DRK rapport Grip op verbonden partijen - december 2022

10

Bron: interviews

28

Verbonden partij

Financiële bijdrage van Delft in 2021 in euro’s

Als percentage van de totale bijdrage aan verbonden partijen 39% 29% 12% 6% 5% 3% 2%

Avalex 11.561.000,Veiligheidsregio Haaglanden (VRH) 8.845.671,GGD Haaglanden/Veilig Thuis 3.573.828,Omgevingsdienst Haaglanden (ODH) 1.900.000,GR Bedrijfsvoering Delft-Rijswijk (GRB) 1.395.918,Netwerk Afvalwaterketen Delfland (NAD) 899.577,Coöperatief Beheer Groengebieden Midden-Delfland 596.361,(CGMD) Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden 303.700,1% InnovationQuarter B.V. 287.000,1% Yes!Delft 280.598,1% Regionale belastinggroep (RBG) 200.000,1% Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) 150.000,1% Stedin 0,0% Totale bijdrage van Delft aan de verbonden partijen 29.993.653,100% Tabel 1.4: Jaarlijkse financiële bijdrage van de gemeente Delft aan dertien onderzochte verbonden partijen. (Bronnen: Jaarstukken 2021)

29

2. Het aangaan of herijking van verbonden partijen Dit hoofdstuk behandelt onderzoeksvraag 2: blok B uit het evaluatiemodel (zie bijlage 3). We beantwoorden de onderzoeksvraag direct onder onderstaande kernbevindingen. De kernbevindingen worden verder verdiept in de navolgende paragrafen, waarbij ook de normen uit het evaluatiemodel worden toegepast. Onderzoeksvraag 2. Hoe is de besluitvorming om deel te nemen aan de verbonden partij tot stand gekomen? Op welke manier is de raad hierbij betrokken? a Heeft de gemeente een heldere en door de raad gedragen strategische visie op samenwerking in het algemeen? Heeft de gemeenteraad daarbij heldere doelen gesteld? b Voldoet de kadernota Verbonden Partijen als afwegingskader? Wordt dat kader ook gebruikt en nageleefd? c In welke mate stelt de gemeenteraad heldere kaders op bij het verkennen van samenwerking via verbonden partijen? d Heeft de gemeenteraad zicht op verwachte incidentele/structurele kosten en baten van de samenwerking? Beantwoording onderzoeksvragen: de kernbevindingen 2a Heeft de gemeente een heldere en door de raad gedragen strategische visie op samenwerking in het algemeen? De gemeente heeft met de door de raad vastgestelde Nota Verbonden Partijen 2018-2021 een heldere (strategische) visie op samenwerking via verbonden partijen.

In deze nota geeft de gemeente helder weer welke motieven zij heeft om samen te werken in verbonden partijen. 2b Voldoet de kadernota Verbonden Partijen als afwegingskader? Wordt dat kader ook gebruikt en nageleefd? Met de nota beschikt de raad over een afwegingskader voor het aangaan van samenwerkingsverbanden. Dit afwegingskader is ontleend uit aanbevelingen uit eerder onderzoek van de Delftse Rekenkamer in 2013 naar verbonden partijen. Het afwegingskader biedt een handreiking voor de raad en het college, om een onderbouwde keuze te maken over het wel of niet samen te werken in een verbonden partij en over in welke vorm samen te werken. Het bevat de belangrijkste kernvragen die helpen om in stappen te komen tot een onderbouwde keuze. De raad en het college gebruiken dit afwegingskader ook in het geval van publiekrechtelijke verbonden partijen. Een voorbeeld is de vraag van het college aan de raad om wensen en bedenkingen kenbaar te maken over het ontwerpbesluit van het bestuur van Avalex, om toe te treden tot HVC (inbesteding). Daarbij heeft het college dat besluit onderbouwd door het invullen van het afwegingskader, zoals dat is opgenomen in de Nota Verbonden Partijen 2018-2021.

30

De gemeente Delft maakt in de nota een onderscheid tussen zogenaamde beleidsrijke en beleidsarme verbonden partijen. In het geval van een beleidsrijke gemeenschappelijke regeling, kunnen zowel raadsleden als collegeleden zitting nemen in het algemeen bestuur. In het geval van een beleidsarme gemeenschappelijke regeling kunnen enkel collegeleden deelnemen. De grondslag om een verbonden partij als beleidsrijk of -arm te typeren is echter niet vastgelegd. Wordt met beleidsrijk bedoeld dat het algemeen bestuur van een verbonden partij bevoegd is beleid vast te stellen? Wordt met beleidsarm bedoeld dat de verbonden partij enkel het beleid uitvoert dat door de deelnemende gemeenten is vastgesteld? Hangt een en ander nog af of het een publiek- of privaatrechtelijke regeling betreft? 2c In welke mate stelt de gemeenteraad heldere kaders op bij het verkennen van samenwerking via verbonden partijen? De raden kunnen met hun wensen en bedenkingen invloed uitoefenen en kaders stellen. Dat laatste doet de raad van Delft ook. Zij richt zich in onze ogen, vergeleken met andere raden, minder op inhoudelijke doelen en motieven voor samenwerking. Dit geldt ook voor de meerwaarde, de invloedsmogelijkheden van de raad en de gevolgen voor de lokale samenleving. We illustreren dit aan de hand van het onderstaande voorbeeld.

Het bestuur van Avalex onderzoekt varianten voor de governance en geeft aan voorkeur te hebben voor de variant waarbij de activiteiten van Avalex onder worden gebracht in een besloten vennootschap, die geplaatst is onder de bedrijfsvoeringsorganisatie. Het bestuur van Avalex vraagt aan de raden hun wensen en bedenkingen kenbaar te maken. De raad van Delft en andere raden geven de volgende wensen en bedenkingen: De raad van Delft Andere raden • De raad had zelf een keuze willen maken • De raad heeft onvoldoende zicht op de uit onderzochte varianten; meerwaarde om de bedrijfsactiviteiten onder te brengen in een besloten • De raad vraagt nader onderzoek naar de vennootschap; bestuurlijke verhoudingen, de verantwoordelijkheden, de juridische, • Het voorstel mag niet leiden tot een financiële en fiscale consequenties; verhoging van de belastingdruk; • De raad wil betrokken worden bij de • De raad wenst vooraf inzicht in vaste inrichting van de besloten vennootschap beïnvloedingsmomenten van met betrekking tot beslissingen over de gemeenteraden en colleges. verdeling van bevoegdheden tussen de directie, de RvC en het bestuur (AvA). In het geval van privaatrechtelijke verbonden partijen wordt de raad door het college wel geïnformeerd over belangrijke strategische keuzes, maar de raad wordt niet in stelling gebracht om kaders mee te geven.

Een voorbeeld is de informatie van het college over de kapitaalbehoefte die speelt bij Stedin, met name rond de behoefte daaraan op de kortere termijn. De raad is verder door het college niet in positie gebracht om in te stemmen met voorstellen daartoe. Het college geeft namelijk aan dat kapitaalstortingen in reeds bestaande deelnemingen valt onder de bevoegdheid van het college. Op aangeven van de raad doet het college de toezegging om dit te wijzigen via een nieuwe Financiële Verordening, zodat het college in het vervolg pas kan besluiten tot kapitaalstortingen na goedkeuring door de raad. 31

2d Heeft de gemeenteraad zicht op verwachte incidentele/structurele kosten en baten van de samenwerking? In het geval van majeure strategische besluiten, voorziet het college deze altijd van onderbouwingen door gedegen onderzoek. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in de casussen Stedin en Avalex. Er is daarbij sprake van goed zicht op de financiële gevolgen van een keuze. De nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen zullen tot substantiële wijzigingen leiden voor zowel de Nota Verbonden Partijen van de gemeente als voor de gemeenschappelijke regelingen. Het doel van de wetswijziging is het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. Dit door de kaderstellende en controlerende rol van onder meer lokale gemeenteraden van deelnemende gemeenten te versterken. Hiertoe bestaat de wetswijziging uit drie belangrijke onderdelen: 1. Het versterken van de positie van de gemeenteraden bij de besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen via de introductie van een zienswijzeprocedure, een actieve informatieplicht van het bestuur van gemeenschappelijke regelingen naar de raden en de mogelijkheid voor de raden om een adviescommissie in te stellen. 2.

