2103049 College van B en W - traject afvalverwerking Avalex 2022 - toetreding tot HVC
Tekst van het document
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
22
6 Transparantie, rapportages, informatievoorziening Gelet op de eigen milieu- en duurzaamheidsdoelen van de Avalex-gemeenten en het feit dat bij toetreding gemeenten aandeelhoudersrisico lopen, zijn zij gebaat bij transparantie van HVC op het vlak van milieu- en duurzaamheidsprestaties en bedrijfseconomische prestaties. HVC biedt die transparantie in haar jaarverslagen en verschaft tevens informatie aan de aandeelhouders en in (ambtelijke) overleggen die vooraf gaan aan aandeelhoudersvergaderingen. HVC biedt de gelegenheid dat financiële specialisten van de gemeenten met het bedrijf overleggen over de bedrijfseconomische resultaten. Aandeelhouders ontvangen elk jaar een uitgebreide aandeelhoudersbrief waarin de prestaties voor gemeenten wordt gerapporteerd In het overleg in het kader van dit vervolgonderzoek naar mogelijke inbesteding van Avalex bij HVC heeft de laatste die openheid ook betracht, zowel op inhoud als op bedrijfseconomisch en financieel gebied. In hoofdstuk 8 wordt daarvan verslag gedaan. Vergelijking met aanbesteding op de markt In aanbestedingsdocumenten kunnen eisen en wensen worden geformuleerd ten aanzien van transparantie en rapportages in de opdrachtnemer-opdrachtgever relatie. In het contract kunnen voorschriften worden opgenomen over overleggen, rapportages en verantwoording.
Daarbij kan ook worden gevraagd naar bedrijfseconomische en financiële informatie in verband met de waarborg van continuïteit in de dienstverlening. In de praktijk blijkt dat de bedrijfseconomische en financiële informatie die de opdrachtgever kan eisen, beperkt is vanwege het bedrijfsbelang dat in het geding kan zijn – vanwege mogelijk concurrentiegevoelige informatie. Als opdrachtgever verkeert een overheid daarbij in een andere positie dan als mede-eigenaar van een overheidsbedrijf. Een mede-eigenaar heeft direct toegang tot alle relevante informatie en/of kan dit afdwingen.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
23
7 Voorwaarden voor toetreding en uittreding 7.1 Quasi-inbesteding Avalex kan verwerking van grof en fijn restafval en Gft één-op-één gunnen aan HVC. Dat kan op grond van de Aanbestedingswet 2012 via quasi-inbesteding. Van quasi inbesteding is sprake indien de opdracht tot verwerking wordt gegund aan een rechtspersoon waar toezicht op wordt gehouden, zoals op de eigen dienst van een overheid. Er moet aan die voorwaarden zijn voldaan. 1. De aanbestedende dienst (Avalex) moet toezicht houden op de verwerker, zoals hij dat doet op een eigen dienst. Daarvan is sprake als invloed kan worden uitgeoefend op de strategische doelstellingen en op de belangrijke beslissingen van de afval verwerker. Daarvan is sprake als Avalex als aandeelhouder deelneemt aan de AvA. 2. Tenminste tachtig procent van de activiteiten van de rechtspersoon (de verwerker) dient te bestaan uit taken die hem zijn opgedragen / toegewezen door de toezichthoudende aanbestedende dienst, dat wil zeggen alle (publieke) aandeelhouders. 3. Er mag, in beginsel, geen directe participatie van privékapitaal in de rechtspersoon (de verwerker) aanwezig zijn, dus alleen publieke aandeelhouders. Als Avalex toetreedt als aandeelhouder tot het 100 % overheidsbedrijf HVC voor de verwerking van restafval en Gft dan wordt aan deze eisen voldaan.
Ruim tachtig procent van de werkzaamheden van HVC wordt uitgevoerd voor en gefactureerd aan de aandeelhoudende overheden die hun afval en slib laten verwerken bij HVC. HVC adviseert dat Avalex ook een alleenrecht vestigt voor de verwerking van restafval en Gft door HVC.14 Daartoe zou Avalex een verordening moeten opstellen. Als aan de vereisten voor quasi-inbesteding wordt voldaan is dit strikt genomen niet nodig. De alleenrechtuitzondering en de inbestedingsuitzondering zijn op zichzelf staande uitzonderingen in het aanbestedingsrecht. Het is niet ongebruikelijk om te kiezen voor twee ankers te gaan liggen en beide uitzonderingen op te tuigen, zoals HVC adviseert. Dat wordt dan gedaan onder het mom “dubbel gestikt houdt beter”. Indien Avalex toch alleenrecht wil vestigen bij HVC dan dient het bestuur van Avalex vanuit het eigendom van het afval een verordening met bijvoorbeeld de naam ‘alleenrecht afvalverwerkingsdiensten’ vast te stellen. In de verordening wordt bepaald dat het bestuur een alleenrecht kan vestigen ten gunste van een organisatie die zelf aanbestedingsplichtig is, voor de be- en verwerking van de diverse afvalstromen die vrijkomen bij de deelnemende gemeenten. Vervolgens kan Avalex bij bestuursbesluit ten gunste van HVC een alleenrecht vestigen voor de be- en verwerking van fijn restafval, GHA en GFT en bijbehorend logistiek.
Zo’n alleenrecht zorgt ervoor dat de werkelijke opdracht van Avalex aan HVC, die de facto wordt verstrekt bij het als aandeelhouder aangaan van de ballotage-overeenkomst aanbestedingsrechtelijk wordt afgedekt. Het gevestigde alleenrecht dat voor onbepaalde tijd wordt gevestigd is op zichzelf geen contract en kan te allen tijde eenzijdig worden ingetrokken door Avalex als daar behoefte aan is.
14
De aanbestedende dienst (gemeente of samenwerkingsverband) kan specifieke opdrachten gunnen aan één partij op basis van een alleenrecht. De partij bij wie een alleenrecht wordt gevestigd moet ook zelf een aanbestedende dienst zijn. Een publiekrechtelijk lichaam of een overheidsbedrijf. De aanbestedende dienst die het alleenrecht wil vestigen maakt een verordening. Op basis van deze verordening wordt vervolgens een besluit genomen waarin het alleenrecht gevestigd wordt. Artikel 1.1 en artikel 2.24 Aanbestedingswet.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
24
7.2 Toetreding Toetreding tot HVC en daarmee de levering van afvalstromen vindt plaats voor onbepaalde tijd. HVC streeft in dat verband langjarige verbintenissen na – zonder einddatum vooraf. Avalex kan toetreden tot HVC na besluitvorming daarover door de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA) op voorstel van de directie en de RvC. Vanaf dat moment kan Avalex grof en fijn restafval en Gft ter verwerking aanleveren. De nominale waarde van de aandelen is € 45,45 per aandeel en het totaal bedrag bij 440 aandelen is € 19.998,-. Behalve dit nominale bedrag behoeft er geen eigen vermogen te worden gestort. De verdeling van de aandelen over de gemeenten op basis van inwonertal is als volgt:
Tabel 1 Aandelen per gemeente van Avalex op basis van inwonertal en aandelen percentage in totaal van A-aandelen van HVC
Gemeenten
Delft LeidschendamVoorburg Midden-Delfland PijnackerNootdorp Rijswijk Wassenaar Totaal Avalex
Aantal inwoners 1-1-2020 103.595 76.534
%
30,9% 22,8%
Aantal aandelen A 136 100
% van totaal HVC 4 3
19.341 55.308
5,8% 16,5%
25 73
1 2
54.450 26.305 335.533
16,2% 7,8% 100,0%
71 35 440
2 1 13
.15
Avalex of zes gemeenten aandeelhouder In tabel 1 is ook opgenomen wat het aandeel van Avalex en haar gemeenten is in het totaal van de A-aandelen: totaal 3.347 A-aandelen waarvan 440 voor Avalex (13 %). De tabel laat zien dat de positie van de individuele gemeenten indien zij afzonderlijk aandeelhouder zouden zijn van HVC beperkt is. Verwacht mag worden dat ook de invloed van de gemeenten alsdan navenant beperkt is in de AvA. Als in Avalex-verband wordt deelnomen aan de aandeelhoudersvergadering dan wordt Avalex door één bestuurder vertegenwoordigd. Avalex ondersteunt de bestuurder in afstemming met de zes gemeenten. Bij apart aandeelhouderschap van de gemeenten nemen zes portefeuillehouders deel aan de AvA. Bij aandeelhouderschap van Avalex is interne afstemming vereist, bijvoorbeeld in de bestuursvergaderingen van Avalex. Uit oogpunt van beperking van invloedspositie in de AvA en bestuurlijke drukte lijkt het aandeelhouderschap van Avalex efficiënter en effectiever dan afzonderlijk aandeelhouderschap van de zes gemeenten. HVC biedt meer diensten dan de verwerking van de drie afvalstromen. Die liggen vooral op het vlak van duurzame energie. De individuele gemeenten kunnen er voor kiezen ook die diensten af te nemen: energie uit biomassa, productie en levering van warmte, zonne- en windenergie.
