DRK-Rapport Goed Bedoeld - Maatschappelijk verantwoord inkopen

Goed bedoeld?

Onderzoek naar

Maatschappelijk Verantwoord Inkopen van de gemeente Delft

16-4-2024

1

Inhoud 1. Over het onderzoek ............................................................................................................................ 3 2. Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................................. 4 Conclusies ........................................................................................................................................... 4 Aanbevelingen .................................................................................................................................... 6 3. Bestuurlijke reactie ............................................................................................................................. 8 Bijlage 1.

Onderzoeksresultaten ...................................................................................................... 10

Hoofdstuk 1. Kaders .............................................................................................................................. 10 1.1

Inleiding .................................................................................................................................. 10

1.2

Inkoopbeleid gemeente Delft 2017-2020 .............................................................................. 10

1.2.1

Doelen van het inkoopbeleid ............................................................................................ 10

1.2.2

Uitgangspunten in het inkoopbeleid ................................................................................11

1.2.3

Maatschappelijk verantwoord inkopen (MVI) ................................................................. 12

1.2.4

Actieplan Maatschappelijk verantwoord inkopen .......................................................... 13

1.2.5

MVI-doelen......................................................................................................................... 14

Hoofdstuk 2. Uitvoering ........................................................................................................................ 16 2.1

Organisatie inkoop- en aanbesteding ................................................................................... 16

2.2

Uitvoering van MVI ................................................................................................................ 19

Hoofdstuk 3. Praktijk ............................................................................................................................ 20 3.1

Casus 1: Duurzaam gas en elektriciteit ............................................................................. 21

3.2

Casus 2: Integraal onderhoud ........................................................................................... 22

3.3

Casus 3: Budgetbeheer .....................................................................................................23

3.4

Rode draden casussen ..................................................................................................... 24

Hoofdstuk 4. Monitoring, evaluatie en realisatie ................................................................................25 4.1

Toetsing en rapportage .........................................................................................................25

4.2

Zicht op realisatie MVI-doelen.............................................................................................. 26

4.3

Evaluatie Maatschappelijk verantwoord inkopen ............................................................... 27

Bijlage 2:

MVI-doelen........................................................................................................................ 29

2

1. Over het onderzoek Inleiding De gemeente Delft koopt allerlei diensten en producten in om haar werk te kunnen doen. Dat loopt uiteen van pennen, beveiligingssoftware, groenonderhoud tot energie. De Aanbestedingswet verplicht gemeenten om niet alleen te selecteren op de meest voordelige keuze, maar ook te kijken naar maatschappelijke waarde bij inkoop. Maatschappelijk verantwoord inkopen (MVI) richt zich op onder meer de sociale, milieu-gerelateerde en economische gevolgen van inkoop en aanbesteding. Zo kan de gemeente doelen - zoals het stimuleren van de lokale en regionale economie, Social Return On Investment of duurzaamheid - realiseren door ze onderdeel te laten zijn van het proces van inkoop en aanbesteding. De Delftse Rekenkamer heeft onderzocht of het inkoop- en aanbestedingsbeleid bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke doelen voor maatschappelijk verantwoord inkopen.

Aanpak De centrale onderzoeksvraag is: Op welke manier draagt het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid bij aan de realisatie van de gemeentelijke doelen voor maatschappelijk verantwoord inkopen?

We onderscheiden vier onderzoeksthema’s: Kaders, uitvoering, monitoring & evaluatie en werkwijze & realisatie. Daarbinnen zijn zes deelvragen opgesteld: Kaders 1.

Aan welke MVI-doelen moet het inkoop- en aanbestedingsbeleid bijdragen? Uitvoering

2. Hoe is het Delftse inkoop- en aanbestedingsbeleid ingericht en georganiseerd? 3. Hoe ziet de cyclus van aanbesteding, inkoop, contractmanagement en evaluatie er in de praktijk uit? 4. Hoe maakt de gemeentelijke organisatie afwegingen in inkoop en aanbesteding als het gaat om MVI-doelen tegenover prijs of kwaliteit? Monitoring en evaluatie 5. Hoe houdt de gemeente toezicht op realisatie van MVI-doelen en evalueert zij de gemaakte keuzes? Werkwijzen en doelrealisatie 6. Welke mogelijkheden zijn er om de realisatie van MVI-doelen te vergroten, en wat betekent dat voor raad en college/organisatie?

3

Het onderzoek is gedaan in de periode februari 2023 tot februari 2024. Bureau Necker deed het veldwerk. Zoals gebruikelijk is gestart met documentanalyse. De informatie daaruit is verdiept en aangevuld met interviews met de verantwoordelijk wethouder en betrokken ambtenaren.1 Hieronder volgen de conclusies en aanbevelingen. Bijlage 1 bevat de nadere onderbouwing en beantwoording van de deelvragen.

2. Conclusies en aanbevelingen Conclusies Algemeen beeld: In de praktijk wordt bij inkoop en aanbesteding niet of nauwelijks gestuurd op de realisatie van doelen van Maatschappelijk Verantwoord Inkopen (MVI). De beschikbare aandacht en capaciteit variëren sterk tussen afdelingen. Er is slechts beperkt zicht op de resultaten van de MVIdoelen. Er is geen gemeentebreed overzicht van de resultaten. Zover er wel inzicht is in resultaten, zijn deze beperkt. De organisatie weet dat de werkwijze om MVI-doelen te behalen verbeterd moet worden en werkt momenteel aan nieuw beleid, actieplan en contractmanagement.

Dit algemene beeld werken we uit in drie conclusies.

1. De MVI-doelen zijn in (verouderd) beleid vastgelegd en uitgewerkt in een actieplan. Nieuw beleid, actieplan en contractmanagement zijn in voorbereiding. •

•

Het Delftse inkoopbeleid is vastgesteld in 2017 en liep formeel tot 2020. Er wordt gewerkt aan nieuw beleid. De Aanbestedingswet (art. 1.4 lid 2) verplicht gemeenten te zorgen voor ‘zoveel mogelijk maatschappelijke waarde’ bij inkoop. Het Delftse inkoopbeleid stelt kort samengevat deze vijf algemene uitgangspunten voor MVI: - waar mogelijk worden diensten, leveringen en werken maatschappelijk verantwoord ingekocht; - met MVI moet aandacht zijn voor de sociale, milieu-gerelateerde en economische gevolgen van inkoop; - waar toepasbaar worden sociale criteria rond arbeidsintegratie, arbeidsomstandigheden en Social Return aangewend; - MVI wordt waar het kan zoveel mogelijk toegepast, onder de voorwaarde dat het geen disproportionele verhoging van kosten oplevert; - MVI-eisen moeten proportioneel zijn ten opzichte van de omvang van de opdracht en realistisch ten opzichte van wat marktpartijen kunnen bieden; en - MVI-eisen mogen niet strijdig zijn met het goede functioneren van de organisatie. Daarnaast is het uitgangspunt dat minimaal 5% van de totale opdrachtwaarde moet worden ingezet op de doelgroep van Social Return On Investment (SROI).

1

Er is gesproken met acht medewerkers (sommige meermalen): senior inkoopadviseur, contractmanager, inkoopadviseur, senior Inkoop- en contractadviseur sociaal domein, afdelingshoofd Regie op uitvoering, senior-adviseur Facilitaire Zaken, Assetbeheerder Gebiedsbeheer & Leefbaarheid en Gebiedsbeheerder.

4

•

•

De uitgangspunten (behalve die voor SROI) zijn veelal geformuleerd in termen van ‘aandacht voor/waar mogelijk/toepasbaar/proportioneel’. De MVI-doelen zijn nader uitgewerkt en geconcretiseerd in het Actieplan MVI (zie bijlage 2), maar dat is op niveau van de gemeente als geheel en daarmee (nog) weinig sturend voor afdelingen. Het blijft hiermee in grote mate ter beoordeling van de afdeling of en hoe MVI-doelen worden toegepast bij inkoop. Er wordt gewerkt aan een nieuw actieplan Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven en Inkopen (MVOI) en een nieuw systeem voor contractmanagement.

