DRK rapport Grip op verbonden partijen - december 2022

Grip op verbonden partijen Een onderzoek van de Delftse Rekenkamer

December 2022

Inhoud Deel I Bestuurlijke nota

2

Inleiding

3

Aanleiding van het onderzoek

3

Doelstelling onderzoek

3

Leeswijzer

3

Conclusies

5

Aanbevelingen

12

Bestuurlijke reactie

15

Deel II Nota van bevindingen

17

1.

Inventarisatie van de verbonden partijen

18

2.

Het aangaan of herijking van verbonden partijen

30

2.1

De strategische visie op samenwerking

32

2.2.

Het afwegingskader voor samenwerking

34

2.3

Wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen

37

2.3.1

De wijzigingen

38

2.3.2

De impact

39

2.4 3.

4.

Kaderstelling door de raad

Het beheren van samenwerking: sturing, controle en verantwoording

41 50

3.1

Sturingsmogelijkheden en informatievoorziening

52

3.2

Sturing, controle en verantwoording in de praktijk

57

Evaluatie van samenwerking

61

4.1

Periodieke evaluatie van de meerwaarde

62

4.2

Afspraken over wijziging, uittreding en beëindiging

66

Deel III

Informatiekaarten van de verbonden partijen

68

Bijlage 1

Voorbeeld informatiekaart verbonden partijen

76

Bijlage 2

Overzicht van verbonden partijen en politieke aandachtspunten

79

Bijlage 3

Onderzoeksvragen, normenkader, afbakening en aanpak

81

Bijlage 4

Respondenten- en bronnenlijst

88 1

Deel I Bestuurlijke nota

2

Inleiding Aanleiding van het onderzoek De Delftse Rekenkamer heeft een onderzoek gedaan naar verbonden partijen. Dit zijn publieke en private rechtspersonen waarin de gemeente Delft een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Het voorliggende rapport bevat de bevindingen van het onderzoek.1 Op basis van deze bevindingen heeft de Delftse Rekenkamer conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. Er is een aantal redenen om onderzoek te doen naar verbonden partijen: 1 De minister van BZK heeft een wetswijziging aangekondigd, die tot doel heeft om de sturende en controlerende mogelijkheden van gemeenteraden op verbonden partijen te versterken. Dat maakt de vraag opportuun wat deze wetswijziging concreet gaat betekenen voor raadsleden. 2 Tegelijkertijd is er in Delft een nieuwe gemeentelijke nota in de maak: ‘Verbonden Partijen 2022-2025’. 3 De Delftse Rekenkamer deed in 2013 al eerder onderzoek naar verbonden partijen. De focus lag op de inrichting van de governancestructuur en de toepassing van het bijhorende instrumentarium dat college en raad tot hun beschikking hebben om op de verbonden partijen te sturen en toezicht te houden.

Doelstelling onderzoek De doelstelling van het voorliggende onderzoek is zicht krijgen op de • kwaliteit en het gebruik van de informatie voor en door de gemeenteraad over verbonden partijen in Delft; • en kwaliteit van de besluitvorming, sturing en controle over en van deze verbonden partijen. Op deze manier gaan we op zoek naar praktische aanbevelingen en concreet gereedschap waarmee de gemeenteraad zijn sturings- en controlemechanismen verder kan vergroten. In bijlage 3 zijn de onderzoeksvragen verder uitgewerkt. Leeswijzer Het voorliggende rapport bestaat uit drie delen: • Het eerste deel kan eigenstandig worden gelezen en is bestemd voor de lezer die direct de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek tot zich wil nemen. • Het tweede deel bevat de beantwoording van de onderzoeksvragen middels de bevindingen uit het onderzoek. • Het derde deel bevat zogenaamde ‘informatiekaarten’ van de drie in dit onderzoek geselecteerde casussen. Een informatiekaart geeft snel inzicht in de belangrijkste kenmerken van de desbetreffende verbonden partij, de resultaten en de mate van grip op dat samenwerkingsverband. Het rapport bevat vier bijlagen. 1

Het onderzoek is in opdracht van de Delftse Rekenkamer uitgevoerd door bureau Partners + Pröpper.

3

Deel I

Deel II Deel III

Bijlagen

Bestuurlijke nota

Inleiding en doelstelling onderzoek Conclusies Aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nota van Hoofdstuk 1 Beantwoording onderzoeksvraag 1 bevindingen Hoofdstuk 2 t/m 4 Beantwoording onderzoeksvragen 2 t/m 6 Informatiekaarten Informatiekaarten De belangrijkste kenmerken van de van de drie verbonden partij, de resultaten en de verdiepende mate van grip casussen 1 Voorbeeld informatiekaart verbonden partijen 2 Lijst van verbonden partijen van de gemeente Delft en de belangrijkste onderwerpen waarop de raad zijn aandacht richt 3 Uitwerking van de vraagstelling, het normenkader, de afbakening en de aanpak van het onderzoek 4 De bronnen- en respondentenlijst

4

Conclusies In dit hoofdstuk beoordelen we de mate van grip en regie op verbonden partijen, in het bijzonder ten aanzien van de rol van de raad daarin. Dat wil zeggen dat bij grip en regie op verbonden partijen de eigen doelen van de gemeente dan centraal staan en dat daarop ook wordt gestuurd. Conclusies A. De gemeente Delft heeft grip op verbonden partijen. • Verbonden partijen worden ingezet om gemeentelijke doelen te bereiken. • Binnen de verbonden partijen worden keuzes gemaakt om eigen gemeentelijke doelen te bereiken. • College en gemeenteraad nemen een actieve rol in de aansturing van verbonden partijen. Tegelijkertijd is er nog ruimte voor verdere versteviging van de grip op verbonden partijen: B. De raad kan zichzelf nog steviger in een betere informatiepositie brengen, om zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen. Dit kan door: • De informatie van verbonden partijen meer lokaal toe te laten lichten. Het kost raadsleden veel moeite om de lokaal politiek relevante onderwerpen scherp in beeld te krijgen op basis van de informatie die wordt verstrekt. • De bijdrage van verbonden partijen aan gemeentelijke beleidsdoelen explicieter te laten maken . Deze explicitering ontbreekt in de huidige informatievoorziening aan de raad. • De meerwaarde van samenwerking via verbonden partijen periodiek te evalueren. Dat gebeurt nu nog niet. C.

Een deel van de eerdere aanbevelingen van onderzoek in 2013 van de Delftse Rekenkamer die nog steeds relevant zijn moeten nog worden opgevolgd. D. Nieuwe wetswijzigingen ten aanzien van verbonden partijen, die de positie van de raad verder versterken, moeten nog worden geïmplementeerd. Conclusie A: De gemeente Delft heeft grip op verbonden partijen. De raad en het college beschikken met de ‘Nota Verbonden partijen 2018-2021’ over een afwegingskader om samenwerking via verbonden partijen aan te gaan. In de nota geeft de gemeente Delft weer welke ambities en motieven zij heeft om samen te werken in verbonden partijen. In de praktijk zijn voor de gemeente Delft de belangrijkste ambities en motieven om samen te werken in verbonden partijen: het vergroten van het ambitieniveau van de gemeente, efficiënter werken of het behalen van organisatorische voordelen (denk aan het toegang krijgen tot een specifiek netwerk en kennis). De nota biedt handvatten om een onderbouwde keuze te maken over het wel of niet samen te werken in een verbonden partij en in welke vorm. Het bevat belangrijke kernvragen die helpen om in stappen te komen tot een onderbouwde keuze. Deze 5

stappen helpen de gemeente Delft om zelfverzekerd en zelfstandig besluiten te nemen. De raad en het college gebruiken deze handvatten ook in de praktijk. De raad en het college van de gemeente Delft nemen ook een actieve rol in de aansturing van verbonden partijen en zijn daarmee zelfbewust: • Zo geeft de raad zijn zienswijze in het geval van een voorstel van het college tot wijziging van een gemeenschappelijke regeling. In het geval de raad van mening is onvoldoende invloed uit te kunnen oefenen, stuurt de raad ook bij. • Daar waar ruimte is voor lokaal maatwerk benut de gemeente Delft deze ruimte ook met lokaal opdrachtgeverschap. • Leden van het college maken deel uit van de bestuursorganen van verbonden partijen. In het geval van publiekrechtelijke verbonden partijen nemen zij zitting in het algemeen bestuur in de rol van eigenaar. De rol van opdrachtgever vervult het college in het dagelijks bestuur of opdrachtgeversoverleg. In het geval van privaatrechtelijke verbonden partijen is een lid van het college vertegenwoordigt in de Algemene vergadering van Aandeelhouders en daar waar dat mogelijk is ook in een bijzondere aandeelhouderscommissie. Conclusie B: De raad kan zichzelf nog steviger in een informatiepositie brengen, om zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen.