Het creëren van aanvullende controle-instrumenten voor de gemeenteraden, via de introductie van de mogelijkheid van het instellen van een gemeenschappelijke onderzoekscommissie en een verduidelijking van de onderzoeksbevoegdheden van de lokale rekenkamer. 3. Het verbeteren van de positie van de gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de gemeenschappelijke regeling, via het aanscherpen van de uittredingsregelingen, het aanpassen van de begrotingscyclus en het opnemen van de mogelijkheid van evaluatie van de regeling. Voor een overzicht van de impact van de wetswijziging verwijzen we naar tabel 2.1 in paragraaf 2.3.2 van dit hoofdstuk. 2.1 De strategische visie op samenwerking Toegepaste norm B1 Er is een heldere en door de raad gedragen strategische visie op samenwerking. In deze visie is bijvoorbeeld opgenomen wat de ambities zijn op het gebied van samenwerking, wat preferente partners zijn en welke samenwerkingsverbanden er al zijn. De visie helpt bij het maken van keuzes over individuele samenwerkingsverbanden vanuit overzicht over het geheel (in plaats van dat dit ‘verkokerd’ of ad hoc gebeurt). De raad heeft in december 2017 de Nota Verbonden Partijen 2018-2021 vastgesteld. In 2022 wordt een nieuwe nota voorgelegd aan de raad voor vaststelling.

De gemeente Delft actualiseert namelijk iedere vier jaar de nota op basis van voortschrijdend inzicht en op basis van nieuwe wet- en regelgeving. Bij de actualisatie zal tevens de Nota

32

Vasthouden en Loslaten 2016-2020 worden geïntegreerd.11 Deze laatste nota biedt een kader voor de gemeentelijke rolneming ten aanzien van samenwerking in de regio en in de stad. De gemeente Delft wil beide nota’s integreren, omdat Delft niet alleen samenwerkt in allerlei verbanden die in een publiek- of privaatrechtelijke juridische vorm zijn gegoten, maar ook in verbanden zonder een juridische grondslag. Bijvoorbeeld de samenwerking met verschillende overheden in het kader van de ontwikkeling van de Regionale Energiestrategie. De vraag die langzamerhand steeds meer speelt is hoe de raad controle kan houden op een steeds grotere diversiteit aan verschijningsvormen van samenwerking. De gemeente wil zich in de nieuwe nota dan ook niet alleen beperken tot de (enge) definitie uit het BBV. Nota Verbonden partijen 2018-2021 In deze nota geeft de gemeente aan dat samenwerkingsverbanden dienen bij te dragen aan lokale ambities en doelen, naast het uitvoeren van wettelijke taken. Er zijn voor de gemeente verschillende redenen om samen te werken in verbonden partijen: 1. Het versterken van bestuurskracht: het realiseren van opgaven die grensoverschrijdend zijn; 2. Bieden van kennis: sommige taken vragen specialistische kennis die de eigen organisatie van de gemeente niet kan bieden; 3. Verlagen van kosten: efficiënter werken, voor minder geld minstens of een hogere kwaliteit leveren; 4.

Wettelijke verplichting: voor sommige taken is het wettelijk verplicht om samen te werken. De eerste drie motieven om samen te werken zijn daadwerkelijk terug te zien in de dagelijkse praktijk van de gemeente Delft. Zoals besproken in hoofdstuk 1, zijn bij de huidig lopende verbonden partijen van gemeente Delft belangrijke motieven om samen te werken: het vergroten van het ambitieniveau (=bestuurskracht), het behalen van organisatorische voordelen (= bieden van kennis) en efficiënter werken (=verlagen kosten). De gemeente Delft heeft in de Nota Verbonden Partijen verder geen voorkeur voor partners vastgesteld.

11

Bron: interviews

33

2.2.Het afwegingskader voor samenwerking Toepaste norm B2 De raad beschikt over een afwegingskader en gebruikt deze voor het aangaan van nieuwe samenwerkingsverbanden. Het afwegingskader biedt zicht op de stappen en afwegingen die doorlopen moeten worden bij het maken van keuzes over nieuwe samenwerkingsverbanden, over de (voor- en nadelen van) mogelijke samenwerkingsvormen, over de inrichting van de governance en over instrumenten voor sturing. Nota Verbonden partijen 2018-2021 De nota bevat een afwegingskader als handreiking voor de raad en het college om een onderbouwde keuze te kunnen maken over het wel of niet samen te werken in een verbonden partij en in welke vorm. De handreiking bevat een aantal kernvragen die helpen om in stappen tot een onderbouwde keuze te komen, zie de onderstaande tabel. 12

Stap 1

Stap 2

Stap 3

Stap 4

Stap 5

12

Is er sprake van een publiek belang? Uitgangspunt is dat de gemeente alleen taken uitvoert die voortkomen uit een publiek belang. Als een taak niet voortkomt uit een publiek belang dan laat de gemeente deze taak over aan de markt of andere overheden. Is interne uitvoering noodzakelijk? Is er voor de gemeente geen reden om voor 100% de taak zelf uit te voeren, dan kan de volgende stap overwogen worden. Kan de gemeente het publieke belang behartigen als opdracht-, subsidie- of regelgever? Hierbij wordt verkend of de taak door derden kan worden uitgevoerd middels het verstrekken van een subsidie of een privaatrechtelijke opdracht. Als dat zo is dan is samenwerking in een verbonden partij nog niet noodzakelijk. Als daarmee te grote risico’s of onzekerheden voor het uitoefenen van gewenste invloed op de taak gemoeid zijn, kan de volgende stap overwogen worden. Kan de ontbrekende noodzakelijke invloed door middel van zeggenschap in een rechtspersoon worden ingevuld? In deze stap wordt verkend of de risico’s die benoemd zijn in de vorige stap kunnen worden verkleind door bestuurlijke deelname in een rechtspersoon. Wij merken op dat in deze stap in feite de optie van samenwerking in een verbonden partij op tafel komt. Wat is dan de geschikte vorm van zeggenschap? In deze stap worden de alternatieve vormen verkend voor publiekrechtelijke of privaatrechtelijke deelnemingen.

Daarbij worden twee criteria tegen het licht gehouden om een afweging te maken tussen deze twee hoofdvormen: de mate van gewenste bestuurlijke afstand en de mate van focus op efficiency:

Bron: Nota Verbonden Partijen 2018-2021

34

Stap 6

In het geval een korte bestuurlijke afstand is gewenst en meer aandacht voor doeltreffendheid, dan heeft de gemeente een voorkeur voor publiekrechtelijke vormen; In het geval grotere bestuurlijke afstand mogelijk is en de aandacht meer ligt op efficiency, dan heeft de gemeente de voorkeur voor privaatrechtelijke vormen. Daarnaast wordt aangegeven dat de mate van zeggenschap ook afhankelijk is van het aantal deelnemers; veel deelnemers leidt tot minder zeggenschap. Wat is het geschikte instrumentarium om grip te houden? Als eenmaal de keuze voor een bepaalde vorm is bepaald, kan de gemeente nog kiezen voor een scala aan P&C-instrumenten en de inrichting van de governance om grip te houden. De nota bevat een uitgebreid overzicht van al deze instrumenten per vorm.