2. De hulpsystemen en –middelen voor MVI worden slechts beperkt benut. •

•

•

•

•

Om het MVI-beleid uit te voeren zijn diverse hulpsystemen en -middelen beschikbaar. Er is een Inkoopteam dat zorgt voor inkoopbeleid, een inkoopreglement, inkooptools, spendanalyses, een opleiding voor contractmanagers en de randvoorwaarden voor contracten en het bewaken van de termijnen met een aanbestedingskalender. Daarnaast zijn er de Delftse kansenkaart waarmee beoordeeld kan worden of het opnemen van MVI-doelen in de aanbesteding kansrijk is, de afspraak van een jaarlijks gesprek van het inkoopteam met het Directieteam , een MVI-Zelfevaluatie-tool en de verplichting dat iedere afdeling een inkoopplan heeft. Deze instrumenten worden in de praktijk niet altijd benut. De uitvoering van inkoop en aanbestedingen (en dus ook MVI) is decentraal belegd bij de afdelingen, omdat de zeer uiteenlopende inkoop- en aanbestedingstrajecten specifieke vakexpertise en ervaring vereisen. Tussen afdelingen bestaan grote verschillen in die uitvoering. Binnen de afdelingen is wisselend kennis, tijd en aandacht voor MVI in de inkoop- en aanbestedingstrajecten. Ook contractmanagement wordt wisselend ingevuld: soms is dat een aparte functie, vaker is het een taak die een medewerker ernaast doet en soms is het contractmanagement helemaal niet als taak belegd in een afdeling of bij een specifieke aanbesteding.

Daarnaast constateerde de gemeentelijke accountant risico’s voor het decentraal (bij afdelingen) beleggen van inkoop en aanbesteding. Allereerst bestaat het risico dat afdelingshoofden zich mogelijk niet altijd bewust zijn van de aanbestedingsregels en niet altijd het inkoopteam raadplegen wanneer dat noodzakelijk is. Een ander risico is dat meerdere afdelingen tegelijkertijd inkopen bij dezelfde leverancier, waardoor aanbestedingsgrenzen ongemerkt kunnen worden overschreden. Het algemene beeld is dat (toepassing van) MVI niet stevig geborgd is in de afdelingen en dat er beperkt aandacht voor is. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat afdelingen vooral worden afgerekend op hun primaire doelen (gericht op kwaliteit, doorlooptijd en/of kostenbeheersing) en niet of minder op MVI-doelen.

3. Er is weinig tot geen sturing, monitoring en zicht op de resultaten. •

MVI-doelen zijn vaak onvoldoende concreet of ‘afdwingbaar’ opgenomen in de opdrachtovereenkomst en er wordt niet altijd gecontroleerd op nakomen van de gemaakte contractafspraken. Een groot deel van de contracten wordt stilzwijgend verlengt, waarmee de realisatie van MVI-doelen ook bij verlenging niet wordt meegewogen. Het ontbreken van informatie over de doelrealisatie in het doorlopende contact met opdrachtnemers beperkt de

5

•

•

mate waarin de gemeente zichzelf kan evalueren en kan benchmarken met andere gemeenten. Het inkoopteam werkt inmiddels overigens aan een nieuw contractmanagementsysteem. De realisatie van de MVI-doelen wordt – door management, college en raad - weinig tot niet gemonitord of gecontroleerd. Het onderwerp staat bijvoorbeeld niet jaarlijks op de agenda van het Directieteam. Ook het college monitort de doelen niet: er is geen dashboard en er wordt niet over gerapporteerd. De afspraak is dat het in de P&C-cyclus zou worden opgenomen (toegezegd in de aanbiedbrief van het inkoopbeleid aan de raad), maar ook daar ontbreekt informatie over deze doelen. De raad heeft – voor zover bekend – de afgelopen jaren ook niet naar de resultaten geïnformeerd. De raad ontvangt daarover geen informatie en er zijn geen afspraken tussen de raad en het college over hoe en wanneer de raad hierover geïnformeerd wil worden. Al met al is er weinig zicht op hoe en in hoeverre de MVI-doelen worden bereikt. Voor zover dat zicht er is, lijkt dat een groot deel van deze doelen niet wordt bereikt.

Aanbevelingen Het is verstandig om niet te snel oplossingen in nieuwe dingen te zoeken, om eerst dat wat voorhanden is (beter) te benutten en pas daarna te kijken wat er nodig is aan nieuw beleid, systemen, kennis en hulpmiddelen. Een cruciale vraag daarbij is waarom de huidige systemen en hulpmiddelen nu nog onvoldoende worden benut. Onderstaande aanbevelingen bieden handvatten om die vraag te beantwoorden en vervolgens MVI sterker te borgen in de gemeente. De DRK komt tot twee aanbevelingen aan het college en één aan de raad.

1. College: breng eerst de belemmeringen en kansen voor MVI beter in beeld. MVI krijgt in de praktijk weinig aandacht van afdelingen, management, college en raad. Uit dit rekenkameronderzoek doemen verschillende mogelijke oorzaken op, zoals: afdelingen worden er niet op afgerekend, grote variatie tussen afdelingen in aandacht en expertise rondom MVI, geen zicht op noodzaak, het wordt beschouwd als extraatje en/of bureaucratische verplichting. Het is verstandig om – voordat er nieuw beleid en nieuwe werkwijzen worden bedacht en uitgerold nader te onderzoeken welke oorzaken waar spelen, en welke kansen en belemmeringen daarachter schuilgaan. Waarom heeft de helft van de afdelingen geen inkoopplan? En waarom wordt MVI zo verschillend ingevuld? Waarom is de aandacht voor MVI beperkt en krijgt het geringe prioriteit?

2. College: maak daarna een plan om als gemeente effectief te worden in MVOI. a. De organisatie ontwikkelt nu een (nieuw) Actieplan Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven en Inkopen (MVOI). Gebruik dit traject om MVI steviger intern te verankeren, onder meer door het intern opdrachtgeverschap beter vorm te geven.2 De ontwikkeling van MVI naar MVOI biedt hiervoor goede kansen. Helpend is het onderscheid van het expertisecentrum aanbesteden PIANOo tussen enerzijds een formele sturingslijn op basis van doelen, beleid, procedures en rapportage en anderzijds een informele sturingslijn, gebaseerd 2

PIANOo heeft hiervoor goede tips: https://www.pianoo.nl/nl/themas/maatschappelijk-verantwoord-inkopen/van-mvi-naar-mvoi

6

b.

c. d. e.

op informeel leiderschap, persoonlijke interesses, kennisontwikkeling, communicatie en draagvlak. Focus bij de doorontwikkeling van het actieplan op vormen en instrumenten die een gesprek uitlokken of vereisen. Daarmee kan worden bevorderd dat MVI- of MVOI-doelen niet als extraatje worden beschouwd – of zelfs als extra kosten of gedoe – maar als noodzakelijk onderdeel van het werk (een ‘feature’, net zoals producten of diensten schoon, heel en veilig moeten zijn). Maak samen met de mensen die er mee moeten werken een praktische werkwijze waarmee de MVI-doelen worden meegenomen en geborgd in de opdracht.3 Zodat het uiteindelijk vanzelfsprekend wordt dat de gemeente werkt aan maatschappelijk waarde, ook bij iedere inkoop en aanbesteding. Ga bij de ontwikkeling van dit actieplan ook na of hiervoor nu voldoende mensen, middelen en methoden beschikbaar zijn. De bestaande systemen en hulpmiddelen kunnen sowieso (beter) benut worden. Zijn er nu voldoende passende en werkbare systemen en hulpmiddelen en hebben de betrokken afdelingen en het inkoopteam voldoende tijd, expertise en invloed om hun rollen in het MVOI goed te vervullen? Onderzoek conform de afspraak in het coalitieakkoord ook of bij inkoop en subsidies meer gewicht aan SROI kan worden gegeven.4 En (het is soms helaas nodig om naar een open deur te wijzen): ga vervolgens sturen op de afgesproken werkwijzen.