Dit kan door: Informatievoorziening aan raadsleden Raadsleden krijgen langs allerlei wegen informatie over de prestaties en kosten van verbonden partijen. Denk aan de paragraaf verbonden partijen in de gemeentelijke begroting en het gemeentelijk jaarverslag, jaarverslagen van de verbonden partijen, informatiebijeenkomsten georganiseerd door verbonden partijen, et cetera. Er is eerder een teveel aan informatie dan te weinig. In een gesprek met raadsleden kwam dit uitdrukkelijk aan de orde. Raadsleden geven daarbij aan beperkte tijd, capaciteit en kennis te hebben om al deze informatie te doorgronden. Zij geven hierbij het volgende aan: • De toegankelijkheid en begrijpelijkheid van de informatie voor raadsleden is een aandachtspunt. Iedere verbonden partij hanteert een andere opbouw van jaarbegrotingen en -verslagen. Om dit te doorgronden is vaak (gespecialiseerde) kennis nodig van de taken en activiteiten van een verbonden partij. Wij constateren daarbij dat het door sommige verbonden partijen gehanteerde (Engelstalige) jargon in het jaarverslag daarbij niet helpt. • Uit de verstrekte informatie is niet altijd makkelijk te destilleren in welke mate de prestaties van verbonden partijen een bijdrage leveren aan maatschappelijke doelen die de gemeente voor ogen heeft (de gemeentelijke beleidsdoelen).

Een raadslid geeft dat als volgt op een heldere wijze weer: “Het blijkt keer op keer lastig om uit de stukken te bepalen in hoeverre de verbonden partijen de doelen van de gemeente realiseren en wat dat kost. Je verzandt al snel in de techniek van verslaglegging, terwijl je de focus zou willen houden op de beleidsinhoudelijke kant en de keuzes die daarbij zijn gemaakt”.

6

• Het is niet altijd duidelijk wat de politiek relevante vraagstukken zijn en waar nog lokale invloedsruimte aanwezig is voor de raad. Het is dan ook moeilijk om dit te verbinden met de eigen politieke agenda’s van de fracties. Bijdrage van verbonden partijen aan beleidsdoelen van de gemeente Delft Er zijn goede voorbeelden waarbij er zicht is op de gewenste bijdrage van verbonden partijen aan de beleidsdoelen van de gemeente. Dat is echter nog niet in alle gevallen het geval. Dan is het voor de raad, aan de hand van de aan de raad verstrekte informatie, niet te beoordelen in welke mate de uitvoeringsprestaties van de desbetreffende verbonden partijen zouden moeten bijdragen aan de beleidsdoelen van de gemeente. Hoewel het niet altijd gemakkelijk is om te bepalen welke bijdragen tot welke beleidsdoelen gaan leiden verdient het de aanbeveling om hierover wel met elkaar van gedachten te wisselen, besluiten te nemen en vervolgens te volgen of de gewenste bijdragen plaatsvinden of niet en of de meerwaarde van de samenwerking via de verbonden partijen nog aanwezig is. Periodieke evaluatie van de meerwaarde van samenwerking via verbonden partijen Verbonden partijen worden nu door de raad en het college nog niet structureel periodiek geëvalueerd ten aanzien van de meerwaarde van samenwerking. De raad vraagt hier ook niet om.

In het geval een evaluatie van een verbonden partij aan de orde is, bijvoorbeeld vanwege een wijziging in de gemeenschappelijke regeling, richt deze zich hoofdzakelijk op de sturing en beheersing. We missen hierbij de vraag of de oorspronkelijke ambities om deel te nemen aan de verbonden partij worden gerealiseerd. Conclusie C: Opvolging van eerdere aanbevelingen van de Delftse Rekenkamer. De Delftse Rekenkamer heeft in 2013 onderzoek gedaan naar de grip van de gemeente op verbonden partijen en aanbevelingen gedaan. Een groot deel van de aanbevelingen is opgevolgd, zie voor een nadere toelichting hoofdstuk 4 in deel II van dit rapport. Opvolging van aanbevelingen die eerder door de rekenkamer zijn gedaan, is uiteraard geen doel op zich. Een deel van de eerdere aanbevelingen uit het onderzoek in 2013 is gezien de uitkomsten van dit onderzoek echter nog steeds relevant. Hieronder presenteren we de aanbevelingen uit 2013 die nog niet zijn opgevolgd en nog steeds relevant zijn gezien onze conclusies en ook aanvullend op onze conclusies over de informatievoorziening aan de raad. 1 Neem informatie over verbonden partijen op in het introductieprogramma voor nieuwe raadsleden. 2 Maak met deelnemende gemeenten afspraken over inhoud, vorm en frequentie van verantwoordingsinformatie. • Of ga een stap verder door de beoordeling van verbonden partijen gezamenlijk te verdelen.

Maak daarbij als raadslid een specifieke keuze voor de voor u relevante verbonden partij en richt hier de aandacht op;

7

•

Verdeel de te beoordelen partijen over de gemeentelijke fractie, of zoek ook hier de samenwerking in de regio door als regionale fractie de verbonden partijen in het oog te houden. 3 Let op ‘early warnings’ bij de beheersing van de verbonden partij en het uitvoeren van de controlerende taak. • Voorbeelden zijn: late aanlevering van stukken, daling omvang weerstandscapaciteit, veel personele wisselingen, veel interim-medewerkers binnen de verbonden partij. Conclusie D: Implementatie van wetswijzigingen. Het doel van de wetswijziging Wet gemeenschappelijke regelingen is het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. Dit door de kaderstellende en controlerende rol van onder meer lokale gemeenteraden van deelnemende gemeenten te versterken. De wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen leiden tot substantiële wijzigingen voor: • de nota verbonden partijen van de gemeente Delft en • de gemeenschappelijke regelingen. Kernpunt is dat de raden veel meer in staat zullen worden gesteld om zienswijzen te formuleren op besluiten van besturen van gemeenschappelijke regelingen en de begrotingen. Raden krijgen daartoe meer tijd en de formele mogelijkheid om onderling de krachten te bundelen. Dit sluit overigens aan op eerdere aanbevelingen van de Delftse Rekenkamer om hierover met deelnemende gemeenten afspraken te maken.

Daarnaast omvat de wetswijziging een aantal toevoegingen op het terrein van burgerparticipatie, uittredingen en evaluatie. In de onderstaande tabel geven we aan welke wijzigingen nog moeten worden geïmplementeerd. Daarbij merken we op dat dat deel van de wijzigingen dat rechten geeft aan de gemeenteraad per 1 juli 2022 van kracht geworden, en dus al moeten zijn geïmplementeerd. Voor het deel dat gaat over de verplichtingen om bestaande gemeenschappelijke regelingen aan te passen, om zo scherpere afspraken te maken over uittreding en evaluatie, geeft de wet een implementatieperiode van twee jaar.

8

Implementatie wijzigingen Wet gemeenschappelijke regelingen Versterken van de positie van de gemeenteraad bij de besluitvorming De raad krijgt vooraf de gelegenheid een zienswijze te geven Is geïmplementeerd op het gehele ontwerp van de regeling. Gemeenteraden kunnen een gezamenlijk voorstel doen tot Nog te implementeren het oprichten van een gemeenschappelijke adviescommissie. De raad krijgt de bevoegdheid om een zienswijze in te dienen Nog te implementeren voorafgaand aan het nemen van besluiten door het bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Verruiming termijnen begroting en jaarrekening: Nog te implementeren gemeenteraden krijgen langer de tijd om een zienswijze op de conceptbegroting van een gemeenschappelijke regeling te geven. Aanvullende controle-instrumenten voor de gemeenteraad Een actieve informatieverplichting van het bestuur van de Nog te implementeren gemeenschappelijke regeling naar de deelnemende gemeenteraden. Raden kunnen een gezamenlijke onderzoekscommissie Nog te implementeren instellen. Verduidelijking van de mogelijkheid voor lokale rekenkamers Is verduidelijking en al om onderzoek te doen naar het gevoerde bestuur van een geïmplementeerd gemeenschappelijke regeling.