Ook kan HVC diensten leveren op het vlak van beheer openbare ruimte (vooral reiniging).
15
Bron: HVC, Meerwaarde aandeelhouderschap HVC voor Avalex-gemeenten, z.j.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
25
Indien een gemeente ook van de aanvullende diensten/expertise van HVC gebruik wil maken dan kan dit zowel in de situatie dat Avalex namens de gemeenten de aandeelhouder is of de gemeenten dit direct zelf zijn. Een gemeente onderhoudt de aanvullende diensten in een eigenstandige relatie met HVC, zonder tussenkomst van Avalex.
7.3 Beëindiging van het aandeelhouderschap Hoewel een verbintenis tussen HVC en een aandeelhouder voor onbepaalde tijd is, kunnen er redenen zijn om de verbintenis te verbreken. Er zijn twee wijzen waarop een aandeelhouderschap kan worden beëindigd. Ten eerste bij eventuele toekomstige verkoop van HVC aan een derde partij. Ten tweede door uittreding van Avalex dan wel een in Avalex deelnemende gemeente. Verkoop HVC In relatie tot een mogelijke toekomstige verkoop van HVC aan een derde partij is de ‘toetredingsregeling nieuwe aandeelhouders’ van toepassing. Die bepaalt dat bij een eventuele toekomstige verkoop de verkoopopbrengst wordt verdeeld op een wijze die rekening houdt met de relatieve toename van het eigen vermogen tijdens de periode van het aandeelhouderschap van de nieuwe toetreder. In casu Avalex vanaf 1-1-2022. Uittreding Avalex HVC is sinds de oprichting nog niet geconfronteerd met een partij die wilde uittreden. Het bedrijf stelt dat het zich open opstelt ten aanzien van de wens tot uittreding van een aandeelhouder, "... zodat tijdig met een aandeelhouder het gesprek kan worden gevoerd over keuzemogelijkheden. … Bij uittreding wordt onderzocht of er voor de zittende aandeelhouders een (financieel) nadeel ontstaat en, zo ja, hoe hiermee moet worden omgegaan. Uitgangspunt is dat eventuele schade voorkomen dan wel vergoed wordt.
Factoren die bij het bepalen van een eventuele schadevergoeding een rol spelen zijn de resterende afschrijvingstermijnen en overige vaste lasten van gebruikte voorzieningen en alternatieve benuttingsmogelijkheden daarvan."16 Eventuele schade kan geheel of gedeeltelijk worden voorkomen door bijvoorbeeld af te spreken dat na formele uittreding nog een aantal jaren de levering van afval zal worden voortgezet of dat de formele uittreding aan een termijn is gebonden. Onderbezettingsverliezen bij be- en verwerkingsinstallaties worden daarmee voorkomen. HVC heeft geen regeling voor uittreding waarbij de procedure voor bepaling van de schade is vastgelegd, eventuele criteria voor schadebepaling en/of termijnen voor uittreding worden genoemd. In de huidige situatie betekent uittreding naar onze verwachting dat er een onderhandelingsproces ontstaat tussen HVC en de uittredende partij over afspraken die rond de uittreding moeten worden gemaakt. In de worst case wanneer geen overeenstemming wordt bereikt, kan dit leiden tot een juridische procedure bij een rechtbank. Afspraken over uittredingstermijnen of andere mogelijkheden van compensatie kunnen hier soelaas bieden. Er is jurisprudentie die uittreding faciliteert: een uitspraak van het Hof van Leeuwarden uit 2006 en een uitspraak van de Raad van State uit 2001 – zie verder paragraaf 9.3. Juridische risico's.
Het onbepaalde rond uittreding is aan de ene kant wellicht nadelig voor de uittreder, maar kan aan de andere kant ten voordele zijn van de blijvende partijen. Avalex kan als
16
HVC, 7 november 2020, p. 10
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
26
aandeelhouder zowel in de positie komen van uittredende partij als in de positie van blijvende partij die geconfronteerd wordt met uittreden van een derde. Uittreding van een gemeente uit Avalex Het is ook mogelijk dat een gemeente uit Avalex treedt. In artikel 22 van de gemeenschappelijke regeling van Avalex is dit geregeld, inclusief de bepaling van de uittredingsvergoeding. Ten aanzien van het aandeelhouderschap van Avalex van HVC is in dat geval sprake van partieel uittreden. Avalex zal daarover in overleg (en onderhandeling) moeten met HVC en de uitkomsten daarvan vervolgens meenemen in de uittredingsprocedure en uittredingsvergoeding van de betreffende gemeente aan Avalex. De vraagstukken die spelen rond de uittreding van Avalex uit HVC, die hierboven zijn genoemd, spelen ook een rol bij uittreding van een gemeente uit Avalex. Het is ook mogelijk dat een gemeente uit Avalex treedt en tegelijkertijd toetreedt als aandeelhouder van HVC. Avalex zal dan met de gemeente een afspraak moeten maken over de overname van aandelen. Ter indicatie kunnen de aantallen aandelen uit tabel 1 worden aangehouden. Verandering van governance of verkoop Avalex Het is ook mogelijk dat de GR Avalex wordt opgezet in een NV of BV. Als Avalex als overheidsbedrijf 100 % in eigendom van de gemeenten blijft hoeft er geen wijziging van aandeelhouderschap op te treden.
Indien GR Avalex wordt opgeheven en materieel en personeel overgaat naar een private onderneming die de inzameling voor de gemeenten gaat verzorgen, dan zullen de aandelen HVC overgaan naar de gemeenten indien zij het afval blijvend wil laten verwerken bij HVC. In dat geval dient het afval ook eigendom van de gemeenten te blijven tot dat het overgaat naar HVC. Als het afval bij inzameling eigendom wordt van de private onderneming dan zal het afval door een ander bedrijf dan HVC moeten worden verwerkt. Het alsdan private inzamelbedrijf kan bepalen welke verwerker dat is. Samenvattend De wijze van toetreding is nauwgezet omschreven in de statuten en de ballotageovereenkomst (aandeelhoudersovereenkomst) van HVC. De wijze van uittreding is dat niet en op voorhand is niet te zeggen wat uittreding qua bepaling van de schadevergoeding precies zal betekenen. Een en ander hangt af tijdstip van uittreden en de momenten van investeringen van het bedrijf. Er kunnen afspraken worden gemaakt over de termijn van uittreding en doorzetten van levering en vormen van compensatie. De afspraken zijn gericht om onderbezettingsverliezen bij be- en verwerkingsinstallaties te voorkomen.
7.4 Vergelijking met aanbesteding op de markt In geval van aanbesteding op de markt is toe- of uittreding niet aan de orde. Eisen en wensen uit het aanbestedingsdocument en de aanbieding van de verwerker in de inschrijving dienen te worden vastgelegd in een contract. De concepttekst van het contract maakt doorgaans onderdeel uit van de aanbestedingsdocumenten. De aanbestedende dienst kan ervoor kiezen om in overleg met wederpartij de tekst op onderdelen aan de passen naar aanleiding van de inschrijving, mits dit niet bekent dat er
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
27
sprake is van een wezenlijk wijziging ten opzichte van de oorspronkelijke aanbesteding.17 Bij verandering in afspraken of in het contract kunnen de voorwaarden, waaronder het verwerkingstarief, wijzigen.