De eerste aandacht dient nu intern te zijn, binnen de gemeentelijke organisatie. Het komt er nu eerst op aan de dingen goed te gaan doen. Zorg primair dat het huidige beleid beter vorm krijgt in de praktijk, hou de effecten in de gaten en ga elkaar beter en slimmer informeren over de voortgang en effecten. Ga daarna – samen met de raad – in gesprek of de goede dingen worden gedaan. Informeer de raad over de tijdsplanning van de uitvoering van het nieuwe actieplan en groei toe naar een passend systeem om de raad te informeren over en beter te betrekken bij de MVOI-resultaten.5

3. Raad: bespreek jaarlijks of er rond MVOI aan de goede dingen gewerkt wordt en of dat werkt. Geef college en organisatie eerst de ruimte om het MVOI beter te verankeren in de organisatie en te komen met een voorstel om de raad beter te informeren en te betrekken. Ga vervolgens in gesprek over de informatie die het college verstrekt. Allereerst om te sturen op de huidige doelen van MVOI en vervolgens op termijn ook om de ambities en doelen te herijken. Ga dan ook na of het nodig, raadzaam en werkbaar is om het college te verzoeken om de doelen concreter en wellicht dwingender te formuleren.

3

In de brief (3001002 ) 21-4-2027 aan de raad bij het inkoopbeleid schreef het college: “Er wordt een reglement opgesteld voor de organisatie waarin concreet uitgewerkt wordt hoe we omgaan met duurzaam, circulair en innovatiegericht inkopen en het bereiken van social return.” De DRK geeft de organisatie als suggestie hiervoor andere termen te hanteren. Een term als “reglement” is waarschijnlijk niet bevorderlijk voor intern draagvlak. 4

In het Coalitieakkoord 2022-2026, staat “Wij onderzoeken of we bij het inkoopbeleid en het verstrekken van subsidies meer gewicht kunnen geven aan social return. “ (p.11). 5

In de brief (3001002 ) 21-4-2027 aan de raad bij het inkoopbeleid gaf het college aan dat vanaf 2018 via de P&C-cyclus inzicht zal worden gegeven in het bereiken van de doelen.

7

Bestuur Controlling bezoekadres:

3. Bestuurlijke reactie

Stationsplein 1 2611 BV Delft IBAN NL21 BNGH 0285 0017 87 t.n.v. gemeente Delft Behandeld door A.M.S. Corzilius

Retouradres : Postbus 78, 2600 ME Delft

Telefoon 06-52739315

De Delftse Rekenkamer

Internet www.delft.nl Telefoon 14015

Datum

Onderwerp

21-05-2024

Collegereactie Rapport 'Goed bedoeld?'

Ons kenmerk

5865351 Uw brief van Uw kenmerk Bijlage

Geachte heer Castenmiller,

Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van de conclusies en aanbevelingen in uw rapport ‘Goed bedoeld?’. Onze algemene reactie is dat wij het beeld herkennen dat meer aandacht kan worden besteed aan het borgen van MVI-doelen in de organisatie. Daarbij tekenen wij wel aan dat uit de praktijk blijkt dat het meenemen van MVI-aspecten in aanbesteding- en subsidietrajecten complex kan zijn. We zijn daarbij onder meer afhankelijk van wat de markt kan bieden. Daarnaast is monitoring van de daadwerkelijke bijdrage aan de MVI-doelen niet altijd eenvoudig aan te tonen, vanwege de vele factoren die mede van invloed zijn op het gewenste einddoel. Als college hebben wij een intrinsieke motivatie om maatschappelijk verantwoord in te kopen. Wij betreuren de conclusies over de sturing en monitoring van de MVI-doelen in de afgelopen jaren. Wij herkennen derhalve de aanbevelingen. Uitgangspunt voor ons is om niet alleen te selecteren op de beste prijs/kwaliteitsverhouding, maar ook te kijken naar maatschappelijk verantwoord inkopen. Dit vraagt om een brede inzet en het maken van keuzes binnen de organisatie, hetgeen gebaseerd zal zijn op nieuw beleid. Zoals in het rapport is beschreven, is de gemeente Delft vorig jaar toegetreden tot het manifest Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven en Inkopen (MVOI, de opvolger van het manifest MVI).

Ter uitwerking hiervan is binnen de organisatie door inkoop en vakspecialisten hard gewerkt aan een nieuw MVOI-actieplan. Ook de verbetering van de monitoring op de doelen is hierin meegenomen. In dit perspectief zien we uw aanbeveling om eerst met een verbeterde werkwijze tot betere inzichten te komen over de MVOI-resultaten en op basis daarvan in gesprek te gaan met de raad over ambities en mogelijkheden op dit vlak.

Datum

21-05-2024 Ons kenmerk

5865351

Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Delft,

2/2

Bijlage 1.

Onderzoeksresultaten

Hoofdstuk 1. Kaders Dit hoofdstuk beantwoordt de volgende deelvraag: 1. Aan welke MVI-doelen moet het inkoop- en aanbestedingsbeleid bijdragen?

1.1

Inleiding De keuzes die gemeenten maken bij inkoop en aanbesteding hebben een grote impact op het milieu, de leefomgeving en gezondheid van inwoners. In 2019 kochten Nederlandse overheden gezamenlijk voor 85 miljard euro aan diensten en producten in. Deze inkoop van producten en diensten heeft een grote impact op bijvoorbeeld het behalen van duurzaamheidsdoelen, doordat zij ongeveer 18 procent van de totale Nederlandse klimaatvoetafdruk vormen.6 Maatschappelijk verantwoord inkopen (MVI) richt zich op de sociale, milieu-gerelateerde en economische gevolgen van inkoop en aanbesteding. Door eisen te stellen aan datgene wat de gemeente inkoopt, kunnen inkoop en aanbesteding een belangrijke bijdrage leveren aan de MVIdoelen. In dit onderzoek is gekeken naar de manier waarop het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid bijdraagt aan de realisatie van MVI-doelen.

1.2

Inkoopbeleid gemeente Delft 2017-2020 Het huidige inkoopbeleid van de gemeente Delft is door het college vastgesteld in 2017 en liep (blijkens de titel) tot 2020. De gemeente werkt aan een nieuwe versie van het inkoopbeleid die naar verwachting medio 2024 zal worden vastgesteld door het college. Een centraal doel bij het ontwikkelen van het inkoopbeleid van de gemeente Delft 2017-2020 was om het inkoopbeleid van de gemeente toekomstbestendig te maken. In het inkoopbeleid zijn de organisatieprincipes die impact hebben op inkoop en aanbesteding verder uitgewerkt. De raad nam het inkoopbeleid in 2017 voor kennisgeving aan.

1.2.1

Doelen van het inkoopbeleid

Met het inkoopbeleid wil de gemeente vijf doelen realiseren. Deze zijn in het kort:7 1.

“Rechtmatig en doelmatig inkopen zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed.” De gemeente wil voldoen aan bestaande wet- en regelgeving en wil zorgen dat de bepalingen uit het inkoopbeleid nageleefd worden. Daarnaast moet er efficiënt en effectief worden ingekocht, waarbij uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel. De baten en lasten moeten daarbij in verhouding staan tot elkaar

6

M.A. Steenmeijer et al. (2021), De milieu-impact van de jaarlijkse 85 miljard euro aan inkoop door alle Nederlandse overheden. Een studie die helpt bij prioriteren voor maatschappelijk verantwoord inkopen (MVI). 7

Inkoopbeleid Gemeente Delft 2017–2020, p. 5.