In de nota wordt verder uitgebreid stilgestaan bij het begrip ‘good governance’ of ‘goed bestuur’. De gemeente Delft onderscheidt daarbij vier kernactiviteiten van ‘goed bestuur’: sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden. Daarbij wordt in de nota ingegaan welke voorwaarden de gemeente wil invullen per kernactiviteit. We lichten de vier kernactiviteiten van ‘goed bestuur’, en het afwegingskader van de gemeente Delft dat daar betrekking op heeft, hieronder verder toe. Sturing Met betrekking tot ‘sturen’ maakt de gemeente Delft een onderscheid tussen zogenaamde beleidsrijke en beleidsarme verbonden partijen. Zo stelt de gemeente Delft in de Nota Verbonden Partijen dat de Metropoolregio Rotterdam Den Haag als beleidsrijk kan worden getypeerd. Zowel raadsleden als collegeleden kunnen in het geval van een beleidsrijke gemeenschappelijke regeling zitting nemen in het algemeen bestuur. Dat laatste komt overigens in Delft niet voor. In het geval van een beleidsarme gemeenschappelijke regeling kunnen enkel collegeleden deelnemen. De grondslag om een verbonden partij als beleidsrijk of -arm te typeren is echter niet vastgelegd in de nota verbonden partijen.

Wordt met beleidsrijk bedoeld dat het algemeen bestuur van een verbonden partij bevoegd is beleid vast te stellen? Wordt met beleidsarm bedoeld dat de verbonden partij enkel het beleid uitvoert dat door de deelnemende gemeenten is vastgesteld? Hangt een en ander nog af of het een publiek- of privaatrechtelijke regeling betreft? Ter illustratie: casus Avalex (publiekrechtelijke regeling) Avalex kan worden beschouwd als een beleidsarme verbonden partij. Het is een uitvoeringsorganisatie. Dat betekent dat Avalex het beleid van de gemeenten uitvoert op het gebied van het inzamelen van huishoudelijk afval. De raden van de gemeenten stellen het beleid op het terrein van huishoudelijke afvalinzameling en -verwerking vast. Het beleid van een gemeente is het kader waarmee Avalex met die gemeente een dienstverleningsovereenkomst afsluit.

35

Ter illustratie: casus Stedin (privaatrechtelijke regeling) Stedin kan worden beschouwd als een uitvoeringsorganisatie, en is daarmee beleidsarm. Aan de andere kant stelt het bestuur van Stedin het Meerjarig Strategisch Plan (MSP) vast, waarbij overigens onder de nieuwe governance het adviesrecht voor aandeelhouders is gewijzigd, naar goedkeuringsrecht ten aanzien van het MSP. Hiermee hebben de gemeenten invloed gekregen op de strategische meerjarenplanning van Stedin. Denk aan de energietransitie, de investeringsvolumes en de planning van investeringen. Het MSP is echter niet openbaar en wordt niet ter kennisgeving aan de raad verstuurd. 13 In dat licht kan Stedin weer als een beleidsrijke verbonden partij worden getypeerd. De raad heeft immers geen invloed op de strategie van Stedin, want het heeft daar geen kennis van. Ook is de vastgestelde strategie geldig voor alle gemeenten; er is geen ruimte voor lokaal maatwerk.

Beheersen Onder beheersen verstaat de gemeente Delft dat er goede afspraken zijn gemaakt over de rolverdeling van bestuurders. Met de vaststelling van de Nota Verbonden Partijen is de regel dat de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol functioneel gescheiden zijn. In de praktijk van de gemeente Delft wordt dit ook toegepast. De portefeuillehouder die bijvoorbeeld de gemeente vertegenwoordigt in het algemeen bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie Avalax (eigenaarsrol), is een andere dan die zitting heeft in het opdrachtgeversoverleg. De portefeuillehouder die de gemeente vertegenwoordigt in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders in het geval van een privaatrechtelijke verbonden partij, is een andere dan die de prestatieafspraken maakt zoals het geval is bij YES!Delft. Toezicht houden Bij gemeenschappelijke regelingen ligt de toezichthoudende rol bij het algemeen bestuur. Er is geen apart toezichthoudend orgaan zoals bij privaatrechtelijke regelingen wel het geval kan zijn, in de vorm van een Raad van Commissarissen of Raad van Toezicht. In het geval van een privaat-rechtelijke verbonden partij is de regel binnen de gemeente Delft dat enkel collegeleden de gemeente vertegenwoordigen in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Er is geen gemeentelijke vertegenwoordiging mogelijk in het toezichtsorgaan. Deze regel wordt in de praktijk niet altijd strikt toegepast.

Zo is een van de leden van het college van de gemeente Delft tevens lid van de Raad van Commissarissen van YES!Delft. Verantwoorden In de Nota Verbonden Partijen stelt de gemeente dat gemeenschappelijke regelingen zorg moeten dragen voor (tussentijdse) rapportages, met de nadruk op realisatie van bijdrage aan gemeentelijke beleidsdoelstellingen en de ontwikkeling van beleidsrisico’s. In het geval van privaatrechtelijke verbonden partijen dient de nadruk te liggen op harde KPI’s en financiële risico’s. Het is uit de Nota Verbonden Partijen niet op te maken

13

Bron: interviews

36

waarom privaatrechtelijke verbonden partijen geen zicht hoeven te geven in hoeverre zij een bijdrage leveren aan gemeentelijke beleidsdoelen. Ter illustratie: casus YES!Delft (privaatrechtelijke regeling) Het directieverslag over het jaar 2020 geeft zicht op de realisatie van operationele doelen zoals: het aantal begeleidde startups en de waardering van startups voor deze begeleiding, het aantal bedrijven dat is begeleid bij verdere uitbouw, de omvang van een talentendatabase et cetera. Het verslag biedt geen zicht op de bijdrage aan maatschappelijke beleidsdoelen van de gemeente, zoals op het terrein van economie en werkgelegenheid. Bijvoorbeeld: met hoeveel procent en binnen welke segmenten is de lokale economie van Delft en de werkgelegenheid werkelijk gegroeid door de prestaties en activiteiten van YES!Delft?

2.3 Wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen Een van de doelen van dit onderzoek is zicht te bieden op de impact van de aangekondigde wetswijziging en de gevolgen hiervan. Daarom behandelen we in deze paragraaf de wijzigingen op de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) die per 1 juli 2022 van kracht is. 14 In het regeerakkoord van Rutte III is namelijk afgesproken dat de Wgr zou worden aangepast om de politieke controle over gemeentelijke samenwerking te verbeteren. De Eerste Kamer heeft op 14 december 2021 het wetsvoorstel ‘Versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen’ aangenomen om de Wgr op dit punt te wijzigen. De nieuwe Wgr bevat allerlei nieuwe instrumenten die tijd zullen vragen om geïmplementeerd te kunnen worden. Daarom zijn sommige onderdelen direct per 1 juli 2022 van kracht. Voor andere onderdelen hebben deelnemers van een gemeenschappelijke regeling tot 1 juli 2024 de tijd om de regeling te implementeren. Het doel van de wetswijziging is het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. Dit door de kaderstellende en controlerende rol van onder meer lokale gemeenteraden van deelnemende gemeenten te versterken. De wetswijziging bestaat uit drie belangrijke onderdelen: 1. Het versterken van de positie van de gemeenteraden bij de besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen.

Dit wordt mogelijk gemaakt door introductie van een zienswijzeprocedure, door de actieve informatieplicht van het bestuur van gemeenschappelijke regelingen naar de raden, en de mogelijkheid voor de raden om een adviescommissie in te stellen; 2. Het creëren van aanvullende controle-instrumenten voor de gemeenteraden, via de introductie van de mogelijkheid van het instellen van een gemeenschappelijke onderzoekscommissie en een verduidelijking van de onderzoeksbevoegdheden van de lokale rekenkamer; 3. Het verbeteren van de positie van de gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de gemeenschappelijke regeling, via het aanscherpen van de

14

Bronnen: Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, website Pels Rijken, website binnenlandsbestuur.nl

37

uittredingsregelingen, het aanpassen van de begrotingscyclus en het opnemen van de mogelijkheid van evaluatie van de regeling. We lichten de belangrijkste wijzigingen hieronder verder toe. We sluiten dat af door de wijzigingen te spiegelen aan de rol van de raad, zoals tot op heden door de gemeente opgenomen in de Nota Verbonden Partijen. Hiermee wordt de impact van de wetswijziging op de praktijk van de gemeente Delft helder. 2.3.1 De wijzigingen Het versterken van de positie van de gemeenteraden bij de besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen Gemeenteraden krijgen met de wijziging van de Wgr via zienswijzeprocedures meer zeggenschap over de inrichting van en besluitvorming door gemeenschappelijke regelingen. Na inwerkingtreding van de wetswijziging krijgen gemeenteraden: • Gelegenheid om vooraf een zienswijze te geven op het gehele ontwerp van een gemeenschappelijke regeling of de wijziging daarvan; • De bevoegdheid om een zienswijze in te dienen, voorafgaand aan het nemen van besluiten door het bestuur van een gemeenschappelijke regeling. De gemeenschappelijke regeling moet bepalingen inhouden over de besluiten waarover gemeenteraden zienswijzen naar voren kunnen brengen, voorafgaand aan het nemen van het besluit.

