een samenwerkingsverband met veel deelnemers leidt tot minder feitelijke zeggenschap dan wanneer er bijvoorbeeld slechts twee deelnemers zijn. Figuur 5 maakt duidelijk hoe de organisatievormen zich tot elkaar verhouden vanuit zeggenschap-perspectief.

weinig bestuurlijke afstand

(MRDH)

(GRB Delft Rijswijk)

GR

Stichting

Coöperatie

kleine deelneming (bv Stedin, BNG)

BV/NV

100% dochters (Werkse!, DSupport, ParkerenD)

Meer zeggenschap Figuur 5: Typen verbonden partijen - bestuurlijke afstand versus meer zeggenschap (of minder deelnemers)

Beide schema’s moeten zeker niet worden gezien als een dwingend kader, maar als een hulpmiddel bij de afweging voor de keuze voor de juiste vorm. Het zijn globale typeringen. In wezen is elke vorm mogelijk, als vervolgens in de sturing en beheersing van de verbonden partij maatregelen worden genomen om de nadelen van de betreffende vorm te beperken. 3. Met de eerste twee criteria wordt de eerste voorkeur bepaald. Vervolgens wordt bezien of bij het aangaan van een verbonden partij ook andere factoren 27

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

een rol spelen, zoals bijvoorbeeld fiscaliteit, juridische factoren als aanbestedingsrecht en de Wet markt en overheid, wensen van andere deelnemers en de reeds bestaande situatie. Hierbij past ook het in beeld brengen van de ambtelijke consequenties en gewenste ambtelijke relaties. Met deze aanvullende informatie en inzichten wordt de uiteindelijke keuze beargumenteerd. Stap 7: Wat is het geschikte instrumentarium om grip te houden? Als de keuze voor de verbonden partij vast staat moet bepaald worden hoe de gemeente grip kan houden op de verbonden partij. Dan hebben we het over de governance: welk palet aan instrumenten heeft de gemeente tot haar beschikking om goed te kunnen sturen, beheersen, toezicht houden en te zorgen voor een goede verantwoording. De uitgangspunten om goed te sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoording ontvangen, de zogeheten governance, worden behandeld in het volgende Hoofdstuk 5 “Samen doen in verbonden partijen: beleidsuitgangspunten”. Bij de keuze voor het palet aan instrumenten voor de governance, dient ook het risicoperspectief betrokken te worden. Als de keuze voor de rechtsvorm eenmaal is gemaakt op inhoudelijke gronden, dan moet de beheersing worden ingericht met in acht neming van het risicoprofiel van de rechtsvorm en de organisatie. Elke gekozen rechtsvorm heeft een ander risicoprofiel, zoals onderstaand Figuur 6 laat zien17.

Op de assen staan de mate van financiële aansprakelijkheid en de mate van bestuurlijke betrokkenheid.

Figuur 6: Typen verbonden partijen - financieel risico versus bestuurlijk risico

Bij stichtingen – met gemeentelijke zeggenschap – lopen gemeenten uitsluitend risico over de aan de stichting verstrekte middelen en zijn bestuurders alleen aansprakelijk wanneer er sprake is van wanbeleid. Het risicoprofiel van vennootschappen is, vergeleken met een stichting, hoger. Het bestuur en de aandeelhouder zijn, in principe, aansprakelijke voor de verplichtingen van de vennootschap. En gemeenschappelijke regelingen (GR-en) kenmerken zich, in principe, door een hoog risicoprofiel. Vooral het financiële risico is groot. Gemeenten zijn namelijk volledig 17

Deloitte – Handboek verbonden partijen, twee voeten in één sok (2006)

28

Nota Bestuurlijke rolneming & Verbonden partijen 2025

financieel aansprakelijk voor de Gemeenschappelijke Regeling. Wel is het zo dat de gemeente slechts proportioneel hoeft op te draaien voor tekorten. In Figuur 6 komt ook publiek-private samenwerking (PPS) in beeld, die verder in deze nota niet aan bod komt, want deze vorm is niet éénduidig. Bij een PPS is sprake van een private partij met eigen (winst)doelstellingen, wat een extra complicatie vormt voor bestuurlijke samenwerking. Een PPS kan de vorm hebben van een overeenkomst om tot risicodeling te komen (bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van een nieuw gebied). Afhankelijk van de voorwaarden in de overeenkomst loopt de gemeente dan alleen financieel risico over het geïnvesteerde vermogen. Dat kan wel om relatief hoge bedragen gaan, maar er hoeft geen sprake te zijn van verdere aansprakelijkheid en dan geldt het niet als financieel belang. Dan is er geen sprake van een verbonden partij (zie afstemmingssamenwerking § 2.3.4, p.14). De PPS kan ook de gedaante aannemen van een (al dan niet) formele rechtspersoon. En als binnen deze PPS wel sprake is van aansprakelijkheid, en daarmee van een financieel belang en ook van bestuurlijk belang, dan is er sprake van een verbonden partij. En voor alle verbonden partijen dient te worden bezien welke governance-afspraken, uit het volgende hoofdstuk, het gepast zijn.