Rekenkamercommissie De Wolden Rapport Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden
Tekst van het document
Rekenkamercommissie De Wolden
Rechtdoen aan “Initiatiefrijk de Wolden” Een onderzoek naar de rechtmatigheid en doeltreffendheid van de subsidieregeling “Initiatiefrijk de Wolden”
Rekenkamercommissie De Wolden R. de Vent, voorzitter-lid M. Ekelenkamp, lid E. van Veen, lid
Contact: J. de Boer, secretaris Postbus 20, 7920 AA Zuidwolde E-mail: j.de.boer@dewolden.nl Maart 2021
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
2
Inhoudsopgave Rechtdoen aan “Initiatiefrijk de Wolden” ........................................................... 1 Een onderzoek naar de rechtmatigheid en doeltreffendheid van de subsidieregeling “Initiatiefrijk de Wolden” ..................................................................................... 1 0.
Samenvatting – Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden? ................................... 4
1.
Inleiding...................................................................................................... 6 1.1 Centrale vraagstelling .................................................................................... 6 1.2 Deelvragen .................................................................................................. 6 1.3 Aanpak en methoden en technieken van het onderzoek ..................................... 7 1.4 Leeswijzer .................................................................................................... 8
2.
Bevindingen doeltreffendheid ......................................................................... 9 2.1 Doelen van de regeling .................................................................................. 9 2.2 Sturing op de doelstellingen ......................................................................... 10 2.3 Ervaringen van initiatiefnemers .................................................................... 12 2.4 Aanbevelingen uit eerdere evaluaties: de doorwerking ..................................... 13 2.4.1. Financiering van de regeling .................................................................. 13 2.4.2. Organisatieontwikkeling ........................................................................ 13 2.4.3. Draagvlak en communicatie: ................................................................. 15 2.5 Beantwoording van de onderzoeksvragen doeltreffendheid ............................... 15
3.
Bevindingen rechtmatigheid ......................................................................... 17 3.1. Bevindingen met betrekking tot de regeling .................................................. 17 3.2 Bevindingen met betrekking tot de uitvoering van de regeling .......................... 19 3.3 Beantwoording onderzoeksvragen rechtmatigheid ........................................... 20
4.
Conclusies en Aanbevelingen doeltreffendheid en rechtmatigheid IDW Regeling . 21 4.1 Conclusies .................................................................................................. 21 4.2 Aanbevelingen ............................................................................................ 22
5.
Bestuurlijke reactie ..................................................................................... 23
6.
Nawoord ................................................................................................... 24
Bijlagen: ............................................................................................................ 25 Bijlage 1 Normenkader ......................................................................................... 26 Bijlage 2 Subsidieregeling ‘Initiatiefrijk De Wolden 2019-2021 & Algemene subsidieverordening gemeente De Wolden 2015” ..................................................... 27 Bijlage 3 Adviesrapport Nysingh Advocaten – november 2020 ................................... 28 Bijlage 4 Uitkomsten Enquête ............................................................................... 44 Bijlage 5 Overzicht geïnterviewden ........................................................................ 56
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
3
0. Samenvatting – Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden? Start Sinds 2015 kent de gemeente De Wolden de subsidieregeling ‘Initiatiefrijk De Wolden” (hierna IDW-regeling) om burgerinitiatieven financieel te ondersteunen als die bijdragen aan de leefbaarheid, sociale vitaliteit en sociale infrastructuur van een buurt, dorp of omgeving. De huidige regeling loopt voorlopig door tot en met 2021. In 2017 en 2019 heeft er een (zelf)evaluatie plaatsgevonden door de gemeente om vast te stellen of dit subsidie-instrument in voldoende mate bijdroeg aan de doelstelling. Veel dorpen en buurten hebben sinds 2015 gebruik gemaakt van de beschikbare middelen om hun droomproject te realiseren, variërend van het opknappen van en schoolplein tot de aanschaf van een multifunctioneel podium. In 2021 zal de gemeenteraad van De Wolden een besluit nemen over de toekomst van Initiatiefrijk De Wolden. Rekenkameronderzoek De Rekenkamercommissie heeft daarom voldoende aanleiding gezien om deze subsidieregeling nog eens tegen het licht te houden. Wij wilden daarbij onderzoeken of er gevolg is gegeven aan de aanbevelingen uit de eerdere (zelf)evaluaties van 2017 en 2019 en of de regeling (de spelregels) juridisch juist is en goed wordt toegepast.
Daarvoor heeft de rekenkamercommissie diverse aanvragen onderzocht door: documentenstudie, gesprekken te voeren met medewerkers van de gemeentelijke organisatie en er is een enquête uitgezet onder inwoners en/of organisaties die de regeling hebben gebruikt voor de realisatie van hun project of initiatief. Conclusies van de rekenkamercommissie • • •
• •
•
De aanbevelingen uit eerdere evaluaties zijn grotendeels opgevolgd en inwoners worden door de gemeente goed (op weg) geholpen om hun plannen te realiseren. De dorpencontactfunctionarissen spelen in de initiatieffase van een project een belangrijke coachende rol. In de uitvoeringsfase van een project ervaren de initiatiefnemers niet altijd direct een uitgestoken hand van de gemeentelijke organisatie, omdat het integraal werken (‘van buiten naar binnen’) nog niet overal in de organisatie goed is geland. De doelen van de regeling zijn dusdanig breed geformuleerd dat een objectieve beoordeling en vergelijking in een aantal gevallen niet mogelijk is. De IDW-regeling wordt af en toe ingezet als financieel sluitstuk voor een project dat in beginsel vanuit een andere gemeentelijk budget gefinancierd kan worden. Bijv. voor het opknappen van een schoolplein, waarbij het gemeentelijk onderhoudsbudget het meer geëigende instrument lijkt. De administratieve en juridische uitvoering van de regeling vertoont enkele gebreken die bij een bezwaarprocedure waarschijnlijk geen standhouden.
Aanbevelingen van de rekenkamercommissie • •
Formuleer de te bereiken doelstellingen met de subsidieregeling concreter en vertaal die in objectieve selectiecriteria en activiteiten. Houd de financiering van projecten zuiver en alleen voor bewonersinitiatieven.
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
4
•
• •
Bespreek met de raad op welke wijze de raad zijn kaderstellende en controlerende rol wil invullen en hoe hij wil sturen op de doelstellingen en effecten (op afstand/loslaten of nabij). Maak het integraal werken (participatiebeleid) onderdeel van de gehele organisatie en borg dat structureel via de programmabegroting. Herstel de juridische gebreken van de subsidieregeling en heb bij de uitvoering van de subsidieregeling aandacht voor o.a. de beslistermijnen en de motivering van toekenningen en afwijzingen van aanvragen.
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
5
1. Inleiding Eind 2019/ begin 2020 heeft de rekenkamercommissie een ronde gemaakt langs de verschillende fracties. Enerzijds bedoeld als hernieuwde kennismaking en anderzijds om potentiële onderzoeksonderwerpen te inventariseren. Op basis van de geïnventariseerde onderwerpen heeft de rekenkamercommissie besloten om een onderzoek te doen naar de subsidieregeling “initiatiefrijk de Wolden”. Sinds 2015 kent de gemeente De Wolden een subsidieregeling “Initiatiefrijk De Wolden” om burgerinitiatieven financieel te ondersteunen als deze bijdragen aan de leefbaarheid, sociale vitaliteit en sociale infrastructuur van hun buurt, dorp of omgeving. De algemene bestuurlijke waardering voor de subsidieregeling is groot. Het college van B en W besloot in 2018, incidenteel, nog eens één miljoen euro beschikbaar te stellen tot en met 2021. De vraag is of met de gefaciliteerde projecten ook het gewenste maatschappelijk effect wordt bereikt. Deze vraag vormt mede de achtergrond van deze verkenning voor een rekenkameronderzoek. Gelet op de selectiecriteria, zoals vastgelegd in het onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie, zijn het financieel en maatschappelijk belang van de subsidieregeling bepalend geweest voor de keuze voor dit onderzoek. In 2017 en 2019 heeft de gemeente zelf de subsidieregeling geëvalueerd.