De nieuwe Wgr sluit overigens niet uit dat in de gemeenschappelijke regeling wordt vastgelegd dat er geen zienswijzemogelijkheid bestaat tegen bepaalde besluiten van het samenwerkingsverband. • Het (dagelijks) bestuur van het samenwerkingsverband moet vervolgens voorafgaand aan het daadwerkelijke besluit aan de raden laten weten of er iets wordt gedaan met hun zienswijzen. Gemeenteraden kunnen een gezamenlijk voorstel doen tot het oprichten van een gemeenschappelijke adviescommissie. Zijn alle gemeenteraden akkoord met een adviescommissie, dan moet het samenwerkingsverband zorgdragen voor de oprichting daarvan. Deze adviescommissie, bestaande uit raadsleden van de deelnemende raden, adviseert de gemeenteraden en het samenwerkingsverband en helpt met het voorbereiden van zienswijzen. Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling heeft een actieve informatieverplichting naar de deelnemende gemeenteraden. Het bestuur moet de gemeenteraden alle inlichtingen geven die zij nodig hebben voor de uitoefening van hun taken, vergelijkbaar met de inlichtingenplicht die rust op het college van B&W op grond van artikel 169 van de Gemeentewet. Burgerparticipatie: dit behelst de verplichting om in de gemeenschappelijke regeling vast te leggen of, en zo ja op welke wijze, burgers de mogelijkheid krijgen tot inspraak over bepaalde onderwerpen die bij de gemeenschappelijke regeling zijn belegd.

38

Aanvullende controle-instrumenten voor de gemeenteraden Gezamenlijke gemeenteraden krijgen het recht van onderzoek naar een gemeenschappelijke regeling. Hiertoe kunnen gemeenteraden een gezamenlijke onderzoekscommissie instellen. Daarnaast krijgen lokale rekenkamers de mogelijkheid om onderzoek te doen naar het gevoerde bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Dit laatste betreft overigens een verduidelijking van bestaande onderzoeksbevoegdheden van lokale rekenkamers. Verbeteren van de positie van de gemeenteraden Het is verplicht om in de gemeenschappelijke regeling afspraken te maken over evaluatie van de gemeenschappelijke regeling. Ook kan in de gemeenschappelijke regeling worden gekozen voor de afspraak om de regeling niet te evalueren, maar dat is dan een keuze waar de gemeenteraden bij het voorleggen van de wijzigingsregeling mee in dienen te stemmen. In alle gemeenschappelijke regelingen moeten afspraken worden vastgelegd over de gevolgen van uittreding voor het vermogen van de rechtspersoon. Daarbij moet worden gedacht aan afspraken over personeel, contracten, huisvesting en investeringen. Er kan niet langer worden volstaan met de afspraak dat het (algemeen) bestuur de uittredingsvoorwaarden vaststelt.

Verruiming van de termijnen van de begroting en de jaarrekening: gemeenteraden krijgen langer de tijd om een zienswijze op de conceptbegroting van een gemeenschappelijke regeling te geven. Hiervoor zal een betere aansluiting op de begrotingscyclus van de gemeente gevonden moeten worden. 2.3.2

De impact

In de onderstaande tabel 2.1 geven we de bevoegdheden van de raad van Delft weer zoals vastgesteld in de huidige Nota Verbonden Partijen, alsmede de impact van de wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Daarbij merken we op dat de Wgr zich op publiekrechtelijke verbonden partijen richt. De Wgr richt zich niet op privaatrechtelijke verbonden partijen, zoals naamloze en besloten vennootschappen en stichtingen en verenigingen. Het is daarbij van belang bewust te zijn dat een privaatrechtelijke rechtspersoon niet beheerst wordt door publiekrecht. Het waarborgen als verant¬woording- en informatie, openbaarheid en dergelijke moet afzonderlijk worden geregeld. Deze zijn bij de publiekrechtelijke varianten van rechtswege gegeven. In het geval van privaatrechtelijke verbonden partijen heeft de raad dus geen wettelijk verankerde invloeds- of informatiepositie, zoals bij publiekrechtelijke verbonden partijen via de Wet gemeenschappelijke regelingen wel is geregeld. Informatie- en beïnvloedingsmomenten vanuit de raad berusten daarmee geheel op aanvullende afspraken die raad en college onderling willen en kunnen maken. De raad heeft daarbij wel zijn kaderstellende rol via het budgetrecht en zijn controlerende rol ten aanzien van het college. Het college vertegenwoordigt de gemeente immers in zijn aandeelhoudersrol. 39

Nota verbonden partijen Aanvullende bevoegdheden van de raad op basis van 2018-2021 wijzigingen in de Wgr Versterken van de positie van de gemeenteraden bij de besluitvorming Toetreding, wijziging, Geen aanvullingen op de huidige bevoegdheden van de uittreding of opheffing van raad. een gemeenschappelijke regeling Vaststellen van de regeling De raad krijgt vooraf de gelegenheid een zienswijze te geven op het gehele ontwerp van de regeling. Burgerparticipatie: de verplichting om in de gemeenschappelijke regeling vast te leggen of, en zo ja op welke wijze, burgers de mogelijkheid krijgen tot inspraak over bepaalde onderwerpen die bij de gemeenschappelijke regeling zijn belegd. Aanwijzing leden van het Geen aanvullingen op de huidige bevoegdheden van de algemeen bestuur raad. Gemeenteraden kunnen een gezamenlijk voorstel doen tot het oprichten van een gemeenschappelijke adviescommissie. Controle-instrumenten Jaarrekening ter Een actieve informatieverplichting van het bestuur van de kennisname gemeenschappelijke regeling naar de deelnemende gemeenteraden. Raden kunnen een gezamenlijke onderzoekscommissie instellen. Verduidelijking van de mogelijkheid voor lokale rekenkamers om onderzoek te doen naar het gevoerde bestuur van een gemeenschappelijke regeling.

Verbeteren van de positie van de gemeenteraden Zienswijze op de De bevoegdheid om een zienswijze in te dienen ontwerpbegroting voorafgaand aan het nemen van besluiten door het bestuur van een gemeenschappelijke regeling; Verruiming van de termijnen van de begroting en de jaarrekening: gemeenteraden krijgen langer de tijd om een zienswijze op de conceptbegroting van een gemeenschappelijke regeling te geven. Afspraken over uittreding en evaluatie Uittreding In alle gemeenschappelijke regelingen moeten afspraken worden vastgelegd over de gevolgen van uittreding voor het vermogen van de rechtspersoon. Evaluatie Het is verplicht om in de gemeenschappelijke regeling afspraken te maken over evaluatie van de gemeenschappelijke regeling. Tabel 2.1: Impact van de wijzigingen Wet gemeenschappelijke regelingen

40

2.4 Kaderstelling door de raad Toegepaste norm B3De raad geeft heldere kaders mee aan het college wanneer de mogelijkheden tot samenwerking, of een herijking van een bestaande samenwerking, verkend worden. De kaders bevatten in ieder geval: • Inhoudelijke doelen ten aanzien van de taak waarop mogelijk samengewerkt gaat worden: wat moet er inhoudelijk bereikt worden? • Motieven voor samenwerking: welke meerwaarde moet samenwerking bieden boven het alleen oppakken van de taak of opgave? • Randvoorwaarden: bijvoorbeeld welke sturingsmogelijkheden/bevoegdheden wil de raad behouden, op welke manier moet de gemeente vertegenwoordigd zijn in de samenwerking en hoe eenvoudig moet het zijn om uit te treden? B4Het college stelt de raad in staat een keuze te maken over het wel of niet aangaan van samenwerking, op basis van zicht op verwachte kosten en prestaties. Noot: Het gaat bij toepassing van deze normen over het aangaan van samenwerking, maar ook het herijken van een bestaande samenwerking. Hoe werkt het in de praktijk: de kaderstelling door de raad bij het aangaan van samenwerking, of een herijking van een bestaande samenwerking? We illustreren dit aan de hand van de verdiepende casussen. We beschrijven de casus Avalex uitgebreider omdat zich in deze casus recente ontwikkelingen hebben voorgedaan waarbij de kaderstellende rol van de raad duidelijk in beeld was.