17
Het leerstuk van de wezenlijke wijziging vindt zijn oorsprong in het Europese aanbestedingsrecht. Het houdt kort gezegd in dat een overeenkomst die na een Europese aanbesteding tot stand is gekomen, niet wezenlijk mag worden gewijzigd. https://www.pianoo.nl/nl/visie-de-wezenlijke-wijziging
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
28
8 Bedrijfseconomische/financiële positie en prestaties In het kader van dit vervolgonderzoek hebben de financiële werkgroep en de auditwerkgroep18 van Avalex en gemeenten samen met een vertegenwoordiger van Deloitte gesproken met HVC over de financiële aspecten van toetreden tot HVC. HVC is hierbij open en transparant geweest, beantwoordde de vragen adequaat en heeft ook vertrouwelijke stukken over prognoses en risico’s gedeeld. De financiële informatie die werd verkregen was overzichtelijk en transparant en het bedrijf heeft zijn financiële risicoanalyse met de werkgroep gedeeld. De werkgroep constateert dat er sprake is van een gezonde financiële basis en dat de risico’s overzichtelijk zijn en afdoende van beheersmaatregelen voorzien. Deze bevinding wordt geschraagd door een rapportage van Deloitte die voor HVC is opgesteld in het kader van ‘van gas los’.15 Bovendien krijgen de risico’s in goede mate aandacht in de organisatie en in het verkeer met de aandeelhouders. De werkgroep meldt de volgende aandachtspunten uit haar verkenning: 1. HVC is een volledig publiek zelfstandige bedrijf in een privaat-rechterlijke rechtsvorm. Zij kent als organisatie sturing op efficiëntie en effectiviteit om kosten te drukken, tariefontwikkeling stabiel te houden en beleidsdoelen te realiseren voor de aandeelhouders die ook opdrachtgever zijn, maar zonder prikkel gericht op winstoogmerk.
De gesprekken met en ervaringen van aandeelhoudende gemeenten bevestigen dat de praktijk ook zo is. De cultuur in de organisatie HVC is erop gericht de dilemma’s die zich voordoen intern openlijk te bespreken en lange termijn plannen op te stellen in samenwerking met de aandeelhouders. Deze governance vormt aldus een gezonde infrastructuur voor het bedrijf. Dat uit zich ook in de navolgende punten. 2. HVC kent een relatief lage solvabiliteit (momenteel circa 13 %). Deze is vanuit de oprichting van HVC goed te begrijpen. Sinds enkele jaren hebben de aandeelhouders van HVC bewuste keuze gemaakt voor een strategie om het eigen vermogen (zij het met vertraging in verband met investeringen voor ‘van het gas af’) te laten stijgen. Het doel is dat de garantstellingen van de gemeenten in de toekomst een vrije keuze wordt voor de garantstellers/aandeelhouders. De afgelopen jaren stijgt het eigen vermogen gestaag doordat er positieve exploitatieresultaten worden gerealiseerd (€ 10 – 15 mln.) en er geen dividend wordt uitgekeerd. Opbouw van solvabiliteit om afbouw van de gegarandeerde financiering mogelijk te maken (doelstelling Koers 2024) blijft van kracht en wordt op basis van de huidige prognoses voorzien in 2027: solvabiliteit van 27 %.
Indien de aandeelhouders op termijn kiezen voor het staken van de garantstelling dan vervalt logischerwijze ook de bijbehorende provisie voor de gemeenten. 3. Over uittreding uit de vennootschap zijn alleszins redelijke principe afspraken vastgelegd. Het uitgangspunt hierbij is dat de uittreding niet leidt tot hogere lasten voor de andere deelnemers. De vergoeding die betaald moet worden bij uittreding kan echter niet vooraf worden berekend. Zo wordt er op dat moment bijvoorbeeld gekeken of met externe opdrachten de bezettingsgraad van de centrale op peil kan blijven. Overigens geeft deze werkwijze ook de zekerheid dat andere aandeelhouders niet vrijblijvend kunnen uittreden. In beide perspectieven zijn de afspraken redelijk.
18 De financiële werkgroep was een ambtelijke werkgroep en de auditwerkgroep van Avalex is een bestuurlijk-ambtelijke werkgroep. 18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
29
4. Zoals bij elke deelneming dient er blijvende aandacht te zijn voor het risicoprofiel van
de onderneming. Bij deelname aan HVC betekent dat in elk geval aandacht voor: 4.1. vervanging en onderhoud van de installaties; 4.2. capaciteit en beschikbaarheid, hoeveel aanbod tegen welke prijs komt er uit de markt; 4.3. welke innovaties en investeringen staan er op de planning. Bij HVC zien we ook aandacht voor juist deze zaken. 5. HVC communiceert actief en intensief met de aandeelhouders over potentiële investeringen. Deloitte constateert dat HVC een gedegen analyse maakt voorafgaand aan het nemen van een investeringsbeslissing.19
19
Deloitte, april 2020.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
30
9 Risicobeoordeling De risico's die Avalex en haar gemeenten kunnen lopen, zijn in een aantal categorieën te verdelen. • Beleidsrisico's. • Financiële risico's. • Politiek-bestuurlijke risico's. • Juridische risico's.
9.1 Beleidsrisico's Beleidsrisico's betreffen de doelen die de verschillende gemeenten zich hebben gesteld en die zijn neergelegd in de Avalex Nota Grip op Grondstoffen uit 201520 en in het daaropvolgende Optimalisatieplan Waardevolle Ketens. Het gaat om het realiseren van de VANG-doelstellingen: 100 kg restafval per inwoner in 2020 en 30 kg restafval per inwoner in 2025 en een scheidingspercentage van 75 % grof en fijn restafval. Het doel van 100 kg in 2020 wordt in de Avalex-gemeenten, en de meeste gemeenten in Nederland, niet gehaald. Wel is het van belang dat de gemeenten zo ver mogelijk komen in het realiseren van de doelen. Deze inhoudelijke doelstellingen die kunnen worden gehaald via gescheiden inzameling, scheiden en sorteren van afvalstromen en grondstofstromen en hergebruik van stoffen, behoren tot de zogenaamde afvaldriehoek. Daast de afval en milieudoelen bestaat de driehoek uit doelen op het vlak van kostenbeheersing en dienstverlening aan de burger.
Uit het rapport Verkenning Beleid en Markt restafvalverwerking blijkt dat bij de bij Avalex aangesloten gemeenten in de afweging tussen de drie onderwerpen van de driehoek de kosten enigszins prioritair zijn. De wens bestaat dat verdere stijging van de afvalstoffenheffing zoveel mogelijk voorkomen moet worden. In alle gemeenten is duurzaamheid een belangrijk thema maar realisatie van doelen op dat vlak mag niet leiden tot hogere kosten.21
20
21
Avalex-gemeenten, Grip op Grondstoffen. Beleidsvisiedocument Van Afval Naar Grondstof in 2020, 4 maart 2015. KplusV, 2 september 2020, p. 7.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
31
Dienstverlening De doelen op het vlak van dienstverlening moeten vooral te worden gerealiseerd door Avalex bij de inzameling. Het feit dat HVC de mogelijkheid biedt om verwerking van zowel brongescheiden als na te scheiden restafval aan te bieden is hierbij ondersteunend. Bij HVC is het tarief voor aandeelhouders voor beide afvalstromen gelijk. HVC biedt ook de mogelijkheid dat de hoeveelheden en de verhouding tussen beide aan te bieden stromen in de tijd kan variëren. Het beleidsrisico voor dienstverleningsdoelen is daarbij in dit verband vrijwel nihil. Kosten Doelen op het vlak van kostenbeheersing zijn op basis van cijfers van de afgelopen jaren beperkt. HVC laat een stabiele tariefsontwikkeling zien op het vlak van verwerking restafval – zie ook hoofdstuk 2. Het tarief ligt echter wel hoger dan het tarief dat tot nu toe door verwerker Twence bij Avalex in rekening is gebracht. Dit heeft te maken met het feit dat ten tijde van het afsluiten van het contract met Twence de markttarieven veel lager waren dan thans het geval is. Dat is de afgelopen paar jaren al gebleken en zal ook de komende jaren het geval zijn. Elk nieuw afvalcontract dat Avalex per 2022 en verdere jaren afsluit zal een hoger tarief voor verwerking van restafval kennen, ongeacht of het gaat om het verwerken van brongescheiden restafval of na te scheiden restafval.