Afspraken over burgerparticipatie, uittreding en evaluatie Burgerparticipatie: de verplichting om in de Nog te implementeren gemeenschappelijke regeling vast te leggen of, en zo ja op welke wijze, burgers de mogelijkheid krijgen tot inspraak over bepaalde onderwerpen die bij de gemeenschappelijke regeling zijn belegd. In alle gemeenschappelijke regelingen moeten afspraken Nog te implementeren worden vastgelegd over de gevolgen van uittreding voor het vermogen van de rechtspersoon. Het is verplicht om in de gemeenschappelijke regeling Nog te implementeren afspraken te maken over evaluatie van de gemeenschappelijke regeling. Conclusies verdiepende casuïstiek Om de voorgaande conclusies verder te onderbouwen heeft de DRK een verdiepend onderzoek gedaan bij een drietal casussen, namelijk Stedin, Avalex en YES!Delft. Een aantal opvallende voorbeelden per conclusie zijn de volgende: Grip op verbonden partijen Het verdiepende onderzoek laat zien dat het gemeentebestuur op verschillende manieren grip behoudt op de verbonden partijen. De meest in het oog springende voorbeelden hiervan: 1. Een concreet voorbeeld van de wijze waarop de raad grip houdt op verbonden partijen is het besluit van het college om over te gaan tot een kapitaalstorting aan Stedin, 9

waarbij het college geen instemming van de raad vraagt. De raad vraagt het college de financiële verordening van de gemeente aan te passen, zodat is vastgelegd dat het college enkel kan besluiten tot het doen van kapitaalstortingen na goedkeuring van de raad. Het college zegt toe dit te doen. 2. Daar waar ruimte is voor lokaal maatwerk benut de gemeente Delft deze ruimte ook. Een mooi voorbeeld is Avalex. Deze verbonden partij biedt gemeenten een productenen dienstencatalogus. Hiermee kunnen gemeenten zelf kiezen, op basis van het eigen lokale afvalbeleid, welke producten- en diensten zij willen afnemen en tegen welk serviceniveau. Het college van de gemeente Delft heeft de dienstverleningsovereenkomst afgesloten, op basis van het door de raad vastgestelde afvalbeleid. 3. Leden van het college maken deel uit van de bestuursorganen van verbonden partijen. In het geval van publiekrechtelijke verbonden partijen nemen leden van het college zitting in het algemeen bestuur in de rol van eigenaar en in het dagelijks bestuur of opdrachtgeversoverleg (zoals bij Avalex) in de rol van opdrachtgever. In het geval van privaatrechtelijke verbonden partijen is een lid van het college vertegenwoordigd in de Algemene vergadering van Aandeelhouders, zoals voor Stedin en YES!Delft.

In het geval van Stedin is de gemeente Delft ook penningmeester van een aandeelhouderscommissie en neemt deel aan bijeenkomsten georganiseerd door de commissie energietransitie. Informatievoorziening Het verdiepende onderzoek laat zien dat het gemeentebestuur op verschillende manieren werkt aan de informatievoorziening aan de raad over de verbonden partijen. De toegankelijkheid en begrijpelijkheid van de informatie voor raadsleden is een aandachtspunt. Iedere verbonden partij hanteert een andere opbouw van jaarbegrotingen en -verslagen. Om dit te doorgronden is vaak (gespecialiseerde) kennis nodig van de taken en activiteiten van een verbonden partij. Wij constateren daarbij dat het door sommige verbonden partijen gehanteerde (Engelstalige) jargon in het jaarverslag daarbij niet helpt, zoals in het geval van het jaarverslag van YES!Delft. De meest in het oog springende voorbeelden van bouwstenen van de informatievoorziening per casus zijn: 1. De informatievoorziening van Stedin biedt een helder zicht op wat de bijdrage is aan de beleidsdoelen van de deelnemende gemeenten. Dit ten aanzien van de betrouwbaarheid, betaalbaarheid en duurzaamheid van de energievoorziening. Hiervoor worden normen gepresenteerd en wordt met hulp van prestatie indicatoren aangegeven in welke mate deze worden gerealiseerd. 2.

De informatievoorziening van Avalex biedt inzicht in uitvoeringsprestaties per gemeente en prognoses. Denk aan realisatie en prognoses rondom inzameling (tonnages) van verschillende grondstoffen, aantal inzamelvoorzieningen en huisaansluitingen. Het biedt ook inzicht in de kosten en besparingsmogelijkheden per gemeente. Het maakt daardoor inzichtelijk welke lokale politieke keuzes de gemeente kan maken en hoe dit te vertalen naar de dienstverleningsovereenkomst.

10

3. YES!Delft biedt in haar informatievoorziening geen helder zicht op wat de bijdrage is aan beleidsdoelen van de gemeente. Er is wel een algemene samenhang met de beleidsdoelen van de gemeente op het terrein van lokale economie en werkgelegenheid. Het is echter voor de raad niet te beoordelen in hoeverre de bijdrage van YES!Delft aan deze algemene doelen substantieel is: hoe groot is de lokale economie en werkgelegenheid in Delft en wat is de procentuele bijdrage van YES!Delft? De raad en het college hebben hiertoe ook geen normen gesteld.

11

Aanbevelingen In dit hoofdstuk doen we drie aanbevelingen voor de gemeente Delft. Deze aanbevelingen lichten we onder het kader verder toe waarbij we de aanbevelingen verbijzonderen naar aanbevelingen voor de raad en voor het college. Aanbevelingen A. Verbeter de informatiepositie van de raad door per verbonden partij een helder en herkenbaar overzicht te bieden met voor de raad de belangrijkste politiekbestuurlijke zaken. B. Investeer meer in de vertaling van beleidsdoelen van Delft naar uitvoeringsdoelen voor verbonden partijen. Maak daarmee de bijdrage van verbonden partijen aan doelen van Delft beter zichtbaar. C. Implementeer de wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen

Aanbeveling A: Verbeter de informatiepositie van de raad door per verbonden partij een helder overzicht te bieden met voor de raad de belangrijkste politiekbestuurlijke zaken. Aan de raad: 1. Vraag het college om de raad te informeren met een helder en herkenbaar overzicht per verbonden partij. Doel van het overzicht is raadsleden snel zicht te geven op de politiek-bestuurlijk relevante zaken van een verbonden partij, in plaats dat raadsleden zelf de jaarverslagen van verbonden partijen grondig moeten bestuderen. Richt deze overzichten specifiek op Delft. Stem met het college af met welke frequentie de raad een dergelijk overzicht wil ontvangen. Dat kan per verbonden partij namelijk verschillen, afhankelijk van de politiek-bestuurlijke relevantie van een verbonden partij of specifieke onderwerpen die aandacht hebben van de raad en het college. Aan het college: 2. Ontwikkel het door de raad gevraagde overzicht per verbonden partij en actualiseer dat overzicht ook regelmatig (bijvoorbeeld minimaal twee keer per jaar). Beleg het actualiseren van de overzichten bij de ambtelijk accounthouders van verbonden partijen. Benut dit overzicht niet alleen ter informatievoorziening aan de raad, maar doe er ook zelf uw voordeel mee om de grip van Delft op een verbonden partij te versterken.