Casus Avalex Gemeenten hebben een wettelijke plicht om huishoudelijk afval in te zamelen. Daarbij kan de gemeente verschillende keuzes maken. Denk aan het zelf doen en hiervoor een eigen organisatie in te richten, het te doen met andere gemeenten via samenwerking in een verbonden partij, of het uit te besteden aan een private partij. De gemeente Delft heeft in 2006 besloten om deze taak in samenwerking met andere gemeenten uit te voeren door toe te treden tot het toen bestaande openbaar lichaam Avalex. Hiermee is Avalex een publiekrechtelijke verbonden partij van de gemeente Delft. Op 2 april 2001 is Avalex als gemeenschappelijke regeling opgericht door de gemeenten Leidschendam, Rijswijk en Voorburg. De gemeente Pijnacker-Nootdorp is toegetreden per 10 oktober 2004, Wassenaar per 1 januari 2006, Delft per 1 januari 2007 en MiddenDelfland per 1 januari 2010. Het voert te ver terug om te onderzoeken hoe daarbij de raad van Delft in stelling is gebracht om kaders te stellen. Bevindingen hierover zijn weinig zinvol om conclusies te trekken hoe de raad momenteel kaders stelt bij het aangaan van samenwerking in een verbonden partij. Wel is er recent sprake geweest van een herijking van deze samenwerking. Daar gaan we hieronder dan ook dieper op in.

41

Met een raadsvoorstel van 26 oktober 2017 is de raad door het college in stelling gebracht om een besluit te nemen om de publieksrechtelijke vorm van Avalex om te vormen van een openbaar lichaam naar een bedrijfsvoeringsorganisatie en daartoe in te stemmen met een nieuwe gemeenschappelijke regeling. Om dit besluit te kunnen nemen is de raad in verschillende stappen betrokken geweest en heeft daarmee zijn kaderstellende rol kunnen invullen. Aanleiding is dat de bedrijfsvoering van Avalex en de financiële informatievoorziening niet op orde waren, hetgeen tot financiële tekorten leidde. 15 In 2017 is dan ook een proces in gang gezet dat tot doel had om de bestuurbaarheid van Avalex te verbeteren. Dat proces is uiteengevallen in twee sporen: 16 1. Het op korte termijn (in 2018) omvormen van de gemeenschappelijke regeling naar een bedrijfsvoeringsorganisatie. Het doel hiervan was om al op korte termijn de tekortkomingen in de besturing van Avalex te repareren; 2. Op middellange termijn andere varianten voor samenwerking te onderzoeken. Het korte termijnspoor, de omvorming naar een bedrijfsvoeringsorganisatie, is voorgelegd aan de raden voor instemming. Daarbij zijn verschillende besluiten voorgelegd: • Het scheiden van de eigenaars- en opdrachtgeversrol en versterking van de opdrachtgevende rol van de deelnemende gemeenten.

Hierdoor ontstaat een heldere scheiding in de governancestructuur . Jaarlijks worden met elke gemeente een dienstverleningsovereenkomst afgesloten met afspraken over de aard, kwaliteit, duurzaamheid en de prijs van dienstverlening. Het opstellen van een overzicht van diensten en producten (producten- en dienstencatalogus) met een prijsberekeningssystematiek waaruit gemeenten keuzes kunnen maken, maakt daar onderdeel van uit. • Toestemming verlenen aan de colleges om de gemeenschappelijke regeling technisch aan te passen. Onderdeel hiervan is het omvormen van een openbaar lichaam naar een bedrijfsvoeringsorganisatie, waarbij een vergrote afstand in de eigenaarsrol van de gemeenten ruimte moet bieden aan Avalex om de bedrijfsvoering te professionaliseren en tegelijkertijd de opdrachtgeversrol vorm te geven. Daarbij blijft de bevoegdheid van de raad om het afvalbeleid van de gemeente vast te stellen gehandhaafd. Ook het middellange termijnspoor, het onderzoek naar andere varianten voor samenwerking, is voorgelegd aan de raden voor instemming. Het gaat daarbij om verschillende varianten, waaronder de omvorming naar een vennootschapstructuur, het verbreden van de samenwerking waarbij nieuwe gemeenten aansluiten en het uitbesteden van de bedrijfsactiviteiten naar een markpartij.

15

Bron: Brief van het bestuur van Avalex aan de gemeenteraden op 17 december 2021 met een terugblik op de belangrijkste ontwikkelingen van Avalex 16 Bron: Interviews

42

De twee sporen zijn op 26 oktober 2017 door het college van de gemeente Delft voorgelegd aan een commissie van de gemeenteraad. Op 25 januari 2018 heeft de gemeenteraad ingestemd met het raadsvoorstel. Daarmee heeft de raad tevens herbevestigd samen te willen werken met de andere gemeenten op de uitvoering van het afvalbeleid, waarbij vaststelling van dat beleid door de raad zelf gebeurt. Deze herbevestiging was onderdeel van het raadsvoorstel. Door instemming van de raad voor de omvorming van het openbaar lichaam naar een bedrijfsvoeringsorganisatie heeft de raad besloten tot een zogenaamde ‘collegeregeling’. Dat betekent dat de samenwerking zich strikt beperkt tot uitvoering of bedrijfsvoering: de wettelijke verantwoordelijkheden van het college. Beleidsmatige keuzes kunnen enkel gemaakt worden door de gemeente zelf. In het raadsvoorstel is ook aangegeven wat de doelen zijnen het beoogde effect wordt genoemd: ‘de besluiten hebben ten doel om op korte termijn te komen tot repareren en optimaliseren van de huidige governance van Avalex en op middellange termijn te komen tot een definitief besluit over de governance’. Het is verder niet helder waaraan afgemeten kan worden of de reparatie tot het gewenste doel heeft geleid. Dit had in onze ogen wel gekund, door op te nemen binnen welke termijn de financiële tekorten opgelost zouden moetenzijn.

Dat was immers de oorspronkelijke reden om het proces van herijking van de governance in gang te zetten. Ook de financiële consequenties zijn niet helder. In het raadsvoorstel dat is voorgelegd aan de raadscommissie wordt gemeld dat deze zullen worden opgenomen in de regulier P&C-cyclus van Avalex. In het uiteindelijke raadsvoorstel van 25 januari wordt gemeld dat er geen financiële consequenties zijn. Na het raadsbesluit voor de omvorming naar een bedrijfsvoeringsorganisatie, wordt de raad verder meegenomen in het onderzoek naar andere varianten voor de governance. Op 4 juli 2018 werd hiervoor door het bestuur van Avalex een raadsconferentie georganiseerd. Op 17 oktober 2018 is een raadsbijeenkomst gehouden om de raden te informeren over de uitkomsten van het onderzoek. In het onderzoek zijn zes verschillende governancemodellen uitgewerkt. Deze zijn getoetst aan de hand van strategische criteria. Op hoofdlijnen kunnen deze modellen worden ondergebracht in twee hoofdscenario’s: het doorontwikkelen van de huidige bedrijfsvoeringsorganisatie, of de koers wijzigen (dus kiezen voor een ander governance model). Het doel van de avond was om te inventariseren welke aspecten voor de raden meewegen bij het maken van een keuze voor een hoofdscenario. Hiermee heeft de raad eerste kaders kunnen meegeven. In mei 2019 informeert het bestuur van Avalex de colleges over een voorkeursvariant.