De tarieven van grof huishoudelijk afval en Gft laten de laatste twee jaar een stijging zien. Ook dat is in lijn met de algemene trend bij verwerkers in Nederland. De oorzaken zijn erin gelegen dat er beter gescheiden grof huishoudelijk afval wordt aangeboden. De verwerkingskosten stijgen erdoor. Het is niet goed te voorspellen of en in welke mate de kosten de komende jaren progressief zullen stijgen. De stijging van de tarieven van HVC zijn direct te relateren aan de kostenstijging van de verwerking. Ook voor verwerking van Gft stijgen de kosten, enerzijds door toenemende vervuiling van het Gft dat wordt aangeboden en anderzijds door de verhoging van de kwaliteitsnormen die aan de output, de compost, worden gesteld. Ook hiermee hebben alle verwerkers in Nederland te maken. Avalex en haar gemeenten lopen dus beleidsrisico's op het vlak van kosten door de ontwikkeling van de tarieven. Deze kosten zijn echter niet uitsluitend gekoppeld aan verwerking door HVC, maar kunnen zich ook voordoen bij verwerking door private bedrijven. Voor grof restafval laten recente aanbestedingen op de markt zien dat de beleidsrisico's groot zijn. Door de geleidelijke tariefsontwikkeling bij HVC lijkt het risico bij kostenbeheersing klein.
Afval en grondstoffen De doelen op het vlak van realisatie van scheidingspercentages en reductie van CO2 lopen gevaar als bijvoorbeeld door technische storingen installaties uitvallen. De bedrijfsvoering van HVC is erop gericht om storingen te voorkomen, door intensief onderhoud, en bij eventuele storingen afvalstromen om te leiden. De installaties in Alkmaar en Dordrecht beschikken beide over meerdere verbrandingslijnen en men kan afvalstromen omleiden naar de andere locatie. Voorts heeft HVC de beleidslijn dat huishoudelijk restafval van aandeelhouders altijd voorrang heeft op brandbaar afval van derden (bijv. bedrijfsafval). Bij storing in de nascheidingsinstallatie bestaat het risico dat een groter deel van het aangeboden restafval wordt verbrand en dus minder afvalstromen wordt hergebruikt.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
32
HVC heeft aan haar aandeelhouders uitgebreid toegelicht waarom een uitval van capaciteit, zoals in 2019 heeft plaatsgevonden bij AEB te Amsterdam, bij HVC niet in die mate kan voorkomen.22
9.2 Financiële risico's Als Avalex toetreedt als aandeelhouder verwerft zij aandelen ter waarde van in totaal € 19.998,- en dient zij een garantstelling af te geven. Avalex hoeft zich niet in te kopen bij HVC tegen een waarde die rekening houdt met bijvoorbeeld het opgebouwde eigen vermogen. De nominale waarde die Avalex voor de aandelen betaalt is ook het maximale bedrag waarvoor zij risico loopt bij eventueel bedrijfseconomische achteruitgang van HVC of in het uiterste geval faillissement. De garantstelling die Avalex afgeeft en waarvoor de gemeenten garant staan, heeft betrekking op de leningen die HVC kan aangaan voor investeringen. Het gaat om een maximumbedrag van voor alle aandeelhouders tezamen van € 750 mln. Op dit moment is er sprake van een totale garantstelling voor alle A-aandeelhouders (gemeenten en samenwerkingsverbanden van gemeenten) van € 628 mln. Risico's rond garantstellingen De garantstellingen bieden HVC de mogelijkheid om geld te lenen bij onder meer de BNG en de Waterschapsbank tegen rentetarieven die lager liggen dan de tarieven van commerciële banken. Het risico dat Avalex loopt is dat HVC niet meer aan de verplichtingen jegens haar schuldeisers kan voldoen. Tegenover de eventuele invordering van de garantstelling staat dat de aandeelhouders de beschikking krijgen over de betreffende activa en dat zij die zo mogelijk kunnen vermarkten.
Het garantstellingsbedrag voor Avalex bij toetreding bedraagt circa € 82,6 mln. De garantstelling geeft recht op een jaarlijkse garantstellingsprovisie van 1 % van het bedrag van de garantstelling, in casu bijna € 827.000,-. Dit bedrag wordt jaarlijks uitgekeerd aan de aandeelhouders ongeacht de bedrijfsresultaten. Berekend is dat dit bedrag gelijk is aan ruim € 11 per ton aangeboden fijn restafval is. Onder normale omstandigheden betekent dit dat de uitgaven van de gemeenten voor de verwerking van fijn restafval ruim € 11 lager liggen. Dit kan de gemeente gebruiken bij de doorberekening van de doorwerking van de tarieven in de afvalstoffenheffing. De garantstelling voldoet aan de algemene lijn die uit de in de Avalex-gemeenten aanwezige financiële verordening ex art. 212 GW, treasury-statuut of in een nota Gemeentelijke garanties en geldleningen kan worden gedestilleerd: • tegenover de te verstrekken garanties staan de zekerheden in de vorm van de activa van HVC; • de garanties worden door HVC gebruikt om geldleningen aan te gaan bij BNG, Waterschapsbank en ander financiële instellingen die bij rentes rekening houden met garantstellingen; • voor de garanties van de gemeenten en ter dekking van het risico worden jaarlijks provisies verstrekt.
22
HVC, 11 november 2020, pp. 37 en 38.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
33
Tabel 2 laat zien hoe de bedragen zijn verdeeld over de Avalex-gemeenten: Tabel 2 Verwachte garantstelling en garantstellingsprovincie Avalex-gemeenten. Stand van zaken november 2020.23
Gemeenten
Delft LeidschendamVoorburg MiddenDelfland PijnackerNootdorp Rijswijk Wassenaar Totaal Avalex
Aantal inwoners 1-1-2020 103.595 76.534
Aantal aandelen A 136 100
Fijn restafval (kton) 22 16
Garantstelling
Provisie 1%/jaar
€ 25.526.445 € 18.859.187
€ 255.274 € 188.592
19.341
25
3
€ 4.765.928
€ 47.659
55.308
73
11
€ 13.628.765
€ 136.288
54.450 26.305 335.533
71 35 440
13 6 70
€ 13.417.340 € 6.481.968 € 82.680.633
€ 134.173 € 64.820 € 826.806*
* Dit is € 11,88 per ton fijn restafval
Een garantstelling betekent voor de gemeentefinanciën dat een beroep kan worden gedaan op de financiën van de gemeente. Conform artikel 50 BBV24 moet aan de passivazijde van de balans (buiten balanstelling) worden aangegeven aan welke natuurlijke of rechtspersonen borg- of garantstellingen zijn verstrekt. Conform artikel 2, 11 en 13 BBV wordt in de Risicoparagraaf in de programmabegroting en bij het weerstandsvermogen aandacht geschonken aan het risicobeheer van de gemeente. In haar bestaan sinds 1991 heeft HVC geen beroep hoeven doen op de garantstellingen. Het bedrijf tracht risico's te beperken door alleen in aantoonbaar gezonde businesscases te investeren en door de RvC investeringen van € 1 mln. en meer te laten goedkeuren en voor nieuwe investeringen van € 10 mln. en meer goedkeuring te vragen aan de AvA. Daardoor is geborgd dat Avalex als aandeelhouder zicht en invloed heeft op de grote investeringen door HVC. Risico's ten aanzien van tarieven Daarnaast zijn er risico's die betrekking hebben op het tarief. Eventuele (tijdelijke) overcapaciteit van installaties kunnen extra kosten betekenen die gedekt moeten worden. Daarvoor kan HVC een beroep doen op het opgebouwde Eigen Vermogen. Het is ook mogelijk dat HVC ervoor kiest om de kosten te dekken door tariefsverhoging.