De insteek van deze aanbeveling is expliciet niet om de ambtelijke organisatie met een extra administratieve en tijdrovende handeling op te zadelen; we hopen dat deze overzichten een werkwijze ondersteunen waarmee de informatievoorziening rondom verbonden partijen wordt vereenvoudigd en lokaler wordt toegesneden. Definieer naast dit overzicht een grondslag waarop een verbonden partij als beleidsrijk- of arm wordt getypeerd. Dit onderscheid heeft namelijk invloed op de wijze van sturing. Dit is nu onduidelijk voor de raad. 12

Toelichting De in dit rapport opgenomen informatiekaarten zijn bedoeld als onderzoeksinstrument. Deze kunnen ter inspiratie dienen voor het ontwikkelen van een overzicht per verbonden partij. Ook kunnen vergelijkbare overzichten, waarmee andere gemeenten experimenteren, als voorbeeld dienen2. We geven in bijlage 1 een voorbeeld van een dergelijk overzicht waarbij op- en aanmerkingen en aanbevelingen van raadsleden zijn opgenomen. Zij hebben in het kader van dit onderzoek tijdens een werkatelier namelijk geoefend met de informatiekaarten van verbonden partijen zoals we die hebben toegepast in dit onderzoek. Het beheer van de informatiekaarten kan worden belegd bij de verschillende ambtelijk accounthouders van de desbetreffende verbonden partijen en onderdeel worden van de P&C-cyclus. De informatiekaarten werken agenderend voor de raad en door regelmatige actualisatie is er als het ware ook sprake van een permanente evaluatie van verbonden partijen. Evalueer verbonden partijen in het bijzonder op de resultaten én de mate van grip op de samenwerking. De informatiekaart van bijlage 1 voorziet hierin met twee onderdelen: ‘Resultaten’ en ‘Evaluatie en Ontwikkelagenda’.

> Met de ontwikkeling van informatiekaarten kan tegelijkertijd de niet opgevolgde aanbeveling van eerder onderzoek van de Delftse Rekenkamer worden meegenomen, namelijk die van zicht op de zogenoemde ‘early warnings’ bij de verbonden partijen. Voorbeelden zijn: late aanlevering van stukken, daling van omvang weerstandscapaciteit, begrotingswijzigingen, veel personele wisselingen, veel ziekteverzuim en veel inhuur binnen de verbonden partij. Aanbeveling B: Investeer meer in de vertaling van beleidsdoelen van Delft naar de uitvoeringsdoelen van verbonden partijen. Maak daarmee de bijdrage van verbonden partijen aan doelen van Delft meer helder en beter zichtbaar. Aan de raad: 3. Vraag het college om de beleidsdoelen van Delft, waaraan verbonden partijen een bijdrage moeten leveren, op een evalueerbare wijze te formuleren en dit te doen in termen van maatschappelijke doelen (voor zover dat nog niet is gedaan). Dit is ook een onderdeel van de genoemde informatiekaart. 4. Vraag het college om de beleidsdoelen van Delft te vertalen naar uitvoeringsdoelen voor de verbonden partijen, en wel op zo’n wijze dat de bijdrage van de verbonden partijen aan de door Delft gestelde maatschappelijke doelen helder is (voor zover dat nog niet is gedaan). Ook dit is een onderdeel van de genoemde informatiekaart.

2

Een voorbeeld is te vinden bij de gemeente Venlo. Deze gemeente experimenteert met een online overzicht als instrument om grip te krijgen en houden op samenwerkingsverbanden, zie: https://venlo.informatiekaartenamenwerking.nl/Informatiekaart en https://venlo.samenwerkingswijzer.nl.

13

Toelichting Zoals aangegeven in de conclusies, zijn er al goede voorbeelden waarbij er helder zicht is op de bijdrage van verbonden partijen aan de beleidsdoelen van de gemeente Delft. Er zijn echter ook voorbeelden waarbij dat niet het geval is. Dat laatste rechtvaardigt de aanbeveling om meer te investeren in het vertalen van beleidsdoelen van Delft naar de uitvoeringsdoelen voor verbonden partijen. Dit start in feite met het evalueerbaar formuleren van beleidsdoelen van Delft, dus al aan de voorkant van het proces van kaderstelling door de raad. Formuleer deze in termen van maatschappelijke doelen: wat willen we bereiken voor de samenleving van Delft en hoe kunnen we zien en controleren of we dat hebben bereikt? Vertaal de maatschappelijke doelen vervolgens naar uitvoeringsdoelen voor de verbonden partij en de middelen die Delft beschikbaar wil stellen voor de realisatie van deze doelen. De ervaring leert dat als de raad en het college dit proces doorlopen tevens politiek relevante vraagstukken op tafel komen, waarmee de raad ook in staat wordt gesteld om politieke keuzes te maken. Aanbeveling C: Implementeer de wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Aan de raad: 5. Vraag het college om een implementatieplan omtrent de wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen. 6.

Pak als raad de wijzigingen op die leiden tot meer samenwerking tussen de raden van deelnemende gemeenten in verbonden partijen: het instellen van een gezamenlijke advies- en onderzoekscommissie. Start hierover het overleg met de desbetreffende raden. Aan het college: 7. Start met de implementatie van de wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen en informeer de raad over de voortgang middels een implementatieplan. Toelichting De wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen leiden tot substantiële wijzigingen voor de nota verbonden partijen van de gemeente en de gemeenschappelijke regelingen. De wijzigingen zijn per 1 juli van dit jaar van kracht geworden en een aantal wijzigingen hebben nogal wat voeten in de aarde. Het is dus belangrijk om te starten met de implementatie. Een deel van de wijzigingen kunnen in samenhang met niet opgevolgde aanbevelingen uit eerder onderzoek van de Delftse Rekenkamer worden geïmplementeerd. Het gaat daarbij in het bijzonder om de aanbeveling van de Delftse Rekenkamer die gaan over samenwerking tussen fracties en tussen raden in de regio. Dit sluit aan op de wetswijziging waarmee de raad in staat wordt gesteld een voorstel te doen voor het oprichten van een gezamenlijke advies- en onderzoekscommissie en daarmee de krachten meer te bundelen.

14

Bestuurlijke reactie Retouradres : Postbus 78, 2600 ME Delft

Bestuur

Delftse Rekenkamer Postbus 78 2600 ME Delft

Controlling bezoekadres: Stationsplein 1 2611 BV Delft

Mail: cgarama@delft.nl

IBAN NL21 BNGH 0285 0017 87 t.n.v. gemeente Delft Behandeld door

Datum

Onderwerp

Pieter M. Veen

17-01-2023

Bestuurlijke reactie Rapport Verbonden partijen

Telefoon 06 52738737

Ons kenmerk

pveen@delft.nl

5408115

Internet www.delft.nl

Uw brief van

Telefoon 14015

6 december 2022 Uw kenmerk

DRK2022-010 Bijlage

Geachte heer Castenmiller, Met belangstelling hebben we kennis genomen van uw rapport ‘Grip op verbonden partijen’. Het rapport biedt inzicht in de complexiteit van de sturing op de verbonden partijen mede in verband met de democratische legitimering daarvan. U heeft de aandacht gericht op partijen waar de gemeente samen met andere organisaties (veelal andere gemeenten) aan deelneemt. Zoals ook uit uw rapport valt op te maken is daarbij altijd het spanningsveld aanwezig hoe aan de (lokale) belangen per deelnemer kan worden tegemoet gekomen zonder de gezamenlijke belangen in de verbonden partij te schaden. Met genoegen delen we met u de conclusie dat de gemeente grip heeft op de verbonden partijen. U concludeert dat de verbonden partijen worden ingezet om gemeentelijke doelen te bereiken, dat raad en college actief sturen en dat de gemeente een groot deel van de aanbevelingen van het rekenkamerrapport uit 2013 heeft uitgevoerd. U ziet nog ruimte voor verdere verbetering van de informatiepositie van de raad en voor een verheldering van de koppeling tussen de bijdrage van de verbonden partijen en de beleidsdoelen van de gemeente. Tenslotte beveelt u aan de wijzigingen van de nieuwe Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) te implementeren, waarover we u graag verderop in deze brief nader informeren.