10

en gestreefd moet worden naar het beheersen en verlagen van de gemeentelijke uitgaven. 2. “Een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn.” Er moet op een zakelijke en professionele wijze worden omgegaan met inkoop. Onderdeel daarvan is dat de inhoudelijke kennis over de in te kopen werken, leveringen en diensten, de marktomstandigheden en de relevante wet- en regelgeving op peil moet worden gehouden. 3. “Inkopen tegen de meest optimale (integrale) prijs-kwaliteit verhouding met oog voor maatschappelijke gevolgen.” Bij het inkopen van werken, leveringen en diensten moeten alle kosten onderdeel zijn van de afweging, zodat er een integrale afweging ontstaat. Het gaat daarbij om zowel de interne als alle andere (externe) gemeentelijke kosten. Deze kosten moeten worden afgewogen tegen de kwaliteit van de in te kopen werken, leveringen en diensten en de maatschappelijke gevolgen van het inkoopproces. 4. “Een continue positieve bijdrage leveren aan het gehele prestatieniveau van Delft.” De concrete doelen van inkoop en aanbesteding moeten rechtstreeks afgeleid zijn van de gemeentelijke doelen. Inkoop moet een ondersteuning vormen voor het gehele prestatieniveau van de gemeente. 5.

“Delft stelt een administratieve lastenverlichting voor zowel zichzelf als voor leveranciers voorop.” In het inkoopproces moet er aandacht zijn voor het verlichten van de administratieve lasten van de gemeente en van leveranciers. Inkoop moet daaraan bijdragen door proportionele eisen en criteria te stellen voor inkoop en door een efficiënt inkoopproces uit te voeren.

1.2.2

Uitgangspunten in het inkoopbeleid

Om de bovengenoemde inkoopdoelen te realiseren, worden in het inkoopbeleid verschillende uitgangspunten geformuleerd:

Economische uitgangspunten Een van de uitgangspunten van het inkoopbeleid is dat de gemeente goed op de hoogte wil blijven van de ontwikkelingen op de leveranciersmarkt. Door te weten wat leveranciers kunnen bieden, wil de gemeente economisch voordelig inkopen. De leveranciers van de gemeente hebben een grote invloed op de kwaliteit van de prestaties van de gemeente, maar hebben ook invloed op de kosten die de gemeente maakt. De gemeente wil zorgen voor een kring van hoogwaardige leveranciers. Het uitgangspunt van de gemeente is daarom om de aanbestedingsstrategieën zoveel mogelijk te baseren op product- en marktanalyses. In het inkoopbeleid wordt gesteld dat dit wordt ingevuld door: o o o

Het aantrekken van goed presterende, betrouwbare leveranciers; Het onderhouden van een goede relatie met leveranciers; Het streven naar een win/win situatie in de relatie met de leveranciers;

11

o

Het op goede wijze afbouwen van relaties met leveranciers (indien van toepassing bij beëindiging van contracten).

De gemeente heeft in het inkoopbeleid specifiek aandacht voor de opstelling ten aanzien van leveranciers. Het uitgangspunt is dat er in het selecteren van leveranciers aandacht geschonken moet worden aan het creëren van gelijke kansen voor geschikte leveranciers en rekening moet worden gehouden met de lokale economie en de lokale ondernemers. Daarnaast stelt het inkoopbeleid dat er, waar mogelijk, ruimte moet zijn voor het aanmoedigen van innovatiegericht inkopen en aanbesteden.

Juridische uitgangspunten Het inkoopproces moet voldoen aan de (Europese) wet- en regelgeving. De kaders van de Europese aanbestedingsrichtlijn (2004/18/EG) en de Aanbestedingswet 2012 zijn geïmplementeerd in het inkoopbeleid. In de jaarlijkse rechtmatigheidsverantwoording bij de jaarstukken legt het college verantwoording af over de naleving van de regels. Bij het verstrekken van opdrachten aan leveranciers moeten de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht, die gericht zijn op een vrij verkeer van diensten en goederen en gelijke behandeling van ondernemers, in acht genomen worden. Het gaat daarbij om de volgende beginselen: gelijke behandeling, non-discriminatie, transparantie, objectiviteit, proportionaliteit, wederzijdse erkenning en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Op het gebied van integriteit zijn er twee codes bepalend in het inkoopbeleid. Allereerst is de Delftse ‘gedragscode integer handelen’ van toepassing. Daarnaast is de ‘NEVI- gedragscode, handreiking verantwoord inkopen’ zowel intern als extern van toepassing. De code is gericht op het versterken van het bewustzijn en de acceptatie van integer en betrouwbaar gedrag. Het uitgangspunt van het inkoopbeleid is dat bij het inkopen van producten of diensten rekening gehouden moet worden met ieders veiligheid door Arbo-criteria op te stellen.

Daarom moet voorafgaand aan de inkoop van producten informatie over landelijke veiligheidsnormen worden aangeleverd. Bij ingekochte diensten moet worden nagegaan of veilig en gezond werken bij de diensten is gewaarborgd.

1.2.3

Maatschappelijk verantwoord inkopen (MVI)

De Aanbestedingswet verplicht gemeenten om niet alleen te selecteren op de meest voordelige keuze, maar ook te kijken naar maatschappelijke waarde bij inkoop.8 MVI richt zich op de sociale, milieu-gerelateerde en economische gevolgen van inkoop en aanbesteding. Met het inkoopbeleid conformeert de gemeente zich aan de bestaande wet- en regelgeving rond de sociale en milieutechnische aspecten van inkoop. Daartoe hanteert de gemeente de handreikingen ‘maatschappelijk verantwoord inkopen’, het overzicht ‘criteria duurzaam inkopen’ per productgroep, ‘Social Return, handleiding voor aanbestedende diensten van het Rijk’ en de handleiding ‘sociale voorwaarden’ van het ministerie van Infrastructuur en Milieu als leidraad.

8

Artikel 1.4 lid 2 Aanbestedingswet 2012.

12

Voor MVI formuleert het inkoopbeleid de volgende uitgangspunten: 1.

waar mogelijk zullen de benodigde diensten, leveringen en werken maatschappelijk verantwoord worden ingekocht;

2. met de toepassing van MVI moet er aandacht zijn voor de sociale, milieu gerelateerde en economische gevolgen van inkoop; 9 3. waar toepasbaar worden sociale criteria rond arbeidsintegratie, arbeidsomstandigheden en Social Return aangewend; 4. MVI wordt waar het kan zoveel mogelijk toegepast bij inkopen, onder de voorwaarde dat het geen disproportionele verhoging van kosten met zich meebrengt.10 De MVI-eisen moeten proportioneel zijn ten opzichte van de omvang van de opdracht en realistisch zijn ten opzichte van wat marktpartijen kunnen bieden;11 5. tot slot mogen de MVI-eisen niet strijdig zijn met het goede functioneren van de organisatie (zoals eisen op het gebied van kwaliteit en veiligheid).12

1.2.4

Actieplan Maatschappelijk verantwoord inkopen

Op 10 november 2016 is een motie van GroenLinks en Fractie van Koppen aangenomen in de gemeenteraad met de opdracht om MVI op te nemen in het inkoopbeleid en dit voor te leggen aan de gemeenteraad.13 Dit resulteerde in de toetreding van de gemeente Delft tot het manifest Maatschappelijk Verantwoord Inkopen. Onderdeel van dit manifest is dat de gemeente zorgt voor een Actieplan Maatschappelijk Verantwoord Inkopen waarin de MVI-doelen binnen het inkoopbeleid worden uitgewerkt. In november en december 2019 is het actieplan besproken in de raad.14 Op 23 februari 2023 trad de gemeente toe tot de opvolger van het manifest MVI, het manifest Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven en Inkopen (MVOI). De gemeentelijke organisatie werkt nog aan het actieplan dat hoort bij dit nieuwe manifest. Het MVOI-actieplan dat nu wordt uitgewerkt, streeft naar verandering van het inkoopsysteem door via kleine stappen maatschappelijke problemen aan te pakken. Dit MVOI-plan wordt mede opgesteld door vakspecialisten in de lijn en dient in de toekomst ook mede door hen te worden gemonitord. Het streven is dat met kleine behapbare stappen het mogelijk wordt een bijdrage te leveren aan complexe opgaven zonder duidelijk einddoel (zoals de duurzaamheidsopgave) en dat verlamming door te grote ambities voorkomen kan worden.