Daarvoor geldt het toezicht van de RvC en dat moet in overeenstemming zijn bij de strategische keuzes die de AvA heeft gemaakt inzake het omgaan met over- en ondercapaciteit. HVC tracht de gevolgen van overcapaciteit te voorkomen en te beperken door zich te oriënteren op mogelijkheden van doorzat van meer huishoudelijk afval en bedrijfsafval. HVC is op initiatieven van overheden in gesprek met die overheden om meer huishoudelijk afval te verwerken. Daarnaast werft HVC bedrijfsafval bij bedrijven.
23 24
Bron: HVC, 11 november 2020, p. 24. Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten, 2002.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
34
Risicobeheersing Er zijn nog andere activiteiten van HVC gericht op verkleining van de risico's dat door calamiteiten het bedrijf niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen: • toename van het eigen vermogen zodat financiële tegenvallers uit het eigen vermogen kunnen worden opgevangen; • jaarlijkse omvangrijke kasstroom die kan worden gebruikt voor aflossing en herinvestering; • een uitgebreid verzekeringspakket om gevolgen van calamiteiten (machinebreuk en bedrijfsschade) op te vangen; • onderhoudsprogramma gericht op continuïteit in operationele beschikbaarheid van de installaties – niet de onderhoudskosten maar de preventie zijn leidend ; • duurzame energieprojecten (zon, wind, biomassa en warmte) zijn gekoppeld aan subsidiestromen van Nederland en de EU; • langjarige leningen waardoor schommelingen in kapitaalslasten beperkt zijn; • spreiding van risico's over verschillende activiteiten en installaties; • uitbreiding van de instroom van huishoudelijk afval en bedrijfsafval. Van bovenstaande punten geven er enkele aanleiding tot het plaatsen van kanttekeningen. Ten eerste de AEC's worden gevuld met circa 50% huishoudelijk afval van de aandeelhouders en 50% bedrijfsafval. De markt van bedrijfsafval heeft in de economische crisis van 2008 en volgende jaren een afname van het aanbod laten zien. Nu ten tijde van de coronacrisis lijkt dat weer het geval te zijn.
Het aanbod van bedrijfsafval fluctueert dus met de economische conjunctuur. Aanbod van huishoudelijk afval is veel stabieler maar moet conform de beleidsdoelen een afname per inwoner laten zien de komende jaren. Dit moet worden gecompenseerd door toetreding van meer gemeenten en acquisitie van meer bedrijfsafval. Door toetreding van Avalex verandert de verhouding huishoudelijk restafval en bedrijfsafval in 55/45. Ten tweede is de groei van het Eigen Vermogen van HVC een bijdrage aan de solvabiliteit en daarmee van de garantie van continuïteit van het bedrijf. Daartegenover staat dat er financiële middelen in het bedrijf blijven die niet voor de aandeelhoudende overheden beschikbaar komen anders dan in de vorm van nieuwe investeringen ter uitvoering van beleid van aandeelhouders. Risicobeheer en vermeden opbrengsten voor gemeenten staan hier enigszins op gespannen voet. Hoe dit wordt geapprecieerd kan van bestuurder tot bestuurder en van gemeente tot gemeente verschillen. Ten derde nemen de boekwaarden van de installaties waarvoor is geïnvesteerd af waardoor ook de schuldenpositie afneemt. In dat verband neemt het relatieve financiële belang van afvalverbranding in HVC af. De afschrijvingstermijnen van de AEC lopen tot 2030 en daarmee dalen de kapitaallasten van de AEC's. Het risicoprofiel van HVC wordt daardoor gunstiger voor de aandeelhouders.
Tegelijkertijd is HVC voornemens te investeren in nieuwe verwerkingstechnologieën om grotere energie- en duurzaamheidsprestaties te leveren en om een grotere diversiteit aan activiteiten te ondernemen. Op dit moment kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de hoogte van het totale investeringsbedrag en daarmee de financieringsbehoefte nagenoeg gelijk blijft of eerder zal toe- dan afnemen. Dit kan doorwerken in de garantiestellingen – alles onder het plafond van € 725 mln. in totaal.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
35
Daar staat tegenover dat het bedrijf toewerkt naar een groter eigen vermogen waardoor de garantstellingen van de gemeenten in de toekomst een vrije keuze wordt voor de gemeenten. De jaarlijkse uitkeringsprovisie is gekoppeld aan de garantstellingsbedragen. Afbouw van de garantstelling betekent vermindering van de garantstellingsprovisie en daarmee vermindering van de korting op de verwerkingstarieven. Al met al kan, met in achtneming van de kanttekeningen, worden geconcludeerd dat de financiële risico's ten aanzien van het aandelenvermogen zeer klein zijn vanwege de beperkte omvang van het bedrag dat daarmee gemoeid is. De financiële risico's rond de garantstellingen zijn zeer beperkt vanwege de actieve sturing van HVC op preventieve risicospreiding, -preventie en -beperking en de vanwege de 'business' van HVC: er is nog steeds sprake van toename van de afvalhoeveelheid waarvan burgers en bedrijven zich ontdoen. Doordat HVC zich niet alleen richt op de eindverwerking maar ook op de stadia van afvalstromen die daaraan voorafgaan, blijft de hoeveelheid te verwerken afval naar verwachting stabiel of is die zelf groeiende. Ook met de beleidsdoelen voor reductie van de hoeveelheid te verbranden restafval per inwoner (naar 30 kg) blijven er veel afvalverwerkende activiteiten voor HVC.
In combinatie met slibverwerking en energieproductie blijft naar verwachting de dienstverlening aan aandeelhouders tenminste 80 % bedragen, ook al neemt het relatieve aandeel van bedrijfsrestafval mogelijk toe.
9.3 Juridisch risico's De juridische risico's doen zich onder meer voor bij besluitvorming tot inbesteding. De risico's zijn beperkt, omdat Avalex bij het verwerven van aandelen HVC voldoet aan de voorwaarden van quasi-inbesteding. Een recent voorbeeld van een juridische procedure betreft de inbesteding door de BAR-gemeenten bij het Friese bedrijf Omrin via aandeelhouderschap van Irado dat reeds aandeelhouder van Omrin was. De rechter stelde de inbestedende gemeenten in het gelijk. Een ander risico betreft het uittreden. In 2006 is de gemeente Smallingerland uitgetreden uit Omrin. Het gerechtshof te Leeuwarden oordeelde in 2012 in hoger beroep dat de gemeente mocht uittreden zonder aanbod van tot betaling van (schade) vergoeding te doen, nadat aanvankelijk de rechtbank anders had geoordeeld.25 De juridische uitspraken tonen een beperkt juridisch risico. De juridische
aansprakelijkheid van aandeelhouders is wettelijk geregeld en is beperkt. HVC heeft in zijn notitie aangegeven dat bij uittreding in overleg moet worden gegaan om te voorkomen dat bij de zittende aandeelhouders een (financieel) nadeel ontstaat en als die zich toch voordoet hiermee moet worden omgegaan. Uitgangspunt is dat eventuele schade voorkomen dan wel vergoed wordt. Daarvoor zijn verschillende mogelijkheden, zoals bijvoorbeeld het afspreken van een overgangstermijn. In dat verband is er een uitspraak van de Raad van State uit 2001. Daarin heeft de Raad van State overwogen dat bij het bepalen van mogelijke toekomstige schade (in de praktijk frictie- en desintegratiekosten met betrekking tot personeel, materieel en overhead) vanwege uittreding het hanteren van een overbruggingsperiode van 5 jaren, te rekenen vanaf de datum van uittreding (of in het geval van Omrin de aankondiging van uittreding), voor de hand ligt. Daarbij is in aanmerking genomen dat van de latende organisatie mag worden verwacht dat zij zich binnen die periode kan aanpassen aan de ten gevolge van de uittreding gewijzigde omstandigheden.26
25 26
Gerechtshof Leeuwarden, uitspraak van 2-10-2012, zaaknummer 200.053.003/01 ABRvS van 12 december 2001, LJN: AD7959.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
36
9.4 Politiek-bestuurlijke risico's De politiek-bestuurlijke risico's hangen met de beleidsrisico's en financiële risico's samen. De gemeenten kunnen als mede-eigenaar en opdrachtgever risico's lopen bij: • lagere prestaties van HVC dan verwacht: scheidingsrendementen, vermindering van bijdragen aan CO2 uitstoot; • (tijdelijke) milieuproblemen door technische storingen of beheerproblemen: geluidhinder, geurhinder, branden, dioxinevervuilingen; • financiële of managementproblemen bij HVC. Welke vraagstukken er eventueel ook ontstaan, indien HVC op een of andere wijze negatief in de publiciteit zou komen, dan kunnen hierover raadsvragen worden gesteld en kunnen naast directie en commissarissen, ook aandeelhouders worden aangesproken. Zoals hierboven is aangegeven, onderneemt HVC diverse activiteiten om risico's op inhoud en bedrijfsvoering te voorkomen en waar nodig te beperken, waardoor de kans niet groot is dat er politiek-bestuurlijke risico's ontstaan. Van de kant van aandeelhouders kan hieraan een bijdrage worden geleverd door alert te zijn op ontwikkelingen. Het aantal AvA's (2 of 3 per jaar) en de andere mogelijke bestuurlijke en ambtelijke contacten die HVC voorziet, bieden daartoe goede mogelijkheden. Van andere aard zijn risico's in relatie tot de discussie over inbesteden en aanbesteden.