Deze aanbevelingen betrekken wij bij de update van de Nota Verbonden partijen, waarvoor uw rapport ook bedoeld is. Deze nota legt de beleidskaders vast voor - de oprichting van, of toetreding tot, en voor de sturing en beheersing van, en het toezicht op - verbonden partijen van de gemeente. We zullen de raad deze nota in het derde kwartaal van 2023 ter besluitvorming voorleggen. In de toelichting aan de raad zullen we ook aangeven hoe de aanbevelingen worden meegenomen in de praktijk van sturing op verbonden partijen. Hierbij zullen we ook rekening houden met de ambtelijke inzet. 15

Datum

17-01-2023 Ons kenmerk

5408115

Wat betreft de implementatie van de nieuwe WGR melden we graag het volgende. Meerdere wijzigingen in de WGR zijn van kracht geworden met de inwerkingtreding per 1 juli 2022 en vergen geen nadere implementatie. Deze zúllen in de praktijk gevolgd worden (bijvoorbeeld de termijnen voor zienswijze op de begroting) of kúnnen worden, indien van toepassing (bijvoorbeeld het gezamenlijk onderzoek door rekenkamers). Voorts kunnen de raden gezamenlijk een GR vragen een gemeenschappelijke (inhoudelijke) adviescommissie voor het bestuur in te stellen bestaande uit regionale raadsleden, wat reeds het geval is bij de MRDH. Het is eventueel aan de raden zich daarover te beraden voor de andere GR-en. Verder betekent een heel aantal wijzigingen dat zaken nu verplicht zijn geworden waar meerdere GR-en die zaken bij oprichting, of nadien, reeds voldoende geregeld hadden, zoals afspraken inzake opheffing en communicatie met de raden. Tenslotte zullen alle GR-en zelf nog gewijzigd moeten worden vóór 1 juli 2024, omdat de wet vraagt expliciet te zijn in de GR over bijvoorbeeld participatie. Daarom zal iedere GR in de loop van 2023 of begin 2024 een wijzigingsvoorstel van de GR voor zienswijze voorleggen aan de raden, en vervolgens nogmaals ter accordering. Dus waar verschillende zaken (ondertussen) al geïmplementeerd zijn, zullen de overige successievelijk aan de raad worden voorgelegd.

Met dank voor de gelegenheid te mogen reageren op uw rapport, verblijven wij, Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Delft,

burgemeester

secretaris

16

Deel II Nota van bevindingen

17

1. Inventarisatie van de verbonden partijen In dit hoofdstuk staat blok A uit het evaluatiemodel centraal (zie bijlage 3): een inventarisatie van de verbonden partijen van de gemeente Delft. Er is allereerst een lijst samengesteld van alle verbonden partijen waaraan de gemeente Delft deelneemt. Uit deze lijst zijn dertien verbonden partijen geselecteerd (zie bijlage 2). Op voorhand is een aantal verbonden partijen uitgesloten van het onderzoek, omdat de grip op deze partijen minder relevant is voor de raad. Dit omdat in die gevallen: • De gemeente 100% eigenaar is, en daarmee de gemeente dus volledig grip heeft; • Grip minder relevant is. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de Bank voor de Nederlandse gemeenten en Evides N.V. De kenmerken van de lijst van dertien verbonden partijen zijn verder in kaart gebracht. Dit hoofdstuk presenteert daarvan het resultaat. Onderzoeksvragen: 1.

In welke verbonden partijen neemt Delft deel en wat zijn per verbonden partij de belangrijkste kerngegevens? a Waar is de samenwerking in de verbonden partij op gericht: op welke gemeentelijke taken en/of op welke beleidsterreinen wordt samengewerkt? b Hoe is de juridische vormgeving geregeld? c Met wie wordt samengewerkt? d Wat is de aard van de samenwerking: denk aan beleidsafstemming of uitvoering? e Wat is het motief om deel te nemen? f Hoe is de governance geregeld: wie vertegenwoordigt de gemeente in de verbonden partij? g Wat zijn de informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de raad? h Wat is de incidentele en structurele financiële bijdrage van Delft? Toegepaste normen Het betreft een inventarisatie en beschrijving van verbonden partijen waaraan de gemeente Delft deelneemt. Daarvoor gelden geen normen. Beantwoording van de onderzoeksvragen De onderzoeksvragen 1a t/m 1h worden in de hiernavolgende onderdelen in volgorde behandeld. 1a/b/c Samenwerking: beleidsterreinen/-taken, vorm en deelnemers De onderstaande tabel beschrijft belangrijke hoofdkenmerken zoals de naam, de juridische vorm, het beleidsonderwerp/de beleidstaak waarop wordt samengewerkt en de deelnemende samenwerkingspartners (deelvragen 1a t/m 1c). Uit de tabel blijkt dat van de dertien verbonden partijen het grootste deel publiekrechtelijk is vormgegeven, te weten negen partijen.

18

Naam Avalex

Vorm Bvo

Onderwerp Afvalinzamelin g en verwerking ICT, werkplek en infrastructuur

Deelnemende samenwerkingspartners Gemeenten (6): Delft, Leidschendam-Voorburg, Midden-Delfland, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk en Wassenaar. Gemeenten (2): Delft en Rijswijk.

GR Bedrijfsvoering Delft-Rijswijk (GRB) Coöperatief Beheer Groengebieden MiddenDelfland GGD Haaglanden / Veilig Thuis Innovation Quarter B.V.

Bvo

Coop

Natuur

Gemeenten (8): Delft, Maassluis, Midden-Delfland, Pijnacker-Nootdorp, Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen en Westland. Organisaties (1): Staatsbosbeheer.

OpLi

Volksgezondhei d

BV

Economie, Arbeidsmarkt

Gemeenten (9): Delft, Den Haag, Midden-Delfland, Leidschendam-Voorburg, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Wassenaar, Westland en Zoetermeer. Gemeenten (6): Delft, Den Haag, Leiden, Rotterdam, Westland en Zoetermeer; Provincie (1): Zuid-Holland; Ministerie (1): van Economische Zaken en Klimaat; Organisaties (8): TU Delft, Universiteit Leiden, Smart Delta Drechtsteden, Leids Universitair Medisch Centrum, Erasmus Medisch Centrum, Erasmus Universiteit Rotterdam, Metropoolregio Rotterdam Den Haag en EU. Gemeenten (23): Albrandswaard, Barendrecht, Brielle, Capelle a/d IJssel, Delft, Den Haag, Hellevoetsluis, Krimpen a/d IJssel, Lansingerland, Leidschendam-Voorburg, Maassluis, Nissewaard, Pijnacker-Nootdorp, Ridderkerk, Rijswijk, Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen, Wassenaar, Westland, Westvoorne en Zoetermeer; Provincie (1): Zuid-Holland; Organisaties (8): Zuid-Holland Bereikbaar, InnovationQuarter, DOVA, Economic Board ZuidHolland, Tour de Force 2020, kennisplatform CROW, samenwerkingsplatform DMI en concessiehouders openbaar vervoer. Gemeenten (3): Delft, Leidschendam-Voorburg en Pijnacker-Nootdorp.

Metropoolregio OpLi Rotterdam Den Haag (MRDH)

Economie, Vervoer en verkeer Vanuit het programma Economisch Vestigingsklima at ook arbeidsmarkt, RO, toerisme en recreatie

Netwerk Afvalwaterkete n Delfland (NAD) Omgevingsdienst Haaglanden (ODH)

CG

Gemalenbehee r (inzameling afvalwater)

OpLi

Milieubeheer

Gemeenten (9): Delft, Den Haag, Midden-Delfland, Leidschendam-Voorburg, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Wassenaar, Westland en Zoetermeer; Provincie (1): Zuid-Holland; Organisaties (4): Politie Eenheid Den Haag, Brandweer Haaglanden, GHOR en GnkM.

19

Naam Regionale belastinggroep (RBG)

Vorm OpLi

Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden

Bvo

Stedin Holding N.V.

NV

Veiligheidsregio Haaglanden (VRH)

OpLi

Onderwerp Heffing/inning van belastingen, uitvoering WOZ Sociaal domein/ Jeugdzorg

Energie

Deelnemende samenwerkingspartners Gemeenten (3): Delft, Schiedam en Vlaardingen; Organisaties (2): Hoogheemraadschap Delfland, Hoogheemraadschap Schieland. Gemeenten (10): Den Haag, Delft, MiddenDelfland, Leidschendam-Voorburg, PijnackerNootdorp, Rijswijk, Voorschoten, Wassenaar, Westland en Zoetermeer. Gemeenten (44): Delft, Den Haag, Dordrecht, Hoeksche Waard, Lansingerland, LeidschendamVoorburg, Nissewaard, Pijnacker-Nootdorp, Rotterdam, Zoetermeer, Aalsmeer, Achtkarspelen, Alblasserdam, Albrandswaard, Amstelveen, Barendrecht, Brielle, Castricum, Capelle a/d IJssel, Goeree-Overflakkee, Gorinchem, Haarlemmermeer, Hardinxveld-Giessendam, Heemstede, Hellevoetsluis, Hendrik-Ido-Ambacht, Krimpen a/d IJssel, Krimpenerwaard, Molenlanden, Noardeast-Fryslân, Papendrecht, Ridderkerk, Rijswijk, Schiedam, Schiermonnikoog, Sliedrecht, Uithoorn, Vijfheerenlanden, West Betuwe, Westvoorne, Zandvoort en Zwijndrecht. Gemeenten (9): Delft, Den Haag, Midden-Delfland, Leidschendam-Voorburg, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Wassenaar, Westland en Zoetermeer; Provincie (1): Zuid-Holland.