In beide evaluaties is onderzocht in welke mate de regeling heeft bijgedragen aan de leefbaarheid, en de sociale vitaliteit heeft versterkt. En hoe initiatiefnemers de regeling en de samenwerking met de gemeente De Wolden bij de realisatie van projecten ervaren. Bevindingen en ervaringen zijn opgetekend in twee rapporten die beide op de website te vinden zijn. Bij deze evaluaties was minder aandacht voor rechtmatigheid. Ook is het nu interessant om te toetsen in hoeverre de aanbevelingen en verbeterpunten uit eerdere evaluaties zijn opgevolgd.
1.1 Centrale vraagstelling Op basis van de twee genoemde evaluaties weten we al veel over de uitvoering van de regeling. Een uitgebreid rekenkameronderzoek naar de uitvoering van de regeling ligt op dit moment dus ook niet voor de hand. In de evaluaties is er geen aandacht geweest voor het rechtmatigheidsaspect. Gelet op het ruime karakter van de regeling, de omvang van de subsidieregeling en de subsidiebedragen die verstrekt worden is dit wel relevant. Daarnaast heeft een rekenkameronderzoek meerwaarde om de doeltreffendheid van de regeling te verkennen, in het bijzonder de doorwerking van de conclusies en aanbevelingen van eerdere evaluaties in het beleid, de processen en de organisatie van de gemeente De Wolden. Dat brengt ons bij de centrale vraagstelling van het onderzoek: In hoeverre krijgen aanbevelingen vanuit eerdere evaluaties opvolging (doeltreffendheid) en in welke mate voldoet (de uitvoering van) de regeling “initiatiefrijk De Wolden” aan de eisen van rechtmatigheid?
1.2 Deelvragen Doeltreffendheid • Welke actuele doelstellingen heeft de gemeente bij de subsidieregeling? • Op welke wijze wordt gestuurd op realisatie van de gewenste doelstellingen? • Op welke wijze is invulling gegeven aan de conclusies en aanbevelingen vanuit eerdere evaluaties naar de regeling? • Op welke wijze wordt de raad geïnformeerd over de resultaten/opbrengst van de gesubsidieerde initiatieven? Rechtmatigheid • Voldoet de regeling aan de juridische rechtmatigheid op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en eigen subsidieregelingen (ASV)? • Is de uitvoering van de regeling (subsidieverlening en verantwoording) rechtmatig?
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
6
•
Is voldoende gemotiveerd waarom projecten worden gehonoreerd dan wel afgewezen?
Het onderzoek heeft betrekking op initiatieven die in 2019 en 2020 in aanmerking zijn gekomen voor IDW-subsidie.
1.3 Aanpak en methoden en technieken van het onderzoek De informatie in dit onderzoek is verkregen via documentenstudie, een digitale enquête onder inwoners en vijf interviews met betrokken medewerkers en de portefeuillehouder (burgemeester). Het onderzoek is grotendeels uitgevoerd door de leden van de Rekenkamercommissie. De leden hebben onderling een werkverdeling gemaakt. Stap 1. Startbijeenkomst (26 juni 2020) Tijdens de startbijeenkomst hebben we een betrokken medewerker en de gemeentesecretaris geïnformeerd over het doel van het onderzoek en de werkwijze die we als commissie voor ogen hebben. Stap 2 Documentenonderzoek: juli-november/ 2020 Bij het documentenonderzoek hebben we collegevoorstellen, raadsbesluiten, regelingen, accountantsverklaringen, voorstellen, besluiten en afspraken die vastgelegd zijn in verslagen, en juridische documenten bestudeerd. Dossierstudie: er zijn op basis van een steekproef zeven dossiers geselecteerd. Hierbij is gekeken naar geografische spreiding, er zitten zowel afwijzingen als toekenningen van de subsidieaanvraag bij. Doel van de dossierstudie was om de rechtmatigheid te toetsen. Voor het rechtmatigheidsdeel is tevens juridisch advies ingewonnen bij Nysingh Advocaten.
Stap 3 Vaststellen normenkader (september 2020) Rekenkameronderzoek kenmerkt zich door de combinatie van: zorgvuldigheid bij het verzamelen van feiten, een objectieve en gedegen analyse van de feiten en vervolgens een beoordeling van de feiten aan de hand van een expliciet normenkader. Het ‘normenkader’ bevat de normen waaraan de bevindingen van de rekenkamer worden getoetst om tot een oordeel te komen en aldus de onderzoeksvraag te beantwoorden. Normen voor rekenkameronderzoeken kunnen ontleend worden aan c.q. zijn te baseren op: • • • •
wet- en regelgeving beleidsdocumenten, waaronder de programmabegroting wetenschappelijke en vakliteratuur professionele inzichten
Het normenkader maakt voor de lezers duidelijk waarop de rekenkamer de oordelen in het rapport baseert. Bovendien maakt de rekenkamer zich op deze manier ook zelf controleerbaar en transparant. Het normenkader is als bijlage opgenomen bij het rapport. Stap 4 Gesprekken en digitale enquête: september/november 2020 We hebben semigestructureerde interviews gehouden met betrokken medewerkers portefeuillehouder, waarvan verslag is gemaakt. Daarnaast hebben we inwoners van De Wolden, die in 2019 of 2020 gebruik hebben gemaakt van de subsidieregeling, digitaal geënquêteerd om te toetsen of beoogde verbeteringen van regeling ook voor hen merkbaar zijn geweest. Er zijn 57 respondenten aangeschreven, met een respons van 40% (N=23). Hoewel wetenschappelijk onvoldoende representatief, geeft het wel een duiding van de feiten en bevindingen. Stap 5: Opstellen van de rapportage: november / december Stap 6 Bestuurlijk en ambtelijk hoor en wederhoor: januari 2020
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
7
De concept-rapportage is voor ambtelijk en bestuurlijk hoor en wederhoor voorgelegd. De ambtelijke reactie (technische verbeterpunten) is verwerkt. De Rekenkamercommissie geeft in het bijgevoegde nawoord gemotiveerd antwoord op de bestuurlijke reactie.
1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op doeltreffendheid. We toetsen de mate waarin de aanbevelingen uit eerdere evaluaties zijn door opgepakt en vertaald. Hoofdstuk 3 gaat in op Rechtmatigheid Hoofdstuk 4 eindigt met conclusies en aanbevelingen.
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
8
2. Bevindingen doeltreffendheid Het rekenkameronderzoek naar de subsidieregeling Initiatiefrijk De Wolden richt zich deels op de vraag of de uitvoering van de regeling doeltreffend wordt uitgevoerd. In de onderzoeksopzet zijn hiervoor de onderstaande deelvragen geformuleerd. Doeltreffendheid • • • •
Welke actuele doelstellingen heeft de gemeente bij de subsidieregeling? Op welke wijze wordt gestuurd op realisatie van de gewenste doelstellingen? Op welke wijze is invulling gegeven aan de conclusies en aanbevelingen vanuit eerdere evaluaties naar de regeling? Op welke wijze wordt de raad geïnformeerd over de resultaten/opbrengst van de gesubsidieerde initiatieven?
Voor de beantwoording van deze deelvragen is voor de periode 2019-2020 dossieronderzoek gedaan, is een digitale enquête gehouden onder gebruikers van de regeling en hebben we interviews gehouden met betrokken medewerkers en de portefeuillehouder.