Het bestuur van Avalex geeft aan de voorkeur te hebben voor de variant waarbij de activiteiten van Avalex onder worden gebracht in een besloten vennootschap, die geplaatst is onder de bedrijfsvoerings-organisatie. Volgens het bestuur van Avalex is het gewenst om de bedrijfsvoering verder op afstand te zetten van de raden (‘de politiek’). Hierdoor verwacht het bestuur dat de bestuurlijke drukte afneemt, bijvoorbeeld omdat wijzigingen op de vastgestelde begroting niet aan de raden hoeven worden voorgelegd

43

voor hun zienswijze daarop. Ook kan de directie zelfstandig samenwerkings-verbanden aangaan. Het bestuur van Avalex vraagt aan de colleges om de raden te vragen hun wensen en bedenkingen kenbaar te maken. De raad van Delft doet dit ook en heeft de volgende wensen en bedenkingen: • De raad had zelf een keuze willen maken uit enkele onderzochte varianten; • De raad vraagt nader onderzoek naar bestuurlijke verhoudingen, verantwoordelijkheden en naar juridische, financiële en fiscale consequenties. • De raad wil betrokken worden bij de inrichting van de besloten vennootschap met betrekking tot beslissingen over de verdeling van bevoegdheden tussen de directie, de RvC en het bestuur (AvA). Uiteindelijk informeert het bestuur van Avalex de raden via de colleges over het besluit met een notitie van 18 oktober 2019. 17 Op basis van de wensen en bedenkingen van de raden heeft het bestuur besloten de huidige governance voor een periode van twee jaar te behouden en over twee jaar de balans op te maken van de ervaringen binnen de huidige governance. 18 Op basis hiervan wordt vervolgens een besluit genomen of de voorgenomen voorkeursvariant alsnog doorgevoerd moet worden. Bij deze afweging heeft ook een rol gespeeld dat volgens het bestuur van Avalex het huidige governancemodel goede resultaten oplevert; het bestuur is in staat Avalex effectiever te besturen.

Het voorgaande laat zien dat de raden met hun wensen en bedenkingen daadwerkelijk invloed hebben kunnen uitoefenen, mits zij werk maken van het formuleren van wensen en bedenkingen. Dat laatste heeft de raad van Delft gedaan, evenals de andere raden. Andere raden richten zich in onze ogen, meer dan de raad van Delft, op inhoudelijke doelen en motieven voor samenwerking. Ook richten zij zich meer op meerwaarde van samenwerking, op de invloedsmogelijkheden van de raad en op de gevolgen voor de lokale samenleving. Voorbeelden van wensen en bedenken van andere raden zijn: • Een raad heeft onvoldoende zicht op de meerwaarde van het voorstel om de bedrijfsactiviteiten onder te brengen in een besloten vennootschap. De noodzaak vindt men onvoldoende onderbouwd; • Een raad wenst vooraf inzicht in vaste beïnvloedingsmomenten van gemeenteraden en colleges; • Het voorstel mag niet leiden tot een verhoging van de belastingdruk. Een ander onderwerp dat heeft gespeeld, is het besluit van het bestuur van Avalex om toe te treden tot HVC. Ook hierbij zien we een soortgelijke werkwijze en rol van de raad van Delft zoals rondom het hiervoor beschreven onderwerp ‘governance’. De raad wordt allereerst tijdig op de hoogte gebracht met een presentatie op 25 juni 2020.

Deze gaat over een traject dat is gestart om te bepalen hoe met de toekomstige afvalverwerking om te gaan; het contract voor afvalverwerking liep namelijk af per 1 januari 2022. 17 18

Bron: Notitie Concretisering governance, voor de gemeenteraden, 18 oktober 2019 Bron: Brief van het bestuur aan de colleges, 18 oktober 2019

44

Vanaf 2020 zijn er in totaal drie raadsinformatiebijeenkomsten belegd. Daarnaast zijn regionale bijeenkomsten geweest, zoals georganiseerd door de griffie in Wassenaar, om de raden op de hoogte te houden van het proces van het kiezen van een afvalverwerker. Daarbij zijn verschillende varianten van aan- en inbesteding gepresenteerd en is aangegeven dat een onderzoek zal worden gestart naar de voor- en nadelen van inbesteding. Op 8 januari 2021 vraagt het college met een brief aan de raad om wensen en bedenkingen kenbaar te maken over het ontwerpbesluit van het bestuur van Avalex om toe te treden tot HVC (inbesteding). Het college onderbouwt dat besluit door het invullen van het afwegingskader zoals opgenomen in de Nota Verbonden Partijen 2018-2021; dit afwegingskader wordt dus in de praktijk binnen Delft ook daadwerkelijk gebruikt. De raden ontvangen op 30 maart 2021 van het bestuur van Avalex een overzicht van wensen en bedenkingen van de raden. Dat is toen ook gedaan met betrekking tot het onderwerp ‘governance’, met dat verschil dat het overzicht ook per wens en bedenking het antwoord en oordeel van het bestuur van Avalex bevat. Daarmee is in onze ogen de procedure van wensen en bedenkingen transparant. Het is navolgbaar hoe en waarop de raden invloed hebben gehad op de uiteindelijke besluitvorming.

Dertien van de negentien wensen en bedenkingen zijn (deels) overgenomen en waar deze niet zijn overgenomen zijn zij voorzien van toelichtingen. De raad van Delft heeft ook wensen en bedenkingen geformuleerd die, ten opzichte van de wensen en bedenkingen rondom de governance, wel specifieker zijn gericht op inhoudelijke doelen en de positie en rol van de raad. Bijvoorbeeld: • Het maken van afspraken rond verdere stappen in duurzame afvalinzameling en verwerking; • Mogelijkheden van nascheiding op te nemen; • Het moet op termijn leiden tot tariefverlaging voor inwoners; • Het organiseren van democratische controle. Casus Stedin Stedin is ontstaan in 2017 door afsplitsing van de netbeheeractiviteiten van Eneco, als gevolg van de Wet onafhankelijk netbeheer. Eneco is toen opgesplitst in een productieen leveringsbedrijf (Eneco Groep) en een netbedrijf (Stedin). In de Wet onafhankelijk netbeheer is bepaald dat de netten in handen van de publieke aandeelhouders moesten blijven. Daarmee werd de gemeente Delft, als toenmalig aandeelhouder van Eneco, aandeelhouder van Stedin. Stedin Groep heeft de vorm van een naamloze vennootschap waarvan de aandelen in handen zijn van 44 gemeenten. Het is daarmee een privaatrechtelijke verbonden partij waarvan de gemeente een van de vele aandeelhouders is.

Stedin is verantwoordelijk voor de regionale distributie van elektriciteit en gas en beheert en onderhoudt hiervoor de energienetten in een groot deel van de randstad en de provincies Utrecht en Zeeland. Momenteel is een belangrijk onderwerp de lange termijn financiering, omdat de energietransitie in de komende jaren substantiële investeringen vereist in het verzorgingsgebied van Stedin. Hiertoe is een werkgroep Lange Termijn Financiering opgericht. De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van Stedin en uit leden van de

45

ambtelijke Aandeelhouderscommissie. De werkgroep heeft onderzocht hoe groot de kapitaalbehoefte is en in welke vorm kapitaal het beste kan worden aangetrokken. Tijdens een aandeelhoudersbijeenkomst op 7 februari 2020 heeft Stedin hierop een toelichting gegeven en een informatiebrief opgesteld voor de colleges en raden van de gemeenten. Het college van Delft heeft in maart 2020 met een raadsinformatiebrief de raad geïnformeerd. De raad wordt daarna in mei en september 2020 geïnformeerd over de planning en stand van zaken. In januari 2021 wordt de raad wederom geïnformeerd en is er meer duidelijkheid over de omvang van de kapitaalbehoefte. Voor de periode tot 2030 is er een kapitaalbehoefte tussen € 750 Mln. tot € 1 Mld. Voor het jaar 2021 is er een kapitaalbehoefte van € 200 Mln. Stedin wil het kapitaal voor 2021 ophalen bij de bestaande aandeelhouders, met uitgifte van cumulatief preferente aandelen. Eind maart 2021 verschijnt het advies van de Aandeelhouderscommissie in de vorm van een toelichtingsdocument ‘AHC Advies, Langetermijn financiering Stedin Holding N.V., 31 maart 2021’. Dat advies omvat, naast een advies over de kortetermijn financiering van de kapitaalbehoefte, tevens een aanpassing van de daarmee samenhangende governance. Een belangrijke aanpassing is dat aandeelhouders actiever betrokken zullen worden bij de meerjarige strategische planning (MSP) van Stedin.