Openbare orde, veiligheid, crisisbeheersin g en hulpverlening Yes!Delft BV Economisch Gemeenten (1): Delft; vestigingsklima Organisaties (2) TU Delft en Erasmus Universiteit at Rotterdam. OpLi = Openbaar Lichaam, GO= Gemeenschappelijk orgaan, Bvo = Bedrijfsvoeringsorganisatie, Rzm = Regeling zonder meer, CG=centrumgemeente-constructie, Coop = Coöperatieve Vereniging, St = Stichting, BV en NV respectievelijk besloten en naamloze vennootschap.

Publiekrechtelijke verbonden partijen • De meest uitgebreide vorm is een Openbaar lichaam. Het bezit rechtspersoonlijkheid waaraan bevoegdheden gedelegeerd kunnen worden en heeft een geleed bestuur: een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. • Een lichtere vorm is een Gemeenschappelijk orgaan waaraan enkel beschikkingsbevoegdheden worden overgedragen. Regelgevende bevoegdheden van de gemeente kunnen niet aan een Gemeenschappelijk orgaan gedelegeerd worden. • De Bedrijfsvoeringsorganisatie bezit rechtspersoonlijkheid en heeft een enkelvoudig bestuur in plaats van een geleed bestuur. Het kan uitsluitend worden ingesteld bij zogenoemde collegeregelingen. Daarmee is de samenwerking beperkt tot uitvoering of bedrijfsvoering.

20

Naam

Vorm

Onderwerp

Deelnemende samenwerkingspartners

• Een Regeling zonder Meer is de lichtste vorm, zonder overdracht van taken of bevoegdheden. Alleen afspraken worden vastgelegd, onder noemers zoals een ‘overheidsconvenant’ of ‘bestuursakkoord’. Privaatrechtelijke verbonden partijen De Coöperatieve Vereniging, de Stichting en de BV en NV zijn privaatrechtelijke vormen: • Een coöperatie is een bijzondere vorm van een vereniging. Een coöperatie heeft net als de vereniging leden. Het grootste verschil met een vereniging is dat een coöperatie wél winst onder haar leden mag verdelen en een vereniging niet. Bij een coöperatie is de algemene ledenvergadering het hoogste orgaan; zij benoemt of ontslaat het bestuur. • Een stichting is een rechtspersoon die is opgericht om een bepaald doel na te streven anders dan winst. Een stichting mag wel winst maken, maar dat moet worden aangewend voor het doel van de stichting. Dit doel is meestal van maatschappelijke of sociale aard. Een stichting heeft geen leden en bestaat enkel uit een bestuur. Soms wordt er ook een raad van toezicht aangesteld, deze controleert het handelen van het bestuur en geeft vaak advies. • Besloten en naamloze vennootschappen zijn rechtspersonen met winstoogmerk. De aandelen (het eigenaarschap) worden verdeeld onder respectievelijk een besloten groep van aandeelhouders of deze kunnen vrij op naam worden verhandeld.

Het hoogste orgaan is de Algemene vergadering van aandeelhouders. De aandeelhouders dragen de dagelijkse leiding over aan de raad van bestuur of de directie. De Raad van Commissarissen (niet altijd verplicht in te stellen) heeft de taak om toezicht te houden op het beleid van de raad van bestuur of de directie. Tabel 1.1: Verbonden partijen waaraan de gemeente Delft deelneemt. Bronnen: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders en de paragraaf verbonden partijen van de gemeentelijke programmabegroting

De voorgaande tabel laat zien met wie de gemeente samenwerkt in verbonden partijen. De naastliggende kaart geeft een indruk van geografische spreiding.34 Het laat zien in hoeveel verbonden partijen gemeenten uit de omgeving met Delft samenwerken en vooral hoe breed deze samenwerking is. Met ‘breed’ bedoelen we op meerdere beleidsterreinen en -taken. Figuur 1.1: Geografisch overzicht samenwerkingspartners

3

Delft werkt in een verbonden partij ook samen met de gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Brielle, Capelle a/d IJssel, Hellevoetsluis, Krimpen a/d IJssel, Lansingerland, Nissewaard, Ridderkerk en Westvoorne; deze gemeenten zijn niet op de kaart meegenomen. 4 De gemeenten waarin Delft samenwerkt in de verbonden partij Stedin zijn vanwege het grote aantal deelnemende gemeenten (44) niet op de kaart in beeld gebracht.

21

Als voorbeeld: de gemeente Delft werkt in acht verbonden partijen samen met de gemeente Pijnacker-Nootdorp en met de gemeente Maassluis in twee verbonden partijen. Met de gemeente Pijnacker-Nootdorp is er dus sprake van een bredere samenwerking dan met de gemeente Maasssluis. Uit de kaart blijkt dat met name breder wordt samengewerkt met de omliggende buurgemeenten binnen de regio Haaglanden: Den Haag, Midden-Delfland, LeidschendamVoorburg, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Wassenaar, Westland en Zoetermeer. Dit zijn vaste samenwerkingspartners van Delft. Delft werkt minder breed samen met de naburige gemeenten aan de zuidelijke en zuidoostelijke kant van de gemeente. De oriëntatierichting ten aanzien van samenwerking is hoofdzakelijk noordelijk en noordwestelijk, althans met die gemeenten is de samenwerking breder dan in andere geografische richtingen. 1d De aard van de samenwerking: waar is de samenwerking op gericht? De aard van samenwerking is vooral gericht op gezamenlijke uitvoering. Het delen van hulpbronnen (shared services) komt in veel mindere mate voor. Zie de onderstaande tabel. In vijf verbonden partijen vindt naast uitvoering ook beleidsafstemming plaats. Waarop richt de samenwerking zich? Let op: een verbonden partij kan zich richten op meerdere functies.

Beleidsafstemming (GGD, CBG, IQ, VRH, MRDH) Gezamenlijke uitvoering (Avalex, RBG, GGD, CBG, NAD, IQ, Yes!Delft, ODH, VRH en MRDH) Delen van hulpbronnen (shared services) (GRB) Een netwerk of platform voor ontmoeting, kennisdeling en informatie-uitwisseling (GRB, IQ, MRDH) Anders: MRDH en Stedin

Aantal 5 10 1 3 2

Bij beleidsafstemming gaat het om het maken van afspraken om beleid beter op elkaar te laten aansluiten, voor gezamenlijk beleid dan wel ‘beleidsharmonisatie’. Ook kan het gaan om het ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie of een strategie. Bij gezamenlijke uitvoering gaat het om het bundelen van uitvoerders, het realiseren van een uitvoeringsorganisatie (zonder dat dit per se gepaard gaat met gemeenschappelijk beleid). Bij het delen van hulpbronnen (Shared Services) gaat het om samenwerking tussen partijen, waarbij zij met behoud van een zelfstandige (politiek-bestuurlijke) organisatie hulpbronnen delen of organiseren. Deze hulpbronnen kunnen facilitaire zaken zijn, maar ook de deskundigheid en inzet van beleidsmedewerkers. Denk aan één gezamenlijke salarisadministratie of in extreme vorm één gezamenlijke ambtelijke organisatie voor meerdere gemeentebesturen. Bij een netwerk of platform is de samenwerking gericht op ontmoeting, kennisdeling en uitwisselen van informatie. Tabel 1.2: Functies verbonden partijen. Bron: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders.