2.1 Doelen van de regeling De subsidieregeling ‘Initiatiefrijk De Wolden’ 2019-2021 benoemt in artikel 2t de beleidsdoelen van de regeling. Het doel is om de participatie van inwoners van de gemeente De Wolden in de samenleving te vergroten door meer ruimte te bieden aan initiatieven van inwoners. Deze initiatieven dienen de leefbaarheid, de sociale vitaliteit, de sociale infrastructuur en/of het sociaal domein van (een dorp binnen) de gemeente De Wolden te vergroten dan wel te versterken. Hierbij worden de begrippen als volgt gedefinieerd: • • • •
leefbaarheid: De waardering door inwoners van hun dagelijkse woonomgeving; sociale vitaliteit: inspanningen en initiatieven van bewoners gericht op hun (woon)omgeving; sociale infrastructuur: geheel van voorzieningen, verenigingen en activiteiten in de (woon)omgeving; sociaal domein: het brede terrein van activiteiten op sociaal cultureel gebied. De zorg, hulp voor kind en gezin, de ondersteuning op het gebied van werk en inkomen en participatie van inwoners.
De doelen zijn vastgesteld door de raad, maar zijn abstract en breed geformuleerd. Deze formulering geeft veel beoordelingsruimte, alsook de mogelijkheid tot maatwerk. Het nadeel hiervan is dat de onderbouwing waarom initiatieven gehonoreerd of afgewezen worden minder eenduidig is. Een voorbeeld dat discussie opleverde is de aanvraag van Concours Hippique de Wolden: hierin werd een bijdrage gevraagd voor het vervangen van de vloer. Subsidieverlening lag hier in eerste instantie niet voor de hand, omdat een bijdrage voor de vloer niet direct bijdraagt aan de doelstellingen als leefbaarheid en sociale infrastructuur. Anderzijds: bij de organisatie zijn meer dan 120 vrijwilligers betrokken, en heeft het evenement een enorme spin-off en uitstraling voor De Wolden. In die zin draagt het bij aan sociale cohesie en leefbaarheid. Een ander voorbeeld is de renovatie van het Kerkorgel Koekange. In eerste instantie ligt het niet voor de hand om als overheid een bijdrage te leveren aan de renovatie van een kerkorgel en op die manier een religieuze instelling te subsidiëren. Bij nader onderzoek blijkt dat de kerk een belangrijke functie heeft als gemeenschapshuis voor alle inwoners,
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
9
en dat er veel voor iedereen toegankelijke concerten worden gegeven voor ook een breed publiek. Op die manier is de kerk een belangrijke pijler in de sociale infrastructuur. De ervaring is dat projecten in de fysieke leefomgeving (bijvoorbeeld het opknappen van een plein) vaak een ingang zijn om gewenste sociale effecten te bewerkstelligen. De dorpscontactfunctionarissen zijn vaardig in het doorvragen op en achterhalen van dit soort achterliggende doelen van de aanvraag. De brede formulering van de doelstellingen past dan in de lijn van “loslaten in vertrouwen”. De inwoners krijgen het vertrouwen dat zij met de financiële bijdrage de “goede dingen doen”.
2.2 Sturing op de doelstellingen De sturing op de doelstelling begint bij het toetsen van de aanvraag aan de doelen en de criteria uit de regeling en eindigt bij de monitoring van de effecten. De dorpscontactfunctionarissen stellen een advies voor het college van B en W op. Zij toetsen de aanvraag aan de criteria uit de regeling: bijdrage aan de doelen, draagvlak, cofinanciering van 50-67%, algemeen nut en de toekomstbestendigheid. Daarnaast zijn de dorpsvisies een belangrijk toetsingskader voor de aanvragen. De dorpsvisies worden komende tijd geactualiseerd met ondersteuning van Welzijn de Wolden. De dorpscontactfunctionarissen hebben mandaat om over kleinere projecten tot € 2000 te beschikken. De initiatieven worden eerst besproken met de betreffende portefeuillehouder. Het college volgt vrijwel altijd het ambtelijk advies van de dorpscontactfunctionarissen. Zij vervullen een belangrijke rol en hebben goed zicht op de initiatieven. Wel heeft het college van B en W soms aanvullende vragen of is er nadere motivatie nodig. In het college van B en W wordt ook kritisch gekeken of het initiatief vernieuwend is: er wordt niet standaard elk jaar hetzelfde evenement gesubsidieerd. De meerderheid van de initiatieven zijn fysiek ruimtelijk van aard.
Uit een steekproef van zes dossiers blijkt dat bij de beoordeling van de aanvragen niet expliciet wordt gerelateerd aan de selectiecriteria in artikel 6 van de IDW-regeling. Daarmee is de onderbouwing van het besluit tot toekenning of afwijzing niet inzichtelijk gemaakt en wordt niet voldaan aan het gestelde in artikel 3:46 van de Awb. De onderbouwing is niet altijd heel gedegen (zie hiervoor ook hoofdstuk 3). Dit heeft ook weer te maken met de brede formulering van de doelstellingen, waardoor een initiatief makkelijk naar de doelstellingen is “toe te schrijven”. Sinds het begin van de regeling in 2015 zijn er in totaal 155 aanvragen ingediend, waarvan er 24 zijn afgewezen. Redenen hiervoor zijn: de aanvraag is ingediend door een commerciële organisatie, of de beoogde effecten uit de aanvraag passen beter in de doelstellingen van een andere regeling (sportstimuleringsbeleid, cultuurfonds of speelruimtebeleid). De regeling is ook wel eens ingezet, terwijl het college zich afvroeg of dit wel tot “de bedoeling” van de regeling behoorde. Voorbeelden van deze dilemma’s: •
Enkele projecten worden mogelijk gemaakt met meerdere bijdragen vanuit verschillende gemeentelijke budgetten. De vraag is of de IDW-regeling daarmee niet een sluitstuk wordt om projecten mogelijk te maken. Immers met de subsidieregeling worden specifieke doelen t.a.v. leefbaarheid en het stimuleren van burgerparticipatie nagestreefd. Voor buitenstaanders is daarmee ook minder inzichtelijk met welke gemeentelijke bijdrage dergelijke initiatieven worden gerealiseerd. Voorbeeld: Aanplanten van bomen in Ruinen in openbaar gebied. Bewoners hadden hierom gevraagd en hiervoor is subsidie toegekend. De rest van
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
10
•
de kosten is uit het programma Openbaar groen gedekt. Kortom: dit had geheel uit het programma Openbaar Groen gefinancierd moeten worden. De regeling werd ingezet terwijl er twijfel was of IDW wel de geëigende manier was om een project te financieren. Voorbeeld: Het opknappen van schoolpleinen tot pleinen met een buurtfunctie: hier is sprake van veel betrokkenen (onderwijs, bewoners, gemeente) en probleemeigenaren. Het is dan de vraag of IDW dit mogelijk moet maken. Is dit niet de taak van het onderwijs? Is een andere subsidiestroom hier niet meer geëigend? Aan de andere kant: als we zien wat het effect is, dan is het ook wel weer te verklaren waarom gemeente kiest om bij te dragen.
De regeling werd ingezet terwijl de vraag was of de doelen van het project tot de gemeentelijke verantwoordelijkheid behoorden. Een voorbeeld betreft het onderhoud van de speeltoestellen in het zogenaamde Roekenbos op het terrein van terrein. Visio is een expertisecentrum voor slechtziende en blinde personen. Het dorp heeft het initiatief genomen om speeltoestellen te maken in overleg met Visio. De gemeente heeft nog voor het bestaan van Initiatiefrijk De Wolden een financiële bijdrage geleverd. Nu blijken de toestellen niet te voldoen aan de veiligheidseisen. Uit inspecties komt naar voren dat toestellen aangepast of vervangen moeten worden. Visio had geen geld om deze te vervangen en daarom hebben inwoners een beroep gedaan op IDW. Zuiver gezien behoort dit niet tot de verantwoordelijkheid van de gemeente. Aan de andere kant was de veiligheid in het geding. Belangrijke les is om van tevoren goed na te denken over verantwoordelijkheden, voor, tijdens en ook na realisatie van het initiatief (beheer en onderhoud). Als je wilt sturen op doelstellingen, zul je ook moeten monitoren wat de effecten zijn. Monitoring en verantwoording vinden vooral plaats op output niveau. Output is het meet- en telbare resultaat van een activiteit (bijvoorbeeld het aantal bezoekers, bijeenkomsten, vrijwilligers, gerealiseerde parkeerplaatsen bij het dorpshuis).