Het adviesrecht op het MSP wordt getransformeerd naar een goedkeuringsrecht voor de AvA. Het MSP dient tevens zicht te geven op de investeringsvolumes over de periode van de MSP, op de doelen van deze investeringen alsmede op rendementsdoelstellingen. Politiek gevoelige onderwerpen dienen besproken te worden in de Aandeelhouderscommissie. Halverwege de looptijd van de MSP zal een tussentijdse evaluatie plaatsvinden, evenals een herijking van de MSP ten aanzien van de niet-gereguleerde activiteiten van Stedin. Het college van de gemeente Delft informeert op 20 april 2021 de raad met een brief over het voorgenomen besluit van het college om over te gaan tot een kapitaalstorting van € 4.88 Mln. Stedin vraagt namelijk aan haar aandeelhouders pro rato van het aandelenbezit een kapitaalstorting te doen. Hiervoor krijgt de gemeente Delft cumulatief preferente aandelen, dat zijn aandelen waarop met voorrang dividend wordt uitgekeerd. Het college geeft nadrukkelijk aan dat een kapitaalstorting in een al bestaande deelneming valt onder de bevoegdheid van het college, maar dat het college vanwege het substantiële bedrag wel hierover met de raad het gesprek wil voeren. Er wordt dus geen instemming van de raad gevraagd, wat veel andere colleges van gemeenten echter wel doen.

19 Fracties van de raad van Delft dienen een motie ‘Primaat bij de Raad’ in, met de bedoeling om meer bevoegdheid naar de raad toe te trekken. In de motie roepen zij het college op het Treasurystatuut zo te wijzigen dat financiële bijdrages van de gemeente in vennootschappen alleen zijn toegestaan na goedkeuring van de gemeenteraad. Deze motie wordt in de raadsvergadering ingetrokken, na de toezegging van de portefeuillehouder dat het college een voorstel aan de raad zal doen toekomen tot aanpassing van de systematiek rondom kapitaalstoringen, geldleningen en gemeentegaranties. Op 14 september 2021 informeert het college de raad (via de commissie) over de mogelijkheden om twee verordeningen aan te passen, waarmee de

19

Bron: Bijlage bij de (ingetrokken) motie ‘Primaat bij de Raad’, 17 juni 2021

46

raad primair verantwoordelijk kan worden gemaakt voor het verstrekken van geldleningen, garanties en het doen van kapitaalstortingen. 20 Op 3 februari 2022 legt het college aan de raad ter vaststelling de ‘Financiële verordening gemeente Delft’ voor, waarin is vastgelegd dat het college enkel kan besluiten tot het doen van kapitaalstortingen na goedkeuring door de raad. Samenvattend is de raad van Delft meerdere keren geïnformeerd over de kapitaalbehoefte die speelt bij Stedin, met name rond de behoefte daaraan op de kortere termijn. De raad is verder door het college niet in positie gebracht om in te stemmen met voorstellen daartoe. Het college geeft namelijk aan dat kapitaalstortingen in reeds bestaande deelnemingen valt onder de bevoegdheid van het college. Op aangeven van de raad doet het college de toezegging om dit te wijzigen via een nieuwe Financiële Verordening, zodat het college in het vervolg pas kan besluiten tot kapitaalstortingen na goedkeuring door de raad. Casus YES!Delft De gemeente Delft was in 2005, samen met de Technische Universiteit Delft, oprichter van de stichting YES!Delft. Vanaf die tijd was YES!Delft een privaatrechtelijke verbonden partij van de gemeente. Het maatschappelijke doel van YES!Delft is een bijdrage te leveren aan de economische versterking en werkgelegenheid van Delft.

Hiertoe verzorgt YES!Delft de begeleiding, voorlichting en coaching van startende kennisintensieve ondernemers en ondernemingen vanuit onder meer de TU Delft. In september 2012 vraagt het college aan de raad om wensen en bedenkingen kenbaar te maken ten aanzien van het voornemen van het college en de TU Delft om de stichting om te vormen naar een besloten vennootschap. Hiervoor waren twee verschillende redenen. Als eerste bood het belasting-voordelen, ten tweede bood het betere mogelijkheden om privaatrechtelijke contracten af te sluiten waarin tegenprestaties van startende ondernemers werden opgenomen. Na de wensen en bedenkingenprocedure besluit het college deel te nemen aan de besloten vennootschap YES!Delft BV. Op dit moment zijn er drie aandeelhouders: de gemeente Delft, de TU Delft en de Erasmus Universiteit Rotterdam. Vanaf de transformatie naar een besloten vennootschap heeft de gemeente Delft drie rollen: 1. De rol van mede-eigenaar via de Algemene Vergadering van Aandeelhouders; 2. De rol van toezichthouder via de Raad van Commissarissen; 3. De rol van opdrachtgever via het verstrekken van subsidies. In de rol van opdrachtgever verstrekt de gemeente jaarlijks een prestatiesubsidie van jaarlijks € 150.000,-. YES!Delft spreekt daarbij met de gemeente de te realiseren doelen af.

De bevoegdheden met betrekking tot het verstrekken van subsidies van de gemeenteraad en het college zijn vastgelegd in de ‘Algemene subsidieverordening gemeente Delft’. In lijn met deze verordening verstrekt het college jaarlijks de subsidie

20

Bron: Raadsinformatiebrief 14 september 2021

47

aan YES!Delft; het college is namelijk bevoegd te beslissen over subsidieaanvragen. De gemeenteraad stelt het totaal aan financiële middelen vast waarover het college kan beschikken om subsidies te verlenen. Dit wordt het ‘subsidieplafond’ genoemd. In november 2018 informeert het college de gemeenteraad over twee ontwikkelingen die spelen rondom YES!Delft: de verduurzaming van het verdienmodel van YES!Delft en de samenwerking van YES!Delft met Den Haag. We lichten dit hieronder kort toe: • YES!Delft heeft drie stromen van inkomsten: bijdragen van aandeelhouders (28%), bijdragen van grote bedrijven die samenwerken met YES!Delft en start-ups (33%) en subsidies van derden (39%). De bijdrage van de aandeelhouders is stabiel, maar de bijdragen van de laatste twee zijn onzeker en kunnen jaarlijks fluctueren. Deze inkomensstromen hebben daarmee geen duurzaam karakter. YES!Delft heeft daarom een aantal stappen in gang gezet met als doel deze inkomensstromen een meer stabiel karakter te geven. • YES!Delft en de gemeente Den Haag willen samenwerken. De gemeente Den Haag heeft als doel om groei te bewerkstelligen in het aantal bedrijfsvestigingen, banen en innovaties op het terrein van IT/Tech, Veiligheid, Finance & Legal en Energie. Focusgebieden van YES!Delft, zoals AI en Blockchain, passen hier goed bij.