22

In het geval van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag en Stedin is door de ambtelijke organisatie de optie ‘Anders’ ingevuld. Zij hebben daarbij de volgende toelichting gegeven. Ten aanzien van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag is er sprake van beleidsafstemming in een netwerk over het Economisch Vestigingsklimaat. Er is sprake van uitvoering als het gaat om Vervoersautoriteit op grond van artikel 20, derde lid, van de Wet personenvervoer 2000. Dit met rijksfinanciering via de Brede Doeluitkering verkeer en vervoer. De samenwerking in Stedin vloeit voort uit de verplichte splitsing van levering en transport (Eneco/ Stedin). In de Wet Onafhankelijk Netbeheer is namelijk besloten dat de energienetten in publieke handen moeten blijven. 1e Motieven van gemeente Delft voor samenwerking Het vergroten van het ambitieniveau, efficiënter werken of het behalen van organisatorische voordelen (denk aan kennisdeling, toegang tot kapitaal en arbeid et cetera) zijn volgens de ambtelijk accounthouders de belangrijkste motieven voor de gemeente Delft om samen te werken. In vijf gevallen zijn dat de belangrijkste motieven om samen te werken. Het voorkomen van wederzijdse hinder en het verruimen van de horizon zijn in veel mindere mate een motief om samen te werken.

Motieven voor samenwerking 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

9 7 5

5 5

7

5

4 4

4

4

3 1 Het vergroten van Efficiënter werken het ambitieniveau (heel) belangrijk motief niet/nauwelijks een motief

Behalen van Voorkomen van organisatorische wederzijdse hinder voordelen enigszins belangrijk motief weet ik niet

2 Verruimen van onze horizon

Figuur 1.2: Motieven bij het aangaan van verbonden partijen. De figuur laat zien bij hoeveel van de Delftse verbonden partijen een motief een rol speelde tijdens het aangaan van de samenwerking. Bron: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders. 1f/g De vertegenwoordiging van Delft en informatie- en beïnvloedingsinstrumenten Hier gaan we in op de deelvragen 1f en 1g: wie vertegenwoordigt de gemeente in de verbonden partijen en wat zijn informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de raad? De onderstaande tabel 1.3 biedt hierbij overzicht en onder de tabel geven we verdiepende informatie over de governance en de positie van de raad met betrekking tot de drie geselecteerde casussen: Avalex, Stedin en YES!Delft.

23

Voor de openbare lichamen is er in alle gevallen sprake van een vertegenwoordiging van de gemeente Delft in het algemeen en in het dagelijks bestuur door een lid van het college. Voor de Metropoolregio Rotterdam Den Haag en de Omgevingsdienst Haaglanden geldt dat daar twee raadsleden van de gemeente Delft zitting in de zogenaamde ‘rekeningcommissie’ hebben5. Voor de bedrijfsvoeringsorganisaties is er sprake van een vertegenwoordiging van de gemeente Delft in het bestuur door een lid van het college. Deze vorm van een gemeenschappelijke regeling heeft een enkelvoudig bestuur, in plaats van een openbaar lichaam, waarbij er met een algemeen en dagelijks bestuur sprake is van een geleed bestuur. De aansturing van een bedrijfsvoerings-organisatie is daarmee eenvoudiger en kan uitsluitend worden ingesteld bij zogenoemde collegeregelingen. Daarmee is de samenwerking beperkt tot uitvoering of bedrijfsvoering: de wettelijke verantwoordelijkheden van het college. De centrumgemeente-constructie van Netwerk Afvalwaterketen Delfland kent geen formeel ingesteld bestuursorgaan. De drie gemeentesecretarissen stemmen met elkaar af en er is sprake van operationele ambtelijke sturing vanuit de ambtelijk beleidsadviseurs.

Voor de privaatrechtelijke verbonden partijen is er in alle gevallen sprake van een vertegenwoordiging van de gemeente Delft in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders door een lid van het college. Met uitzondering van InnovationQuarter heeft de gemeente Delft ook een vertegenwoordiging in de Raad van Commissarissen met een lid van het college.

5

De rekeningcommissie van de Omgevingsdienst Haaglanden heeft tot taak het uitvoeren van het jaarrekeningonderzoek en het opstellen van een verslag hiervan. In dit verslag wordt een advies opgenomen over de vaststelling van de jaarrekening van de Omgevingsdienst Haaglanden. De rekeningcommissie zorgt ervoor dat het verslag tijdig naar het algemeen bestuur wordt gezonden, zodat het algemeen bestuur kan voldoen aan de wettelijke datum waarvóór de jaarrekening vastgesteld moet zijn. (Bron: Verordening voor de rekeningcommissie van de omgevingsdienst Haaglanden).

24

Verbonden partij Openbaar lichaam 1 GGD Haaglanden 2 Metropoolregio Rotterdam Den Haag 3 Regionale belastinggroep (RBG) 4 Omgevingsdienst Haaglanden 5 Veiligheidsregio Haaglanden

Bedrijfsvoeringsorganisatie 1 Avalex 2 GR Bedrijfsvoering DelftRijswijk (GRB) 3 Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden

Centrumgemeente-constructie 1 Netwerk Afvalwaterketen Delfland (NAD)

Vertegenwoordiging Delft

Informatie- en beïnvloedingsmomenten raad

1 Collegelid in AB en DB. 2 Collegelid in AB en DB, raadslid in rekencommissie. 3 Collegelid in AB en DB. 4 Collegelid in AB en DB, raadslid in rekeningcommissie. 5 Collegelid in AB en DB.

Van al deze verbonden partijen ontvangt de raad een (concept) begroting en jaarverslag/-rekening. De raad kan ten aanzien van de conceptbegroting een zienswijze indienen. Dit is conform de Wet Gemeenschappelijke Regelingen, waarin wordt gesteld dat de raad in de gelegenheid moet worden gesteld een zienswijze in te dienen op de conceptbegroting. Dat geldt niet voor jaarverslag/-rekening.

1

Collegelid in bestuur, een 1 Avalex, zie toelichting onder deze ander collegelid in tabel. opdrachtgeversoverleg. 2 en 3. De raad kan ten aanzien van de 2 Collegelid in bestuur. conceptbegroting een zienswijze 3 Collegelid in bestuur. indienen. Dit is conform de Wet Gemeenschappelijke Regelingen, waarin wordt gesteld dat de raad in de gelegenheid moet worden gesteld een zienswijze in te dienen op de conceptbegroting. Dat geldt niet voor jaarverslag/-rekening. 1

Geen bestuursorganen, Jaarlijks wordt ambtelijk gerapporteerd geen vertegenwoordiging. aan de gemeentesecretaris. Daarnaast is vooral sprake van ambtelijke sturing vanuit de adviseurs riolering en assetmanager riolering.

Naamloze of besloten vennootschap 1 Stedin 1 Collegelid in AvA. 1 2 Yes!Delft 2 Collegelid in AvA, een 3 InnovationQuarter ander collegelid is lid van 2 de RvC. 3 Collegelid in AvA. 3 Coöperatie 1 Coöperatief Beheer Groengebieden MiddenDelfland

1

Stedin; zie toelichting onder deze tabel. Yes!Delft, zie toelichting onder deze tabel. Begroting en jaarrekening worden behandeld in het college.

College- en raadslid in Begroting en jaarrekening worden Algemene vergadering van behandeld in het college. deelnemers, ambtenaren in het bestuur.

Tabel 1.3: Overzicht vertegenwoordiging per verbonden partij. Bronnen: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders en gemeentelijke programmabegroting 2022 paragraaf verbonden partijen

25

Casus Avalex In 2018 is de Gemeenschappelijke Regeling gewijzigd, waardoor Avalex een bedrijfsvoerings-organisatie (BVO) is geworden. Avalex is daarmee een uitvoeringsorganisatie en voert het beleid van de gemeenten op het gebied van het inzamelen van huishoudelijk afval uit. De gemeente is ten aanzien van Avalex zowel eigenaar als opdrachtgever: • De rol van opdrachtgever is als volgt vormgegeven: De raden van de gemeenten stellen het beleid op het terrein van huishoudelijke afvalinzameling en -verwerking vast. Het beleid van een gemeente is het kader waarmee Avalex met die gemeente een dienstverlenings-overeenkomst afsluit. De dienstverleningsovereenkomst wordt in lijn met het gemeentelijke beleid samengesteld uit producten en diensten die in een producten- en dienstencatalogus zijn vastgelegd. Dit is als het ware een menukaart van producten en diensten die Avalex tegen een vastgestelde prijs kan leveren. Avalex voert de dienstverleningsovereenkomst uit. Er is dus een heldere knip tussen beleid en uitvoering: het beleid ligt bij de gemeenten, de uitvoering van het beleid bij Avalex. De colleges en ambtelijke organisaties ontvangen in hun rol als opdrachtgever drie keer per jaar een inhoudelijke rapportage over realisatie van de dienstverleningsovereenkomst per gemeente, aangevuld met een prognose.