Het zegt nog niets over effecten van de activiteit en in welke mate deze bijdragen aan het realiseren van een (beleids)doel. De monitoring en verantwoording vinden minder plaats op outcome niveau: De maatschappelijke effecten die het initiatief teweegbrengen. Outcomesturing is het ‘sturen op te behalen effecten, in dit geval leefbaarheid, sociale vitaliteit en sociale infrastructuur. Om te beoordelen of het gewenste maatschappelijk effect gerealiseerd wordt, is het noodzakelijk om vooraf afspraken te maken over outcomecriteria of – indicatoren. Het is de vraag of dit past bij IDW. Als “Loslaten in vertrouwen”, laagdrempeligheid en toegankelijkheid nagestreefd worden, dan passen daar geen ingewikkelde effectmetingen en prestatie-indicatoren bij. Ook is een lichte verantwoording dan passend bij de regeling. De subsidieontvanger moet binnen 8 weken na afronding van de activiteit of het project verantwoording afleggen over de activiteiten en financiën via het verantwoordingsformulier Initiatiefrijk De Wolden. Deze bestaat uit 3 onderdelen • • • •
1) Activiteitenverslag: Een toelichting op alle afgesproken activiteiten in de beschikking tot subsidieverlening. Welke activiteiten zijn uitgevoerd en welke niet onder vermelding van redenen 2) een inhoudelijk en financieel verslag, waaruit blijkt dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht. Hierin meenemen de geleverde eigen bijdrage van inwoners (in geld of natura) en 3) bewijsstukken waaruit blijkt dat in de PR de bijdrage van de gemeente is genoemd en 4) bestedingsverklaring: dat de verleende subsidiegelden aan de activiteiten, zoals vermeld in de beschikking tot subsidieverlening, zijn besteed.
Elk kwartaal neemt het college van B en W een besluit over de aanvragen. De raad ontvangt elk kwartaal een overzicht met informatie over de aanvragen, uitgaven en
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
11
doelen. Teven wordt er een persbericht gepubliceerd. Ook ontvangt de raad de evaluaties van de projecten. De raad heeft vrijwel nooit vragen of opmerkingen hierover. Op het niveau van maatschappelijke effecten krijgen zij geen terugkoppeling. De verantwoording zit meer in de beleving van projecten. Het college voorziet de kwartaaloverzichten niet van extra informatie. Wat zeggen de overzichten, wat gaat goed en wat minder, wat verwacht je voor de toekomst, etc.?
2.3 Ervaringen van initiatiefnemers “De regeling is toegankelijk, laagdrempelig, en geeft een positieve impuls aan de verbetering van de eigen leefomgeving. De samenwerking met de gemeente is prettig en effectief. Er is unaniem een grote waardering voor de dorpsfunctionarissen vanwege hun persoonlijke benadering en betrokkenheid. Ook hun rol als verbindingsofficier tussen initiatief en gemeentelijke organisatie wordt op prijs gesteld. Initiatiefnemers voelen zich hierdoor geholpen en ondersteund. De aanvraag loopt soepel, bij de realisatie van het initiatief komt een aantal initiatiefnemers meer obstakels tegen in de medewerking van de gemeente. In een beperkt aantal gevallen wordt de rolverdeling tussen gemeente en initiatiefnemers niet als duidelijk ervaren”. Dat is het algemene beeld dat naar voren komt uit de digitale enquête onder inwoners die in 2019-2020 gebruik maakten van de regeling. De enquête (N=26, 40% respons) is in wetenschappelijk opzicht niet representatief maar geeft wel een inkleuring en bevestiging van eerdere evaluaties. De regeling wordt voor zeer uiteenlopende activiteiten ingezet, bijvoorbeeld van het uitbreiden van parkeerplaatsen bij het dorpshuis, het opknappen van een buurtplein/speelvoorziening, tot de organisatie van een vrouwendag, stoofperenfeest of een obstacle run.
Het gaat regelmatig om een combinatie van een fysiek project waar veel sociale effecten bij komen kijken. Zowel bij de totstandkoming (samenwerken, plezier, sociale cohesie) als na de fysieke realisatie (bijvoorbeeld een mooi opgeknapt schoolplein dat door de hele buurt benut wordt als ontmoetingsplek). Genoemde succesfactoren zijn een grote betrokkenheid van vrijwilligers, ontmoeting, verbinding tussen jong en oud en verschillende doelgroepen (buurt, school, ondernemers), combinatie van vrijwilligers die goed zijn in de “papierwinkel” (subsidie aanvraag en planvorming) en “handen uit de mouwen”(uitvoering), alles zelf doen en ieder zijn eigen talent inzetten. Obstakels die initiatiefnemers tegenkwamen zijn: asbestwetgeving, onduidelijkheid over of afhankelijkheid van andere subsidies/fondsen, vergunningaanvraag, medewerking op het gemeentehuis verkrijgen voor de fysieke realisatie. Een aantal initiatiefnemers geeft aan het invullen van de aanvraag “geen makkie te vinden”. Opvallend is dat in dat geval vrijwel altijd hulp komt van iemand “die goed is in papierwerk”. Als dat niet gebeurt wordt een beroep gedaan op de dorpsfunctionarissen. De enquête gaf een duidelijk beeld en geen aanleiding om nadere interviews of bijeenkomsten te organiseren.
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
12
2.4 Aanbevelingen uit eerdere evaluaties: de doorwerking In de aanbevelingen uit eerdere evaluaties1 wordt vooral ingegaan op de volgende thema’s: • • •
Financiering van de regeling Organisatieontwikkeling Draagvlak en communicatie
2.4.1. Financiering van de regeling Aanbeveling uit Evaluatie IDW: “Er moet budget vrijgespeeld worden, één groot centraal budget. Dat stimuleert burgerinitiatieven enorm. Met dit geld wordt bovendien meer geld gemaakt dankzij provinciale en Europese subsidies en andere fondsen die bijdragen, omdat de gemeente ook subsidieert. Een structureel budget lijkt wenselijk om het participatiebeleid van De Wolden goed uit te kunnen blijven voeren en om inwonersinitiatieven mogelijk te maken. Van de ene euro uit IDW kan een vrijwilligersgroep drie of vier euro maken, met eigen inzet van materiaal, kennis en uren, en met hulp van fondsen. (Zie onderzoek Tijmens).” Wat is met deze aanbevelingen gedaan? Vooralsnog wordt IDW jaarlijks incidenteel (uit de reserves) gefinancierd. De regeling is in 2018 verlengd en heeft een looptijd tot 1 januari 2022. De aanbeveling uit de evaluatie van IDW is opgepakt in de vorm van een verkenning/onderzoek, waarvan de uitkomsten in 2021 verwacht worden. Het betreft een opdracht van de portefeuillehouder om te onderzoeken of het participatiebudget een integraal onderdeel van de programma’s kan worden. De opdracht is beperkt tot de bedrijfsvoeringkant (mensen en middelen).
2.4.2. Organisatieontwikkeling In verschillende evaluaties is ingegaan op de rol van de ambtelijke organisatie. De aanbevelingen betreffen drie aspecten: •
• •
Houding en gedrag: participatie vraagt een andere manier van werken, houding en gedrag. Binnen de organisatie moet helderheid zijn over wat van de ambtenaren verwacht wordt. Hiervoor is bewustwording en een goede begeleiding/sturing noodzakelijk. Communicatie: Maak één centraal aanspreekpunt waar initiatiefnemers terecht kunnen voor vragen en advies en die waar nodig ook bijstuurt. Dit aanspreekpunt moet inzicht hebben in regelgeving en werkzaamheden. Formatie: Voor Initiatiefrijk De Wolden blijkt een capaciteit van 28 uur per week te weinig te zijn. De regeling wordt op die manier kwetsbaar. Geadviseerd wordt een extra functionaris aan te stellen. Met twee contactfunctionarissen voor de dorpen sluiten we (de gemeente – red.) op een natuurlijk moment aan bij de twee buurtteams en heffen we de kwetsbaarheid van één functionaris op dit werkveld op.