Recentelijk hebben raadsleden van Groningse gemeenten brieven en mails ontvangen van private marktpartijen vanwege het voornemen van de gemeenten om toe te treden als aandeelhouder van het overheidsbedrijf Omrin. Naar aanleiding daarvan zijn discussies in de betreffende gemeenteraden ontstaan over de voor- en nadelen van inbesteden versus aanbeden. De gemeenteraden hebben na politieke discussie ingestemd met toetreding.
9.5 Vergelijking met aanbesteding op de markt Risico's die Avalex als aandeelhouder loopt, zijn er niet bij aanbesteding van de verwerking. De beleidsrisico's die zijn genoemd, hebben vooral betrekking op de rol van opdrachtgever. Die zijn dezelfde bij aanbesteding als bij samenwerking door toetreding als mede-eigenaar van HVC. Bij tegenvallende prestaties kan het contract na afloop van de contract termijn worden beëindigd en kan Avalex op zoek gaan naar beter presterende verwerkers. Voorts kunnen in het aanbestedingstraject en vervolgens in de contracten met de verwerker risico's verder worden verkleind en kan ook op inhoudelijk vlak compensatie worden geregeld bij tegenvallende prestaties – bijvoorbeeld door een bonus-malus regeling. Een dergelijke regeling leidt in de praktijk overigens nog wel eens tot meningsverschillen over de interpretatie van de prestaties en tot juridische procedures tussen contractanten. Wat betreft de beleidsrisico's ten aanzien van tarieven, is in aanbestedingstrajecten gebleken de tarieven voor verwerking van fijn restafval op de markt minder stabiel zijn dan die van overheidsbedrijven en dat de tarieven voor verwerking van grof restafval in een aantal gevallen zeer sterk zijn gestegen (meer dan 50%). Dat laatste kan niet alleen worden verklaard door de stijging van de verwerkingskosten.
Mogelijk dat ook de ontwikkeling van de marktsituatie hier debet aan is: de concurrentiepositie van bedrijven, vraag en aanbod van te verwerken afval, over- en ondercapaciteit van installaties en dergelijke. De tarieven voor Gft stijgen op de markt geleidelijk en in vergelijkbare mate met die van overheidsbedrijven. 18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
37
Voor het overige zijn de risico's als eigenaar niet van toepassing. De bedrijfseconomische risico's zijn voor het private bedrijf. Bij een eventueel faillissement of andere reden voor beëindiging van de bedrijfsactiviteiten dient Avalex een nieuwe verwerker te zoeken. Dat brengt kosten met zich mee. Op de afvalmarkt worden rond aanbestedingen en uitvoering van contracten regelmatig juridische procedures gevoerd. Voorbeelden daarvan zijn Attero tegenover Brabantse gemeenten over de compensatie van vermindering van de levering van hoeveelheden restafval, Gelderse gemeenten tegenover Twence over de compostering volgens de afspraken in het contract, en EEW tegenover AVU (Utrecht) inzake de gunning van verwerking van restafval en gft.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
38
10 Samenvattende beoordeling In dit hoofdstuk geven we een samenvattende beoordeling van de mogelijkheden voor Avalex om samenwerking met HVC aan te gaan op het vlak van verwerking van grof en fijn huishoudelijk restafval en gft in de vorm van zogenaamd quasi-inbesteding bij HVC. Dit betekent dat Avalex één-op-één de afvalstromen aanbiedt bij HVC. Dat wordt mogelijk als Avalex als aandeelhouder toetreedt tot HVC NV. Avalex wordt dan zowel mede-eigenaar als opdrachtgever/klant van HVC.
10.1 Samenwerking met HVC Wij hebben naar aanleiding van de wensen van Avalex en haar gemeenten gekeken naar de volgende onderwerpen: • profiel van het bedrijf; • dienstverlening: verwerking en brongescheiden en nagescheiden restafval; • innovatie in de dienstverlening; • duurzaamheids- en milieuprestaties; • efficiency en beperking milieubelasting in het transport van de afvalstromen; • tarieven; • omgaan met risico's en calamiteiten door HVC; • wijzen van rapporteren en transparantie over prestaties en bedrijfsvoering; • bedrijfseconomische en financiële resultaten van HVC; • voorwaarden voor toetreding en uittreding; • toetreding als Avalex of toetreding van de individuele gemeenten; • risico's voor Avalex en haar gemeenten. Hieronder benoemen we kort de resultaten op deze onderwerpen. Per onderwerp is steeds met een kleur een oordeel gegeven: Groen: positief oordeel Lichtgroen: redelijk positief oordeel Oranje: nog een slag nodig voor een positief oordeel Rood: negatief oordeel
.
Profiel. HVC profileert zich als een publieke onderneming die zich richt op het realiseren van maatschappelijke doelstellingen. Het is een ketenbedrijf met focus op hergebruik en duurzame energie, van en voor zijn publieke aandeelhouders die tevens afnemers zijn van de diensten (afvalverwerking en energieproductie). Tegelijkertijd richt het bedrijf zich op continuïteit; niet het bedrijfsrendement (winstmaximalisatie) staat voorop maar wel voldoende bedrijfsrendement om enerzijds een bedrijfseconomische basis te hebben en voldoende financiële ruimte te creëren voor het doen van investeringen. Groen. HVC richt zich primair op het bijdragen aan realiseren van VANGdoelen en doelen op het vlak van duurzaamheid. Er wordt bijgedragen aan de doelen van de gemeenten.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
39
Dienstverlening. HVCV biedt voor haar klanten de mogelijkheid om zowel brongescheiden restafval als na te scheiden restafval te verwerken en kan inspelen op een verandering in de verhouding tussen deze afvalstromen van gemeenten. Groen. HVC levert de door de Avalex-gemeenten gewenste dienstverlening voor verwerking van brongescheiden en na te scheiden restafval. Innovatie. HVC heeft de afgelopen jaren investeringen gedaan in nascheidings- en kunststofsorteringsinstallaties om op deze wijze bij te dragen aan verhoging van de scheidingsrendementen en bevordering van hergebruik van afvalstoffen. Het onderzoekt mogelijkheden om meer rendement uit te scheiden stromen te halen. Het bedrijf blijft de komende jaren investeren in opwekking van energie uit afvalstromen en van overige duurzame energie. Aan investeringen liggen businesscases ten grondslag. In de aandeelhoudersvergadering beslist Avalex mee over strategie en grote investeringen op dit vlak. Lichtgroen. HVC blijft onderzoeken welke investeringen mogelijk zijn in het kader van bijdragen aan hergebruik en duurzaamheid. Qua investeringsvolume ligt het accent op energieopwekking. Duurzaamheid en milieu.