Ook hebben zij toegang tot een digitaal informatiekaart met operationele gegevens zoals de hoeveel kilo’s opgehaalde afval, het aantal bezoekers aan de milieustraat et cetera. • De rol van eigenaar is als volgt vormgegeven: De deelnemende gemeenten ontvangen jaarlijks een begroting en een jaarverslag/-rekening. De gemeenteraden kunnen een zienswijze op de begroting indienen. Het bestuur van Avalex stelt de begroting vast. Indien daartoe behoefte is bij de raad, brengt Avalex een bezoek aan de raad om over specifieke onderwerpen informatie uit te wisselen: • Zo heeft de raadscommissie van de gemeente Delft Avalex uitgenodigd om mee te denken over een slimmere manier om grofvuil in te zamelen. Daarmee benut de raad direct de kennis en ervaring van Avalex; • De raad is ook geïnformeerd in het traject waarbij Avalex op zoek was naar een nieuwe verwerker van (rest)afval. Dit is HVC 6 geworden. Hierbij is, in samenspel met de raad, gekozen voor inbesteden in plaats van aanbesteden. Inbesteden betekent dat Avalex als aandeelhouder is toegetreden tot HVC; • Ook worden voor nieuwe raadsleden inwerkbezoeken georganiseerd. Deze worden door raadsleden van de gemeente Delft bezocht. 7 Verder wordt voor colleges en ambtenaren een keer per jaar een conferentie georganiseerd om hen gezamenlijk bij te praten over nieuwe ontwikkelingen. 8

6

HVC is een afvalverwerkingsbedrijf in Flevoland, Noord- en Zuid-Holland. De afkorting HVC is afgeleid van ‘Huisvuilcentrale’. HVC is verantwoordelijk voor het duurzaam afvalbeheer van haar aandeelhouders (44 gemeenten en 6 waterschappen uit Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht, Flevoland en Friesland) 7 Bron: interviews 8 Bron: interviews

26

Casus Stedin Stedin is verantwoordelijk voor de regionale distributie van elektriciteit en gas en is een privaatrechtelijke verbonden partij. Het is een naamloze vennootschap, waarvan de aandelen in handen zijn van 44 gemeenten. De governance van Stedin is ingeregeld zoals gebruikelijk is binnen een naamloze vennootschap. Er is een Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA), een Raad van Commissarissen (RvC) en een Raad van Bestuur (RvB). De RvB bestuurt de Stedin Groep en de RvC houdt toezicht op de RvB. Het maatschappelijk kapitaal van Stedin Holding N.V. is verdeeld in gewone aandelen. Elk aandeel geeft recht op een stem. In juni 2021 is de governance gewijzigd. Hieraan lag een kapitaalstorting door aandeelhouders van € 200 Mln. Ten grondslag, waartegen cumulatief preferente aandelen zijn uitgegeven. 9 De aandeelhouders komen jaarlijks bijeen in de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA). Om deze vergadering voor te bereiden, en op specifieke thema’s de aandeelhouders te adviseren, is er een aandeelhouderscommissie (AHC) ingesteld. Delft is penningmeester van de AHC. Deze commissie wordt ambtelijk ondersteund (AHCA). De aandeelhouderscommissie bestaat uit negen leden: de gemeenten Rotterdam, Den Haag, Dordrecht, Delft, Lansingerland, Molenlanden, Achtkarspelen, Nissewaard en Uithoorn.

De energietransitie is een van de belangrijkste uitdagingen waar Stedin de komen jaren voor staat. Om hier de aandeelhouders goed in te betrekken is in 2021 de commissie energietransitie opgericht. De commissie bestaat uit een afvaardiging van aandeelhouders en van Stedin. Het doel van de commissie is via dit platform de samenwerking tussen de aandeelhouders en Stedin op het vlak van de energietransitie te verstevigen, en om kennis met elkaar te delen en te ontwikkelen. De commissie energietransitie belicht en bespreekt verschillende thema’s en informeert de andere aandeelhouders. Hiertoe worden sessies georganiseerd, waarbij alle portefeuillehouders van deelnemende gemeenten worden uitgenodigd. Wie wil kan zich daarbij aansluiten. Delft doet mee als participant en heeft ook deelgenomen aan een sessie van de commissie energietransitie. De strategie van Stedin is vastgelegd in een Meerjarig Strategisch Plan (MSP) voor een termijn van vijf jaar. Het MSP geeft zicht op de gereguleerde en de niet-gereguleerde activiteiten van Stedin, alsmede de investeringsvolumes en de planning. Onder de nieuwe governance is het adviesrecht voor aandeelhouders gewijzigd, naar goedkeuringsrecht ten aanzien van het MSP. Hiermee hebben de gemeenten meer invloed gekregen op de strategische meerjarenplanning van Stedin.

Er is overeengekomen dat de RvB het Meerjaren Strategisch Plan opstelt, de RvC en de aandeelhouders het MSP goedkeuren en de AHC een adviesrecht op dit MSP heeft.

9

Bij cumulatief preferente aandelen is het dividend een vast percentage over de nominale waarde van het aandeel. Het dividendpercentage is dus onafhankelijk is van de beschikbare winst van de onderneming

27

Het MSP is niet openbaar. Het bevat bedrijfsgevoelige informatie en wordt dan ook niet ter kennisgeving aan de raad verstuurd. 10 De raad kan geen zienswijze geven op de jaarlijkse begroting, maar ontvangt jaarlijks het jaarverslag. Wanneer er een kapitaalbijdrage van de aandeelhouders wordt gevraagd, ontvangt de raad van het college hiervan een raadsvoorstel. De raad heeft immers het budgetrecht. Casus YES!Delft YES!Delft is een privaatrechtelijke verbonden partij in de vorm van een besloten vennootschap met drie aandeelhouders: de gemeente Delft, de TU-Delft en de Erasmus Universiteit Rotterdam. De governance van YES!Delft is ingeregeld zoals normaliter het geval is voor een besloten vennootschap: • Een keer per jaar vergadert de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA) als hoogste bestuursorgaan van de vennootschap. Een portefeuillehouder van het college vertegenwoordigt de gemeente Delft in de AvA. Hiermee stuurt de gemeente vanuit haar eigenaarsrol; • Vier keer per jaar vergadert de Raad van Commissarissen (RvC), bij deze vergaderingen is de directeur van YES!Delft aanwezig. Een portefeuillehouder van het college vertegenwoordigt de gemeente in de RvC. Hiermee stuurt de gemeente vanuit een toezichthoudende rol.

Dit is vanwege functiescheiding een andere portefeuillehouder dan degene die zitting heeft in de AvA; • Elke zes weken is er overleg tussen de directeur van YES!Delft en de portefeuillehouder van de gemeente Delft. Hiermee stuurt de gemeente vanuit haar opdrachtgevende rol. Elk jaar wordt de begroting en de jaarrekening vastgesteld in de AvA. Ook publiceert de directie ieder jaar een jaarverslag waarin de operationele doelen en de realisatie daarvan worden gepresenteerd. De raden ontvangen het jaarverslag. 1h De financiële bijdrage van Delft Onderstaande tabel geeft de financiële bijdrage van Delft aan de dertien verschillende verbonden partijen, die zijn geselecteerd in het kader van dit onderzoek. Het gaat hier om jaarlijks terugkerende bijdragen, dus exclusief incidentele bijdragen zoals kapitaalstortingen. De informatie is gebaseerd op de jaarstukken 2021 van de gemeente Delft en deels op de programmabegroting 2023-2026. In totaal is de jaarlijkse financiële bijdrage van de gemeente Delft aan de dertien verbonden partijen circa € 30 Mln. Daarvan gaat 80% naar drie verbonden partijen: Avalex, de Veiligheidsregio Haaglanden en de GGD Haaglanden/Veilig Thuis.