Boek initiatiefrijk de Wolden I (2016-2017), Boek Initiatiefrijk de Wolden II (2018), Rapport: Initiatiefrijk De Wolden Evaluatie naar hoe de gemeente De Wolden door middel van de subsidieregeling Initiatiefrijk De Wolden de leefbaarheid in de gemeente op peil houdt, dan wel verbetert. Feb 2017 Lisette Tijmens, en notitie Samen verder (2018) 1
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
13
Wat is er met deze aanbevelingen gedaan? Er is een aantal verbeteringen doorgevoerd in de organisatie: • •
• •
•
Voor alle ambtenaren is een training “werken met netwerken” aangeboden. Dat heeft een impuls gegeven aan het “van buiten naar binnen werken”. Er zijn vier interactieve sessies georganiseerd, waarvan de eerste drie ambtelijk. Een aantal afdelingen van de fysieke keten (groen, civiel) was hierbij betrokken. Doel: begrip kweken voor elkaars positie, informatie delen over inhoud en procedures, proces intern optimaliseren. Bij de vierde afsluitende bijeenkomst waren ook inwoners en bestuurders betrokken. Zij gingen meteen met een fictieve casus aan de slag om bewustwording te creëren (bijvoorbeeld van beheeraspecten van initiatieven). Dit heeft geleid tot meer begrip, draagvlak, interactie en een kwartaaloverleg tussen dorscontactfunctionarissen en de fysieke keten. Het kwartaaloverleg heeft geleid tot betere afstemming en meer samen optrekken vanuit inwonersparticipatie en vakinhoud. Er is nu één aanspreekpunt voor inwoners en dat werkt goed (dorpencontactfunctionarissen) en er is een extra functionaris aangesteld. Dit betreft een tijdelijke functie tot 1 januari 2022 (zoals is vastgesteld in de begroting 2019). Sinds 2019 zijn buurtteams ingesteld, buurtteam Noord en buurtteam Zuid. In de buurtteams werken politie, woningstichting, stichting welzijn en de gemeente nauw samen rondvragen en signalen uit de buurten/dorpen. Ook de zorginstellingen maken deel uit van de buurtteams.
De coördinatie ligt bij de dorpencontactfunctionarissen. De afstemming in de buurtteams verloopt goed.
Aandachtspunten zijn er ook. De rekenkamercommissie heeft geen diepgaand organisatieonderzoek gedaan, maar heeft wel een aantal signalen opgetekend uit de interviews. •
•
•
“Van buiten naar binnen werken” is nog niet vanzelfsprekend en er wordt vanuit de organisatie (zowel directie als management) weinig op gestuurd. IDW veronderstelt integraal werken vanuit de leefwereld van de inwoners, maar binnen de organisatie lijkt de systeemwereld leidend. Programmasturing, projectsturing en lijnsturing zijn nog onvoldoende ingericht op het maken van integrale afwegingen. “Soms lijkt het erop dat IDW gedoogd wordt” aldus de dorpencontactfunctionarissen. In de organisatieontwikkeling is -zowel beleidsmatig als praktisch- onvoldoende aandacht voor de werkwijze van gemeente De Wolden (kenmerken: kleinschalig, samen werken in het netwerk, participatie van inwoners en overheid). De buurtteams functioneren goed, het faciliteren van de initiatieven door de dorpscontactfunctionarissen gaat prima, maar vervolgens kan dat nog wel eens spanning opleveren in de organisatie (sectorale versus de integrale afweging of andere prioriteiten binnen het gemeentehuis). “Collega’s worden geacht participatie “er even bij te doen”. Participatie lijkt nog onvoldoende onderdeel van reguliere werkprocessen, en “zit nog niet in het DNA, houding en gedrag”. Dit geldt voor alle partijen in het samenwerkingsnetwerk, de initiatiefnemers, de betrokken partijen en de gemeente. Dit beeld wordt ondersteund door de digitale enquête.
Inwoners ervaren veel medewerking en ondersteuning bij de aanvraag. Ze vinden de dorpencontactfunctionarissen zeer ondersteunend, snel reagerend en helpend, maar bij de realisatie van hun initiatief krijgen ze andere contactpersonen en wordt de medewerking in sommige gevallen als minder soepel ervaren.
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
14
2.4.3. Draagvlak en communicatie: In de evaluaties is ook aanbevolen om draagvlak beter te (laten) beoordelen en de communicatie rondom participatie te verbeteren: • • •
Het draagvlak en de behoefte van de verschillende initiatieven dient beter beoordeeld te worden. De communicatie rondom participatie kan verbeterd worden. Het gaat daarbij om de communicatie tussen initiatiefnemers en de medewerkers en de communicatie tussen initiatiefnemers en andere inwoners. Informatie over initiatieven en over initiatiefrijk De Wolden moet nog beter verspreid worden.
Wat is er met de aanbevelingen gedaan? Het meten van draagvlak voor een initiatief is lastig. Het ophalen van handtekeningen is geen geschikte vorm gebleken, omdat enthousiaste initiatiefnemers bijvoorbeeld tegenover kritische omwonenden kunnen komen te staan. De aanbeveling heeft ertoe geleid dat er hier meer aandacht voor is in de vorm van doorvragen, goed onderzoeken en de dialoog aan te gaan met inwoners. De opbouwwerkers vervullen hierin ook een belangrijke rol. De communicatie en informatievoorziening krijgen steeds meer vorm: boekjes, fietstocht langs projecten, opening door wethouders en projectbezoeken. Als er een ronde besloten is (door het college van B en W) dan volgt altijd een publicatie in de Wolder Courant.
2.5 Beantwoording van de onderzoeksvragen doeltreffendheid Welke actuele doelstellingen heeft de gemeente bij de subsidieregeling? Het doel is om de participatie van inwoners van de gemeente De Wolden in de samenleving te vergroten door meer ruimte te bieden aan initiatieven van inwoners. Deze initiatieven dienen de leefbaarheid, de sociale vitaliteit, de sociale infrastructuur en/of het sociaal domein van (een dorp binnen) de gemeente De Wolden te vergroten dan wel te versterken. Inwoners ervaren de regeling als helpend en ondersteunend. Op welke wijze wordt gestuurd op realisatie van de gewenste doelstellingen? Er vindt weinig sturing plaats op de doelstellingen. De aanvraag wordt getoetst aan de criteria, maar deze zijn zodanig abstract dat deze weinig houvast bieden. De verantwoording achteraf is dan ook sterk output gericht. Op welke wijze is invulling gegeven aan de conclusies en aanbevelingen vanuit eerdere evaluaties naar de regeling? De doorwerking van de aanbevelingen uit eerdere evaluaties is goed. Organisatieontwikkeling blijft een aandachtspunt. Op welke wijze wordt de raad geïnformeerd over de resultaten/opbrengst van de gesubsidieerde initiatieven? De informatievoorziening naar de raad beperkt zich tot een kwartaallijst met projecten. Op het niveau van maatschappelijke effecten wordt niet gerapporteerd, ook omdat de doelstellingen breed geformuleerd zijn.
De raad krijgt elk kwartaal een overzicht van de initiatieven die ge(co)financierd worden uit de IDW-regeling. Wat opvalt is dat deze overzichten verder door het college niet van extra informatie worden voorzien. De duiding van de overzichten (Wat zeggen de overzichten, wat gaat goed en wat minder, wat verwacht je voor de toekomst?) ontbreekt.