HVC heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd: • in vermindering van CO2-emissies van de verwerkingsinstallaties; • afvang van CO2-emissies uit een biogasinstallatie (kleinschalige pilot); • bevordering van het vermijden van CO2-emissies vanwege energieproductie uit fossiele brandstoffen en bij productie van goederen door inzet van grondstoffen uit afvalstoffen. Afvalverwerking is geen schone industrie. Milieuvraagstukken op het vlak van geluidshinder en geurhinder doen zich vooral voor bij tijdelijke storingen in de installaties van Alkmaar en Dordrecht. In alle gevallen heeft HVC actie ondernomen om de overlast te beëindigen. Bij de installaties van HVC zijn geen structurele klachten over hinder en zijn geen milieuschadelijke effecten bekend. De installaties voldoen aan de milieuvergunningen. Groen. HVC is alert op milieuaspecten van de verwerking van afval en richt zich op bevordering van duurzaamheid. Transport. Om te komen tot efficiënt transport qua tijd, vervoersbewegingen en milieubelasting biedt HVC de mogelijkheid om met Avalex te komen tot een optimalisering. Het bedrijf heeft door onafhankelijk onderzoek onderbouwde vervoersvormen via de weg. De mogelijkheden die Avalex kent voor afvaltransport over water is mogelijk voor het vervoer naar de installaties in Alkmaar.
De maatschappelijke en milieutechnische kosten en baten van de verschillende vervoerswijzen worden nader onderzocht in afstemming tussen HVC en Avalex. Oranje. HVC vervoert afvalstromen met voertuigen met state of arttechniek. Er kan verder worden gewerkt aan optimalisatie van de efficiency en duurzaamheid van het transport. Daartoe heeft HVC zich bereid verklaard.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
40
Tarieven. HVC biedt tarieven voor de verwerking van de afvalstromen die ten opzichte van wat de afgelopen jaren op de Nederlandse markt zijn geboden relatief laag zijn. De ontwikkeling van de tarieven over een reeks van jaren is stabiel. De ontwikkeling is direct gekoppeld aan de kosten die het bedrijf maakt voor de verwerking. Hierin onderscheidt HVC zich van de tarieven die de afgelopen jaren in aanbestedingstrajecten zijn gerealiseerd. Deze fluctueren in de tijd en tussen de stromen fijn en grof restafval en gft. De tarieven in de aanbestedingstrajecten lijken vooral gerelateerd aan de marktomstandigheden op een bepaald moment en voor een bepaalde afvalstroom. Lichtgroen. De tarieven van HVC zijn bekend en de ontwikkeling ervan is voorspelbaar op basis van informatie over input, verwerking en output/afzet en geleid op de tariefsontwikkeling van de afgelopen tien jaar. Omgaan met risico's en calamiteiten. Afvalverwerkingsinstallaties kunnen stil komen te vallen als gevolg van technische storingen. HVC kan storingen opvangen doordat HVC over twee verbrandingsinstallaties beschikt die elk over enkele lijnen beschikken. Het beheer en onderhoudsprogramma van HVC is primair gericht op preventie. Niet de kosten zijn leidend maar de tijdigheid van het onderhoud met het oog op voorkomen van storingen.
De kosten van calamiteiten worden opgevangen door de financiële buffer die HVC heeft opgebouwd in de vorm van een eigen vermogen (circa 13% van het balanstotaal). Groen. HVC is in de operaties gericht op beheersing van bedrijfsrisico's. Rapporteren en transparantie. HVC kent verschillende kanalen waarmee het bedrijf communiceert met de gemeenten. De rapportage en communicatie heeft zowel betrekking op bedrijfseconomische en financiële aspecten als op inhoudelijke prestaties: omvang afvalverwerking, scheidingsrendementen en energieprestaties. Deze onderwerpen en onderwerpen op het vlak van milieu komen alle ook aan de orde in de jaarverslagen. Het bedrijf organiseert informatiebijeenkomsten voor bestuurlijke en ambtelijke vertegenwoordigers van de aandeelhouders. De informatie is zowel toegankelijk voor Avalex als voor haar gemeenten. Groen. HVC is transparant over de milieuresultaten en bedrijfseconomische resultaten. Bedrijfseconomische en financiële resultaten. HVC laat de afgelopen jaren een stabiele winstontwikkeling zien: € 10 tot 15 mln. per jaar. Dit zal zich naar verwachting de komende jaren doorzetten. Er wordt geen dividend uitgekeerd aan de aandeelhouders. De rendementen worden toegevoegd aan het eigen vermogen. Het bedrijf kiest ervoor de solvabiliteit relatief laag te houden (momenteel circa 13%).
Voor de komende jaren is de strategie om het eigen vermogen te laten stijgen, zodat de garantstellingen van de gemeenten in de toekomst een vrije keuze wordt voor de garantstellers/aandeelhouders. De stijging van de solvabiliteit over een periode van tien jaar is minder dan voorzien was in 2015. Aandeelhouders en RvC hebben ervoor gekozen te investeren in 'van het gas af' ten koste van de toename van de solvabiliteit.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
41
HVC maakt een gedegen analyse voorafgaand aan het nemen van een investeringsbeslissing. Het bedrijf voert een actief beleid op de bedrijfseconomische risico’s binnen de onderneming te verlagen door onder meer spreiding van activiteiten, het voor onbepaalde tijd aan zich binden van publieke opdrachtgevers voor verwerking van afval en slib, acquisitie op commerciële contracten voor verwerking van bedrijfsafval en verweving en waar nodig verlenging van onder meer SDE-subsidies voor energieopwekking. Groen. HVC is een bedrijfseconomisch gezond bedrijf. De strategische keuzes die het maakt op het vlak van bedrijfseconomische aspecten zoals financieel rendement en solvabiliteit zijn te volgen. Rond keuzes bestaan checks and balances door de betrokkenheid van de Raad van Commissarissen en de Algemene vergadering van Aandeelhouders. Aandeelhouders hebben invloed op het financieel beleid van het bedrijf. Toetreding en uittreding. HVC biedt overheden de mogelijkheden om toe te treden als aandeelhouder onder de voorwaarde dat hun afval (fijn en grof restafval en gft) of slibstromen aanbieden te verwerking door HVC. Aandelen zijn te verwerven tegen nominale waarden. Er is een lage financiële drempel voor toetreding. De uitgaven voor de aandelen zijn voor Avalex € 19.998. Tevens dienen toetredende overheden een garantstelling af te geven.
Deze wordt gebruikt voor leningen op investeringen bij de BNG en de Waterschapsbank tegen gunstige rentetarieven. Tegenover de garantstelling staat een jaarlijkse garantstellingsprovisie van 1% van het garantstellingsbedrag. Toetreding betekent dat Avalex de aandelen koopt. Er zijn geen extra uitgaven voor de gemeenten. Wel stellen de gemeenten zich garant. Dat betekent dat er geen directe uitgaven voor de gemeenten zijn. Het garantstellingsbedrag moet wel worden meegenomen bij de bepaling van het weerstandsvermogen van de gemeente en opgenomen in de risicoparagraaf van de programmabegroting. Onderstaande tabel geeft een totaaloverzicht van de aandelen, de kosten van aandelen de garantstelling en de jaarlijkse garantstellingsprovisie voor de Avalex-gemeenten en Avalex in totaal. Tabel 3 Aandelen van garantstellingen van gemeenten en Avalex
Gemeenten
Delft LeidschendamVoorburg Midden-Delfland PijnackerNootdorp Rijswijk Wassenaar Totaal Avalex
Aantal inwoners 1-1-2020 103.595 76.534
%
% van totaal HVC 4 3
Afval (kton)
Garantstelling
Provisie 1%/jaar
30,9% 22,8%
Aantal aandelen A 136 100
22 16
€ 25.526.445 € 18.859.187
€ 255.274 € 188.592
19.341 55.308
5,8% 16,5%
25 73
1 2
3 11
€ 4.765.928 € 13.628.765
€ 47.659 € 136.288
54.450 26.305 335.533
16,2% 7,8% 100,0%
71 35 440
2 1 13
13 6 70
€ 13.417.340 € 6.481.968 € 82.680.633
€ 134.173 € 64.820 € 826.806
Groen. De toetreding als aandeelhouder van HVC is financieel laagdrempelig en nauwkeurig geregeld.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
42
Voor uittreding heeft HVC geen specifieke regeling die zekerheid biedt over de procedure voor schadebepaling of bepaling van de hoogte van het bedrag. Factoren die bij schadebepaling een rol spelen zijn de resterende afschrijvingstermijnen en overige vaste lasten van gebruikte voorzieningen en alternatieve benuttingsmogelijkheden daarvan. ER kunnen afspraken gemaakt worden over uittreedtermijnen mede met het oog op het verwerven van ander afval, waaronder bedrijfsafval en het doorleveren van afvalstromen. Oranje. Omtrent eventuele uittreding bestaat geen regeling bij HVC. Wel zijn er principe afspraken over termijnen en welke factoren in beschouwing moeten worden genomen bij uittreding, zoals schade voor blijvende aandeelhouders en het eigen vermogen. Avalex of individuele gemeenten. Indien de gemeenten individueel toetreden tot HVC en aandeelhouder worden dan hebben zij een beperkt percentage van de aandelen van HVC, zoals tabel 3 laat zien. Avalex als geheel heeft 13% van de zogenaamde A-aandelen. Daarmee is zij in grootte de derde aandeelhouder A en de vierde van het totaal aandelen. Dit geeft een solide basis voor invloed en medezeggenschap in de aandeelhoudersvergadering van het bedrijf: strategie, majeure investeringen (> € 10 mln.), begroting, jaarrekening en benoemingen.