Deze startups richten zich op software-gerelateerde toepassingen die minder goed passen in de locatie Delft. Daarom wil YES!Delft een locatie openen in Den Haag en deze gemeente wil daarbij de opstartkosten dekken. Op 18 december 2019 stelt de Algemene Vergadering van Aandeelhouders de volgende voorstellen van de Raad van Commissarissen vast: 21 • YES!Delft zet in op schaalvergroting door regionale uitbreiding. Hierbij gaat het om uitbreiding in de nabijheid van Delft en beperking tot de provincie Zuid-Holland; • Geleidelijk afbouwen van de jaarlijkse vaste aandeelhoudersbijdrage in de jaren 20202022 naar nul. YES!Delft stapt over naar een model waarbij de aandeelhouders betalen voor diensten en/of prestaties. Dit biedt ruimte voor toetreding van nieuwe aandeelhouders. Hiermee is het aan de huidige aandeelhouders om zelf te bepalen hoe de nieuwe financiële verhouding met YES!Delft is, waarbij het voortzetten van de bijdrage eveneens mogelijk is. Op 20 januari 2020 wordt de gemeenteraad van Delft geïnformeerd over het besluit van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Daarbij wordt ook aangekondigd dat TNO heeft besloten te stoppen met het aandeelhouderschap. De aandelen van TNO zijn overgenomen door de Erasmus Universiteit Rotterdam. Rondom de hierboven genoemde ontwikkelingen is de raad geïnformeerd.

De raad is verder niet gevraagd om kaders te stellen en/of wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Formeel is dat ook niet nodig, want er zijn ten aanzien van de governance en P&Ccyclus geen aanvullende instrumenten opgenomen om de raad een positie te geven. 22 De

21 22

Bron: Notitie van de RvC en vastgesteld door de AvA YES!Delft, 18 december 2019 Bron: Interviews

48

raad heeft via zijn budgetrecht, bij vaststelling van de gemeentelijke begroting, uiteraard wel een rol en instrumenten om invloed uit te oefenen. Zo hebben fracties bij de bespreking van de programmabegroting 2017-2020 op 10 november 2016 een motie ingediend. 23 Deze motie is weliswaar ingetrokken, maar laat wel zien dat de raad de instrumenten die hij ter beschikking heeft ook inzet. Interessant is dat de fracties met de motie het college verzoeken om met YES!Delft concrete afspraken te maken om op eigen benen verder te gaan. Dit ligt in lijn met het besluit van de Algemene Vergadering van Aandeelhouders over het voorstel van de Raad van Commissarissen, om de jaarlijkse vaste aandeelhoudersbijdrage in de jaren 2020-2022 af te bouwen tot nul. In dat licht constateren wij dat de motie ver voor de troepen vooruit liep.

23

Bron: Verworpen motie M-13 op 10 november 2016 van de CU, SP, CDA en Stadsbelangen Delft

49

3. Het beheren van samenwerking: sturing, controle en verantwoording Dit hoofdstuk behandelt deelvragen drie en vier: blok C uit het evaluatiemodel (zie bijlage 3). We beantwoorden onder het kader direct de onderzoeksvragen. De onderbouwing is te vinden in de navolgende paragrafen. Iedere paragraaf start met de normen, zodat helder is met welke bril is gekeken naar de verschillende onderwerpen. Onderzoeksvragen 3. Wat is de kwaliteit van de informatievoorziening aan de gemeenteraad en in hoeverre is de informatie voldoende als het gaat om evaluatie en toetsing van resultaten? a Is helder in welke mate de beoogde doelen van samenwerkingsverbanden worden gerealiseerd en wat de kosten/baten en risico’s voor de gemeente zijn? b Krijgt de gemeenteraad tijdig en accuraat de relevante informatie van het college? c Worden de resultaten van de samenwerking zoals uitvoeringsprestaties en maatschappelijke effecten ook daadwerkelijk getoetst vanuit het perspectief van de lokale samenleving (burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven)? d Biedt de paragraaf verbonden partijen aan de gemeenteraad meerwaarde voor sturen en controle? 4.

Heeft de gemeenteraad voldoende sturings- en controlemogelijkheden en maakt de gemeenteraad hier ook gebruik van? a Heeft de gemeenteraad voldoende formele bevoegdheden en invloedsmiddelen? b Komt de gemeenteraad op tijd in beeld? c Welke informele mogelijkheden heeft de gemeenteraad om invloed en controle uit te oefenen? Denk daarbij aan krachtenbundeling met raden van partnergemeenten, het afleggen van werkbezoeken et cetera. Beantwoording onderzoeksvragen: de kernbevindingen 3. De raad beschikt over verschillende bronnen om informatie te vergaren over verbonden partijen: de gemeentelijke begroting en de begrotingen en jaarverslagen van de verbonden partijen zelf. De gemeentelijke begroting biedt weinig meerwaarde voor de raad om sturing te geven aan verbonden partijen. De doelen worden zeer algemeen geformuleerd en het is niet helder in hoeverre deze worden gerealiseerd. Het biedt wel zicht op de financiële bijdrage van de gemeenten aan de verbonden partijen en zicht op risico’s. De risico’s worden echter niet van een duiding voorzien. Het is voor de raad daarmee niet te beoordelen of een risico groot of klein is en er is geen zicht op welke beheersmaatregelen de gemeente inzet om risico’s te beheersen.

Een van de aanbevelingen uit het eerdere onderzoek in 2013 van de Delftse Rekenkamer naar verbonden partijen was om aandacht te schenken aan zogenaamde ‘early warnings’ bij de beheersing van de verbonden partij en het uitvoeren van de controlerende taak. Voorbeelden zijn: late aanlevering van stukken, daling van de omvang van weerstandscapaciteit, veel personele wisselingen, veel interims binnen de

50

verbonden partij. Wij constateren dat deze ‘early warnings’ verder niet zijn opgenomen in de stukken van de P&C-cyclus van de gemeente. Voor zicht op de uitvoeringsdoelen en -prestaties dienen de begrotingen en jaarverslagen van de verbonden partijen te worden geraadpleegd, alsmede voor verdiepend zicht op de risico’s en beheersmaatregelen. Avalex en Stedin bieden hiervoor een helder zicht: • In de informatievoorziening van Stedin is helder wat de bijdrage is aan maatschappelijke doelen van de aandeelhouders ten aanzien van betrouwbaarheid, betaalbaarheid en duurzaamheid van energievoorziening. Met normen en indicatoren wordt gepresenteerd welke uitvoeringsprestaties Stedin daarvoor levert voor het verzorgingsgebied als geheel; • De informatievoorziening van Avalex biedt inzicht in uitvoeringsprestaties, prognoses en besparingsmogelijkheden per gemeente. Het maakt inzichtelijk welke keuzes gemeenten in dit kader kunnen maken in de dienstverleningsovereenkomst. Dit biedt grondstof voor het maken van lokale politiek-bestuurlijke beleidskeuzes. YES!Delft biedt in haar informatievoorziening, in tegenstelling tot Stedin en Avalex, geen zicht op doelen of normen. Het directieverslag biedt wel zicht op de omvang van uitvoerings-prestaties en activiteiten, maar de raad kan hierover geen oordeel vormen; het ontbreekt immers aan doelen of normen.

Ook biedt het directieverslag geen zicht op de bijdrage van YES!Delft aan maatschappelijke doelen van de gemeente Delft op het terrein van de ontwikkeling van de lokale economie en werkgelegenheid. Als laatste merken wij op dat het directieverslag, in onze ogen, voor raadsleden moeilijk leesbaar is. Het is vooral een tekstueel verslag, zonder heldere overzichten via tabellen of schema’s. Het bevat veel (Engelstalig) jargon, zonder dat er een uitleg is gegeven over verschillende definities en termen die worden gebruikt. Het gebruikte jargon zal weliswaar passen binnen de omgeving waarin YES!Delft opereert, maar wij merken dat omdat de gemeente Delft bestuurlijk en financieel betrokkenheid is, het directieverslag in onze ogen ook leesbaar moet zijn voor raadsleden. In het algemeen, los van de specifiek bestudeerde casussen, zijn ambtelijk accounthouders en raadsleden ten aanzien van de informatievoorziening aan raadsleden het meest kritisch over: • De toegankelijkheid en begrijpelijkheid van de informatie voor raadsleden; • Het zicht voor raadsleden met betrekking tot de mate waarin de uitvoeringsprestaties van verbonden partijen een bijdrage leveren aan maatschappelijke doelen die de gemeente voor ogen heeft (de gemeentelijke beleidsdoelen); • Het zicht op belangrijke politieke onderwerpen, voor de raad relevante onderwerpen; • De ‘lokaalheid’ van de informatie.