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
15
In tabel 1 zijn de bevindingen, ter onderbouwing van de beantwoording van de vragen en de conclusies, getoetst aan het normenkader. Tabel 1: toetsing van de bevindingen aan het normenkader voor doeltreffendheid De regeling wordt doeltreffend uitgevoerd Norm Bevindingen De regeling In de beleving van inwoners draagt de draagt bij aan regeling bij aan de geformuleerde de doelstellingen. De doelen zijn abstract en geformuleerde onduidelijk geformuleerd en daardoor doelstellingen moeilijk meetbaar. Er vindt De monitoring en verantwoording vinden sturing plaats vooral plaats op output niveau. Output is op de het meet- en telbare resultaat van een doelstellingen activiteit (bijvoorbeeld het aantal bezoekers, bijeenkomsten, vrijwilligers, gerealiseerde parkeerplaatsen bij het dorpshuis). Het zegt nog niets over effecten van de activiteit en in welke mate deze bijdragen aan het realiseren van een (beleids)doel. Inwoners Initiatiefnemers ervaren dat ze met de ervaren dat regeling worden geholpen om de gewenste hun wijk /dorp activiteiten mogelijk te maken. leefbaarder Initiatiefnemers ervaren een effectieve en en/of, sociaal integrale samenwerking van de organisatie, vitaler of een vooral met de betere sociale dorpencontactfunctionarissen. infrastructuur heeft als gevolg van de regeling De De aanbevelingen krijgen serieuze aanbevelingen aandacht en opvolging.
Aandachtspunt vanuit vorige blijft dat van buiten naar binnen werken evaluaties nog niet voor iedereen vanzelfsprekend is krijgen opvolging De raad is De raad wordt periodiek op de hoogte voldoende gesteld middels overzichten van projecten geïnformeerd die een bijdrage vanuit de regeling hebben over de ontvangen. De resultaten en opbrengsten uitvoering van (maatschappelijke effecten) worden niet de regeling en gedeeld. de resultaten/ opbrengsten van de initiatieven
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
Deelconclusie Voldoet deels
Voldoet deels
Voldoet
Voldoet
Voldoet grotendeels,
Voldoet deels
16
3. Bevindingen rechtmatigheid Het rekenkameronderzoek naar de subsidieregeling Initiatiefrijk De Wolden richt zich ook op rechtmatigheid. In de onderzoeksopzet zijn hiervoor de onderstaande deelvragen geformuleerd. Rechtmatigheid -Voldoet de regeling aan de juridische rechtmatigheid op grond van de Awb en eigen subsidieregelingen (ASV)? -Is de uitvoering van de regeling (subsidieverlening en verantwoording) rechtmatig? -Is voldoende gemotiveerd waarom projecten worden gehonoreerd dan wel afgewezen? -Is de raad voldoende geïnformeerd over de uitvoering van de regeling? Voor de beantwoording van deze deelvragen is in eerste instantie gekeken naar de accountantsverklaring van 2019. Deze verklaring biedt echter geen afdoende beantwoording van de deelvragen. Vervolgens heeft de rekenkamercommisse zes willekeurig gekozen dossiers onderzocht (uitvoeringsjaren 2019 en 2020). De rekenkamercommissie heeft Advocatenkantoor Nysingh gevraagd om de bovenstaande deelvragen te beantwoorden voor zowel de onderliggende IDW-regeling als de wijze van uitvoering aan de hand van de zes dossiers. De rekenkamercomissie onderschrijft de bevindingen van Nysingh. De hoofdlijnen van de bevindingen hebben we samengevat in dit hoofdstuk. Het complete adviesrapport van Nysingh is als bijlage toegevoegd aan dit rapport.
3.1. Bevindingen met betrekking tot de regeling De Algemene SubsidieVerordening (ASV) is van 2015. De subsidieregeling loopt van 2019 tot en met 2021. Zowel de verordening, vastgesteld door de raad als de regeling, vastgesteld door het collegezijn gepubliceerd op www.decentraleregeleving.overheid.nl. De gemeente De Wolden beschikt daarmee over geldende en actuele regelgeving om subsidies te verstrekken. Zowel de ASV als de geldende IDW-regeling zijn als bijlage bij dit rapport gevoegd. Aandachtspunten met betrekking tot de regeling zijn: •
IDW-regeling is geen wettelijk voorschrift en geen beleidsregel, maar een algemeen verbindend voorschrift De IDW-regeling is geen wettelijk voorschrift in de zin van artikel 4:23, eerste lid van de Awb, omdat in strijd met artikel 4:23, eerste lid van de Awb is verzuimd de te subsidiëren activiteiten in de IDW-regeling expliciet te omschrijven; De IDW-regeling is een algemeen verbindend voorschrift. Om die reden is het gebruik van de term beleidsregels in artikel 1 niet juist. Kijkend naar de IDW-regeling, dan zien wij dat deze regeling door het college niet is aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift, maar is aangemerkt als beleidsregels (zie artikel 1 van de IDW-regeling). Beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid van de Awb zijn geen algemeen verbindende voorschriften. Wel adviseren wij om het begrip beleidsregels bij een nieuwe regeling niet langer te hanteren. • De regeling bepaalt niet welke activiteiten in aanmerking komen voor subsidie Een tweede uit artikel 4:23, eerste lid van de Awb voortvloeiende eis is dat in het wettelijk voorschrift moet zijn bepaald welke activiteiten in aanmerking komen voor subsidie. Die eis is ook tot uitdrukking gebracht in artikel 2 van de ASV. 3.6.
Wij constateren dat in de IDW-regeling in strijd is met artikel 4:23, eerste lid van de Awb, omdat niet nader is ingevuld welke activiteiten voor subsidiëring door het college in aanmerking zijn gekomen. In artikel 2 van de IDW-regeling zijn beleidsdoelen opgenomen. Daaruit kan impliciet worden afgeleid welke activiteiten het college heeft beoogd te subsidiëren. Gelet op dit artikel schatten wij in dat daarom het niet opnemen van de activiteiten die gesubsidieerd kunnen worden tot op heden niet heeft geleid tot
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
17
gerechtelijke procedures. Zou er wel over geprocedeerd zijn, dan was er een kans dat een bestuursrechter zou oordelen dat de IDW-regeling geen wettelijk voorschrift is in de zin van artikel 4:23, eerste lid van de Awb. In het geval van subsidiëring op grond van de IDW-regeling zou dan nog kunnen worden gesteld dat de verstrekte subsidies zijn aan te merken als incidentele subsidies in de zin van artikel 4:23, derde lid van de Awb. Gelet op het voorgaande adviseren wij om bij een nieuwe regeling de te subsidiëren activiteiten wel expliciet op te nemen. • De verhouding tussen de ASV en de IDW- regeling is onduidelijk In de ASV (artikel 1 lid 1) is bepaald dat de ASV van toepassing is op de verstrekking van subsidies door het college, met uitzondering van subsidies waarvoor bij een afzonderlijke verordening een uitputtende regeling is getroffen. Nu is de IDW-regeling geen verordening, maar een ”nadere regeling vastgesteld door het college”. Gevolg hiervan is dat zowel de ASV als de IDW van toepassing zijn op de subsidies die vanuit de IDW-regeling worden verstrekt. De bepalingen in ASV en de IDW zijn vervolgens niet gelijkluidend, bijvoorbeeld ten aanzien van de aanvraagtermijn en de verantwoording. Dit leidt tot rechtsonzekerheid en kan tot onnodige procedures leiden tussen het college en de subsidieontvangers over verschillende aspecten van de subsidieverlening.