Onder alle omstandigheden kunnen individuele gemeenten zich losmaken uit Avalex of eventueel zijn opvolger en individueel toetreden als aandeelhouder. Risico's. Er zijn vier soorten risico's te benoemen: • Beleidsrisico's. • Financiële risico's. • Juridische risico's. • Politiek-bestuurlijke risico's. Beleidsrisico's op het vlak van dienstverlening, kosten en milieu (afvalstoffengrondstoffen) zijn beperkt en voorspelbaar. Aan de gewenste dienstverlening voldoet HVC, de kostenontwikkeling is stabiel en voorspelbaar en de risico's van het niet halen van doelen in verband met calamiteiten en storingen zijn beperkt doordat HVC zich in de bedrijfsvoering en onderhoud primair richt op voorkomen en beperking van uitval van verwerkingsmogelijkheden. De belangrijkste financiële risico's lopen Avalex en haar gemeenten door de financiële garantstelling. De ervaring van de afgelopen dertig jaar, de analyses die aan nieuwe investeringen ten grondslag liggen, de spreiding van activiteiten en verdienmodellen en de wijze van bedrijfsvoering dragen ertoe bij dat die risico's beperkt zijn. HVC werkt voorts aan toename van het eigen vermogen waardoor garantstellingen van de gemeenten in de toekomst een vrije keuze wordt voor de garantstellende aandeelhouders/gemeenten. Daarnaast zijn er risico's die betrekking hebben op het tarief.
Eventuele (tijdelijke) overcapaciteit van installaties kan ertoe leiden dat HVC er voor kiest om de kosten die dat met zich mee brengt niet (ten dele) te dekken uit het Eigen Vermogen maar door de tarieven te verhogen. HVC voert beleid om dit risico te voorkomen door in gesprek te zijn met overheden voor toetreding en door werven van bedrijfsafval.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
43
De juridische risico's zijn beperkt bij quasi-inbesteding. Het privaatrecht regelt de verhouding van aandeelhouders tot het bedrijf. Juridische risico's kunnen zich voordoen bij de toetreding doordat deze wordt betwist door derden. Tot op heden blijkt uit jurisprudentie dat in geval van toetreding als aandeelhouder de één-op-één gunning (inbesteding) juridisch houdbaar is. Politiek-bestuurlijke risico's zijn gekoppeld aan de ander risico's. Bestuurders van de aandeelhouder kunnen aangesproken worden op milieugevolgen van eventuele calamiteiten, financiële gevolgen van eventueel mismanagement in het bedrijf of het niet halen van beleidsdoelen doordat het bedrijf minder presteert op het vlak van scheiding en hergebruik van afvalstoffen en duurzaamheid. Omdat de risico's beperkt worden geacht zijn ook de politiek-bestuurlijke risico's naar verwachting beperkt. Lichtgroen. Risico's blijven risico's. Ze lijken in het geval van HVC beheersbaar en ze lijken te worden beheerst. Transparantie van HVC draagt ertoe bij dat aandeelhouders kunnen bijdragen aan beperking van de risico's.
10.2 Vergelijking met aanbesteding op de afvalmarkt. Door een zorgvuldige aanbestedingsprocedure kunnen de wensen en eisen van Avalex en de Avalex-gemeenten mogelijk ook worden gerealiseerd op de markt van private partijen. Er bestaat tot de afronding van een aanbestedingsprocedure onzekerheid over het aanbod van de inschrijvers in relatie tot de wensen en eisen inzake tarieven, voorwaarden, wijzen van uitvoeren en dergelijke. Gelet op de marktstructuur en eigendomsstructuur is het bedrijfsrendement bij de private bedrijven van groter belang dan in het profiel van HVC. Dat komt tot uiting in de operaties en in het investeringsgedrag. Wat betreft de tarieven zijn de marktomstandigheden van groter belang dan de kosten van verwerking, zoals de afgelopen jaren hebben laten zien. Daarbij fluctueren de tarieven met de ontwikkeling van de marktsituatie (vraag en aanbod, beschikbare capaciteit, concurrentiepositie), terwijl de overheidsbedrijven een stabiele tariefsontwikkeling kenden. Bij HVC worden Avalex en de gemeenten geïnformeerd als opdrachtgever/klant en als mede-eigenaar over zowel de inhoudelijke prestaties als de financieel-economische en bedrijfseconomische prestaties en vraagstukken. Die transparantie is bij de marktpartijen verschillend en heeft hoofdzakelijk betrekking op de inhoudelijke prestaties.
De invloed van de gemeenten bestaat bij private partijen uit de naleving van de contracten en eventueel bijstelling van de contracten. De invloed is het grootst tijdens de aanbestedingsprocedure. De gemeenten hebben geen invloed op de bedrijfsstrategie. Bij HVC is die die invloed er gedurende de looptijd van de samenwerking en heeft zij betrekking op een aantal strategische aspecten van de bedrijfsvoering. Ook in de rol van klant is die invloed er tijdens de samenwerking. Bij samenwerking is er voor Avalex en haar gemeenten een beperkt risico in de rol van aandeelhouder. Dit risico ligt bij aanbesteding geheel bij de private partij.
10.3 Samenvatting van vergelijking van quasi-inbesteden bij HVC met aanbesteden op de markt. In onderstaande tabel zijn samenvattend de verwachtingen rond het aanbesteden van de afvalstromen op de markt vergeleken met de gevolgen van quasi-inbesteden van de verwerking bij HVC.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
44
Onderwerp
Aanbesteden
Quasi-inbesteden / samenwerken
Bronscheiding – nascheiding
Is mogelijk bij drie private bedrijven in Nederland en bij AEB Amsterdam Flexibiliteitseis of -wens opnemen in aanbestedingsdocument. Reactie in inschrijving van partijen. Flexibiliteit kan consequenties hebben voor de voorwaarden, waaronder het tarief. Er is tot op heden geen verschil tussen de kosten van verwerking van brongescheiden of na te scheiden restafval. Op dit moment PMD uit restafval. Bedrijven verkennen mogelijkheden door businesscases op te stellen. Technisch veel mogelijk; afzetperspectief (in businesscase) is bepalend. Bedrijven hebben voornemens tot opwerking van bodemassen uit verbrandingsinstallaties tot bouwstoffen. Innovatie-eis of wens op te nemen in aanbestedingsdocument. Contractueel eventueel innovatie in contractperiode op te nemen. Met mogelijk consequenties voor (financiële) voorwaarden. In aanbestedingen bandbreedte bij verwerking fijn en grof restafval. Fluctuatie in tarieven in de afgelopen tien jaar. Marktomstandigheden lijken bepalend voor aanbod (concurrentiepositie, vraag en aanbod van afval, omvang van beschikbare verwerkingscapaciteit). Niet goed is te voorspellen welk tarief zal worden geboden in aanbestedingstrajecten.