Het MVOI-actieplan wil door realistische doelen te stellen een praktische benadering volgen. Daarbij is het uitgangspunt dat het voor de realisatie van MVOI belangrijk is dat daar binnen alle lagen van de organisatie aandacht voor is. Het MVOI-actieplan werkt (nog) niet uit hoe deze aandacht georganiseerd kan worden. Wel stelt het actieplan dat er een taak is weggelegd voor bestuur en ambtelijk opdrachtgevers om in hun opdrachtverstrekking aandacht te blijven vragen voor MVOI.

9

Inkoopbeleid Gemeente Delft 2017 – 2020, 2017, p. 11. Inkoopbeleid Gemeente Delft 2017 – 2020, 2017, p. 10. 11 Inkoopbeleid Gemeente Delft 2017 – 2020, 2017, p. 11. 12 Inkoopbeleid Gemeente Delft 2017 – 2020, 2017, p. 11. 13 Motie Maatschappelijk Verantwoord Inkopen, GroenLinks & Fractie van Koppen, 10-11-2016. 14 Actieplan Maatschappelijk verantwoord inkopen, College van B en W, 1 oktober 2019. 10

13

1.2.5

MVI-doelen

De handreiking van Expertisecentrum Aanbesteden van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat stelt dat het belangrijk is om te kiezen voor een focus binnen het thema MVI. Met het Actieplan Maatschappelijk Verantwoord Inkopen uit 2019 heeft de gemeente gekozen om de focus te leggen op drie thema’s: klimaatbewust inkopen, circulair inkopen en innovatiegericht inkopen.15 Tabel 1 toont de doelen per focusthema. In bijlage 2 zijn de doelen verder uitgewerkt met ijkpunten. Tabel 1. MVI-doelen per focusthema.16 Innovatiegericht inkopen

Klimaatbewust inkopen

Circulair inkopen

1

Medewerkers zijn bekend met de (doelen) MVI en de werkwijze innovatiegericht inkopen en betrekken de kennis in de markt op effectieve wijze.

Bij alle aanbestedingen > € 50.000 worden klimaatbewust (beperking van CO2 uitstoot) en/of mate van circulariteit opgenomen als beoordelingscriteria.

Percentage circulair inkopen van de totale inkoopuitgaven.

2

Alle EU-aanbestedingen worden voorafgegaan door een zorgvuldig marktonderzoek en waar wenselijk een marktconsultatie.

Alle (gemeentelijke) nieuwbouw is ‘van het gas los’ en bij nieuwen (grootschalige) renovatie/ verbouw wordt gestreefd naar “minimaal nul of zelfs plus op de meter”/ energieneutraal.

Bij alle nieuwbouw wordt invulling gegeven aan de motie circulair bouwen en wordt het materialenpaspoort toegepast en opgenomen in het Madaster.

3

Europese en Meervoudige Onderhandse Aanbestedingen worden digitaal aanbesteed.

De interne organisatie/eigen bedrijfsvoering is klimaatneutraal.

4

Bij alle Meervoudige Onderhandse Aanbestedingen worden klimaatbewust (beperking van CO2 uitstoot) en/of mate van circulariteit opgenomen als beoordelingscriteria.

Bij alle aanbestedingen > € 50.000 worden klimaatbewust (beperking van CO2 uitstoot) en/of mate van circulariteit opgenomen als beoordelingscriteria. Bij alle aanbestedingen worden de kosten beoordeeld op basis van LevensCyclusKosten (LCK).

5

Bij alle aanbestedingen worden uitsluitend leveranciers geselecteerd/ uitgenodigd die aantoonbaar vooroplopen op het gebied van MVI, bijvoorbeeld deelname aan de PSO, CO2 ladder en/of beschikken over branche

15 16

Actieplan Maatschappelijk verantwoord inkopen, p. 3. Actieplan Maatschappelijk verantwoord inkopen, pp. 12-14.

14

specifieke certificaten/ beleid op het gebied van MVI. 6

Uitvoeren ‘startup in residence’ programma, launching customer programma of vergelijkbaar traject om innovatiegericht inkopen te stimuleren.

Verder benoemt het Actieplan MVI (2019) dat SROI naast de gekozen focus op innovatiegericht, klimaatbewust en circulair inkopen een belangrijk aandachtspunt blijft voor de gemeente.

Social Return On Investment (SROI) In het inkoopbeleid wordt er ook kort aandacht besteed aan Social Return On Investment (SROI). Het inkoopbeleid stelt als uitgangspunt dat minimaal vijf procent van de totale opdrachtwaarde moet worden ingezet op de doelgroep van SROI. Die doelgroep wordt gevormd door mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, waaronder werkzoekenden en jongeren zonder startkwalificatie. Via SROI krijgen zij een kans om (weer) te werken en ervaring op te doen. SROI kan op veel verschillende manieren worden ingericht, van tijdelijke banen tot stages. Door Social Return op te nemen in de bedrijfsvoering draagt een organisatie bij aan de baankansen van inwoners van Delft Elke doelgroep heeft een verschillende Social Return waarde. In het document Social Return bij aanbestedingen staat beschreven bij welke aanbestedingen moet worden voldaan aan SROI.17 Dit kan gaan om een rioolreinigingsproject, maar ook om groenbeheer of andere onderdelen. Rekenvoorbeeld: Een bedrijf krijgt op basis van een aanbesteding een opdracht van € 100.000,-. Daarbij is een resultaatverplichting opgenomen dat 5% van de totale opdrachtwaarde moet worden ingezet voor SROI. Voor deze opdracht betekent dat een waarde van € 5.000,-. Het bedrijf plaatst een jaar een MBO-stagiair. De waarde die hiertegenover staat is € 5.000,- op jaarbasis.

Op deze manier voldoet het bedrijf aan de resultaatverplichting voor SROI. In het coalitieakkoord 2022-2026 ‘Samen werken aan Delft’ is de ambitie opgenomen om een onderzoek in te stellen of er bij het inkoopbeleid en het verstrekken van subsidies meer gewicht gegeven kan worden aan Social Return. Het streven is dat de uitkomsten uit dit onderzoek medio 2024 aan het college worden gerapporteerd.

17

Social Return bij aanbestedingen, 2021.

15

Hoofdstuk 2. Uitvoering Dit hoofdstuk beantwoordt de volgende deelvragen: 2. Hoe is het Delftse inkoop- en aanbestedingsbeleid ingericht en georganiseerd? 4. Hoe maakt de gemeentelijke organisatie afwegingen in inkoop en aanbesteding als het gaat om MVI-doelen tegenover prijs of kwaliteit?18

2.1 Organisatie inkoop- en aanbesteding Verantwoordelijkheden Het organisatorische uitgangspunt in de gemeente is dat het college verantwoordelijk is voor het stellen van strategische en organisatiebrede doelen en voor de realisatie daarvan.19 Daarbij wordt de methodiek van “gecoördineerde inkoop” gehanteerd. Hiermee wordt bedoeld dat de kennis over inkoop centraal is belegd en dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering decentraal bij de afdelingen ligt, i.c. bij de afdelingshoofden. Zij zijn, als budgethouders, verantwoordelijk voor inkoop en aanbesteding conform de wettelijke regels en het inkoopbeleid. Het nemen van de inkoopbeslissingen, de uitvoering van aanbestedingsprocedures en de (uitvoering van) het contractmanagement is de verantwoordelijkheid van de afdelingshoofden.20 Het centraal gepositioneerde inkoopteam functioneert als specialist op het gebied van inkoop- en aanbestedingstrajecten en adviseert de afdelingen daarbij, zodat het proces van inkoop op de meest voordelige wijze verloopt.21 Het inkoopteam heeft de volgende taken: o o o

Zorgen voor beleid, een inkoopreglement, inkooptools en spendanalyses22; Zorgen voor een uniforme opleiding voor contractmanagers; Zorgen voor de randvoorwaarden voor het vastleggen van contracten en het bewaken van de termijnen aan de hand van de aanbestedingskalender.23

Het inkoopteam adviseert de afdelingen in bepaalde gevallen bij specifieke inkoop/aanbestedingstrajecten, met name bij complexe zaken en bij Europese aanbestedingen, met uitzondering van de Europese aanbestedingen voor Werken die door de afdeling Realisatie worden gedaan. Het inkoopteam bestaat uit zeven medewerkers. Inkoopplannen Aan het begin van elk jaar moet iedere afdeling een inkoopplan opstellen. Daarin staat welke inkoop- en aanbestedingstrajecten de afdeling dat jaar wil uitvoeren. Uit de interviews blijkt echter

18

De derde deelvraag wordt in het volgende hoofdstuk beantwoord.