• Het subsidieplafond is onjuist bekendgemaakt en vastgesteld Het subsidieplafond is niet op de juiste wijze bekend gemaakt. Daardoor kan het college het bereiken van het subsidieplafond (in de IDW-regeling: het in de begroting beschikbare subsidiebudget) niet aan een subsidieaanvrager tegenwerpen. Indien er meer aanvragen zouden zijn dan dat er budget is, kan dat tot gevolg hebben dat het college gehouden is meer subsidie te verlenen dan door de raad is begroot. Het is op grond van par. 4.2.2 van de Awb vereist dat het college telkens voor de in artikel 3 beschreven aanvraagtijdvakken het subsidieplafond publiceert en daarbij de wijze van verdeling van het plafond aangeeft. • De verdeelsystematiek is onduidelijk De IDW-regeling gaat in artikel 3 uit van een verdeling op basis van “wie het eerst komt, het eerst maalt”. Twee kanttekeningen hierbij: Ten eerste: Het is onduidelijk hoe bepaald wordt wie de eerste aanvraag heeft ingediend.
Vragen die zich hierbij opwerpen zijn bijvoorbeeld: hoe om te gaan met een onvolledige aanvraag die nog aangevuld wordt? Mag een eenmaal ingediende aanvraag nog worden gewijzigd? Hoe wordt de volgorde van indiening bepaald als op de eerste dag een (te) groot aantal aanvragen tegelijk worden ingediend? Om hierover discussies te voorkomen, die er bij verlies toe kunnen leiden dat meer subsidie moet worden verstrekt dan dat er budget is, adviseren wij om in een volgende regeling vast te leggen dat aanvragen pas meetellen als ze volledig zijn en dat als de aanvraag na indiening wordt gewijzigd, dat de datum van ontvangst van de wijziging geldt als datum van ontvangst van de aanvraag. Daarnaast adviseren wij om de wijze van indiening van de aanvraag voor te schrijven (bijvoorbeeld per mail), zodat daarmee eenvoudig de datum en het tijdstip van ontvangst kan worden bepaald. Ten tweede: de verdelingsprocedure van de IDW-regeling leunt op twee principes: in artikel 3 is gekozen voor de verdelingsprocedure ‘Wie het eerst komt, die het eerst maalt/volgorde van binnenkomst.’, maar artikel 7 gaat uit van een verdeling aan de hand van kwalitatieve criteria. Het is niet duidelijk hoe deze twee verdelingsprocedures zich tot elkaar verhouden. Dat leidt tot rechtsonzekerheid voor de subsidieaanvragers en is weinig transparant.
Artikel 8 geeft bovendien de mogelijkheid aan het college om een wijziging aan te brengen in de kwalitatieve criteria, wat tot extra onduidelijkheid leidt.
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
18
3.2 Bevindingen met betrekking tot de uitvoering van de regeling Aandachtspunten met betrekking tot de uitvoering van de regeling zijn: • Overschrijden van beslistermijnen De termijnen om te beslissen op de aanvraag zoals neergelegd in artikel 3 van de IDWregeling worden bij alle zes de dossiers niet gehaald. • Onduidelijke motivering bij zowel vaststelling als afwijzing van aanvragen. In de zes onderzochte dossiers wordt bij de beoordeling van de aanvraag niet expliciet gemotiveerd en getoetst aan de selectiecriteria in artikel 6 van de IDW-regeling. Daarmee is de onderbouwing van het besluit tot toekenning of afwijzing niet inzichtelijk gemaakt en wordt niet voldaan aan het gestelde in artikel 3:46 van de Awb. Artikel 6 Selectiecriteria Om in aanmerking te komen voor de subsidie moet worden voldaan aan de volgende criteria: a.de activiteit/het project draagt bij aan het vergroten dan wel versterken van de leefbaarheid, de sociale vitaliteit, de sociale infrastructuur en/of het sociaal domein (van een dorp) binnen de gemeente De Wolden; b.er is aantoonbaar draagvlak van een brede groep inwoners voor de activiteit/het project; c.het initiatief mag niet ten goede komen aan een besloten groep, het initiatief dient een algemeen belang; d.door de aanvrager wordt aangegeven hoe de financiële duurzaamheid van het initiatief zal waarborgen na afloop van de subsidie.
Indien er sprake is van een project gaat het om de vraag hoe het beheer en onderhoud is geregeld. Indien er sprake is van een activiteit gaat het om de vraag hoe de activiteit in de toekomst gecontinueerd kan worden zonder subsidie vanuit Initiatiefrijk De Wolden; e.er moet sprake zijn van cofinanciering. De subsidie vanuit deze regeling bedraagt maximaal 50% van de totale kosten van het initiatief. •
Onduidelijke vermelding van verplichtingen die voortvloeien uit het toekennen van de subsidie. De verplichtingen waaraan subsidieontvangers dienen te voldoen worden onder een algemene verwijzing naar hetgeen hierover bepaald is in de regeling medegedeeld. Weliswaar is dit juridisch een correcte wijze van handelen. Voor een goed begrip bij subsidieontvangers zou de expliciet in de subsidiebeschikking vermeld kunnen worden welke verplichtingen verbonden zijn aan de ontvangen subsidie. Hieronder hetgeen hierover is bepaald in de IDW-regeling. Artikel 9 Verplichtingen subsidieontvanger 1.De subsidieontvanger voert een zodanig ingerichte administratie, dat daaruit altijd de voor de vaststelling van de subsidie van belang zijnde rechten en verplichtingen evenals de betalingen en de ontvangsten kunnen worden nagegaan. 2.De financiële administratie en het inhoudelijk verslag worden gedurende vijf jaar bewaard. 3.Binnen 8 weken na afronding van de activiteit dan wel het project legt de aanvrager verantwoording af over de activiteiten en financiën middels het Verantwoordingsformulier Initiatiefrijk De Wolden. 4.Bij veranderingen in de projectopzet en –uitvoering informeert de aanvrager de gemeente.
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
19
3.3 Beantwoording onderzoeksvragen rechtmatigheid • • •
Voldoet de regeling aan de juridische rechtmatigheid op grond van de Awb en eigen subsidieregelingen (ASV)? Is de uitvoering van de regeling (subsidieverlening en verantwoording) rechtmatig? Is voldoende gemotiveerd waarom projecten worden gehonoreerd dan wel afgewezen?
Vanuit oogpunt van rechtmatigheid vertoont zowel de regeling als de uitvoering van de IDW-regeling op meerdere aspecten tekortkomingen. Dit leidt tot rechtsonzekerheid voor subsidieaanvragers, is in strijd met het transparantiebeginsel en geeft het risico op onnodige procedures. Het heeft nog niet geleid tot procedures. De onderbouwing van toekenning of afwijzing is onvoldoende. Tabel 2: toetsing van de bevindingen aan het normenkader voor rechtmatigheid De uitvoering van de regeling IDW voldoet aan de eisen van rechtmatigheid Norm Bevindingen Deelconclusie De regeling is De IDW-regeling kent gebreken ten Voldoet niet juridisch aanzien van verhouding tot de ASV, de rechtmatig verdelingssystematiek, het subsidieplafond en de beschrijving van de te subsidiëren activiteiten
De uitvoering van de regeling (subsidieverlening en verantwoording) is rechtmatig Er wordt voldoende gemotiveerd waarom aanvragen worden gehonoreerd dan wel afgewezen
De accountantsverklaring biedt onvoldoende basis om dit te toetsen. Daarom is een aanvullende steekproef gedaan op zes dossiers, Hieruit blijkt dat de uitvoering onvoldoende plaatsvindt conform de regeling (doorlooptijden) Op basis van een beperkte steekproef blijkt dat de beoordeling van de aanvraag niet expliciet wordt gerelateerd aan de selectiecriteria in artikel 6 van de IDW-regeling. Daarmee is de onderbouwing van het besluit tot toekenning of afwijzing niet inzichtelijk gemaakt en wordt niet voldaan aan het gestelde in artikel 3:46 van de Awb
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
Voldoet niet
Voldoet niet
20
4. Conclusies en Aanbevelingen doeltreffendheid en rechtmatigheid IDW Regeling In hoeverre krijgen aanbevelingen vanuit eerdere evaluaties opvolging (doeltreffendheid) en in welke mate voldoet (de uitvoering van) de regeling “initiatiefrijk De Wolden” aan de eisen van rechtmatigheid? De IDW-regeling is succesvol als het gaat om inwonersparticipatie, bestuurlijk draagvlak en deze kan op groot maatschappelijk enthousiasme rekenen. Inwoners ervaren dat zij financieel, maar ook bij de aanvraag en realisatie, gesteund worden bij het realiseren van hun initiatieven. Daarnaast kunnen we uit de bevindingen opmaken dat aanbevelingen vanuit eerdere evaluaties door bestuur en organisatie doorgaans een goede opvolging krijgen. Voor wat betreft rechtmatigheid vertoont de regeling juridische gebreken, zowel ten aanzien van de regeling zelf als de uitvoering van de regeling. We komen in dit hoofdstuk tot conclusies en aanbevelingen.