19

Inkoopbeleid Gemeente Delft 2017 – 2020, p. 7. Contractmanagement is het managen van contracten om ervoor te zorgen dat contractuele verplichtingen worden nagekomen, risico's worden geminimaliseerd en de doelen van alle betrokken partijen worden bereikt. 20

21 22

Inkoopbeleid Gemeente Delft 2017, p. 4. Een spendanalyse brengt de grootte van de aanbestedingsstromen per afdelingen in kaart.

23

Een aanbestedingskalender is een overzicht van uit te voeren aanbestedingen (de input hiervoor komt o.a. uit de jaarplannen van de afdelingen).

16

dat minder dan de helft van de afdelingen een inkoopplan heeft. Zonder inkoopplan is er geen overzicht van de (voorgenomen) inkopen, noch bij de afdeling noch bij het inkoopteam. Hulp externe partijen In de praktijk wordt er ook gebruik gemaakt van de expertise van externe partijen bij het inkopen van specialistische diensten of producten. In het geval er binnen de organisatie een gebrek is aan capaciteit of specifieke kennis, bijvoorbeeld bij inkopen waarbij inhoudelijke technische kennis noodzakelijk is, kan een externe partij gevraagd worden om de gemeente te assisteren bij het inkooptraject. Bespreking inkoopaspecten in overleggen MT’s en DT In het inkoopbeleid is opgenomen dat het inkoopteam periodiek overlegt met de managementteams (MT’s) van de verschillende afdelingen en eens per jaar met het Directieteam (DT, voorheen Gemeentelijk Managementteam, GMT). Deze overleggen zouden zich moeten richten op: o o

De totale inkoopwaarde van de inkopen binnen de organisatie; De analyse op de totale inkoopwaarde van de organisatie als het gaat om: contractsynergie24, contractuitnutting25, rechtmatigheid, doelmatigheid, toetsing op inkoopkaders en de signalering vanuit inkoop naar het managementteam.26

Bij de interviews kwam naar voren dat het inkoopteam in het verleden vaak onderdeel was van de agenda van het GMT; ongeveer een keer per kwartaal. Dit bood het inkoopteam de mogelijkheid om bijvoorbeeld knelpunten rondom inkoop in dat overleg met directeuren te agenderen. Sinds de overgang van het GMT in het DT is het onderwerp inkoop afgelopen twee jaar geen structureel onderdeel meer van de agenda. Wel kan het inkoopteam via de directeur zelf onderwerpen aandragen ter bespreking in het DT. Dit is de afgelopen twee jaar niet gebeurd. Het inkoopteam heeft incidenteel een overleg met de MT’s van de afdelingen. Als zich specifieke vraagstukken voordoen op het gebied van inkoop en aanbesteding, dan sluit het inkoopteam aan bij het MT van de afdeling. Contractmanagement Contractmanagement is het managen van contracten om ervoor te zorgen dat contractuele verplichtingen worden nagekomen, risico's worden geminimaliseerd en de doelen van alle betrokken partijen worden bereikt. Contractmanagement heeft een belangrijke rol bij inkoop en aanbesteding. Hiermee kan de gemeente bewaken dat de prestaties die in de contracten zijn overeengekomen ook worden gerealiseerd in de praktijk. Door toezicht te houden en uitvoeringsprestaties te monitoren, kan worden bijgestuurd op de uitvoering van de overeenkomsten. De afdelingen zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van contractmanagement.

De kennis over de gesloten overeenkomsten van de afdelingen is belegd bij de contractmanager van de afdeling.

24

Het bundelen of coördineren van contracten om efficiëntie te verbeteren of andere voordelen te behalen. De mate waarin de effectieve benutting van een contract wordt behaald om doelen en voordelen te bereiken. 26 Het inkoopteam signaleert veranderingen en ontwikkelingen binnen de organisatie op het gebied van inkoop en bespreekt dit in het overleg. 25

17

Het inkoopteam voorziet de contractmanagers van de afdelingen van strategisch advies, analyses over de uitgaven van de afdelingen en ontwikkelplannen om de gemeentelijke doelen te kunnen realiseren.27 Binnen de afdelingen is contractmanagement als een rol opgedragen aan een of meerdere medewerker(s) die deze rol uitvoert naast zijn/haar functie. Daarnaast is binnen het inkoopteam een fulltime contractmanager werkzaam. Dit is ook het geval bij de afdeling Informatietechnologie, vanwege de vele lopende contracten binnen deze afdeling, met ondersteuning van een contractbeheerder. Invulling contractmanagement Uit de interviews blijkt dat het contractmanagement niet op elke afdeling dezelfde prioriteit krijgt en ook niet op iedere afdeling op hetzelfde niveau is. Op de afdelingen is contractmanager geen zelfstandige functie maar een rol, die gecombineerd wordt met andere taken. In de praktijk blijkt dat het contractmanagement in die gevallen vaak ondergeschikt is aan de andere (primaire) functie. Hierdoor wordt contractmanagement op sommige afdelingen beperkt ingevuld. Daarnaast zijn er afdelingen waar de taak van contractmanagement niet is toegewezen. Dit gaat om kleinere afdelingen of afdelingen met weinig contracten. Uit de interviews blijkt ook dat er verschillen bestaan in de mate waarin de afdelingen zorgen voor de juiste toerusting van de contractmanagers.

Sommige afdelingen besteden meer tijd aan het zorgen voor de juiste trainingen dan andere afdelingen. In het verleden zijn er (meerdaagse) trainingen gegeven aan contractmanagers. Het inwerken van contractmanagers vindt nu plaats met een inwerkboekje. Daarnaast verzorgt het inkoopteam kennissessies voor contractmanagers, die met wisselende opkomst worden bezocht. Uit de interviews kwam naar voren dat contractmanagers dergelijke bijeenkomsten waar zij elkaar kunnen spreken wel belangrijk vinden. Voor het contractmanagement is een aantal tools beschikbaar, waaronder de zogenaamde MVIZelfevaluatie-tool (MVIZ). De MVIZ-tool is een instrument voor zelfevaluatie en laat zien hoe aanbestedingen scoren op het gebied van MVI. De tool moet aan het einde van het jaar gevuld worden. De aanbestedingen die verlopen via Tenderned (een online platform voor aanbestedingen) komen deels automatisch in de MVIZ-tool. Uit de interviews blijkt dat de afdelingen in beperkte mate gebruik maken van de tools die het inkoopteam levert.

Aanbestedingsteam Bij de grotere en complexe aanbestedingen wordt gewerkt met een aanbestedingsteam. Dit team bestaat uit iemand uit de afdeling die het contractmanagement doet, één of meerdere personen die beleidsinhoudelijk betrokken zijn en een inhoudelijk deskundige of vakspecialist. Het inkoopteam begeleidt het aanbestedingsteam als er sprake is van een Europese aanbesteding. Bij meervoudig onderhandse aanbestedingen organiseert de afdeling de aanbesteding meestal zelf. Organisatorische uitgangspunten MVI Om de MVI-doelen te behalen formuleert het actieplan vier organisatorische aandachtspunten:

27

Inkoopbeleid Gemeente Delft 2017 – 2020, p. 4.

18

1.

aandacht voor MVI binnen alle lagen van de organisatie. Een goede communicatie tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers en tussen beleid en uitvoering is daarbij van belang; 2. een focus op grote interne inkoopketens; 3. het selecteren van de meest maatschappelijk verantwoorde leveranciers én de meest maatschappelijk verantwoorde oplossing, rekening houdend met (beleids)doelen en beschikbaar budget; 4. er wordt ingezet op standaardisatie waar mogelijk en maatwerk waar nodig.28

2.2 Uitvoering van MVI De keuze om MVI-doelen daadwerkelijk te laten meewegen bij specifieke inkoop- en aanbestedingstrajecten ligt bij de afdelingen zelf. Het inkoopteam brengt naar eigen zeggen het belang van MVI-doelen in het inkoop- en aanbestedingsproces vaak naar voren bij de afdelingen. . In de interviews komt verder naar voren dat het huidige MVI-actieplan uit 2019 niet geborgd is binnen de gehele organisatie. Het inkoopteam merkt in de praktijk dat de aandacht voor het MVIactieplan bij aanbestedingen in de meeste gevallen vanuit het inkoopteam wordt ingebracht. Het is sterk afhankelijk van de personen die vanuit de afdeling betrokken zijn bij een aanbesteding of er aandacht is voor MVI-doelen en het actieplan MVI. Bij het opstellen van het actieplan in de periode 2018-2019 is er gewerkt aan de bekendheid van het actieplan. Uit de interviews komt naar voren dat het enthousiasme dat er toen was voor het actieplan MVI, zowel in het inkoopteam als in de rest van de organisatie, langzaam is weggeëbd. Sturing op MVI In de interviews is als reden voor het gebrek aan bekendheid en toepassing van het actieplan MVI genoemd dat het ontbreekt aan sturing daarop. Dit komt doordat de ambities op het niveau van de raad en het college (de doelen uit het MVI-actieplan) niet zijn vertaald naar concrete aanbestedingstrajecten van de afdelingen.

Grote doelen zoals ‘Klimaatbewust inkopen’ kunnen alleen worden gerealiseerd als de afdelingen dit concretiseren bij hun aanbestedingen waarin klimaatbewuste keuzes een optie zijn. Dit is echter niet gebeurd. Daarbij worden de prestaties van de ‘vakafdelingen’ vooral afgemeten aan het behalen van de ‘vakdoelen’ en niet (of minder) aan de realisatie van de MVI-doelen. De Delftse Kansen Kaart Om te zien of aanbestedingen kansen bieden voor het realiseren van MVI-doelen gebruikt de gemeente de Delftse Kansen Kaart. Op basis van de aanbestedingskalender en de jaarplannen van de afdelingen gaat het inkoopteam na bij welke inkoop-/aanbestedingstrajecten de kansenkaart kan worden benut. De kansenkaart geeft een scoretabel met een score op verschillende MVIdoelen zodat een inschatting gemaakt kan worden of het kansrijk is om MVI-doelen op te nemen in een aanbesteding. Afwegingen MVI- en afdelingsdoelen De inschatting en afwegingen rond het opnemen van MVI-doelen bij aanbestedingen gebeurt in het aanbestedingsteam of door degenen die binnen de afdeling de inkoop/aanbesteding doen.

28

Actieplan Maatschappelijk verantwoord inkopen, p. 17.

19

In de praktijk kan het meenemen van MVI-doelen in de offerte-aanvraag leiden tot hogere kosten of een langere realisatieperiode. In die gevallen krijgen de MVI-doelen veelal minder gewicht dan andere gunningscriteria. Het inkoopteam brengt vanuit zijn adviesrol het belang van de realisatie van MVI-doelen voor het voetlicht. De afdelingen besluiten uiteindelijk over de inhoudelijke keuzes in inkoop- en aanbestedingsprocessen. Er zijn geen vaste afspraken waarin is opgenomen welk gewicht MVIdoelen zouden moeten krijgen in de afweging van gunningscriteria. Uit de interviews komt naar voren dat de budgettaire krapte van afdelingen vaak een belangrijke rol speelt in de weging tussen MVI- en andere gunningscriteria. De inzet op MVI-doelen maakt een aanbesteding soms duurder. Dit vormt soms een reden om niet te kiezen voor bijvoorbeeld een duurzame oplossing. Het inkoopteam vraagt de afdelingen bij dergelijke afwegingen soms om te onderbouwen waarom een duurzame keuze duurder is. Dit kan bijvoorbeeld door een marktconsultatie.

Social Return on investment Zoals beschreven in het vorige hoofdstuk, is er in het inkoopbeleid en het actieplan MVI ook aandacht voor SROI. Zo is voorgeschreven dat bij de voorbereiding van inkoop en aanbesteding eerst moet worden gekeken op welke wijze SROI kan worden toegepast. Het uitgangspunt is dat, afhankelijk van de aard en omvang van de opdracht, minimaal vijf procent van de totale opdrachtwaarde moet worden ingezet op SROI. Wanneer SROI vervolgens is opgenomen in een opdracht is het de verantwoordelijkheid van de leveranciers om te laten zien dat er voldaan is aan de eis van SROI. Na gunning moet de leverancier binnen zeven dagen contact opnemen met de accountmanager Social Return van het Werkgevers Servicepunt, een organisatie die mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt helpt. De accountmanager Social Return ondersteunt het proces en kan assisteren bij het inzetten van SROI. Met de accountmanager moeten de voorwaarden worden besproken die verbonden zijn aan de inzet van SROI en in het registratiesysteem worden gezet.29 Uit de interviews blijkt dat SROI niet standaard als knock-out criterium is opgenomen in aanbestedingen. Het is vaak als inspanningsverplichting opgenomen, omdat het niet altijd mogelijk is om Social Return te realiseren.

De leverancier moet in het WIZZR-systeem – een registratiesysteem voor SROI – aangeven op welke wijze hij/zij SROI heeft weten te realiseren. In de interviews is aangegeven dat dit consequent wordt gedaan en dat leveranciers voldoen aan de afspraken die gemaakt zijn op het gebied van SROI, het verwerken van SROI in het registratiesysteem en daarmee doorgaans de afgesproken vijf procent Social Return realiseren.

Hoofdstuk 3. Praktijk Dit hoofdstuk beantwoordt de volgende deelvraag: 3. Hoe ziet de cyclus van aanbesteding, inkoop, contractmanagement en evaluatie er in de praktijk uit?

29

Social Return bij aanbestedingen, 2021, gemeente Delft.

20

Om zicht te krijgen op de praktijk zijn drie casussen onderzocht. Deze zijn geselecteerd op het type aanbestedingsprocedure, het type product of dienst, spreidingen over de domeinen van de gemeente en de periode van de gunning van de aanbestedingen.

3.1 Casus 1: Duurzaam gas en elektriciteit Inleiding Net als ieder huishouden, moet ook de gemeente Delft elektriciteit en gas inkopen voor eigen gebruik. Begin 2019 is er, met zes andere gemeenten, een Europese aanbesteding geweest voor de gezamenlijke inkoop van duurzame energie. Delft heeft deze aanbesteding uitgezet namens de zeven gemeenten en was penvoerder, wat inhoudt dat de gemeente de leiding had in de aanbesteding. De gemeenten kopen gezamenlijk in, omdat bij een grotere afname van gas en elektriciteit de mogelijkheid ontstond om op basis van een eigen inkoopstrategie prijzen gespreid vast te leggen. Hellemans consultancy was de begeleider van het traject. Hellemans heeft met name geholpen bij de vraagstelling en de keuzemogelijkheden. Voor het opstellen van de aanbesteding heeft er eerst een marktconsultatie plaatsgevonden. De rol van het inkoopteam in de aanbesteding was vooral procesmatig. Het team controleerde of de processtappen in de Europese aanbesteding gevolgd werden. Aangezien het een kennisintensief aanbestedingsproces is, heeft Hellemans consultancy een grote rol in het proces gehad en is de rol van het inkoopteam kleiner geweest.