4.1 Conclusies 1. De doelen van de regeling zijn zeer breed geformuleerd (leefbaarheid, sociale infrastructuur, sociaal domein en sociale vitaliteit) en de doelstellingen zijn niet vertaald naar outcome indicatoren. Verantwoording is licht. Dit past bij “loslaten in vertrouwen”. Tegelijkertijd maakt dit het moeilijk om te beoordelen of de beleidsdoelen en beoogde effecten ook daadwerkelijk gerealiseerd worden en om te sturen op de doelstellingen. Mede door de breedheid van de regeling leidt dit in de uitvoering tot situaties waarbij subsidies verleend zijn aan projecten die eigenlijk gefinancierd moeten worden uit het reguliere budget, bijvoorbeeld uitvoeringskosten, beheer en onderhoud. Dilemma’s bij het honoreren van de aanvragen: is dit wel een gemeentelijke verantwoordelijkheid? Is de regeling hier wel voor bedoeld? Betreft het een taak die eigenlijk uit de reguliere begroting gefinancierd zou moeten worden? 2. De aanbevelingen uit eerdere evaluaties krijgen serieuze aandacht en worden grotendeels opgevolgd. 3. Inwoners die gebruik maken van de regeling ervaren IDW als helpend en ondersteunend om verbeteringen in hun eigen woon- en leefomgeving te bewerkstellen. Zij ervaren de samenwerking met de gemeente als positief en opbouwend. De bevindingen van de rekenkamercommissie bevestigen het positieve beeld dat uit de eerdere evaluaties naar voren komt. 4.
Het type initiatieven is grotendeels fysiek ruimtelijk van aard en minder gericht op het sociaal domein. 5. De rol van de dorpencontactfunctionarisssen is cruciaal voor het succes van de regeling. Zij fungeren als adviseur, en verbindingsofficier tussen initiatiefnemers en de gemeentelijke organisatie. 6. Van buiten naar binnen werken lijkt nog niet vanzelfsprekend. De integrale werkwijze van IDW levert nog wel eens spanning op met de soms sectorale werkwijze van individuele ambtenaren. Er zijn wel verbeteringen doorgevoerd, zoals het vervolgen van de regeling en het vrijmaken van formatie, maar dit is incidenteel en vertaalt zich nog te weinig door in houding en gedrag van de organisatie als geheel om de brede doelstelling van meer inwonerparticipatie te kunnen realiseren
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
21
7. De financiële dekking van de regeling is incidenteel en komt uit de reserves en maakt geen integraal onderdeel uit van de programma’s en de programmabegroting. Hiermee is de continuïteit van de brede doelstelling van inwonersparticipatie nog niet geborgd. 8. Vanuit het perspectief van rechtmatigheid vertoont de regeling en de uitvoering van de regeling enkele gebreken.
4.2 Aanbevelingen Op basis van de bevindingen in dit onderzoek komt de rekenkamercommissie tot de volgende aanbevelingen. . 1. Maak het participatiebeleid structureel onderdeel van de programmabegroting. De financiële interne borging kan vorm krijgen door een structureel budget vrij te maken als integraal onderdeel van de programma’s. 2. Ga in gesprek met de raad om te verkennen hoe zij aankijkt tegen de kaderstellende en controlerende rol in deze regeling. Welke informatiebehoefte hebben raadsleden, en in hoeverre willen zij kunnen sturen op de beoogde effecten van de regeling? Op basis van de uitkomsten van dit gesprek kan geconstateerd worden of de beleidscyclus al dan niet aangepast moet worden. Als de raad wil “Loslaten in vertrouwen” , laagdrempeligheid en toegankelijkheid nagestreefd worden, dan passen daar geen ingewikkelde effectmetingen en prestatie-indicatoren bij. 3. Formuleer de doelstellingen van de IDW-regeling concreter en vertaal de doelstellingen door naar selectiecriteria en- of activiteiten. Dit omwille van zowel rechtmatigheid, als doeltreffendheid van de regeling 4. Zorg voor een correcte toepassing en uitvoering van de IDW-regeling. Aandacht dient hierbij te zijn voor het in achtnemen van beslistermijnen en motiveren van zowel toekenningen als afwijzingen van aanvragen.
Het ontwikkelen van standaard-sjablonen, met daarin alle relevante en concrete informatie t.a.v. verplichtingen voor ontvangers, kan ondersteunend zijn bij de uitvoering van de regeling. 5. Houd de regeling zuiver en financier alleen initiatieven die passen binnen het eigenlijke doel, dus geen regulier beheer en onderhoud of uitvoeringskosten, maar enkel het aanjagen van bewonersinitiatieven. 6. Herstel gebreken met betrekking tot rechtmatigheid door het vaststellen van een nieuwe regeling voor Initiatiefrijk De Wolden. Voor het herstel van de gebreken biedt het adviesrapport van Nysingh concrete handvatten. 7. Maak het participatiebeleid een integraal onderdeel van de organisatie. De organisatorische borging kan vorm krijgen door meer training op houding en gedrag en duidelijker afspraken over de betekenis van participatie in de reguliere werkprocessen. Betrek medewerkers actief bij de initiatieven, zodat ze ook meer betrokkenheid bij krijgen.
Onderzoeksrapport: “Rechtdoen aan Initiatiefrijk De Wolden”
22
5. Bestuurlijke reactie Hieronder hebben wij de bestuurlijke reactie van het college opgenomen. Onze reactie vindt u daarna in het nawoord. Het college van burgemeester en wethouders heeft op woensdag 11 maart 2021 de volgende bestuurlijke reactie geschreven;
Geachte heer, mevrouw, Hierbij doen wij u onze bestuurlijke reactie op het rekenkamercommissierapport over InitiatiefrijkDeWolden (IDW) toekomen. Wij geven per aanbeveling onze reactie: 1• Formuleer de te bereiken doelstellingen met de subsidieregeling concreter en vertaal die in objectieve selectiecriteria en activiteiten. Reactie: Zoals de RKC zelf ook al aangeeft “past de brede formulering van de doelstellingen in de lijn van “loslaten in vertrouwen”. De inwoners krijgen het vertrouwen dat zij met de financiële bijdrage de “goede dingen doen”. Inwoners hebben de afgelopen 12 jaar (tijdens het maken van de dorpsvisies en de uitvoering ervan) bewezen dat zij kritisch omgaan met gemeenschapsgeld en daarmee hun medeverantwoordelijk (de participatiegedachte) aangaan. Deze aanbeveling is een goede stimulans om de doelen meer “Smart” (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden) te formuleren. 2• Houd de financiering van projecten zuiver en alleen voor bewonersinitiatieven. Reactie: Inmiddels is onze werkwijze overeenkomstig deze aanbeveling aangepast. Bij bewonersinitiatieven wordt nu altijd eerst gekeken of deze uit reguliere budgetten bekostigd kunnen worden. Een voorbeeld hoe we hier mee omgaan is zichtbaar in het in oktober 2020 vastgestelde plan van aanpak speelruimtebeleid 2020.