Aanbesteding De MVI-doelen binnen de aanbesteding bestonden uit het inkopen van duurzaam opgewekte elektriciteit en CO₂-gecompenseerd gas.30 Uit de marktconsultatie bleek dat de voorgestelde duurzaamheidsdoelen haalbaar waren in de aanbesteding, met uitzondering van het doel om regionaal opgewekte elektriciteit in te kopen. De eindscore voor de levering van elektriciteit en gas werd gemaakt op basis van de verhouding tussen kwaliteit en prijs. De opdracht is vervolgens gegund aan twee partijen, Groene Energie Administratie voor aardgas en Eneco voor elektriciteit. In de leveringsovereenkomst is voor de levering van elektriciteit een boetebepaling opgenomen op het moment dat de contractant geen duurzame elektriciteit kan leveren. In de interviews kwam naar voren dat SROI gewoonlijk onderdeel is van aanbestedingen, maar dat daar in deze casus – om onbekende redenen - niet voor is gekozen. Monitoring en evaluatie Het contractmanagement vindt plaats door periodieke gesprekken met de leveranciers, waarin de maatschappelijke en technische doelen en de managementrapportages van de leveranciers worden besproken. Het plannen van de gesprekken wordt overgelaten aan de leveranciers. Als de doelen niet worden behaald, wordt het gesprek daarover gevoerd met de desbetreffende leverancier. De aangeleverde informatie wordt steekproefsgewijs gecontroleerd door de

30

Dit betekent dat er 100% duurzame elektriciteit ingekocht moest worden die opgewekt is middels Nederlandse duurzame energiebronnen en dat er 100% CO₂-gecompenseerd aardgas gekocht moest worden dat voldoet aan de Gold Standard. Gold Standard is gas waarvan onafhankelijk is gecontroleerd dat er daadwerkelijk minder CO₂ wordt uitgestoten en er lokale partijen bij zijn betrokken.

21

contractmanager. In de interviews is aangegeven dat er geen aanleiding was om bij te sturen omdat er geen signalen waren dat de afspraken niet zouden worden behaald of nageleefd.

3.2 Casus 2: Integraal onderhoud Inleiding Een van de kerntaken van de gemeente is om te zorgen voor het onderhoud van het openbaar groen. Voor de uitvoering van deze taak is er een aanbesteding integraal onderhoud geweest. De Europese openbare aanbesteding integraal onderhoud openbare ruimte van begin 2021 is in gedeeld opdrachtgeverschap uitgevoerd met het Hoogheemraadschap Delfland en was in twee percelen opgedeeld. De gunning was in eerste instantie voor een jaar, met een optie tot een eenzijdige verlenging met nog een jaar. Daarna is er een verlenging mogelijk van zes jaar. Deze vorm van contracteren is gekozen om een betere kwaliteit te garanderen en meer risico’s bij de markt neer te leggen. Er is in de eerste jaren van de gunning een stimulans voor de uitvoerder om een goede kwaliteit te leveren om een verlenging te kunnen bewerkstelligen. Voor de begeleiding bij het opstellen van het bestek, een nauwkeurige beschrijving van alle werken die onderdeel zijn van de aanbesteding, is de externe inkoop-adviseur DG Groep betrokken. Het opstellen van het bestek vereist specialistische en technische kennis die in de gemeente niet aanwezig was. Een informele marktconsultatie is uitgevoerd, waaruit bleek dat het wenselijk was om de looptijd van het integrale bestek langer dan vier jaar te laten duren. Het inkoopteam had in de aanbesteding een faciliterende rol.

Het heeft gezamenlijk met het aanbestedingsteam de documenten rond de inkoop opgesteld. Vanaf het moment dat de aanbesteding online stond, heeft inkoop een leidende rol in de voortgang van de aanbesteding gehad en gezorgd dat de benodigde stappen werden gezet. Aanbesteding In de aanbesteding is een viertal sub-gunningcriteria opgenomen op het vlak van MVI: 1.

Het bevorderen van de ecologie en biodiversiteit bij maaien. Inschrijvers is gevraagd om een plan in te dienen waarin wordt ingegaan op het bevorderen van de ecologie en biodiversiteit bij maaien. 2. Communicatie en samenwerking met diverse belanghebbenden. Inschrijvers moeten een plan indienen waarin de communicatie met belanghebbenden in de openbare ruimte voorafgaand en tijdens maaiperioden is uitgewerkt. 3. Inzet van SROI. Minimaal 5% van de totale opdrachtwaarde moet worden ingezet voor SROI. Een fictieve korting kan worden toegekend bij een hoger percentage SROI, met een maximale fictieve korting bij meer dan 20% SROI. 4. Invloed van de werkzaamheden op de omgeving en het milieu. Inschrijvers moeten een plan indienen waarin duidelijk wordt gemaakt op welke manier de invloed van de werkzaamheden op de omgeving en het milieu beperkt kan worden. Voorbeelden hiervan zijn brandstofbesparing, alternatieve brandstoffen en geluidsbeperkingen. Het opnemen van de eerste twee criteria was een initiatief van de afdeling zelf. Het inkoopteam heeft geen specifieke kennis over ecologie, maar binnen de afdeling was er veel betrokkenheid op de ecologische aspecten van de aanbesteding. De afdeling heeft het daarom naar voren gebracht in de aanbesteding. Het derde en vierde criterium werden door het inkoopteam ingebracht. 22

Op de totaalprijs van de aannemingssom kunnen inschrijvers een fictieve financiële korting ontvangen op basis van de score op vier sub-criteria. De aanbieder met de laagste aannemingssom minus de fictieve financiële korting wordt gezien als de economisch meest voordelige inschrijving en gekozen als winnaar van de aanbesteding. Monitoring en evaluatie De voortgang wordt gemonitord door een past performance rapport, dat per kwartaal wordt opgesteld. Dit rapport bestaat uit een technisch deel, dat door een externe partij wordt beoordeeld, en een MVI-doel-deel dat door de gemeente wordt gemonitord en beoordeeld. Bij een onvoldoende score op een van de twee onderdelen, wordt de past performance als onvoldoende beoordeeld. Als dat langere tijd onvoldoende is, kan het contract worden opgezegd en volgt er een nieuwe aanbesteding. In de interviews kwam naar voren dat het kwaliteitsniveau binnen de aanbesteding uiteindelijk prevaleert boven de duurzaamheidseisen. Er werd aangegeven dat het uitgangspunt is om de stad schoon en veilig te krijgen en dat de gemeente een aansprakelijkheid heeft als wegbeheerder, waardoor het noodzakelijk is om een zeker kwaliteitsniveau te handhaven.

3.3 Casus 3: Budgetbeheer Inleiding De derde casus betreft de dienstverlening van de gemeente voor inwoners die in de schulden zitten. Deze inwoners kunnen door de gemeente worden geholpen met schuldbemiddeling. De doelen binnen de aanbesteding zijn het borgen van een voldoende kwalitatief aanbod en keuzevrijheid voor inwoners, een verbeterd inzicht en sturing op de inzet van budgetbeheer, een verbeterde inzet op preventie, integrale signalering van problematiek, zorgvuldige nazorg, en het administratieve proces van budgetbeheer eenvoudig en voldoende controleerbeer maken. De aanbesteding heeft als doel om tot een raamovereenkomst te komen met vier opdrachtnemers die het budgetbeheer uitvoeren voor inwoners van Delft. De Europese Aanbesteding Budgetbeheer in 2018 is gericht op sociale en specifieke diensten met een waarde boven de 750.000 euro. Aan de aanbestedende dienst wordt gevraagd om een aantal pakketten budgetbeheer aan te bieden: financieel beheer, budgetbeheer-basis, -plus, -totaal en duurzame nazorg. Aanbesteding In de aanbesteding is een inspanningsverplichting op SROI opgenomen als knock-out criterium. Er moet minstens 5 procent van de jaarlijkse omzet per opdracht worden ingezet op SROI. Zorgaanbieders kunnen zelf kiezen hoe zij dat invullen, in de handreiking SROI zijn de verschillende invulmogelijkheden beschreven.

Met behulp van de website PIANOo, het Expertisecentrum Aanbesteden van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, zijn duurzaamheidscriteria voor de aanbesteding vastgesteld. Een MVI-doel dat niet in deze aanbesteding is opgenomen, maar in de toekomstige aanbesteding op het vlak van budgetbeheer wel wordt opgenomen, is innovatiegericht inkopen. Binnen de aanbesteding is ruimte om nieuwe inzichten vanuit de markt te kunnen gebruiken tijdens de looptijd van het contract. Dit heeft tot doel de dienstverlening te verbeteren.